N° 57
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2026
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées (1)
sur le projet de loi relatif à la lutte contre
les ingérences
étrangères
dans la
vie démocratique
(procédure accélérée),
Par M. Rachid TEMAL,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; Mme Catherine Dumas, MM. François Bonneau, Rachid Temal, Mmes Michelle Gréaume, Annick Girardin, MM. Frédéric Buval, Akli Mellouli, Claude Malhuret, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Hugues Saury, Ludovic Haye, Jean-Marc Vayssouze-Faure, vice-présidents ; Mme Valérie Bazin-Malgras, MM. Édouard Courtial, Jean-Luc Ruelle, Mickaël Vallet, secrétaires ; Mme Valérie Boyer, MM. Olivier Cadic, Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Guillaume Chevrollier, Olivier Cigolotti, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Mathieu Darnaud, Jérôme Darras, Mmes Nathalie Delattre, Élisabeth Doineau, MM. Vincent Éblé, Philippe Folliot, Fabien Genet, Frank Giletti, Philippe Grosvalet, Christophe Guilloteau, Alain Houpert, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Loïc Kervran, Ronan Le Gleut, Mme Marianne Margaté, MM. Pierre Médevielle, Thierry Meignen, Renaud Muselier, Mme Solanges Nadille, MM. François Rebsamen, Bruno Retailleau, Bruno Sido, Mme Mélanie Vogel, M. Robert Wienie Xowie.
Voir le numéro :
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Sénat : |
913 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
LUTTE CONTRE LES INGÉRENCES
ÉTRANGÈRES
DANS LA VIE DÉMOCRATIQUE
Adopté en Conseil des ministres et déposé au Sénat le 22 juillet 2026, concomitamment à la publication du décret n° 2026-646 du 22 juillet 2026 portant création d'une commission indépendante d'information du public en cas d'ingérences étrangères en contexte électoral, ce projet de loi vise à renforcer la protection de la vie démocratique à l'approche des échéances électorales de 2027 (articles 2 et 3). L'objet du projet de loi ne se limite toutefois pas à la protection du processus électoral et vise également à faire cesser la diffusion de contenus manifestement inexacts ou trompeurs susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation en créant une nouvelle procédure de référé (article 1er).
Cet article 1er - la mesure phare de ce texte - est l'application d'une des recommandations du rapport de la commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères dont le rapport1(*), présenté par votre rapporteur et adopté à l'unanimité sous la présidence de M. Dominique de Legge, appelait à une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide. Toutefois, le périmètre du projet de loi apparaît à ce stade trop limité pour apporter une réponse globale : d'une part, le texte ne porte que sur la lutte contre les manipulations de l'information, d'autre part, il est trop restreint pour couvrir l'ensemble du panel
Un projet de loi limité à la seule lutte contre les manipulations de l'information
Création d'un nouveau référé de retrait de fausses informations portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (article 1er) : une recommandation de la commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères
 Faux coup d'État en France : vidéo générée par IA, publiée en décembre 2025 sur Facebook depuis un compte au Burkina Faso et ayant générée 14 millions de vues. |
L'article 1er instaure une nouvelle procédure de référé visant à prescrire aux fournisseurs de services de communication au public en ligne toute mesure proportionnée et nécessaire pour faire cesser la diffusion de fausses informations (manifestement inexactes et trompeuses), de manière délibéré, massive et artificielle ou automatisée, de nature à porter une atteinte grave et imminente à l'indépendance de la Nation, à l'intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger ainsi qu'au fonctionnement régulier des institutions
Ce dispositif a pour objet de permettre à l'avenir de demander aux plateformes le retrait de messages tels que qu'une vidéo publiée sur Facebook en décembre 2025 arguant d'un faux coup d'état en France, dont le groupe Meta aurait refusé le retrait2(*).
Il s'agit d'une application de la recommandation n° 24 de la commission d'enquête précitée, laquelle préconisait de mettre en place, sur le modèle du dispositif prévu à l'article L. 163-2 du code électoral, un dispositif permettant à l'autorité judiciaire de faire cesser la diffusion massive et artificielle de contenus faux ou trompeurs rattachables à une ingérence numérique étrangère et de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Votre rapporteur se félicite que la lutte contre les manipulations de l'information sorte du cadre de la seule protection du processus électoral pour, enfin, protéger les enjeux de défense et de sécurité nationale sans limitation de période. Toutefois, il observe que le dispositif proposé englobe également toutes fausses informations qui surgiraient du débat national, même sans intervention ou influence étrangère. Le risque serait de voir cette nouvelle procédure mise au coeur d'un débat public purement national, entre liberté d'expression et intérêts fondamentaux de la Nation, au détriment d'un objectif commun de lutte contre les menaces extérieures.
