II. LA CONTRACTION DES MOYENS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Qu'il s'agisse des crédits du Département, qui s'inscrivent dans la politique de rigueur actuellement imposée par une situation économique difficile, ou des effectifs des agents diplomatiques, caractérisés par d'importants efforts de productivité, ou bien encore du réseau diplomatique et consulaire, confronté à des crédits calculés au plus juste, force est de constater que les moyens impartis au Quai d'Orsay sont modestes au regard de ses missions. Votre rapporteur rappellera, pour mémoire, que le budget du ministère des Affaires étrangères (15,126 milliards de francs, 15 012 après examen des crédits par l'Assemblée nationale) représente à peine plus du double de celui du ministère délégué à la coopération (7,3 milliards), alors que ce dernier ne concerne que la coopération (et non les relations diplomatiques) avec une zone géographique limitée à certains pays d'Afrique subsaharienne et des petites Antilles.
Les crédits du Quai d'Orsay ont quant à eux un champ d'application mondial. Ils financent le deuxième réseau diplomatique du monde ainsi qu'une politique culturelle et de coopération technique ambitieuse . Cette remarque ne vise pas à remettre en cause l'effort accompli en faveur de nos partenaires africains, mais à souligner le défi que constituent, pour le ministère des Affaires étrangères, les restrictions budgétaires actuelles .
A. UN BUDGET DE RIGUEUR
Ainsi que l'a souligné M. le ministre des Affaires étrangères lors de la réunion des ambassadeurs, le 31 août 1995, « on ne peut pas imaginer une autre politique budgétaire, s'agissant des moyens de l'Etat, qu'une politique restrictive ».
La dotation du Quai d'Orsay prévue par le projet de loi de finances pour 1996 passait de 15 167 à 15 127 millions de francs, soit une baisse de 0,26 %. Si l'on tient compte de transferts techniques au secrétariat d'Etat à l'action humanitaire et au ministère de la Défense 2 ( * ) , cette réduction était limitée à - 0,11 %, soit un quasi-maintien des crédits, dont votre rapporteur aurait pu se féliciter si l'Assemblée nationale n'avait pas réduit ces crédits, déjà calculés au plus juste, à hauteur de 115 millions de francs .
On pourrait, certes, considérer que ces réductions de crédits ne concernent qu'une proportion mineure de la dotation (0,7%). Mais une lecture plus approfondie du "bleu" montre qu'avec 115 millions de francs, le ministère des Affaires étrangères met en oeuvre des actions loin d'être négligeables , puisque ces crédits équivalent à peu de choses près aux moyens consacrés par le ministère des affaires étrangères à l'aide humanitaire et à l'aide d'urgence, ou à l'assistance aux Français de l'étranger. C'est donc sur un budget raboté, voire étranglé, qui se limite désormais à 15 012 millions de francs, soit une baisse de 1% par rapport à la dotation précédente, que devra se prononcer le Sénat.
Après une présentation générale du budget des Affaires étrangères, votre rapporteur abordera ci-après successivement les moyens de fonctionnement, les crédits consacrés aux investissements immobiliers, les crédits d'intervention ainsi que les moyens destinés à la protection des Français de l'étranger.
1. Vue d'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères
Point n'est besoin d'insister sur l'intérêt que présente une lecture approfondie du projet de budget du ministère des Affaires étrangères. A travers les crédits gérés par ce département apparaissent, en effet, tous les aspects du rayonnement de la France à l'étranger , à travers les moyens consacrés aux échanges culturels et artistiques, aux alliances françaises, aux établissements culturels, à l'organisation de conférences internationales, et à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Le budget des Affaires étrangères traduit également la participation de notre pays aux grandes actions internationales, que retracent les contributions françaises aux organisations internationales et, tout particulièrement, à l'ONU. Les crédits consacrés à l'aide humanitaire montrent la part prise par notre pays aux opérations de solidarité internationale qui se multiplient dans un monde caractérisé par une insécurité croissante. C'est également sur le budget des Affaires étrangères que sont imputées les dépenses d'assistance à nos compatriotes expatriés, qui assurent la présence française à l'étranger. La dotation du Quai d'Orsay reflète également la vie quotidienne, pas toujours très aisée, dans nos postes diplomatiques et consulaires , et traduit les difficultés des conditions de travail de l'ensemble des agents diplomatiques en période de rigueur.
De manière plus pittoresque, notons l'inscription d'un chapitre, doté de 391 000 F et destiné au « droit de dépaissance sur les deux versants de la frontière des Pyrénées ». Il s'agit d'une rente versée chaque année par la France à l'Espagne depuis le premier Traité des limites de 1856, en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle des pâturages du pays de Quint Nord, situé en territoire espagnol, par les habitants de la vallée française de Baïgorry.
Pour en revenir au budget du Quai d'Orsay, votre rapporteur évoquera son poids dans le budget de l'Etat, avant de commenter la part des différents types de dépenses dans l'ensemble de la dotation.
a) Baisse de la part du ministère des Affaires étrangères dans le budget de l'Etat
La part du Quai d'Orsay dans le budget de l'Etat passera de 1,03 % en 1995 à 0,98 % en 1996. Tombant en-deçà du seuil symbolique de 1 %, la part du ministère des Affaires étrangères retrouve son niveau de 1987, comme le montrent le tableau et le graphique ci-après. Ce n'est qu'en intégrant les crédits du ministère délégué à la coopération que la part des affaires étrangères est supérieure à 1 % (1,46 %) du budget de l'Etat.
b) La baisse de la part de la DGRCST dans le budget du ministère
Les crédits de la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques diminuent de 1,64 % par rapport à la précédente dotation qui avait permis une augmentation de 4 % du budget de la DGRCST. Ces crédits passent de 5 357 à 5 268 millions de francs.
Parallèlement, la part de la DGRCST dans le budget du ministère des Affaires étrangères passe de 35,32 % à 34,83 % (le minimum avait été atteint en 1986 : 33,75 %), comme le montre le tableau ci-après 3 ( * ) :
La diminution actuellement constatée succède à l'effort substantiel accompli en 1990-1993 (+ 27 %) dans les secteurs suivants :
- coopération avec l'Est,
- coopération dans le cadre de l'aide publique au développement,
- action en faveur de l'audiovisuel extérieur,
- enseignement français à l'étranger (Agence pour l'enseignement français à l'étranger et Office universitaire et culturel français en Algérie).
La baisse des crédits de la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques apparaît clairement si l'on compare cette enveloppe à celle du budget de la Coopération. Alors que le budget de la DGRCST était sensiblement égal à celui du ministère de la Coopération en 1970, il n'en représente plus aujourd'hui que les deux tiers. Ce décalage est d'autant plus frappant que la vocation de la DGRCST est mondiale, alors que celle de la rue Monsieur est limitée aux pays dits "du champ".
c) La modeste augmentation du titre III (Moyens des services)
Les crédits destinés aux moyens des services augmentent dans des proportions néanmoins modestes (+ 1,9 % dans le projet de loi de finances, + 1,3% après examen des crédits par l'Assemblée nationale). Les dépenses liées aux rémunérations représentent l'essentiel du titre III (49,58 %), avec le matériel et le fonctionnement des services (20,05 %), ainsi que les subventions versées par le Quai d'Orsay à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger 4 ( * ) et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides 5 ( * ) (21,69 %).
Alors que le Ministre des affaires étrangères estimait prioritaire le maintien des moyens de fonctionnement du deuxième réseau diplomatique et consularie du monde, la réduction de crédit adoptée par l'Assemblée natinale affecte, à hauteur de 28,6 millions de francs, les moyens consacrés au fonctionnement des services et au matériel, qui pourtant avaient déjà atteint un étiage.
Le tableau suivant expose l'évolution des différents postes du titre III depuis le précédent budget, ainsi que leur part dans l'ensemble de la dotation du ministère.
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Intitulés |
Dotation 1995 (en millions de F) |
Dotation 1996 (en millions de F) |
Evolution 1996/1995 |
Part dans les crédits du ministère en 1996 |
Part dans l'ensemble du titre III en 1996 |
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Rémunérationsd'activité |
3 507,15 |
3 586,53 |
+ 2,26 % |
23,7 % |
49,58 % |
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Pensions et charges sociales du personnel en retraite |
542,65 |
566,28 |
+ 4,35 % |
3,74 % |
7,82 % |
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Matériel et fonctionnement des services |
1 446,62 |
1 451,038 -16,6* ------------- 1 434,438 * |
+ 0,3 % (-0,8%)* |
9,59 % |
20,05 % |
|
Subvention de fonctionnement (AEFE,OUCFA et OFPRA) |
1 541,79 |
1 569,13 - 12,00 ---------- 1 557,13* |
+ 1,77 % (+ 1%) |
10,37 % |
21,69 % |
|
Dépenses diverses (Haut Conseil de la Francophonie, indemnités des députés européens français...) |
59,98 |
60,69 |
+ 1,18 % |
0,4 % |
0,83 % |
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TOTAL |
7 098,2 |
7 233,69 -(7205,09)* |
+ 1,9 % (+ 1,5 %)* |
47,81 % |
100 % |
* après amendement adopté par l'Assemblée nationale.
d) La diminution du titre IV (Interventions publiques)
Le titre IV regroupe les contributions françaises aux organisations internationales, l'action culturelle et l'aide au développement, l'assistance aux Français de l'étranger, la coopération militaire (hors pays du champ, la coopération militaire avec les pays du champ étant du ressort du ministère délégué à la coopération), les interventions internationales telles que l'aide humanitaire d'urgence, ainsi que les interventions dites politiques et administratives parmi lesquelles la redevance annuelle pour droit de dépaissance précédemment évoquée par votre rapporteur.
