EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 16 juin 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 727 (2025-2026), rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025.
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons aujourd'hui le rapport pour avis de notre collègue Vincent Delahaye sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025. Je salue la présence parmi nous de notre collègue, rapporteure générale de la commission des affaires sociales, Élisabeth Doineau.
M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss). Il s'agit du premier budget de notre Nation, plus important que celui de l'État. Le Placss ne fait que constater la situation des comptes de la sécurité sociale et n'a pas vocation à la corriger. Les résultats sont globalement conformes aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), mais ils poursuivent leur dégradation.
Le déficit de la sécurité sociale a encore augmenté, pour atteindre 21,6 milliards d'euros en 2025. Ce sont 6,3 milliards d'euros de plus qu'en 2024, où le déficit était de 15,3 milliards d'euros. Il s'agit du déficit le plus important depuis 2012 hors période exceptionnelle de la crise sanitaire. Ce déficit est principalement porté par la branche maladie, dont le déficit atteint 15,9 milliards d'euros, et la branche vieillesse, dont le déficit atteint 7,1 milliards d'euros.
En 2025, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) a été respecté pour la première fois depuis 2020. Cependant, les dépenses du périmètre de l'Ondam expliquent l'essentiel du déficit de la sécurité sociale ces dernières années. Elles ont augmenté de 33 % entre 2019 et 2025. Sur cette période, la progression annuelle moyenne de l'Ondam, de 4,7 %, dépasse celle du PIB, qui est de 3,3 %, ce qui creuse mécaniquement le déficit. En plus de la hausse tendancielle, cette augmentation des dépenses s'explique notamment par le Ségur de la santé. Les revalorisations salariales décidées à cette occasion ont augmenté les dépenses de 12 milliards d'euros depuis 2020. Ces dépenses supplémentaires n'ont pas été financées et ont alimenté le déficit de la sécurité sociale.
Le déficit des retraites atteint 7,1 milliards d'euros, en hausse de 1,5 milliard d'euros par rapport à 2024. Outre la revalorisation des pensions de 2,2 % cette année - certes moindre que l'année précédente -, ce déficit s'explique par l'augmentation tendancielle du nombre de retraités et par la hausse du montant de la pension moyenne.
Ce déficit alimente la dette. La part de la dette sociale portée sur des échéances de court terme ne cesse d'augmenter : le montant de la dette sociale financée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) est passé de 34,6 milliards d'euros en 2024 à 59,4 milliards d'euros en 2025. L'Acoss est le gestionnaire de la trésorerie des branches et n'a pas vocation à financer des déficits de nature pérenne. Ce rôle relève de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), tandis que l'Acoss gère la dette à court terme. Or, les déficits de la sécurité sociale devraient encore dépasser 20 milliards d'euros dans les prochaines années - au moins jusqu'en 2029. Si une telle situation perdure, l'Acoss pourrait éprouver des difficultés à lever des ressources sur les marchés financiers. Je précise que ce n'est pas le cas actuellement.
Pour assouplir la gestion de l'Acoss, la LFSS pour 2025 comportait deux mesures : le plafond d'emprunt de l'Acoss a été relevé à 65 milliards d'euros, au lieu de 45 milliards d'euros, et la durée maximale d'emprunt a été allongée à deux ans. Ces souplesses ne sont pas des solutions durables. Pour le moment, la Cades poursuit son calendrier d'amortissement : 16,2 milliards d'euros ont été amortis en 2025 et aucune nouvelle reprise de dette n'a été effectuée en 2025. Cependant, la LFSS pour 2026 a transféré 15 milliards d'euros de l'Acoss à la Cades, sans repousser le délai d'amortissement de la dette sociale au-delà de 2033. Nous ne pourrons pas procéder à de nouveaux transferts sans allonger ce délai.
Certes, l'allongement de la maturité de la dette sociale - par les transferts de l'Acoss vers la Cades - permet de réduire le coût des intérêts. Cependant, ces transferts doivent s'accompagner d'une trajectoire crédible de redressement financier, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Fin 2025, 275 milliards d'euros de dette sociale avaient été amorti par la Cades depuis sa création et 122 milliards d'euros restaient à amortir d'ici à 2033.
La Cour des comptes a certifié avec réserves les comptes de l'ensemble des branches du régime général et de l'activité de recouvrement, ce qui n'était pas arrivé depuis 2019. La principale évolution en 2025 tient à la certification des comptes de la branche famille, que la Cour ne certifiait plus depuis 2021. La principale raison de ce changement est la mise en oeuvre de la solidarité à la source, qui permet de sécuriser le versement de deux prestations sociales aux enjeux financiers importants : le revenu de solidarité active (RSA) et la prime d'activité.