Enfin, il convient de signaler que ce nouveau référé impliquerait qu'en amont soit mis en oeuvre, comme le recommandait la commission d'enquête, un observatoire des influences étrangères malveillantes pour détecter, caractériser et en attribuer l'origine, puis qu'en aval les plateformes coopèrent de bonne foi pour appliquer les décisions de justice.
Renforcement de la protection du processus électoral contre les manipulations de l'information (articles 2 et 3)
Au titre de la protection du processus électoral, le projet de loi prévoit les dispositions suivantes :
L'article 2 vise à étendre le référé anti-manipulations de l'information déjà existant de l'actuel article 163-2 du code électoral à l'ensemble des élections politiques. En plus des élections présidentielles, législatives, sénatoriales, européennes et référendaires, il s'agit de protéger également les élections régionales, départementales, municipales, communautaires dans l'hexagone et dans les outre-mer ;
L'article 3 prévoit un renforcement de la pénalisation de la diffusion de fausses informations en contexte électoral afin de porter le quantum de peine encouru d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amendes à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amendes. Une circonstance aggravante est créée lorsque que les manoeuvres frauduleuses sont commises au bénéfice d'intérêts étrangers qu'il s'agisse d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger, la peine d'emprisonnement encourue est doublée à 6 ans au titre de l'article 411-12 du code pénal.
À l'article 2, votre rapporteur observe que la durée de protection du processus électorale prévue par l'article 163-2 du code électoral est limitée à 3 mois. Or il résulte du rapport sur la protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections municipales les 15 et 22 mars 2026 que si les quatre ingérences qui ont spécifiquement ciblé les élections municipales l'ont été dans les trois mois précédent l'élection, la première opération informationnelle au moyen de modes opératoires pro-russes connus a été lancée dès février 2025, soit plus d'un an avant le scrutin, afin d'enregistrer plus d'une centaine de noms de domaine imitant des sites de presse locaux sur lesquels le service Viginum considère que certains de ces sites étaient prépositionnés pour cibler les élections municipales3(*). La question de savoir si la période de protection de 3 mois est encore suffisante se pose légitimement dans la mesure où semblent réunies toutes les raisons plausibles de penser que des opérations d'influences étrangères sur les présidentielles 2027 ont déjà commencé, plus de 6 mois avant le scrutin :
Le Président de la République a informé les chefs de partis politiques réunis le 18 septembre 2026 des risques cyber et d'ingérence à l'adresse des candidats que les forces politiques présenteront à l'élection présidentielle ;
Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a installé une commission indépendante d'information du public en cas d'ingérences étrangères en contexte électoral en application du décret n° 2026-646 du 22 juillet 2026 ;
Viginum a détecté dès l'été 2026 des actes de désinformation attribués à des ingérences pro-russes ciblant plusieurs candidats déclarés à la présidentielle 2027. Le Premier ministre et le SGDSN ont organisé des réunions d'information avec les formations politiques.
Quant à l'article 3, l'augmentation du quantum de peine relatif à la diffusion de fausses informations en contexte électoral rendra possible l'ouverture d'enquêtes administratives et judiciaires plus approfondies, assorties le cas échéant de « techniques de renseignement » (écoutes, géolocalisation, etc.), ce qu'un délit simplement puni d'un an d'emprisonnement ne justifie pas en l'état.
Une vision des ingérences étrangères limitée à la seule lutte contre les manipulations de l'information : un projet de loi ponctuel qui ne traite que l'aval
Selon le Conseil d'État, ce projet de loi poursuit une « ambition mesurée », se limitant à la lutte contre les pratiques de désinformation et de manipulation de l'information, ce qui s'inscrit dans une conception étroite de la notion d'ingérence étrangères. Or la lutte contre les manipulations de l'information ne représente qu'une partie du champ plus vaste des menaces hybrides servant d'instruments à l'objectif d'ingérence par une puissance étrangère.
La définition de l'acte d'ingérence au sens de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France trace un contour plus large de l'atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation en considérant qu'elle peut résulter d'agissement « par tout moyen », les fausses informations n'en étant qu'une des illustrations.
Votre rapporteur estime que ce projet de loi demeure trop ponctuel pour apporter une réponse globale aux opérations d'influences étrangères malveillantes.