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Intitulés |
Dotation 1995 (en millions de francs) |
Dotation 1996 (en millions de francs) |
Evolution 1996-1995 |
Part dans le titre IV en 1996 |
Part dans les crédits du ministère en 1996 |
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Interventions politiques et administratives |
46,88 |
35,91 |
- 23,4 % |
0,47 % |
0,23 % |
|
Action internationale (action culturelle, contributions aux organisations internationales, coopération militaire, interventions de politique internationale) |
7 606,37 (dont action culturelle : 3 331,63) |
7 382,34 - 85,5 ---------- 7 296,84* (dont action culturelle : 3 154,15 - 10 ----------- 3 144,19*) |
- 2,94 % - 4 %* (- 5,3 %) (- 5,6 %)* |
97,7 % (41,75 %) |
48,8 % (20,85 %) |
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Action sociale. Assistance et solidarité avec les Français de l'étranger |
130,00 |
130,00 |
- |
1,66 % |
1,72 % |
|
TOTAL |
7 788,24 |
7 553,24 (7 462,74)* |
- 3 % (- 4,1%)* |
100 % |
49,9 % |
* après amendement adopté par l'Assemblée nationale
Le titre IV baissait de 3 % dans le projet de loi de finances, et passait de 7 788,24 millions de francs en 1995 à 7 553, 24. Après examen des crédits par l'Assemblée nationale, la réduction est de - 4% par rapport à la dotation de 1995, et le titre IV représente 7 467,74 millions de francs. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale porte, en effet, sur 85,5 millions de francs. Les dépenses relatives à l'action internationale représentent, bien évidemment, l'essentiel (97,7 %) du titre IV. Notons la part très importante de l'action culturelle extérieure 6 ( * ) dans l'ensemble du titre IV (41, 75 %).
e) L'augmentation des dépenses en capital (titres V et VI)
L'augmentation des dépenses en capital (crédits immobiliers et subventions d'investissement), dont les crédits de paiement croissent de 21,5 % par rapport à 1995, traduit notamment les aménagements du réseau diplomatique et consulaire rendus nécessaires par les évolutions géopolitiques est-européennes. En dépit de cette augmentation apparemment substantielle, les montants concernés par ces dépenses restent modestes, si l'on considère la densité très remarquable du réseau diplomatique et consulaire français. On remarque, en revanche, la stabilité des autorisations de programme sur le titre V, qui passent de 249,9 à 250 millions de francs, tandis que les autorisations de programme sur le titre VI s'élèvent de 27,5 à 55 millions de francs.
S'agissant des crédits de paiement, (voir le tableau ci-joint), le titre V passe de 249,9 à 280 millions de francs, soit une hausse de 12%. Le titre VI, qui augmentait de 100% en crédits de paiement avant intervention de l'Assemblée nationale, croît de 93,7% du fait de la réduction de 900 000 francs imputée sur le chapitre 68-80. Au total, les dépenses en capital (titres V et VI) augmentent de 20,9% en crédits de paiement.
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Intitulés |
Dotation 1995 (crédits de paiement) (en millions de francs) |
Dotation 1996 (crédits de paiement) (en millions de francs) |
Evolution 1996-1995 |
Part dans le budget du ministère en 1996 |
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Titre V. Investissements (immeubles diplomatiques et consulaires) |
249,9 |
280 |
+ 12 % |
1,85 % |
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Titre VI. Subventions d'investissement |
30,5 |
60 - 0,9 59,1* |
+ 100 % |
0,39 % |
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TOTAL |
280,4 |
340 (339,1)* |
+ 21,5 % (+ 20,9%)* |
2,24 % |
* après amendements adoptés par l'Assemblée nationale.
2. Le maintien des moyens matériels de fonctionnement
Les moyens matériels de fonctionnement sont regroupés dans la 4e partie du titre III. Ils concernent essentiellement les frais de réception et de déplacement, les dépenses d'informatique et de télématique, ainsi que les postes et télécommunications. L'ensemble de ces crédits passait, avant intervention de l'Assemblée nationale, de 1 446,62 à 1 451,03 millions de francs, soit une hausse modeste de 0,3 %. Compte tenu des réductions de crédits adoptées par l'Assemblée nationale, ces crédits, amputés de 28,6 millions de francs, baissent de 0,8% par rapport à la dotation de 1995. L'effet change relatif à l'ensemble de la 4e partie s'élève à 11,19 millions de francs.
a) Crédits destinés au matériel et au fonctionnement courant
Le chapitre 34-98 représente plus de la moitié des moyens de fonctionnement. Cette dotation baissait de 2 % par rapport au précédent projet de loi de finances, et passait de 832,98 à 815,1 millions de francs. Cette diminution traduisait en fait un maintien des crédits en francs constants , compte tenu, d'une part, d'un effet change négatif équivalent à 9 millions de francs, et, d'autre part, de l'incidence de la globalisation du suivi de ces crédits par les chefs de poste. Notons que cette formule, inaugurée à Bucarest et Dakar en 1992, est désormais étendue à l'ensemble du réseau depuis le 1er janvier 1995. Elle permet aux chefs de poste de gérer de manière autonome leurs crédits de fonctionnement courant (cette formule ne concerne pas toutes les dépenses : les locations et achats de véhicules sont exclus de la globalisation).
Si le montant des crédits inscrits au chapitre 34-98 est supposé permettre un fonctionnement normal des postes diplomatiques et consulaires, il convient de souligner l' extrême vulnérabilité de cette dotation à toute mesure de régulation budgétaire . C'est pourquoi votre rapporteur est inquiet de la baisse de 8,3 millions sur ce chapitre prévue par l'Assemblée nationale . Les crédits inscrits au chapitre 34-98 passent en effet, après examen par la chambre basse, de 815,1 à 806,8 millions de francs, soit une baisse par rapport à la dotation précédente, de - 3,14 %. Il convient d'espérer que cet amendement n'affectera pas un réseau diplomatique déjà contracté à plusieurs reprises ces dernières années. Ces économies porteront sur l'article 52, qui concerne la location de logements et de bureaux à l'étranger, et induiront des restrictions de prise à bail de logements et de bureaux à l'étranger. Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette évolution devrait être compensée par les efforts parallèlement entrepris en matière de construction et d'acquisition sur le titre V.
b) Poursuite de l'effort en matière d'équipement informatique
1996 est la dernière année du schéma directeur d'informatisation actuellement mis en oeuvre. Ce schéma vise à achever les grandes opérations informatiques telles que le Réseau mondial visas, dont la mise en place est liée aux accords de Schengen, et telles que l'informatique consulaire (état civil des Français de l'étranger). Une autre orientation est de moderniser l'outil de travail des diplomates en développant la bureautique ainsi que le téléphone et les technologies associées. Enfin, le schéma directeur comprend le très ambitieux Système de communication unifié , fondé sur la mise en place d'un réseau satellite destiné à permettre l'informatisation des communications. C'est à la Représentation permanente de Bruxelles qu'a été testé le SCI. Celui-ci favorise les liaisons informatiques entre la Représentation permanente, le SGCI, le ministère de l'Economie et des Finances, et les autres administrations concernées par la construction européenne. Les orientations à venir concernent la mise à niveau de l'équipement bureautique du site du boulevard Saint-Germain, où la DGRCSTest désormais installée.
Les crédits du chapitre 34-05 (dépenses d'informatique et de télématique), qui passaient, avant examen des crédits par l'Assemblée nationale, de 149,7 à 160,39 millions de francs, soit une hausse de 7,1 %, tiennent compte de ces divers besoins et permettent de poursuivre les efforts entrepris. De nettes insuffisances se manifestent, en dépit de ce relatif effort, dans l'équipement informatique du service central de l'état civil de Nantes, où 5 postes de micro-informatique sont disponibles alors que les missions du service exigeraient un doublement de ces moyens. Mentionnons que les services de l'état-civil de Nantes équivalent à la première mairie de France pour la délivrance de documents d'état-civil, et que le nombrer des demandes adressées aux services de Nantes s'élève actuellement à environ 5 000 par jour ... Cet aspect de l'équipement informatique du ministère des Affaires étrangères, certes moins spectaculaire que le très technologique système de communication unifié, n'en induit pas moins des défaillances très regrettables dans le domaine de la délivrance d'actes d'état civil pour les citoyens français nés à l'étranger, auxquels sont imposés des délais malaisément tolérables. Dans cette perspective, la réduction de 2,2 millions de francs proposée par l'Assemblée nationale contribuera à diminuer encore des moyens déjà tendus .
Dans cette perspective, la réduction de 2,2 millions de francs proposée par l'Assemblée nationale contribuera à accroître des moyens déjà tendus, même si cette économie devrait porter sur les dépenses de maintenance, et devrait être compensée par des efforts de gestion qui pourraient ne pas se traduire par des diminutions sensibles de moyens.
c) Les frais de déplacement et de réception
. Les crédits inscrits au chapitre 34-03 (frais de réception et de voyage exceptionnels : visites de chefs d'Etat étrangers, déplacements à l'étranger du chef de l'Etat et du Premier ministre, organisation de conférences internationales) augmentent de 10 millions de francs, et passent de 113 à 123 millions de francs. Cette hausse tient compte des observations formulées par la Cour des Comptes, dont le rapport a souligné la sous-évaluation systématique du chapitre 34-03, rendant nécessaires des transferts de crédits prélevés sur le budget des charges communes et des abondements en cours d'exercice, ce qui avait paru d'autant plus étonnant que ces voyages et rencontres internationales sont souvent prévus à l'avance. Notons que ces crédits sont épargnés par l'effort d'économies auquel s'est livrée l'Assemblée nationale.