Pour autant, la Cour note deux anomalies significatives. La première concerne l'impossibilité de rattacher à la date de leur fait générateur les produits d'impôts et de taxes affectés à la sécurité sociale, qui compromet la séparation des exercices. Une seconde anomalie - sans doute un peu plus anecdotique - résulte d'une application défaillante du principe des droits constatés s'agissant des séjours hospitaliers et des recettes tirées des recours contre tiers.
Enfin, des difficultés de lecture des comptes de la sécurité sociale persistent, ce qui rend plus difficile le contrôle parlementaire.
En premier lieu, la présentation du solde des administrations de sécurité sociale (Asso) par l'article liminaire du Placss ne correspond pas à la situation réelle de la sécurité sociale. Le déficit présenté atteint 6,7 milliards d'euros, alors que le déficit de la sécurité sociale est de 21,6 milliards d'euros. Cela s'explique par une différence de périmètre entre celui des Asso et celui retenu par les LFSS. En effet, les Asso intègrent les régimes complémentaires, l'assurance chômage, le fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Cades. Or, la Cades génère structurellement des excédents, puisque son modèle comptable est conçu pour dégager une capacité d'autofinancement destinée à rembourser le capital de la dette. Elle dispose de recettes fiscales garanties - près de 19 milliards d'euros de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et de contribution sociale généralisée (CSG) - et ses charges se limitent au paiement des intérêts de la dette sociale. L'excédent qu'elle génère, de 15,4 milliards d'euros en 2025, fournit la trésorerie nécessaire à l'amortissement de la dette sociale. Donc, si on retraite les excédents de la Cades au solde des Asso, le déficit passe de 6,7 milliards d'euros à environ 22 milliards d'euros.
La deuxième difficulté de lecture des comptes est liée aux transferts. Les régimes de sécurité sociale échangent des flux financiers importants entre eux et avec d'autres organismes. En 2025, ils ont versé 59,2 milliards d'euros de transferts et en ont reçu pour 70,8 milliards d'euros. Difficile d'y voir clair ! Ces flux visent divers objectifs : assurer un équilibre comptable entre les régimes, confier le financement d'une prestation à un autre organisme, ou encore prendre en charge des cotisations de catégories particulières d'affiliés. Ils représentent des masses financières très importantes et sont difficiles à suivre, malgré nos efforts. L'article 2 du Placss devrait présenter les soldes des branches avant et après transferts, pour que l'on puisse mieux appréhender les grands équilibres du système social.
Enfin, la présentation des dépenses de retraites n'est pas totalement transparente. Les dépenses des régimes de base de retraite et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'élevaient à 304 milliards d'euros en 2025. Mais, d'après le Conseil d'orientation des retraites (COR), les dépenses de retraite s'élèvent à plus de 420 milliards d'euros si l'on intègre les complémentaires obligatoires et les subventions d'équilibre de l'État.
L'État verse des contributions d'équilibre qui ne sont pas présentées dans un document unique avec l'ensemble des dépenses de retraite. D'abord, l'État verse une subvention d'équilibre aux régimes spéciaux, qui était de l'ordre de 6 milliards d'euros en 2024. Nous ne disposons pas encore du montant exact pour 2025, qui sera présenté dans les documents budgétaires annexés au prochain projet de loi de finances.
Par ailleurs, l'État verse une surcotisation pour les régimes de retraite des fonctionnaires civils et militaires, qui n'est pas présentée comme telle. En effet, le taux de contribution dit « employeur » appliqué aux fonctionnaires civils et militaires dépasse largement le taux de contribution du régime général, puisqu'il atteint 78,28 % pour les civils et 126,07 % pour les militaires. Si l'on alignait le taux de contribution pour les fonctionnaires civils et militaires sur celui du régime général, la contribution de l'État pour équilibrer le compte d'affectation spéciale « Pensions » aurait atteint 41,5 milliards d'euros en 2024.
Un document unique devrait proposer une analyse complète des dépenses de retraite et je pense que Sylvie Vermeillet en conviendra...
Ce Placss témoigne de la dégradation continue des comptes sociaux, même si l'exécution correspond à la prévision pour l'année 2025. Je vous ai exposé mes réserves, qui portent aussi bien sur la dérive du déficit et de la dette que sur le manque de clarté dans la présentation des comptes. Je m'en remets donc à la sagesse de la commission.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. - Je remercie le rapporteur pour avis de son travail considérable, car il remet les points sur les i.