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« Acte d'ingérence » : agissement commis directement ou indirectement à la demande ou pour le compte d'une puissance étrangère et ayant pour objet ou pour effet, par tout moyen, y compris par la communication d'informations fausses ou inexactes, de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, au fonctionnement ou à l'intégrité de ses infrastructures essentielles ou au fonctionnement régulier de ses institutions démocratiques. Source : 1° bis de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier créé par la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France |
La nécessité d'une approche collective et globale face aux opérations d'influences étrangères
Un panel d'influences étrangères malveillantes qui englobe plus largement un ensemble de menaces hybrides
En appelant à une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide, la commission d'enquête a désigné sous le terme d'influences étrangères malveillantes un panel de menaces bien plus large que les ingérences informationnelles traitées par le projet de loi.
Autour des opérations de déstabilisation de l'opinion publique et d'ingérences électorales la commission d'enquête avait identifié un spectre d'opérations hybrides utilisant l'espionnage, le financement de la vie politique, l'audiovisuel et les réseaux sociaux, les cyberattaques, les actions en direction des diasporas, la corruption, les ingérences économiques ou la représentation d'intérêt (cf. schéma ci-après).
Typologie des influences étrangères et distinction avec les opérations coercitives
Source : commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères
Des recommandations toujours d'actualité
Parmi les 47 recommandations formant la feuille de route que votre rapporteur avait préconisé dans le cadre de la commission d'enquête, plusieurs d'entre elles la protection de la vie démocratique et du processus électoral :
· Recommandation n° 1 : Engager sans délai des recherches académiques transdisciplinaires sur la perception et la réception des opérations de manipulation de l'information sur l'individu et la société, et veiller à l'actualisation régulière de nos connaissances en la matière ;
· Recommandation n° 2 : Élaborer une stratégie globale, nationale et interministérielle de lutte contre les influences étrangères malveillantes, en intégrant d'emblée les enjeux de financement et en associant le Parlement. Un débat sur sa mise oeuvre se tiendrait annuellement au sein des assemblées ;
· Recommandation n° 3 : Établir une doctrine claire en matière de réponse aux opérations d'influence malveillantes ;
· Recommandation n° 4 : Conforter Viginum dans son rôle de chef-de-file en matière de protection du débat public numérique, en lui conférant un statut d'agence de l'État dotée d'une autonomie de gestion et placée sous la tutelle du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ;
· Recommandation n° 5 : Réaffirmer le portage politique par le Premier ministre de la politique de de lutte contre les influences étrangères malveillantes en la confortant par la désignation d'un membre du Gouvernement placé auprès de lui qui en aurait la charge.
· Recommandation n° 6 : Mettre en place un observatoire des influences étrangères malveillantes regroupant les parties prenantes de la société civile et les acteurs publics concernés4(*) ;
· Recommandation n° 29 : Combler les lacunes existantes dans le cadre juridique applicable au financement des campagnes électorales et des partis politiques, en limitant le montant des prêts à un candidat ou à un parti politique, en interdisant aux personnes physiques étrangères ne résidant pas en France de consentir à ce type de prêts, et en interdisant aux mêmes personnes de cotiser aux partis politiques ;
· Recommandation n° 30 : Interdire aux partis et aux candidats de recourir aux créateurs de contenus sur les plateformes (« influenceurs ») pour mener des campagnes d'influence électorale rémunérées ;
· Recommandation n° 31 : Renforcer les prérogatives de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP), en lui permettant de demander aux prêteurs d'établir l'origine des fonds prêtés à un candidat ou à un parti politique, d'accéder au fichier national des comptes bancaires (Ficoba) et en l'intégrant à la liste des personnes à qui Tracfin peut transmettre des informations ;
· Recommandation n° 46 : Sensibiliser les élus sur les enjeux liés aux influences étrangères malveillantes dans la commande publique, la cybersécurité etc. cette recommandation pourrait se traduire sur le plan réglementaire, à l'instar de la nomination du correspondant défense dans un conseil municipal, par une délégation du maire sur la thématique des ingérences étrangères dans le processus électoral.
Cette énumération non exhaustive est présentée à titre de boite à outils, toutes n'étant pas de niveau législatif et pouvant soit être mise en oeuvre sur le plan réglementaire, soit inspirer l'élaboration d'une stratégie globale de lutte contre les menaces hybrides affectant le fonctionnement de nos institutions ou les conditions du débat public.