Les crédits du chapitre 34-03 ont été très élevés en 1989 du fait des cérémonies du bicentenaire de la Révolution. Si la dotation a suffi en 1993 à couvrir les frais relatifs aux réceptions internationales et aux voyages exceptionnels, les dépenses ont été augmentées en 1994 avec le sommet franco-africain de Biarritz, et en 1995 quand la France assurait la présidence de l'Union européenne. Le chapitre 34-03 devrait, en 1996, revenir à un certain équilibre.
. Le chapitre 34-04 (frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels ) passait, avant examen du budget par l'Assemblée nationale, de 38,13 à 36,09 millions de francs, soit une baisse de 5,3 %.
Rappelons que les frais de déplacement du ministre des Affaires étrangères et des ministres délégués étaient imputés, jusqu'en 1992, sur le chapitre 34-90 qui concerne les frais de déplacement des personnels, ce qui n'était pas toujours favorable à ceux-ci. Relevons également que les frais de déplacement du ministre ont été sensiblement réduits par M. Alain Juppé, et que de ce fait la baisse des crédits du chapitre 34-04 devrait suffire aux besoins. L'Assemblée nationale propose une nouvelle baisse de 0,7 millions de francs, qui devrait concerner l'article 20 relatif aux déplacements ministériels, dont l'enveloppe pourrait néanmoins suffire aux besoins.
. Les frais de mission temporaire inscrits au chapitre 34-90 recouvrent des dépenses très diversifiées. Il s'agit, pour l'essentiel, des déplacements des agents diplomatiques et de leur famille, pour changement de résidence (pour rejoindre leur affectation ou à l'issue de leur mission), ou au terme de leur temps de séjour (celui-ci est plus ou moins long selon le pays : il est actuellement de cinq mois au plus pour l'Algérie -de fait moins-). Le chapitre 34-90 couvre également les frais de mission temporaire, les frais induits par l'appel sur ordre des ambassadeurs, les frais de courrier et la valise diplomatique, ainsi que les dépenses imputables au renforcement de la sécurité en Algérie (12,5 millions en 1995). A cet égard, notons que les effectifs complémentaires de gendarmes mis à dispositions de notre ambassade à Alger sont relevés tous les trois mois, et que le chapitre 34-90 couvre les frais de mission et de déplacement de ces personnels.
Le chapitre 34-90 accusait, avant intervention de l'Assemblée nationale, une diminution de 1,17 %, soit 269,6 millions de francs au lieu de 274,36 en 1995. Cette baisse succédait à la diminution de 2,79 % constatée entre 1994 et 1995.
Le chapitre 34-90 demeurait toutefois stable en francs constants compte tenu, d'une part, de l'effet-change négatif, et, d'autre part, de prélèvements sur le chapitre 34-90 au profit du chapitre 34-98 (matériel et fonctionnement courant). Ces prélèvements tendent à permettre aux postes, dans le contexte de la globalisation du fonctionnement courant, de couvrir les frais de déplacements régionaux, de poste à poste.
Un nouvel effort de 5,4 millions de francs est proposé par l'Assemblée nationale. Cette réduction devrait porter sur les articles 20 (missions à l'étranger), 60 (services diplomatiques, consulaires et culturels) et 80 (établissements culturels, de recherche et bureaux de coopération linguistique et éducative). S'agissant des dépenses relatives aux missions à l'étranger des agents du Quai d'Orsay, une nouvelle politique de négociation des frais de transports pourrait compenser les économies dues à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Les crédits inscrits au chapitre 34-90 passent donc à 264,2 millions de francs (- 3,7 % par rapport à la dotation 1995). Notons que l'Assemblée nationale a demandé un effort plus important aux agents diplomatiques qu'aux ministres ... Il est vrai que les crédits inscrits au chapitre 34-90 sont plus importants que ceux du chapitre 34-04.
d) L'augmentation des crédits affectés aux postes et télécommunications
La hausse de 22 % observée sur le chapitre 34-93 (postes, télécommunications et remboursements à diverses administrations), qui passe de 38,44 à 46,84 millions de francs, s'inscrit dans la volonté d'assurer une parfaite transparence en ce qui concerne diverses charges inéluctables. Cette augmentation ne permet toutefois qu'une stabilisation partielle de la dette du ministère des Affaires étrangères à l'égard de France Télécom.
3. L'évolution nuancée des crédits d'investissement immobilier
Précisons tout d'abord que le ministère des Affaires étrangères gère un parc immobilier de 2 200 immeubles, soit 1,8 million de km², ce qui implique des moyens importants.
. L'augmentation de 12% des crédits consacrés à l'acquisition, à la construction, à la restauration et à l'aménagement des immeubles diplomatiques, consulaires et culturels (soit 280 millions de francs) ne saurait être considérée comme un progrès substantiel, car elle succède à la baisse sensible inscrite dans le précédent projet de loi de finances. Les crédits immobiliers étaient alors revenus, en effet, à leur niveau de 1988, et accusaient une baisse de 23 % par rapport au budget pour 1994. Certes, cette diminution succédait à la hausse sensible des crédits immobiliers due à l'extension du réseau à nos nouveaux partenaires issus de l'effondrement de l'Union soviétique.
En réalité, la totalité des crédits susceptibles d'être affectés à des opérations immobilières s'élèverait, en 1995, à quelque 415 millions de francs, compte tenu des recettes attendues sur fonds de concours (42 millions de francs), des contributions d'autres administrations (15 millions de francs), et des 113 millions de francs inscrits en loi de finances rectificative.
. Sur les 415 millions de francs disponibles en 1995, 280 environ ont été consacrés à des suites d'opération : c'est dire l'importance des chantiers en cours, auxquels sont affectés 67,47 % de l'enveloppe totale.
Parmi ces suites d'opération, mentionnons le financement des derniers chantiers en Europe de l'Est et en Asie centrale, soit 52,8 millions de francs (Bratislava : 6,9 millions de francs ; Erevan : 9,9 millions de francs ; Tachkent : 22 millions de francs ; Minsk : 3,8 millions de francs ; Ljubljana : 6,8 millions de francs). Citons également l'ambitieuse réorganisation des implantations parisiennes du ministère sur trois sites (Quai d'Orsay, boulevard Saint-Germain et rue La Pérouse), pour un coût de 32,2 millions de francs. A l'édification du nouveau bâtiment des archives à Nantes ont, par ailleurs, été consacrés 23,9 millions de francs.
Enfin, en 1995 a été acquitté le solde du prix de l'immeuble destiné à la représentation permanente à Bruxelles, solde qui s'élève à 87 millions de francs, le paiement ayant été échelonné sur trois ans.
. Peu de crédits restaient donc disponibles pour des opérations nouvelles . Dans les services diplomatiques et consulaires, celles-ci ont concerné des travaux de sécurisation lourde dans des pays les plus exposés (Lagos, Alger, Tananarive, Karachi ...). On ne relève que deux opérations nouvelles d'importance en 1995 : la construction d'une chancellerie à Kampala et d'une résidence à Djibouti.
. Par ailleurs, le ministère des Affaires étrangères conduit actuellement un effort de rationalisation de la politique patrimoniale et immobilière du ministère des Affaires étrangères, fondée notamment sur une programmation systématique et pluriannuelle des travaux . C'est ainsi qu'un schéma patrimonial et immobilier a été mis en place en 1995. Cette initiative devrait être complétée en 1996 par un Livre blanc sur la maintenance immobilière.
. Les perspectives pour 1996 sont notamment la construction d'une nouvelle ambassade à Téhéran et à Singapour, la construction d'une nouvelle résidence à Moroni (Comores), la remise aux normes des bâtiments diplomatiques à Brasilia, et l'aménagement des nouveaux locaux du consulat de Barcelone. D'autres projets, beaucoup plus substantiels, exigeront des crédits complémentaires : construction d'une nouvelle ambassade et reconstruction de la résidence à Beyrouth, reconstruction de l'ambassade de Kigali, achat des derniers étages de l'immeuble Louvain où est déjà installée notre représentation permanente auprès de l'Union européenne, achat de la chancellerie et de la résidence de La Havane, actuellement en location, construction de la future ambassade de France à Berlin. A cet égard, l'acquisition du terrain devrait être réalisable sans que cela se traduise par des dépenses nouvelles, en recourant pour partie au reliquat du compte spécial du Trésor consacré au financement des opérations d'occupation en Allemagne, désormais sans objet, et pour partie à des échanges de parcelles avec le Bundestag. En revanche, le coût de la construction du bâtiment (qui accueillera l'ambassade, la section consulaire, et le poste d'expansion économique) est estimé à ce jour à 200 millions de francs environ.
4. L'action internationale du ministère des Affaires étrangères
Les crédits consacrés à l'action internationale du ministère des Affaires étrangères sont répartis, si l'on fait abstraction du chapitre 42-10 (action culturelle) qui fait l'objet d'un examen spécifique par notre excellent collègue Guy Penne, entre les chapitres 42-31 (contributions obligatoires aux dépenses internationales), 42-32 (contributions volontaires aux dépenses internationales), 42-29 (coopération de défense) et 42-37 (interventions de politique internationale). Votre rapporteur souligne la modicité de ces crédits au regard de l'importance des missions qu'ils financent : le ministère des Affaires étrangères conduit de graves missions avec de petits moyens.
a) Baisse des contributions aux organisations internationales (chapitres 42-31 et 42-32)
La participation de la France aux budgets des quelque 150 organisations internationales dont elle est membre (contributions obligatoires et volontaires confondues) baisse de 0,5 % par rapport au précédent projet de loi de finances. Elle s'élevait, avant intervention de l'Assemblée nationale, à 3 990,69 millions de francs au lieu de 4 012,39 en 1995. Cette diminution légère succèdait à la hausse de 3,6 % observée il y a un an. Il n'en demeure pas moins que l'ensemble de ces contributions représente une part substantielle du budget des Affaires étrangères : 26 %.