La commission des affaires sociales a reçu mercredi dernier des membres de la Cour des comptes, qui nous ont présenté leur dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. La Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) nous a reçus à Bercy. Par ailleurs, j'ai siégé la semaine dernière au conseil d'administration de la Cades.
Le déficit a beaucoup augmenté en 2025, essentiellement parce que les dépenses ont une dynamique beaucoup plus importante que le PIB. Les recettes que nous avons pu créer ne suffisent pas, et ne suffiront pas. Se pose un problème de dynamique des dépenses, dont la cause est la démographie. On parle souvent de la baisse de la natalité. Il aurait fallu garder la même natalité que dans les années 1950 pour pouvoir continuer à financer toutes les prestations sociales ! Surtout, nous faisons face à un vieillissement de la population, et donc à une augmentation des maladies chroniques, des hospitalisations, des consultations. Dans tous les domaines du sanitaire et du médico-social, c'est la même chose.
Face à cela, nous attendons Godot. Faute d'avoir pris les décisions suffisamment tôt, Godot n'arrivera pas. Il n'y a pas eu de miracle démographique et il n'y aura pas de miracle dans la recherche de recettes. Nous devons tout simplement faire des efforts de mise à plat de notre système. Je ne dis pas qu'il faut casser le thermomètre ; mais il faut adapter notre raisonnement budgétaire à la réalité.
Un déficit important est également prévu pour l'année à venir - nous allons dépasser de 4 milliards d'euros les prévisions. Bref, nous allons vers le pire. Il faudra prendre des mesures dans les années qui viennent, en fixant des priorités. Toutefois, ce ne sera pas chose aisée avec la campagne présidentielle.
La commission des affaires sociales se réunira mercredi pour prendre sa décision sur ce texte. Il est probable que, pour une fois, après quatre rejets les années passées, nous adoptions ce Placss. Les années précédentes, les comptes de la branche famille n'étaient pas certifiés ; en tout cas, aucune amélioration n'y avait été reconnue. Cette fois-ci, ils le sont, ce qui constitue un premier élément de satisfaction.
Par ailleurs - c'est le second point de satisfaction -, la loi prescrit de faire une étude des niches sociales par tiers tous les trois ans. Depuis le rapport Bozio-Wasmer, la moitié des niches sociales ont fait l'objet de cette révision, mais pour un montant atteignant 98 % du volume total.
Ainsi, j'émettrai un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi devant la commission des affaires sociales.
Depuis la création de la Cades, il y a eu 390 milliards d'euros de dette sociale à amortir. La crédibilité de la Cades fait que cette dette, qui pèse lourd pour nous, est prisée sur les marchés. C'est assez paradoxal ! Cela dit, les évolutions actuelles sur le plan international font monter les taux. Dans les prochains mois, nous devrons avoir un grand débat sur la soutenabilité de notre dette sociale et, tout simplement, de notre système social.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je trouve préoccupant que les mêmes mots, et les mêmes maux, qui touchent nos dépenses sociales ou les dépenses de l'État, semblent se répéter invariablement : augmentation de la dette, recettes moins nombreuses et dépenses en augmentation continue. Il faudra prendre des mesures.
Je suis conscient que ce n'est pas le moment d'en débattre, puisque nous parlons de l'approbation des comptes. La situation est conforme aux objectifs qui avaient été fixés, mieux tenus que les années précédentes. Je partage également l'avis d'Élisabeth Doineau, et je me demande combien de temps cette situation peut perdurer sans qu'on modifie quoi que ce soit.
Je ne souhaite pas poser de questions, mais plutôt souligner une convergence de vues et d'appréciation, qui doit continuer de mobiliser notre attention pour apporter des solutions.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci beaucoup pour ce rapport et les enseignements essentiels qu'il comporte. Vous avez souligné à votre tour, M. le rapporteur général, le caractère incontrôlé de la hausse du déficit. Permettez-moi cependant de faire deux petites réserves, uniquement sur la présentation.
Vous déplorez le manque de lisibilité des comptes de la sécurité sociale. Dans la loi organique, il est clair que l'article liminaire des LFSS doit présenter un panorama général de la situation des Asso, et pas de la sécurité sociale, qui est l'objet des lois de financement, puisque l'article liminaire inclut aussi l'assurance chômage, la Cades et les régimes de retraite complémentaires, qui ne sont pas dans le champ des dispositions de la LFSS : nous autres parlementaires, nous n'allons pas changer les paramètres des retraites des salariés du privé.
