II. LES FINANCES LOCALES : LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE STABILITE PREVU PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1996 DANS UN CONTEXTE DIFFICILE POUR LES BUDGETS LOCAUX
A. LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE STABILITE
Dans un contexte budgétaire difficile, le pacte triennal de stabilité, défini à l'article 32 de la loi de finances pour 1996, connaîtra en 1997 sa seconde année d'application.
L'effort financier de l'État en faveur des collectivités locales en 1997
(en millions de francs)
(1) Dont crédits transférés sur le budget de la culture en 1997.
(2)Les dispositions de l'article 20 du projet de loi qui entraînaient cette baisse brutale de la réduction pour embauche et investissement ont néanmoins été supprimées par l'Assemblée nationale.
La nouvelle méthode ainsi mise en oeuvre contraste avec les modifications « brutales » des règles d'évolution des concours de l'État, opérées les années précédentes, qui empêchaient les collectivités locales de disposer d'une vision à moyen terme de l'évolution d'une partie significative de leurs ressources. Elle doit permettre de concilier, d'une part, l'objectif de maîtrise des dépenses publiques et, d'autre part, l'indispensable stabilité des règles du jeu que les collectivités locales sont en droit d'attendre pour l'évolution de leurs recettes.
Concrètement, le pacte de stabilité revient à identifier un certain nombre de dotations dites « actives » au sein d'une enveloppe globale pour laquelle sera garantie -pendant une période de trois ans- une progression égale à celle de l'évolution de l'indice des prix hors tabac, soit 2,1 % en 1996.
Cette enveloppe englobe la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), les dotations de l'État ou Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), la dotation élu local, la dotation globale d'équipement (DGE) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction « réduction pour embauche et investissement » (REI).
Au sein de cette enveloppe, l'indexation de la DGF sur une partie de la croissance économique a été maintenue en 1996. La DGF a ainsi enregistré -conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales- une croissance à hauteur de l'inflation et de la moitié de la croissance du produit intérieur brut (PIB), soit 3,55 % en 1996.
La DGF a, par ailleurs, bénéficié d'un abondement de 119,5 millions de francs en compensation de la suppression de la franchise postale des communes et de leurs écoles maternelles et primaires, à compter du 1er janvier 1996. Compte tenu de cette compensation et du recalage de base opéré sur la DGF de 1995, la DGF a, au total, progressé de 3,75 % en 1996.
Les règles d'indexation des autres dotations sont également préservées jusqu'en 1998, à savoir la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DGE, la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), soit 3,7 % en 1996 ou les recettes fiscales nettes de l'État pour le FNPTP, soit 8,26 % en 1996. Ce dernier fonds a, en outre, bénéficié d'un versement de 298 millions de francs représentant le surcroît par rapport à l'inflation de la fiscalité locale acquittée par La Poste et France Telecom en application de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public des postes et télécommunications.
Néanmoins, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie, d'une part, la suppression pure et simple de la première part de la DGE des communes et, d'autre part, l'utilisation de la DCTP comme variable d'ajustement. Cette dernière a donc subi une évolution déterminée par celle des autres dotations incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité. Ainsi, bien qu'ayant bénéficié, sur l'initiative du Sénat, d'un abondement de 300 millions de francs, la DCTP a diminué de 924 millions de francs en 1996.
L'article 32 de la loi de finances a par ailleurs défini un second périmètre qui recouvre le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonération et dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques des différents ministères, qui continuent à évoluer selon une logique propre et sont donc exclus du pacte de stabilité.
Relevons que les compensations ont atteint 53,9 milliards de francs en 1996 (+ 11 %). Le FCTVA a pour sa part représenté 21,7 milliards de francs en 1996.
1. L'évolution des dotations incluses dans l'enveloppe du pacte de stabilité
Conformément à l'article 32 de la loi de finances pour 1996, l'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité doit évoluer, en 1997, comme l'indice prévisionnel des prix à la consommation (hors tabac). La base de référence est constituée des montants inscrits en loi de finances initiale pour 1996, sauf pour la DGF qui est « recalée » afin de tenir compte des derniers indices connus d'évolution des prix et du produit intérieur brut.
Les règles d'indexation des différents concours de l'État seront, à l'exception de celles régissant la DCTP, respectées.
Il s'agit de l'inflation prévisionnelle et de la moitié de la croissance du PIB, en ce qui concerne la DGF ; de l'accroissement de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DGE, la DRES et la DDEC ; de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État -soit, en 1997, une diminution de 0,61 %- pour le FNPTP et le FNP.
En revanche, variable d'ajustement de l'enveloppe globale, le montant de la DCTP est celui qui permet, compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante, de respecter la norme d'évolution, c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.