Cette évolution recouvre une légère hausse des contributions obligatoires (+ 1,74 %), compensée par la baisse des contributions volontaires (-14,7 % avant examen des crédits par l'Assemblée nationale, - 26,6% du fait de l'amendement réduisant de 65 millions les contributions bénévoles françaises).
(1) Les contributions obligatoires (chapitre 42-31)
Dues par la France au titre de son appartenance à des organisations internationales, les contributions obligatoires progressent régulièrement : 3 272,9 millions de francs en 1994, 3 460,4 en 1995, 3 520,62 prévus pour 1996. Cette progression est induite, de manière arithmétique, par les quote-parts françaises à ces organismes. A elles seules, les contributions obligatoires représentent 23,28 % du budget des Affaires étrangères .
. Pour l'essentiel, le chapitre 42-31 concerne les contributions obligatoires au système de l'ONU , qui s'élèvent à 1 718,5 millions de francs et représentent 48,8 % des contributions obligatoires . Si l'on intègre les contributions versées par la France à des organisations onusiennes sur une base volontaire (soit 463,5 millions de francs avant intervention de l'Assemblée nationale), le total s'élève à 2 182,16 millions de francs, soit 14,42 % du budget du ministère des Affaires étrangères (les contributions obligatoires à l'ONU représentent 11,36 % des crédits du Département).Ce calcul ne tient pas compte toutefois de la baisse de 65 millions de francs des contributions volontaires prévue par les députés.
Relevons que la quote-part française est passée de 6 % à 6,32 % au 1er janvier 1995 : la France, de cinquième contributeur, est ainsi devenue quatrième contributeur au budget de l'ONU . La France est membre de toutes les organisations spécialisées de l'ONU (UNESCO, OMS, AIEA), auxquelles elle acquitte une quote-part comparable à celle qu'elle verse au budget ordinaire de l'ONU. Un maximum de 7,99 % est atteint par la quote-part française à l'Union internationale des télécommunications.
. Parmi les organisations internationales auxquelles la France a versé des contributions obligatoires en 1995, citons :
- le Conseil de l'Europe : 170,4 millions de francs
- l'OCDE : 97,5 millions de francs
- l'OTAN : 177,22 millions de francs
- le COCOM (Comité de coordination des échanges est-ouest) : 1,09 million de francs
- Interpol : 7,13 millions de francs
- la CSCE (Conférence sur la coopération et la sécurité en Europe, Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe depuis le 1er janvier 1995) : 20,4 millions de francs.
. Mentionnons également, à titre d'exemple, les versements effectués par la France en 1995 au titre de sa participation à divers accords internationaux :
- l'accord de Lisbonne sur la coopération pour la protection contre la pollution de l'Atlantique du Nord-Est :113 509 F,
- l'accord de Bonn sur la coopération en matière de lutte contre la pollution de la mer du Nord par les hydrocarbures : 117 619 F,
- l'accord franco-italo-monégasque relatif à la protection des eaux du Littoral méditerranéen : 208 845 F,
- la convention sur les changements climatiques (Sommet de la Terre de Rio) : 1,96 million de francs,
- la convention sur la diversité biologique (Sommet de la Terre de Rio) : 2,35 millions de francs,
- la convention de Nairobi pour la protection du milieu marin en Afrique orientale : 413 400 F.
. La contribution française au financement des opérations de maintien de la paix est retracée dans le tableau ci-joint.
Ces contributions sont acquittées indépendamment de la participation française aux opérations de maintien de la paix, qui fait l'objet de remboursements ultérieurs 7 ( * ) . Elles sont assises sur une quote-part de 7,61 % en 1994, et de 7,87 % en 1995, supérieure à la quote-part de 6,3 % à l'ONU, afin de tenir compte des responsabilités imparties à la France du fait de son siège de membre permanent du Conseil de sécurité.
Le total des contributions françaises aux opérations de maintien de la paix était de 1 083,9 millions de francs au 21 août 1995 (soit, depuis 1991, un total cumulé de 3 943,5 millions de francs). En 1995, le surcoût, pour le budget de la défense, des opérations extérieures conduites sous responsabilité de l'ONU s'élevait, au 1er septembre 1995, à 1 776 millions de francs, soit un effort supérieur aux contributions obligatoires et qui s'ajoute à celles-ci, ce qui représente un total provisoire de 2 859,9 millions de francs en 1995 (vraisemblablement supérieur en année pleine).
Pour en revenir aux contributions françaises aux opérations de maintien de la paix en 1995, le tableau ci-après montre l'importance de la FORPRONU (66 % des contributions). L'opération ONUSOM en Somalie représente 11,4 % des contributions, et la MINUHA (Haïti), 6 % du total.
(2) Les contributions volontaires (chapitre 42-32)
Les contributions volontaires (ou bénévoles) diminuent de 14,84 % .avant intervention de l'Assemblée nationale. Elles passent de 551,99 à 470,06 millions de francs. Le fait que l'augmentation des contributions obligatoires, assise sur les quote-parts françaises, soit inéluctable, c'est sur les contributions bénévoles que porte inéluctablement tout effort d'économie . Nos collègues députés ne s'y sont pas trompés, puisqu'ils ont prévu de réduire de 65 millions de francs les crédits inscrits au chapitre 42-32. Ceux-ci passsent donc à 405,06 millions de francs, soit une réduction de 26,6% par rapport à la dotation de 1995. La France occupe un rang modeste (entre le 8e et le 13e) parmi les contributeurs aux organisations internationales concernées par ces contributions bénévoles.
La part des contributions bénévoles aux organismes internationaux relevant de l'ONU reste considérable en dépit de la baisse de l'effort : 98,71 % des contributions volontaires en 1995 (soit 544,91 millions de francs), 98,6 % (soit 463,58 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 1996 .
Les contributions bénévoles françaises sont, pour l'essentiel, consacrées à l'aide au développement, à la santé et à l'aide humanitaire.
- L' aide au développement représentait 58,7 % des contributions bénévoles de 1994. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) est le principal bénéficiaire des contributions bénévoles, avec près de 50 % de ces crédits. La France est le 8e contributeur du PNUD et du PNUE (Programme des Nations Unies pour l'environnement), et le 4e contributeur de l'ONUDI (Organisation des Nations Unies pour le développement industriel).
- Le soutien français à l' OMS (Organisation mondiale de la Santé), qui représentait 15,7 millions de francs en 1994, traduit la participation française à la lutte internationale contre le SIDA.
- L' aide humanitaire représente environ le quart des contributions volontaires versées à des organisations du système onusien.
En 1994, les premiers bénéficiaires des contributions bénévoles françaises ont été :
- le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) 8 ( * ) , dont la France, avec 50,5 millions de francs, est le 7e donateur,
- l'UNICEF : 55,42 millions de francs,
- le Comité international de la Croix rouge (CICR) : 1,25 million de francs,
- le Programme alimentaire mondial (PAM) : 22,45 millions de francs.
Le département des Affaires humanitaires du ministère des Affaires étrangères coordonne les interventions d'urgence des différents organismes de l'ONU (UNICEF, HCR, PAM, FAO ...). En 1995, les principales actions conduites sur la base d'une collaboration entre la France et l'ONU ont concerné l'Afrique (région des Grands lacs, Soudan, Angola, Somalie), l'ex-Yougoslavie, l'Irak, le Caucase, l'Afghanistan et la Tchétchénie. L'ex-Yougoslavie a constitué, en 1995, une priorité de l'aide humanitaire française, à travers les efforts accomplis dans le domaine de la sécurité des approvisionnements (participation au pont aérien jusqu'à la fermeture de l'aéroport de Sarajevo en avril 1995).
La réduction des contributions bénévoles françaises, qui correspond à une tendance observée aujourd'hui chez tous les donateurs importants (Allemagne, Etats-Unis, Grande-Bretagne) devra donc se traduire par des choix, inéluctables dans le contexte économique actuel. Or quelles priorités déterminer entre le PNUD, le PNUE, la lutte internationale contre le Sida, et l'aide humanitaire internationale ?
(3) Les difficultés financières des organisations internationales
- L'ampleur de la crise financière de l' ONU se mesure au montant des impayés au 31 juillet 1995 : 2,6 milliards de dollars (865 millions au titre du budget ordinaire, 1 739 au titre des opérations de maintien de la paix).Le déficit total de l'ONU équivaut approximativement à 15-18 mois de fonctionnement : dans cette situation, toute entreprise aurait déjà déposé son bilan ...
Cette situation s'explique pour l'essentiel, comme chacun sait, par la carence des Etats-Unis qui, premier contributeur au budget des Nations Unies, sont aussi le principal débiteur de l'ONU, avec une dette de 1,2 milliard de dollars. Ces impayés sont liés, pour l'essentiel, aux opérations de maintien de la paix, dont le financement suscite d'importantes réticences au Congrès.
Notons que 75 pays, sur les 185 membres de l'ONU, n'avaient pas acquitté leur contribution au budget ordinaire (hors maintien de la paix) au cours du premier semestre 1995. Au 31 juillet 1995, ces défaillances étaient imputables :
- pour 45,1 % aux États-Unis,
- pour 20 % à la Russie,
- pour 8,3 % à l'Ukraine.
- Les institutions spécialisées se heurtent à de graves difficultés de trésorerie, dues à l'ampleur des arriérés : 117 millions de dollars pour l'UNESCO en 1994, 80 pour l'OMS, 39 pour l'ONUDI, 30 pour l'OIT. Une cinquantaine de membres de l'OMS sont menacés d'y perdre leur droit de vote. Les États-Unis ont annoncé qu'ils n'acquitteraient pas leur contribution pour 1996 à l'ONUDI.