Du fait que cet article liminaire présente une situation globale plus vaste que celle de la sécurité sociale, il me semble qu'on ne peut pas déduire que les comptes de la sécurité sociale ne sont pas lisibles. Que l'on présente deux étages de comptes permet d'avoir d'abord une vision globale avant d'analyser poste par poste. Cela ne me paraît pas un défaut de transparence, mais plutôt un effort de transparence, puisqu'on parle d'organismes et d'institutions, comme les retraites complémentaires, qui n'entrent pas dans le champ des LFSS.
Mon deuxième point porte sur la retraite des fonctionnaires. Que ce ne soit pas compréhensible aisément pour le citoyen, je vous l'accorde. Mais partir du fait que le taux de cotisation employeur pour les retraites de l'État est d'environ 80 % pour dire que, si l'État payait autant que les employeurs du privé, on n'en serait pas là, cela me paraît abusif. Ce taux de cotisation n'en est pas un. L'État ne paie aucune cotisation employeur ! On pourrait même dire à nos concitoyens, à l'inverse, que c'est un scandale...
Le régime des retraites des fonctionnaires ne fonctionne pas comme un régime privé. L'État se contente de payer les retraites des fonctionnaires et, dans les montants en jeu, qualifie de manière totalement artificielle certaines sommes de cotisations et d'autres de subventions d'équilibre. Ces cotisations employeur de 80 % sont calculées sur le salaire brut, y compris les primes - alors que celles-ci ne sont pas inclues dans le calcul des retraites des fonctionnaires. Ces cotisations sont donc purement fictives.
Je comprends que l'on dise qu'il y a trop peu de transparence et de clarté dans le financement global de la sécurité sociale, notamment entre ce qui relève de l'assurance et ce qui relève de l'universalité. Le travail entrepris depuis la réforme de M. Balladur mérite d'être poursuivi. Depuis 1993, nous n'avons pas progressé, à part en déplaçant des frontières. En tout cas, il est inexact de laisser entendre aux Français que les retraites des fonctionnaires coûtent à l'État 82 % de cotisations employeur.
M. Victorin Lurel. - Dans mon groupe, nous nous interrogeons sur cet exercice. À quoi rime-t-il ? C'est une obligation que d'examiner ce texte, mais, que nous l'approuvions ou non, quelle différence ? L'absence de transparence est patente. Nous sommes face à une sorte d'agrégation de comptes qui n'ont rien à voir avec le champ initial de la sécurité sociale, puisqu'on y ajoute les Asso, la Cades, que sais-je encore... Sans compter ce qui vient d'être évoqué sur la participation de l'État aux retraites !
Je dis d'emblée que notre groupe votera contre ce texte. Le rapporteur pour avis s'en remet à la sagesse de la commission ; nous, nous voterons contre ce texte, en suivant nos convictions. Tout cela ne rime à rien, même si la Cour des comptes a approuvé ces comptes, pour la première fois depuis longtemps - et encore, avec des réserves. La Cour elle-même affirme que tout cela n'est pas très lisible.
En 2026, on transfert 15 milliards d'euros supplémentaires de dette de l'Acoss à la Cades sans revoir le calendrier d'amortissement. Comment est-ce possible ? On continue à alimenter la dette, à nourrir la dette. Chaque année, nous aurons à faire le même exercice, compte tenu de la dynamique évoquée : les dépenses progressent plus vite que le PIB. Et nous devrons approuver, évidemment.
Je n'ignore pas les conséquences pour mon propre groupe, puisque nous demandons régulièrement à préserver, autant que possible, le social. Mais si l'on devait appliquer les textes, il faudrait une sacrée cure de redressement et d'assainissement ! Je ne vois pas la sortie. Comment financer tout cela, monsieur le rapporteur ? Comment accroître la sincérité des comptes ? Comment les rendre plus lisibles ? Comment, en somme, donner un sens à l'exercice que nous faisons aujourd'hui ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Merci au rapporteur pour avis pour son excellente présentation.
Dans le prolongement de l'intervention de Marie-Claire Carrère-Gée, je souligne que le taux de 80 %, et même un peu plus avec les points supplémentaires de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), peut paraître très élevé, mais qu'il ne correspond pas au taux de cotisation employeur pour un salarié du privé, tout simplement parce que l'État comble par ce taux de 80 % le déséquilibre démographique - ce que ne fait pas, par exemple, le taux Agirc-Arrco ou le taux de base de la sécurité sociale pour la retraite. En fait, ce sont deux systèmes différents.
Dans le privé, le taux de cotisation est adossé à une formidable réserve, constituée au fil des ans. C'est aussi le cas pour l'État, qui a accumulé des fonds dans ce qu'on appelle le CAS Pensions. Lorsque le taux employeur était assez conséquent, ce CAS a abrité des excédents de plusieurs milliards d'euros. Mais il se trouve que, progressivement, de plus en plus de contractuels ont remplacé des fonctionnaires d'État ; ces contractuels cotisent à l'Agirc-Arrco, et ce sont autant de cotisations qui ne viennent plus l'alimenter.