L'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité -ainsi calculée- progresse de 1,3 %. Après prise en compte de divers ajustements techniques, notamment le versement au FNPTP de l'excédent de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom, cette progression atteint 1,53 %.
a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
La DGF s'établit à 104,882 milliards de francs en 1997, soit une progression de 1,95 % par rapport au montant révisé de 1996 (102,876 milliards de francs).
Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié l'article 52 de la loi de finances pour 1994- la DGF doit progresser d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours.
Pour 1997, le taux prévisionnel d'évolution du prix de la consommation des ménages (hors tabac) est fixé à + 1,3 %. Le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1996 s'établissant également à 1,3 %, la fraction prise en compte dans le calcul de la DGF (soit la moitié) atteint + 0,65 %. Au total, l'indice d'évolution de la DGF pour 1997 est donc de + 1,95 % :
Relevons que cette indexation s'applique, en 1997, à l'abondement de la DGF réalisé en 1996 au titre de la compensation de la suppression de la franchise postale des communes, qui est désormais consolidé.
En outre, le calcul de la DGF pour 1997 est effectué sur la base du montant révisé de la DGF de 1996, afin de tenir compte des derniers indices connus.
La DGF de 1996 avait été établie sur la base d'un taux prévisionnel d'évolution du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de 2,1 % en 1996 et d'un taux d'évolution du produit intérieur brut de 1995 égal à 2,9 % .
Or, ces taux sont sensiblement révisés à la baisse dans le cadre du projet de loi de finances pour 1997 : + 1,9 % pour le taux d'évolution des prix en 1996 ; + 2,1 % pour le produit intérieur brut de 1995. Le montant révisé de la DGF de 1996 s'établit en définitive à 102,876 milliards de francs contre 103,576 milliards de francs ouverts en loi de finances initiale pour 1996.
La progression réelle de la DGF -par rapport à son montant inscrit en loi de finances initiale pour 1996- est en conséquence de 1,26 % .
Cette évolution limitée de la DGF contraste avec le fort taux d'augmentation (+ 3,75 %) enregistré en 1996, année marquée par la mise en oeuvre de la réforme opérée par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 relative aux concours de l'État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.
Le bilan de la répartition de 1996 met en évidence que les crédits consacrés à la DGF des communes et de leurs groupements ont progressé de 2,98 milliards de francs en 1996.
Comme l'y a autorisé la loi du 26 mars 1996, le Comité des Finances locales a décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources affectées à la DGF. Le montant total de la dotation forfaitaire s'est, en conséquence, élevé (hors compensation de la suppression de la franchise postale) à 77,840 milliards de francs, dont 75,231 milliards de francs répartis en métropole et 2,608 milliards de francs attribués aux communes d'outre-mer.
La dotation d'aménagement s'est, pour sa part, élevée à 8,066 milliards de francs, soit une progression de 1,4 milliard de francs, répartis entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale.
La DGF des groupements a atteint 4,66 milliards de francs. La croissance encore soutenue de l'intercommunalité a nécessité près de 492 millions de francs supplémentaires.
On dénombrait, au 1er janvier 1996, 1.234 structures à fiscalité propre qui représentaient une population de 28 millions d'habitants. 140 nouveaux groupements se sont constitués en 1995, dont 135 communautés de communes et districts, ces derniers étant désormais obligatoirement dotés d'une fiscalité additionnelle. On comptait, par ailleurs, cinq communautés de villes et groupements assimilés dotés d'une taxe professionnelle unique d'agglomération. Le district de Nancy s'est en outre, transformé en communauté urbaine.
Le coefficient d'intégration fiscale moyen des communautés de communes et de districts a atteint 0,1513 en 1996, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 1995, l'attribution moyenne par habitant pour cette catégorie s'établissant à 101 francs, mais avec des écarts importants d'un groupement à l'autre.
Pour les communautés urbaines, le coefficient d'intégration fiscale moyen a été de 0,4426 et l'attribution moyenne par habitant de 463 francs.
Enfin, les attributions moyennes par habitant des syndicats d'agglomération nouvelle et des communautés de villes ont respectivement atteint 255 francs et 118 francs.
S'agissant de la dotation de solidarité urbaine (DSU), la loi du 26 mars 1996 a modifié le régime issu de la loi du 31 décembre 1993, en ce qui concerne tant la fixation des crédits affectés à cette dotation que les critères d'éligibilité et de répartition.
Pour la fixation des crédits affectés à la DSU, la loi du 26 mars 1996 a prévu qu'en 1996, la DSU bénéficierait de 57 % du solde de la dotation d'aménagement après prélèvement de la DGF des groupements. Rappelons que, dans le dispositif antérieur, le montant affecté respectivement à la DSU et à la dotation de solidarité rurale (DSR), tel que fixé par le Comité des Finances locales, ne pouvait excéder 55 % ni être inférieur à 45 % de ce solde.
L'avantage ainsi accordé à la DSU sera consolidé puisque, à compter de 1997, la limite de 55 %/45 % retenue pour le partage des crédits entre la DSU et la DSR ne s'appliquera plus qu'à l'augmentation annuelle de la dotation d'aménagement.