- Les propositions formulées par la France pour encourager le recouvrement des arriérés visent la révision des barèmes de contributions, et l'application stricte des sanctions prévues par la Charte (inéligibilité, perte du droit de vote, versement d'intérêts de retard, limitation des contrats commerciaux avec des entreprises des pays défaillants et limitation du recrutement de leurs ressortissants, remboursement prioritaire aux Etats participant aux opérations de maintien de la paix à jour de leurs contributions). Est-il néanmoins très réaliste d'envisager d'infliger ces sanctions aux Etats-Unis ?
b) La baisse des crédits affectés aux « interventions de politique internationale »
Les moyens consacrés au Fonds d'urgence humanitaire constituent l'essentiel (73,55 % dans le présent projet de loi de finances) du chapitre 42-37, par ailleurs très hétérogène.
Le chapitre 42-37 (interventions de politique internationale) subissait, avant intervention de l'Assemblée nationale, une diminution de 14 % par rapport au précédent projet de loi de finances, et passait de 171,74 à 147,5 millions de francs. Cette évolution s'explique par une mesure d'économie de 11 millions de francs, liée à l'effort actuel de réduction des dépenses publiques, par un transfert de 2,5 millions de francs aux services généraux du Premier ministre, destiné au secrétariat d'Etat à l'action humanitaire, et par la non-reconduction de quelque 10 millions de francs qui avaient été obtenus en 1995 par divers amendements parlementaires. Ce sont les « subventions à divers organismes » qui diminuent le plus fortement (-42%).
La réduction de 9 millions de francs adoptée par l'Assemblée nationale réduit le chapitre 42-37 à 138,5 millions de francs, soit une baisse de - 19,35% par rapport aux crédits de 1995. Notons que les crédits supprimés par l'Assemblée nationale équivalent aux augmentations obtenues l'an dernier sur ce chapitre par voie d'amendement parlementaire.
(1) Le Fonds d'urgence humanitaire (article 50)
Le Fonds d'urgence humanitaire finance les opérations d'aide d'urgence conduites par le Gouvernement français. L'affectation de ces moyens est proposée au ministre des Affaires étrangères par le secrétaire d'Etat à l'aide humanitaire d'urgence (décret du 12 juin 1995). Les cinq premières régions bénéficiaires des moyens dégagés par le Fonds d'urgence humanitaire sont la Bosnie-Herzégovine et la Croatie (6 millions de francs), l'Irak (3,6 millions de francs), le Soudan (3,3 millions de francs), la bande de Gaza et la Cisjordanie (2,6 millions de francs), la Biélorussie, la Russie et l'Ukraine (2,3 millions de francs). Remarquons, à titre d'illustration, que les crédits prévus par la loi de finances pour 1996 pour le Fonds d'urgence humanitaire (108,5 millions de francs), dont le champ d'intervention couvre par définition le monde entier, sont inférieurs à ceux que le ministère délégué à la Coopération envisage de consacrer en 1996 au transport de la seule aide alimentaire destinée à l'Afrique subsaharienne (125 millions de francs).
Les crédits du Fonds d'urgence humanitaire permettent de financer trois types d'intervention :
- Les opérations d'urgence , désormais, hélas, classiques, recouvrent l'envoi de médicaments, de matériel médical, de vêtements, de nourriture, de matériel d'hébergement... Les intervenants sont le service de l'action humanitaire du Quai d'Orsay, ainsi que la cellule d'urgence avec, le cas échéant, le relais d'associations sur le terrain.
- Les subventions aux Organisations non gouvernementales visent à financer, entre autres exemples, la rénovation d'écoles, la réhabilitation d'hôpitaux, voire des programmes d'aide alimentaire et médicale dans des camps de réfugiés.
- Le programme Globus des « volontaires du service national humanitaire », créé à l'initiative de M. Bernard Kouchner, permet d'envoyer dans des régions d'intervention humanitaire des appelés (au nombre de 90 environ, au début de 1995) qui effectuent leur service national au titre de la coopération (et qui servent donc pendant 16 mois), pour y participer à des programmes, entre autres exemples, d'aide à l'enfance. A la différence du service de la coopération « classique », le programme Globus concerne des projets relatifs à des situations d'urgence , et accepte des candidats ne disposant pas nécessairement d'une formation universitaire , mais ayant des qualifications techniques.
C'est sur le Fonds d'urgence humanitaire que porte l'économie de 9 millions de francs réalisée sur le chapitre 42-37. Les crédits du Fonds d'urgence humanitaire passent donc de 122 millions de francs en 1995 à 99,5 millions de francs en 1996, après amendement de l'Assemblée nationale, soit une baisse de - 18,4% par rapport à la dotation précédente. Notons cependant que ces crédits peuvent, en cas d'urgence majeure, être abondés en cours d'exercice sur le budget des charges communes. Espérons qu'une telle augmentation ne sera pas nécessaire en 1996.
En marge du Fonds d'intervention humanitaire, l' aide d'urgence à des pays étrangers (article 30), qui existait avant le Fonds d'urgence humanitaire, visait, jusqu'à la création de celui-ci, à aider les pays touchés par une catastrophe naturelle ou par toutes difficultés justifiant une aide médicale d'urgence. 4,7 millions de francs sont encore inscrits sur cette ligne dans le projet de loi de finances pour 1996. Ces crédits financent désormais des opérations telles que l'envoi d'observateurs électoraux, ce qui a été le cas récemment en Afrique du Sud, au Mozambique et à Haïti.
(2) Autres dépenses financées sur le chapitre « interventions de politique internationale »
Les autres dépenses financées sur le chapitre 42-37 ne répondent pas toutes à une nécessité aussi imparable que les opérations d'urgence financées sur le Fonds d'urgence humanitaire. Il s'agit des
- « aides et secours » (article 10) : subsides alloués chaque mois à des personnalités étrangères auxquelles la France souhaite ainsi manifester son soutien (3 millions de francs en 1995 et 1996).
- " subventions à divers organismes " (article 20) : ces crédits passent de 25,34 à 14,59 millions de francs, soit une baisse de 42 %. Le chapitre 42-37 regroupe quelque 34% des subventions allouées par le ministère des affaires étrangères, la plus grande part (60%) étant imputée sur le chapitre 42-10 (action culturelle et aide au développement).
Sur les crédits du chapitre 42-37 sont financées des subventions notamment aux organismes suivants, susceptibles de recevoir par ailleurs des dotations imputées sur d'autres chapitres :
- Action internationale contre la faim,
- Croix-rouge française,
- Médecins du Monde,
- Handicap international,
- Mouvement européen,
- Maison de l'Amérique latine,
- Fondation Robert Schuman,
- Association française du Conseil des communes et régions
d'Europe,
- Fédération mondiale des cités unies et villes jumelées,
- Secours catholique.
Ces diverses subventions, par ailleurs relativement peu élevées (entre 0,5 et 2,5 millions de francs), ne seront peut-être pas reconduites en l'état en 1996, du fait de la diminution des crédits inscrits au chapitre 42-37dans le cadre du projet de loi de finances.
- Interventions du ministre délégué aux affaires européennes (article 40). D'un montant inchangé depuis le dernier projet de loi de finances (16,73 millions de francs), les crédits inscrits à l'article 40 financent des études (pour l'essentiel des sondages d'opinion) commandées par le cabinet du ministre délégué aux affaires européennes, la réalisation d'actions de sensibilisation telles que des "fiches thématiques sur l'Europe" , ainsi que des subventions à des "associations à vocation européenne ou menant une action ponctuelle dont l'objectif s'inscrit dans le champ d'intervention du ministre délégué aux affaires européennes".
Sans mettre en cause l'opportunité de ces commandes d'études, subventions et "fiches thématiques", votre rapporteur s'étonne que de telles dépenses, dont l'utilité ne saurait être comparée à celle que permet d'engager le Fonds humanitaire d'urgence, figurent dans le même chapitre et semblent ainsi mises sur le même plan ... Il est regrettable que l'Assemblée nationale n'ait pas fait porter sur ce chapitre l'effort imputé sur le chapitre 42-37.
c) La coopération militaire (chapitre 42-29)
Les crédits inscrits au chapitre 42-29 financent les deux volets de la coopération de défense : d'une part, les "actions de coopération avec l'étranger" (article 10) et, d'autre part, la formation des stagiaires étrangers en France (article 20).
- Les moyens alloués à la coopération militaire diminuent très sensiblement depuis 1988, qu'il s'agisse des crédits budgétaires ou des effectifs de coopérants , ainsi que le montre le tableau ci-après :
|
Année |
1988 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Crédits (en millions de francs) |
156 |
108 |
101,7 |
90,6 |
90 - 1,5 ------------ 88,5* |
|
Effectifs de coopérants français |
283 |
153 |
140 |
112 |
*après amendements adoptés par l'Assemblée nationale.
Entre 1988 et 1996, les crédits ont diminué de 42,3% (- 43,2% si l'on tient compte de la réduction de 1,5 million de francs adoptée par l'Assemblée nationale. Quant aux effectifs de coopérants français, ils ont été réduits de 60,4 % entre 1988 et 1995. En 1996, ces effectifs perdront encore 4 postes, puisque c'est sur cet aspect de la coopération militaire que porte l'économie votée par l'Assemblée nationale.
La faiblesse de ces moyens apparaît clairement si on les compare à ceux que l'on consacre à la coopération militaire avec les seuls pays du champ , que conduit le ministère délégué à la coopération : 776 millions de francs en 1996 pour l'Afrique subsaharienne, 90 millions de francs pour le reste du monde. L'Assemblée nationale, supprimant 1,5 million de francs sur le chapitre 42-29, limite encore ces crédits à 88,5 millions de francs, soit une baisse de - 2,3% par rapport à la dotation de 1995.
Dans la perspective du rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et du ministère délégué à la Coopération, il conviendra donc de procéder à un examen d'ensemble des politiques de coopération militaire.