Après vingt ans, en effet, il n'y a plus guère de ressources dans ce CAS, alors qu'il y a de plus en plus de dépenses, puisque les fonctionnaires qui partent en retraite perçoivent des pensions plus élevées, de par l'effet de noria et avec l'évolution des grilles de salaire. Ce CAS Pensions arrive à sa limite, il a épuisé ses ressources, et le taux employeur doit donc augmenter.
Cela s'explique par le fait que le système de la fonction publique - on peut le remettre en question - comble en permanence le déséquilibre démographique, ce que ne fait pas l'Agirc-Arrco ou un système classique de retraite.
Monsieur le rapporteur pour avis, quel votre regard portez-vous sur le FRR ? Celui-ci est ponctionné chaque année par la Cades, ce que je ne trouve pas normal.
M. Michel Canévet. - Monsieur le rapporteur, avez-vous une idée du coût des charges financières inhérentes à la prise en charge par l'Acoss de la dette ? La situation risque de ne plus être maîtrisable, ce qui briderait toute capacité d'agir.
M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis. - Madame Carrère-Gée, vous avez exprimé des réserves quant au manque de visibilité et de lisibilité des comptes. Vous avez notamment rappelé la différence de périmètre entre les Asso et la sécurité sociale. Je ne suis pas contre l'existence de différences, que je comprends. En revanche, je voudrais que les choses soient claires et transparentes. Dans ce cas, nous avons dû procéder nous-mêmes au rapprochement. Les comptes sont faits pour les parlementaires et les spécialistes, mais aussi pour les citoyens. Nous devrions fournir un effort en matière de communication financière.
De la même manière, monsieur Canévet, nous avons travaillé sur la question des charges financières, mais n'avons pas réussi à chiffrer précisément l'alourdissement annuel des charges financières globales liées à la datte sociale. Nous ne trouvons pas ce qu'ont coûté les charges supplémentaires entre 2024 et 2025, alors que l'information paraît basique. Je dénonce ce manque de clarté.
Je le dénonce aussi pour les transferts. Certains sont justifiés, mais j'aimerais qu'on nous donne le solde de chaque branche avant et après transfert.
Concernant les retraites, des discussions ont lieu. J'entends que l'État compenserait le déséquilibre démographique de son régime alors que ce ne serait pas fait dans le privé ; je ne suis pas tout à fait d'accord. Des augmentations de cotisation ont eu lieu aussi dans le privé, qui ont tenu compte des effets démographiques. Il nous faut obtenir de la clarté concernant le régime privé - Agirc-Arrco et la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) - et le régime des fonctionnaires.
Par ailleurs, une part de cotisation de l'État vise à assurer l'équilibre du régime et tout ce qui est inscrit dans les comptes de l'État ne se retrouve pas dans la poche des pensionnés. Cette part correspond soit aux subventions soit aux cotisations. Sur cette base, il est possible de calculer un taux théorique, que je souhaiterais voir apparaître. En effet, on explique que le déficit de la branche vieillesse s'élève à 7 milliards d'euros, mais le chiffre réel doit être bien supérieur ; cette différence me gêne.
Monsieur Lurel, à quoi sert d'approuver ce Placss ? À pas grand-chose. En effet, nous n'avons pas approuvé les comptes de l'État depuis trois ans et rien ne s'est passé. Que nous approuvions ou non ces comptes, tout continuera comme avant.
Le transfert de 15 milliards d'euros vers la Cades ne repousse pas l'échéance d'amortissement. En effet, nous avions un peu de marge avant l'échéance de 2033. Le montant des dettes à rembourser, qui atteignait 390 milliards d'euros, s'élève aujourd'hui à 128 milliards d'euros. La marge était de 15 milliards d'euros environ et elle a donc été utilisée en 2026. Nous ne pouvons donc pas transférer davantage sans repousser l'échéance.
Je partage les propos de Mme Vermeillet sur la manière donc la Cades ponctionne le fonds de réserve pour les retraites ; compte tenu du déficit des retraites, je ne comprends pas que ce soit possible. Je ne comprends pas non plus que nous continuions de ponctionner la CNRACL, qui connaît un déficit, même si les montants ponctionnés sont moins élevés que dans le passé.
M. Claude Raynal, président. - Après un commentaire un peu désabusé sur la portée de l'acte, vous vous en remettez donc à la sagesse de notre commission, monsieur le rapporteur pour avis...
La commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025.