Un projet de loi trop ponctuel pour apporter une réponse globale aux opérations d'influences étrangères malveillantes
La position à titre personnel du rapporteur pour avis quant au périmètre de recevabilité restreint du projet de loi
Compte tenu, d'une part, du périmètre restreint d'examen de ce projet de loi, au sens de l'article 45 de la Constitution, établi par la commission au fond (dispositions relatives, d'une part, aux procédures ayant pour objet le retrait de fausses informations publiées sur des services de communication en ligne et, d'autre part, à la répression des comportements visant à perturber les opérations électorales ainsi que des infractions commises dans le but de servir les intérêts d'une entité étrangère), d'autre part, de l'absence de compétence au fond en matière de droit électoral de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, votre rapporteur pour avis a indiqué déposer à titre personnel deux amendements portant articles additionnels afin de :
· préciser l'article L. 52-1 du code électoral pour interdire aux partis et aux candidats de recourir aux créateurs de contenus sur les plateformes (influenceurs) pour mener des campagnes d'influence électorale rémunérées (recommandation 30 de la commission d'enquête) ;
· renforcer le contrôle de la CNCCFP sur l'origine des fonds prêtés à un candidats ou à un parti politique (recommandation 31 de la commission d'enquête).
De même, s'agissant d'une disposition du code électoral et à défaut d'accord de la commission, il a souhaité porter, à titre personnel, un troisième amendement visant à étendre à 6 mois au lieu de 3 mois la période de protection du processus électoral contre les manipulations de l'information en l'alignant sur la même durée de 6 mois que d'autres dispositifs du code électoral tel que l'article L. 52-1 qui interdit toute publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle à des fins de propagande électorale. Il estime que du fait de l'évolution des techniques de manipulation de l'information et de leur amplification par les plateformes numériques et les réseaux sociaux, les tentatives d'influences malveillantes sur les élections présidentielles ont d'ores et déjà commencé, bien en amont de la période de trois mois prévus par les dispositions en vigueur.
La position de la commission
La commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi au bénéfice de l'adoption d'un amendement visant à recentrer le référé anti-manipulations de l'information contre les intérêts fondamentaux de la Nation sur les seules ingérences étrangères (article 1er) et, plus largement, d'un appel à une réponse législative plus complète pour faire face aux influences étrangères malveillantes.
Recentrer le référé anti-manipulations de l'information contre les intérêts fondamentaux de la Nation sur les seules ingérences étrangères (article 1er)
L'article 1er résulte d'une recommandation formulée par le rapport de la commission d'enquête visant à mettre en place, sur le modèle du dispositif prévu à l'article L. 163-2 du code électoral, un dispositif permettant à l'autorité judiciaire de faire cesser la diffusion massive et artificielle de contenus faux ou trompeurs rattachables à une ingérence numérique étrangère et de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Or ce dispositif ne cible pas que les seules ingérences étrangères puisqu'il incrimine aussi des acteurs nationaux, ce qui pose la question de l'équilibre des libertés publiques au regard de la liberté d'expression hors période électorale et sans limitation de durée.
C'est pourquoi il est proposé de recentrer l'objet de l'article 1er sur l'intitulé du projet de loi en ne visant que les manipulations de l'information attribuables à une ingérence étrangère.
Appeler une réponse législative globale pour faire face aux influences étrangères malveillantes
Considérant le périmètre du projet de loi trop restreint pour accueillir plus largement les recommandations issues de la commission d'enquête en matière de protection de la vie démocratique et du processus électoral, la commission appelle de ses voeux une réponse législative globale pour faire face aux influences étrangères malveillantes.
* 1 Rapport n° 739 (2023-2024) présenté par M. Rachid Temal, rapporteur (juillet 2024)
* 2 Source : « Derrière la vidéo du faux coup d'État en France dénoncée par Emmanuel Macron, un adolescent burkinabé qui voulait « percer ». Le président français a dénoncé une vidéo Facebook générée par IA comme un exemple de propagation de fausses informations et des manquements de Meta. Le diffuseur des images assure, lui, qu'il ne cherchait qu'à se faire connaître (Le Monde - 17 décembre 2025).
* 3 Source : Rapport public (juin 2026)
* 4 Cette recommandation vise à élargir à l'ensemble de la société civile la notion d'« observatoire des influences étrangères et de leurs incidences sur l'enseignement supérieur et la recherche » dont la création était préconisée dans le rapport 873 (2020-2021) de la mission d'information sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences, présenté par M. André Gattolin, sous la présidence de M. Etienne Blanc.