En 1995, on compte environ 600 coopérants français dans les pays du champ, 112 dans le reste du monde , répartis ainsi que l'indique le tableau suivant :
Coopération militaire (ministère des Affaires étrangères)
Etat global des effectifs pour 1995
|
ARABIE SAOUDITE |
8 |
dont 3 postes pris en charge par le ministère de la défense |
|
EMIRATS |
0 |
Transfert des postes de coopérants vers des sociétés |
|
JORDANIE |
4 |
|
|
LIBAN |
1 |
|
|
MALAWI |
1 |
|
|
QATAR |
8 |
dont 4 postes transférés aux sociétés |
|
MAROC |
72 |
10 postes supprimés et 5 postes pris en charge par le ministère de la défense |
|
TUNISIE |
16 |
|
|
LETTONIE |
1 |
|
|
SLOVAQUIE |
1 |
|
|
REPUBLIQUE TCHEQUE |
1 |
|
|
POLOGNE |
1 |
|
|
ROUMANIE |
1 |
|
|
TOTAL |
112 |
Ces effectifs montrent notamment la sous-représentation des pays de l'Est, ce qui peut paraître regrettable eu égard à l'ampleur des changements en cours dans ces pays dans le domaine de la défense, et à l'assistance susceptible d'être apportée par la France pour accompagner ces mutations. De même, la faiblesse de ces effectifs, quelle que soit la zone géographique considérée, ne semble pas de nature à encourager les exportations de matériels d'armement, alors même que le développement des ventes à l'étranger est vital pour l'avenir des industries françaises d'armement.
Quant à la formation des stagiaires militaires étrangers par le ministère des Affaires étrangères, elle concerne 716 bénéficiaires.
Ceux-ci se répartissent ainsi selon leur origine géographique :
- Europe (y compris PECO) 234
- Afrique non francophone 9 ( * ) 6
- Asie-Océanie 54
- Amérique (du Nord et du Sud) 36
- Afrique du Nord - Moyen-Orient 386
TOTAL 716
Là encore, les 716 places proposées doivent être comparées aux effectifs de stagiaires formés au titre de la coopération franco-africaine, soit 1 300 environ en 1994. Malgré la réduction du nombre de stages offerts par le ministère délégué à la coopération (par rapport au maximum de 2 200 places atteint en 1987), l'Afrique francophone demeure nettement surreprésentée par rapport au reste du monde.
Les restrictions budgétaires actuelles conduisent, de manière générale, à ajuster la coopération militaire à ces moyens réduits. Les aménagements en cours ont induit une limitation des effectifs présents au Maroc (82 coopérants en 1994, 72 en 1995), et à accélérer la marocanisation de certains postes militaires. Une autre orientation consiste à transférer le coût de certains postes vers des sociétés (Airco, Cofras aux Emirats arabes unis et au Qatar), et à limiter les effectifs présents en Arabie saoudite, qui passeraient de 8 à 4.
L'objectif, à terme, devra être de revoir les finalités de la coopération bilatérale en matière de défense, afin de mener une coopération de substitution à une coopération par projets , orientée vers des interventions ponctuelles, consacrées à une technologie militaire donnée, et fondées sur des stages de formation et des missions d'experts. Par ailleurs, une orientation prioritaire de la coopération militaire est de favoriser la diffusion du français en milieu militaire étranger. C'est ainsi que 50 lecteurs de français, appelés du contingent, sont implantés dans les pays de l'Est et certains pays du Golfe. Le ministère des Affaires étrangères rembourse au ministère de la Défense le surcoût lié à l'affectation à l'étranger (soit 500 000 F au total).
Notons, par ailleurs, le lien entre le nombre de places offertes et la présence linguistique française dans les pays partenaires. C'est ainsi que 19 stagiaires roumains et 12 stagiaires bulgares ont été formés en 1995 (6 Slovaques, 5 Hongrois, 4 Lituaniens, 1 Ukrainien) : cette différence d'effectifs confirme la priorité attachée aux pays de l'Est où le français bénéficie d'une présence satisfaisante. De même, le Maghreb totalise 262 places de stages.
Il est donc regrettable que, faute de moyens, la France ne soit pas en mesure de privilégier un aspect de sa politique extérieure dont on peut attendre des retombées ultérieures substantielles , notamment dans le domaine des exportations d'armement. Au moment où l'avenir des industries françaises d'armement est subordonné à la conquête de marchés extérieurs, on peut déplorer que la coopération de défense ne soit pas pourvue de moyens plus substantiels, surtout au moment où les plus hautes autorités de l'Etat investissent notre diplomatie de responsabilités nouvelles en matière d'exportation et de présence économique française à l'étranger.
5. Le maintien de l'assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France
130 millions de francs sont consacrés, dans le présent projet de loi de finances, à l'assistance aux Français de l'étranger : cet effort relatif, stable par rapport au précédent budget, est donc maintenu en dépit des difficultés budgétaires actuelles, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter, même si, dans des circonstances économiques plus favorables, ces dépenses auraient mérité un effort plus important.
Rapportés aux moyens destinés aux Français résidant en France, l'insuffisance des crédits consacrés à l'assistance aux Français de l'étranger ressort cruellement : le budget d'aide sociale du département des Deux-Sèvres (330 millions de francs en 1995) équivaut approximativement au triple des crédits d'assistance aux Français de l'étranger (environ 115 million de francs sur les 130 inscrits au chapitre 46-91 et 46-94, dont tous les articles ne concernent pas l'assistance à proprement parler des Français expatriés). Encore la population des Deux-Sèvres (360 000 habitants) ne saurait-elle être comparée aux effectifs des Français résidant à l'étranger (on comptait environ 920 000 Français immatriculés au 31 décembre 1993, auxquels s'ajoutent approximativement 790 000 non-immatriculés, soit une population d'un million et demi de Français résidant actuellement à l'étranger).
Sur les chapitres 46-91 et 46-94 sont imputées des dépenses très diverses : rapatriements et évacuations sanitaires, aide aux Français handicapés résidant à l'étranger, aide aux Français de passage en difficulté, entretien des cimetières français de l'étranger, fonctionnement du Conseil supérieur des Français de l'étranger 10 ( * ) , assistance aux réfugiés étrangers, assistance aux Français souhaitant adopter un enfant étranger ... 11 ( * )
a) Les rapatriements des Français résidant à l'étranger (chapitre 46-91)
Le ministère des Affaires étrangères finance différents types de rapatriement.
- Les rapatriements pour indigence sont réservés à ceux de nos compatriotes qui se trouvent dans la situation la plus précaire, et qui peuvent de ce fait bénéficier en France d'une situation meilleure qu'à l'étranger.
- les rapatriements pour formation professionnelle s'adressent aux jeunes Français dépourvus de qualification, sans perspective d'emploi à l'étranger, et dont il faut envisager la réinsertion professionnelle et sociale en France.
- Les rapatriements sanitaires (ou évacuations médicales) concernent les Français expatriés dont les ressources, l'état de santé ou l'inadaptation des structures médicales locales ne permettent pas le traitement sur place. Entre le 1er juin 1994 et le 31 mai 1995, le nombre de rapatriements et évacuations sanitaires de Français résidant à l'étranger (compte non tenu de l'aide accordée aux Français de passage en difficulté) s'est élevé à 802. Le tableau ci-joint montre la part dominante de l'Algérie (62,96% du total).
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 sur le chapitre 46-91 sont inchangés par rapport à la précédente dotation : 4,989 millions de francs.
|
ZONES GÉOGRAPHIQUES |
INDIGENTS |
SANITAIRES |
SAMU (1) |
BOURSIERS |
FORMATION PROF. |
TOTAL |
|
AFRIQUE DU NORD - dont Algérie AFRIQUE FRANCOPHONE AFRIQUE NON FRANCOPHONE AMERIQUES ASIE-OCEANIE EUROPE PROCHE ET MOYEN-ORIENT TOTAL |
510 497 100 5 14 5 18 7 659 |
9 7 32 - 9 4 1 1 56 |
- - 1 - - - - 1 2 |
- - 13 - - 15 - - 28 |
2 1 54 - - 1 - - 57 |
521 505 200 5 23 25 19 9 802 |
(1) interventions de médecins du SAMU.
b) Assistance à l'étranger
Les crédits d'assistance à l'étranger (chapitre 46-94 - article 11) augmentent modestement de 0,7%. Ils représentent néanmoins le poste le plus important du chapitre 46-94 (99,28 millions de francs, soit 79,3% du chapitre 46-94). Ces crédits regroupent diverses interventions.
- Allocations aux nécessiteux et aux personnes âgées : les allocations de solidarité, versées sans condition de resources, correspondent au minimum vieillesse servi en France. Leur montant est très variable selon les pays (500 F par mois en Inde, 3 100 F à Los Angeles). Il est réexaminé chaque année par la Commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger, qui se réunit au ministère des Affaires étrangères. Ces allocations sont versées en monnaie locale.
D'autres allocations sont servies de manière temporaire à des Français expatriés confrontés à des difficultés financières ponctuelles. Ces crédits représentaient en 1995 74,34 millions de francs. On compte 3 201 allocataires de solidarité et 1 967 allocations à durée déterminée.
Par ailleurs, des subventions (6 millions de francs en 1995) sont allouées à des sociétés de bienfaisance et d'entraide, à des maisons de retraite et des centres hospitaliers qui, dans un grand nombre de pays, participent à cet effort de solidarité avec les Français de l'étranger en difficulté.
- Aide aux handicapés : des allocations sont versées aux Français de l'étranger présentant un taux d'incapacité de 80% au moins pour les adultes, de 50% pour les enfants et adolescents âgés de moins de vingt ans. Cette allocation adultes handicapés est alignée sur celle de l'allocation de solidarité.
