N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE,
TOME III
AMÉNAGEMENT RURAL
Par M. Henri REVOL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2222. 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 et 77 (annexe n°3) (1995-1996).
Lois de finances
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'avis que consacre votre commission aux crédits d'aménagement rural est l'occasion, d'une part, de rappeler la politique menée en la matière au cours de l'année écoulée, d'autre part, d'examiner l'évolution des crédits qui y sont consacrés.
Sur le premier point, on doit constater qu'au cours de la même session, à des titres divers, l'espace rural a été concerné par les dispositions de trois projets de loi, préparés par trois ministères différents : celui de l'aménagement du territoire, celui de l'agriculture et celui de l'environnement.
Il est, à cet égard, significatif que l'aménagement et le développement de l'espace rural aient pu ainsi être considérés à la fois comme la déclinaison rurale d'une politique globale de l'aménagement du territoire, comme l'un des aspects naturels de la politique agricole et comme l'un des objets possibles de prescriptions environnementales.
À l'évidence, l'aménagement rural ne paraît plus pouvoir aujourd'hui être considéré comme de la seule compétence du ministère qui en avait traditionnellement la responsabilité.
Jusqu'aux lois de décentralisation, il pouvait être entendu que l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministre de l'agriculture. La politique d'aménagement rural recouvrait un ensemble d'actions diversifiées : le développement à des fins « productivistes » d'équipements et d'infrastructures collectifs (l'hydraulique, le remembrement) ; la mise à disposition de services à la population (l'adduction d'eau et l'assainissement, l'électrification) ; l'animation économique du milieu rural ; la construction ou le maintien en état d'infrastructures publiques ; la compensation du handicap résultant de la localisation dans des zones difficiles.
L'essentiel de ces actions passait par la réalisation d'aménagements physiques, effectués ou étroitement contrôlés par le ministère de l'agriculture.
Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre commission consacre un avis spécifique à cette politique, dans le cadre de l'examen des crédits du ministère de l'agriculture.
Ce rôle de « chef de file » du ministère de l'agriculture trouvait, d'ailleurs, sa traduction dans l'organigramme gouvernemental. En effet, le « développement rural », lorsqu'il apparaissait dans l'intitulé des structures ministérielles, était étroitement associé à l'agriculture.
Le ministère de l'agriculture, assisté ou non d'un secrétariat d'État, avait ainsi explicitement en charge le développement rural de juillet 1972 à mai 1974, puis, renouant avec la pratique des années soixante-dix, d'octobre 1992 à mars 1993.
La création dans le précédent gouvernement d'un secrétariat d'État au développement rural, délégué auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports, constituait une novation. La solution retenue marquait bien le caractère transversal de la politique d'aménagement rural, qui tend aujourd'hui, à se confondre avec celle de « développement rural » : il s'agirait ainsi de la politique spécifique conduite en faveur du monde rural, mais dans le cadre général de la politique d'aménagement du territoire.
Cette indécision sur le contenu -évolutif- de la notion d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité corollaire dans la nature des crédits qui peuvent précisément lui être attribués.
Si l'on retient les seuls crédits explicitent considérés comme d'aménagement rural dans le bleu budgétaire, les dotations représenteraient 467,5 millions de francs, -dont 400 millions de francs au titre du seul fonds de gestion de l'espace rural- soit, à structure constante, une baisse de 18,3 %.
Une autre approche conduit à considérer comme des crédits d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce volet de la politique au ministère de l'agriculture : la direction de l'espace rural et de la forêt.
Il faut alors rajouter aux crédits budgétairement considérés comme des crédits d'aménagement rural les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique et ceux des grands aménagements régionaux. Ces crédits sont, eux-aussi en baisse.
Mais le bilan est différent si l'on prend en compte les crédits destinés à la compensation des handicaps ou de contraintes spécifiques : c'est-à-dire les indemnités « montagne », la prime au maintien du troupeau allaitant et les mesures agri-environnementales.
Ce sont ainsi environ 2,7 milliards de francs que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, soit une hausse de 1,1 %, sous l'effet de la forte progression des mesures agri-environnementales.
Si l'on retient la nouvelle nomenclature des aides publiques (concours budgétaires, mais aussi financements inscrits aux comptes spéciaux du trésor et retour communautaire) recensées dans le « blanc » budgétaire, ce sont environ 6,5 milliards de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural (dont plus de 60 % au titre de la compensation de différents handicaps), avec une participation communautaire de l'ordre de 40 %.
Une dernière approche des crédits consacrés par le ministère de l'agriculture à l'aménagement rural peut être tentée : celle retenue dans le « jaune budgétaire », état récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire.
Si l'on veut bien admettre que les crédits en provenance du ministère de l'agriculture recensés dans ce document budgétaire comme concourant à l'aménagement du territoire peuvent être considérés comme des crédits d'aménagement rural, il apparaît alors que l'aménagement rural mobiliserait 13 milliards de francs sur le budget de l'agriculture, deuxième contributeur -en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du territoire, après celui des transports terrestres (20 milliards de francs).
Force est de constater que l'opacité de la notion même d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité similaire dans l'estimation des crédits budgétaires qui lui sont consacrés. Votre commission ne peut que rappeler, sur ce point, son souhait de voir mieux distinguer, dans le « jaune budgétaire », les crédits bénéficiant au développement rural, qui paraissent pouvoir difficilement être assimilés aux crédits en provenance du budget de l'agriculture que ce document impute à l'aménagement du territoire...