On comptait en 1994 1 096 handicapés ainsi secourus, pour un montant de 21,9 millions de francs en 1995.
- Aide aux Français de passage en difficulté : des secours permettent de venir en aide aux Français qui se trouvent dans une situation difficile au cours d'un déplacement à l'étranger, du fait d'accidents, de pertes ou de vols. Les postes consulaires peuvent consentir des avances remboursables, des secours occasionnels, voire procéder au rapatriement en cas d'urgence médicale.
En 1994, le nombre de bénéficiaires de ces aides s'est élevé à 2 900 personnes environ. Le montant des avances non remboursées s'est élevé à 275 000 F.
c) Subventions aux organismes d'entraide et au Comité d'entraide aux Français expatriés
D'un montant de 3,181 millions de francs, stable par rapport au précédent budget, ces subventions sont versées à des organismes tels que le Comité d'entraide aux Français rapatriés (1,615 millions de francs en 1995), à des associations représentatives des Français de l'étranger telle que l'Union des Français de l'étranger.
d) Le Fonds de secours pour les Français à l'étranger
Destiné aux Français victimes d'événements politiques à l'étranger, ce fonds est doté d'un montant modeste (462 000 F). Il ne saurait assurer une indemnisation complète des dommages subis, notamment dans leurs biens, par les Français du fait d'événements politiques à l'étranger. Sa vocation est d'assurer une aide ponctuelle lors du retour en France des victimes.
e) Sécurité des Français de l'étranger
2,050 millions de francs, soit une dotation stable par rapport à 1995, sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 afin de poursuivre l'équipement des postes diplomatiques et consulaires en moyens de liaison radio avec la communauté française, dans les pays à risques. Ce dispositif a été complété par la mise en place de stocks de sécurité (médicaments, eau, rations de survie ...) dans les pays les plus sensibles. 132 de nos représentations à l'étranger sont dotées d'un réseau de communication de sécurité.
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Telles sont donc les principales orientations d'un budget dont on ne saurait prétendre qu'il est surdimensionné au regard des missions du ministère des Affaires étrangères. Votre rapporteur abordera ci-après les effectifs du Département, effectifs dont la réduction, conduite dans le cadre de l'effort global d'économie actuellement entrepris, pourrait remettre en cause la capacité du ministère à remplir certaines de ses fonctions.
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B. UNE RÉDUCTION DES EFFECTIFS PARFOIS PROBLÉMATIQUE
En 1995, le ministère des Affaires étrangères compte 8 914 emplois budgétaires, qui se partagent entre 6 310 titulaires et 2 604 contractuels.
La majorité (54,4%) est affectée aux services diplomatiques, consulaires et culturels. L'administration centrale représente 34,4% des effectifs. Les établissements culturels emploient 11,2% des agents du ministère.
De 1985 à 1995, les effectifs budgétaires du ministère des Affaires étrangères sont passés de 12 075 à 8 914, soit une baisse de 26%, alors que pendant cette période d'importants bouleversements géopolitiques ont conduit à créer des postes diplomatiques dans les nouveaux pays indépendants. Ces restrictions affectent différemment l'administration centrale et les services diplomatiques, consulaires et culturels, et se traduisent par un déséquilibre très net aux dépens des catégories A et B assurant l'encadrement.
1. Une évolution contrastée des effectifs
.La politique des effectifs conduite par le Département n'induit pas de créations nettes d'emplois , mais est liée aux transformations dues aux mesures Durafour, et aux mesures de titularisation de contractuels de catégorie B. Dans le même temp, le recours à des prélèvements sur les emplois des services diplomatiques, consulaires et culturels a permis d'affecter des personnels à l'administration centrale considérée comme déficitaire. Les effectifs budgétaires de l'administration centrale sont ainsi passés, de 2 758 en 1985 à 3 067 en 1995.
Les services diplomatiques, consulaires et culturels ont connu par le passé des évolutions favorables (+ 148 emplois en 1986, + 424 en 1989, + 445 en 1991), qu'il convient de relativiser toutefois car ces augmentations sont liées à la mise en place de processus de titularisation des agents C et D , en contrepartie de la suppression d'emplois de contractuels , ou du rattachement d'emplois de titulaires et contractuels des services culturels aux emplois diplomatiques.
En 1994 et 1995, dans le cadre du Schéma pluriannuel d'adaptation du réseau diplomatique , ont été supprimés 154, puis 119 emplois. En deux ans auront été restitués 294 emplois de contractuels de catégorie C, compensés par la possibilité de recruter du personnel local (voir ci-après, 3). En 1996 est prévue la suppression nette de 84 emplois au total.
De manière générale, ces restrictions d'emploi, qui portent essentiellement sur les postes consulaires, posent un problème important dans le domaine de la gestion des actes d'état civil des Français expatriés. Le remplacement de fonctionnaires titulaires par des contractuels locaux, non formés aux réalités juridiques et administratives françaises, paraît affecter la délivrance des actes d'état civil et des actes notariaux. Cette mission essentielle ne semble plus aujourd'hui satisfaite dans les meilleures conditions.
2. Un déficit aigu des catégories d'encadrement (A et B)
Selon les informations transmises à votre rapporteur, le ministère des Affaires étrangères allemand dispose, à effectifs comparables et avec un nombre de représentations diplomatiques et consulaires inférieur au nôtre, de 250 agents de catégorie A de plus que le Quai d'Orsay.
Les causes de ce déficit sont différentes selon que l'on considère les agents de la catégorie A ou ceux de la catégorie B.
- Le déficit concernant la catégorie A est dû à une insuffisance d'emplois budgétaires ainsi qu'à des difficultés de recrutement . L'insuffisance des emplois budgétaires est de manière très apparente illustrée par le sous-encadrement de nos postes diplomatiques à l'étranger. C'est ainsi qu'une cinquantaine de représentations ne disposeraient que d'un agent A en plus de l'ambassadeur.
Le précédent budget, dans une très modeste mesure, a commencé à tirer les conséquences de ce déficit en créant 5 emplois de secrétaires des Affaires étrangères et 5 emplois de secrétaires-adjoints. Cet effort doit impérativement être poursuivi.
Une autre difficulté tient aux modalités de recrutement . On relève, d'une part, que le nombre d'emplois offerts par le Quai à la sortie de l'ENA se limite à 8 par an en moyenne et, d'autre part, que le taux de sélection des concours de secrétaire-adjoint des Affaires étrangères (cadre général et cadre Orient) demeure faible, même si l'on tient compte de l'augmentation récente du nombre de candidats. Au total, 47 agents de catégorie A ont été recrutés en 1995 (7 anciens élèves de l'ENA, 12 secrétaires des Affaires étrangères Orient, 23 secrétaires adjoints du cadre général et du cadre d'Orient, et 5 attachés d'administration centrale), ce qui reste insuffisant au regard du déficit en personnel de catégorie A. L'une des parades à ces difficultés de recrutement consiste à encourager le détachement au ministère des Affaires étrangères d'agents de l'extérieur (61 administrateurs civils et magistrats sont actuellement détachés dans le corps des conseillers et secrétaires). Ne conviendrait-il pas, au contraire, de favoriser le recrutement de diplomates ?
- Le déficit relatif à la catégorie B tient essentiellement à un manque d'emplois budgétaires . Le nombre de postes ouverts aux concours a pourtant été substantiellement augmenté : 16 secrétaires administratifs d'administration centrale et secrétaires de chancellerie ont été recrutés en 1994, 35 en 1995 (24 secrétaires de chancellerie, 8 secrétaires administratifs d'administration centrale et 3 secrétaires administratifs programmeurs).
- De manière générale, le déficit structurel en encadrement est estimé modestement, selon les informations transmises à votre rapporteur, à 30 emplois de catégorie A et 15 emplois de catégorie B, ce qui situe la barre beaucoup moins haut qu'au ministère allemand des Affaires étrangères.
Dans cette perspective, la création de 13 emplois d'encadrement avait été prévue par le budget pour 1995 (5 emplois de secrétaire des Affaires étrangères, 5 de secrétaire-adjoint des Affaires étrangères, et 3 de secrétaire de chancellerie). Cette tendance se poursuivra de manière très relative en 1996 avec la création de 2 postes de secrétaire des Affaires étrangères, de 2 emplois de secrétaire adjoint des Affaires étrangères et d'un poste de secrétaire de chancellerie (soit trois emplois de catégorie A ou B dans les services diplomatiques, et 2 emplois de catégorie A en administration centrale). Il est donc très important que soit poursuivi ce rééquilibrage, encore très insuffisant, au cours des années à venir, pour que soit améliorée la situation du ministère des Affaires étrangères en matière d'encadrement.
3. Le schéma d'adaptation du réseau diplomatique
La démarche ambitieuse mise en oeuvre dans le cadre du schéma pluriannuel d'adaptation du réseau vise, pour l'essentiel, à réaliser des gains de productivité en limitant le nombre d'emplois d'exécution parmi les personnels expatriés. Deux modalités sont retenues à cet effet : d'une part, des suppressions nettes d'emplois , d'autre part, un recours élargi à des personnels français de recrutement local, dont le coût est de trois fois inférieur à celui des expatriés. A cet égard, 140 Français recrutés locaux ont pu être engagés en 1994-1995. Pour l'essentiel, ces recrutements concerneraient les pays de l'OCDE, où les intéressés bénéficient de conditions proches de celles dont ils bénéficieraient en France. Cette politique est appelée à se poursuivre, du fait des contraintes budgétaires qui pèsent sur le Département.
Une part des économies réalisées grâce à ces mesures de productivité, affectée au Département, peut être consacrée à des travaux de modernisation, voire à des créations d'emplois dans des secteurs prioritaires du ministère.
En 1995 ont été supprimés 110 postes, dans le cadre du schéma d'adaptation du réseau, sans compter les 30 emplois supprimés dans les services culturels. En 1996, les suppressions concerneront 55 emplois de catégorie C et 25 emplois de chargés de mission culturelle.
Motivé par la nécessité de tirer le meilleur parti des ressources disponibles en période de contrainte budgétaire aiguë, le schéma d'adaptation des réseaux n'en aggrave pas moins le problème d'effectifs constaté dans de nombreuses sections consulaires, où l'accomplissement de tâches quotidiennes, comme le soulignait précédemment votre rapporteur, est parfois à la merci d'un congé-maladie. Qui a, par ailleurs, observé les navrantes files d'attentes devant nos consulats sait que les effectifs disponibles ne permettent pas de faire face dans des conditions honorables au travail lié à la délivrance de visas. Dans le même ordre d'idée, nos compatriotes expatriés sont confrontés à de graves difficultés dans leurs démarches relatives à la délivrance d'actes d'état civil ou d'actes notariaux.
Cette situation ne peut probablement que nuire à l'image de la France à l'étranger. Si votre rapporteur comprend les motivations qui ont justifié la mise en oeuvre du schéma d'adaptation, il importe de ne pas perdre de vue que les efforts de productivité ainsi réalisés induisent des tensions certaines dans la vie quotidienne des postes.
C. LE REDÉPLOIEMENT DE LA CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
La densité du réseau diplomatique français (la deuxième après le réseau américain) fait partie des priorités de notre action extérieure, et s'inscrit notamment dans le souci d'offrir aux Français expatriés un réseau consulaire de proximité. Mais des aménagements substantiels de la carte diplomatique et consulaire française ont été rendus nécessaires, non seulement par les contraintes budgétaires qui pèsent sur le ministère des affaires étrangères, mais aussi par l'émergence de nouveaux pays indépendants, à la suite de l'effondrement du communisme.
1. L'extension du réseau à l'Est
Les bouleversements géopolitiques à l'est de l'Europe ont abouti à une augmentation importante du nombre de nos partenaires ayant récemment accédé à l'indépendance : 15 Etats ont ainsi succédé à l'URSS, 5 à la Yougoslavie et 2 à la Tchécoslovaquie. Pour la France, l'enjeu était donc de passer, dans ces régions, de 3 postes diplomatiques à 22. Au total, 15 postes diplomatiques ont été créés à l'Est. Cet effort a été compensé par la fermeture d'autres postes, et s'est donc traduit, dans certaines régions (essentiellement en Europe occidentale), par une réduction du maillage consulaire français qui affecte la vie quotidienne des Français de l'étranger.
L'ouverture des ambassades de France dans les trois Etats baltes , dès 1991, a été compensée notamment par la fermeture de six consulats (Liverpool, Rotterdam, Innsbrück, Constantine, Fianarantsoa, Lubumbashi). Le tableau ci-après illustre l'évolution, depuis 1983, des créations, suppressions et transformations des postes.
Puis l'ouverture des ambassades de France dans certaines anciennes républiques soviétiques (Alma-Ata, Bakou, Erevan, Minsk, Tachkent), et yougoslave (Ljubljana) ainsi que du consulat général de Bratislava , décision prévue pour 1992, a été étalée sur deux ans et compensée, elle aussi, par des mesures de redéploiement (parmi celles-ci, citons la fermeture des consulats de Fribourg, de Baden-Baden, de N'Djamena, de Bouaké, d'Aden). En raison de l'importance de la participation du ministère des Affaires étrangères à l'effort de régulation budgétaire conduit en 1993, la plupart des postes ainsi créés ont connu -certains connaissent encore- des conditions d'installation précaires : logement à l'hôtel, matériel et effectifs calculés au plus juste. Soulignons donc les conditions de vie et de travail difficiles infligées aux agents du ministère des Affaires étrangères dans ces nouveaux postes.
Depuis 1994 se développe la pratique des "chefs de poste en mission", motivée par des soucis d'économie budgétaire. Cette formule, inaugurée à Skopje, Sarajevo et Tbilissi, assure la représentation diplomatique de la France à moindres frais, car elle permet d'éviter une implantation locale trop coûteuse. Les trois "ambassades minimales" mises en place dans ces pays s'appuient sur des effectifs limités, l'ambassadeur n'étant assisté que d'un ou deux collaborateurs. Ce mode d'organisation a été étendu au Turkménistan et, tout récemment, à la Moldova. Mais cette formule ne saurait être considérée comme satisfaisante, et doit demeurer un remède palliatif aux difficultés actuelles.
2. La contraction du réseau consulaire
L'implantation de nouvelles ambassades à l'Est a été compensée, ainsi que votre rapporteur l'a souligné, par prélèvements successifs sur le réseau consulaire français . Celui-ci est passé de 257 postes en 1981 à 234 aujourd'hui. Les fermetures ont essentiellement concerné l'Europe occidentale : Palerme (1983), Belfast, Gênes (1984), Lausanne (1985), Liverpool, Rotterdam, Innsbrück (1991), Baden-Baden, Fribourg (1992). L'Afrique est également touchée : Lagos (1987), Constantine (1991), Bouaké (1994).
Or il convient de ne pas oublier que la densité du réseau consulaire bénéficie en tout premier lieu à nos compatriotes expatriés , auxquels sont ainsi offerts des services administratifs de proximité . Certes, les postes consulaires ont été supprimés pour la plupart dans des pays limitrophes où les Français paraissent intégrés, voire où les communautés françaises établies sont réduites. Poursuivre cette politique de redéploiement revient néanmoins à remettre en cause l'un des objectifs traditionnels de notre politique extérieure, qui vise la protection des Français de l'étranger au moyen d'un réseau consulaire dense. Il paraît probable, tant que des arbitrages décisifs ne sont pas rendus, que le projet relatif à l'ouverture de nouvelles ambassades à Chisinau (Moldavie), Douchambé (Tadjikistan), Bishkek, Oulan Bator 12 ( * ) (Mongolie) et Asmara 13 ( * ) ne sera pas appelé à une mise en oeuvre prochaine.
* 2 Le transfert au Secrétariat d'Etat à l'action humanitaire représente 2,5 millions de francs, prélevés sur le chapitre 42-37 (Fonds d'urgence humanitaire). Le transfert au ministère de la Défense s'élève à quelque 22 millions de francs, et compense la prise en charge, par les crédits de la défense, de 28 emplois d'attachés de Défense en Afrique francophone et à Madagascar jusqu'à présent imputés sur le budget des Affaires étrangères.
* 3 Voir l'analyse détaillée présentée chaque année par M. Guy Penne.
* 4 Voir l'excellent rapport de M. Guy Penne sur les moyens consacrés aux relations culturelles extérieures.
* 5 La subvention accordée à l'OFPRA en 1995 s'élevait à 109,61 millions de francs avant régulation. Les recettes propres de l'établissement s'élevant à 1,69 million de francs, les crédits de l'Office représentent 111,3 millions de francs. L'essentiel est consacré à la masse salariale, soit 68,08 millions de francs en 1995. L'OFPRA emploie en effet 288 agents, dont 25 contractuels.
* 6 cf le rapport précité de M. Guy Penne.
* 7 Sur la base de 988 dollars par homme et par mois pour les soldes , auxquels s'ajoutent 75 dollars, par homme et par mois pour les indemnités d'habillement et d'équipement , et 291 dollars par homme et par mois pour les indemnités de « spécialistes » . Notons que ces taux n'ont pas été revus depuis 1990. Les biens consommables, frais de transport et équipements sont remboursés sur la base de justificatifs produits par les Etats. Les locations ou ventes de matériels à l'ONU obéissent à des modalités spécifiques, s'appuyant sur des règles d'amortissement particulières. Les Nations Unies remboursent également les indemnités pour maladie, invalidité et décès.
Les remboursements concernent d'abord les dépenses de fonctionnement, puis les obligations dues au titre des troupes, et enfin la mise à disposition de matériels. Les délais sont donc très variables. L'amélioration du suivi administratif, par l'ONU, des dépenses engagées par les Etats a permis aux délais de remboursement de passer, dans le meilleur des cas, de 10 mois il y a un an à environ 6 mois.
* 8 Sur ces 50,5 millions de francs, 24 ont été consacrés à des actions précises. 6,5 millions de francs ont été affectés à l'ex-Yougoslavie, 3 millions de francs au rapatriement des réfugiés rwandais au Zaïre, 1 million de francs au rapatriement des réfugiés rwandais au Burundi, 2 millions de francs aux réfugiés afghans, 1 million de francs aux réfugiés azerbaïdjanais, 1 million de francs à la Tchétchénie, 1 million à la Géorgie. Une réserve de 8 millions de francs ne sera débloquée par le HCR que sur consignes du Quai d'Orsay.
* 9 Les pays dits "du champ" sont pris en charge par la mission militaire de coopération du ministère délégué à la coopération.
* 10 Les crédits destinés au Conseil supérieur des Français de l'étranger passent de 9,7 à 9,9 millions de francs (+ 2%). Ils contribuent au financement des déplacements et indemnités des délégués, de la réunion annuelle et des éventuelles réunions de commissions, ainsi que la publication de documents.
* 11 L'un des services de la Direction des Français de l'étranger attribue un soutien administratif aux Français souhaitant adopter un enfant étranger, sur le fondement de la convention de La Haye sur l'adoption internationale. Ce service constitue l'interface entre les ministères français compétents (affaires sociales, justice ...) et les organismes internationaux.
* 12 L'ambassadeur de France à Moscou est accrédité dans ces quatre anciennes républiques soviétiques.
* 13 Depuis juin 1995, Asmara relève de notre ambassade à Djibouti.