Compte tenu des abondements en provenance de la DGF de la région d'Ile-de-France et de la contribution des départements au titre de la suppression progressive des crédits consacrés à l'ancienne dotation particulière de solidarité urbaine, la DSU mise en répartition s'est élevée à 2,121 milliards de francs, dont 81,5 millions de francs pour les communes d'outre-mer.
La loi du 26 mars 1996 a, par ailleurs, modifié les critères d'éligibilité à la DSU afin de rendre plus pertinent le classement des communes en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges.
Le critère du logement social a ainsi été corrigé, afin de le rendre plus fiable, sa pondération au sein de l'indice synthétique étant parallèlement minorée.
En revanche, le critère des aides au logement a été élargi à l'ensemble des ayants droit du bénéficiaire et sa pondération a été majorée au sein de l'indice synthétique.
En outre, la loi a introduit un mécanisme de garantie pour les communes n'étant plus éligibles à la DSU. Ces communes bénéficieront, pendant un an, d'une attribution de DSU égale à 50 % de celle de l'année précédente.
Au total, 637 communes représentant 21,659 millions d'habitants se sont partagés les crédits mis en répartition au titre de la DSU des communes de 10 000 habitants et plus. La dotation par habitant a connu une croissance significative, passant de 61,01 francs à 90,75 francs. Parmi ces communes, 25 ont été éligibles pour la première fois.
En revanche, 21 communes ont perdu le bénéfice de la DSU. Elles ont néanmoins bénéficié, en 1996, de la garantie instituée par la loi du 26 mars 1996.
L'indice synthétique semble avoir bien joué son rôle discriminant : la dotation la plus élevée atteint, en effet, 366,01 francs par habitant contre 14, 77 francs pour la plus faible.
Pour ce qui est des crédits répartis au titre de la DSU pour les communes de moins de 10.000 habitants, 99 communes représentant une population d'un peu moins de 700.000 habitants ont bénéficié de ces crédits.
S'agissant de la dotation de solidarité rurale (DSR), son montant a été fixé à 1,564 milliard de francs par le Comité des Finances locales, dont 1,504 milliard de francs répartis en métropole.
Le Comité a décidé de porter à 20 %, maximum prévu par la loi, la proportion de la croissance des crédits de la DSR réservés à la fraction bourgs-centres.
Au total, 469,5 millions de francs ont été mis en répartition en 1996 en métropole au titre de la fraction bourgs-centres.
4.070 communes ont bénéficié de cette première fraction, soit une population de 10,4 millions d'habitants.
14 communes ont bénéficié, pour la première fois, en 1996, de cette fraction bourgs-centres tandis que 6 communes qui étaient à la garantie en 1995 ont recouvré leur éligibilité.
70 % des communes éligibles à la fraction bourgs-centres se situent dans des strates de population comprises entre 500 et 3.500 habitants. L'attribution moyenne par habitant a été de 44,70 francs, soit une hausse de 11,3 % par rapport à 1995.
S'agissant de la fraction péréquation de la DSR, le montant des crédits mis en répartition en métropole en 1996 s'est élevé à 1,034 milliard de francs après prélèvement de 41,4 millions de francs pour les communes d'outre-mer.
33.638 communes ont bénéficié d'une attribution au titre de cette seconde fraction -contre 33.653 en 1995- regroupant une population de près de 31 millions d'habitants. L'attribution moyenne par habitant est de 35,61 francs contre 28,76 francs en 1995.
On notera que -parmi ces communes bénéficiaires de la fraction de péréquation de la DSR- 4.015 communes, regroupant une population de 9,6 millions d'habitants, bénéficient également de la fraction bourgs-centres et ont perçu une attribution moyenne, au total, de 81,13 francs par habitant.
Précisons, enfin, qu'en 1997, la composante PIB représentant un tiers de l'indice nominal de progression de la DGF (0,65 % pour 1,95 %), le comité des finances locales aura la faculté de faire progresser la dotation forfaitaire entre 50 et 55 % du taux d'augmentation de la masse mise en répartition.
S'agissant de la dotation d'aménagement, si le besoin de financement supplémentaire de l'intercommunalité s'élevait, comme en 1996, à 500 millions de francs, la progression de la DSU pourrait être d'environ 2,2 % et celle de la DSR de l'ordre de 5,5 %.
La DGF des départements s'est, quant à elle, établie à 17,484 milliards de francs en 1996.
Compte tenu de la forte croissance des masses mises en répartition, le nombre de départements de métropole qui ont bénéficié d'une garantie minimale d'évolution en 1996 a été réduit à douze. Le besoin de garantie qui s'élevait à 107 millions de francs en 1995 a ainsi diminué à 85 millions de francs en 1996.
La loi du 26 mars 1996 a, par ailleurs, modifié les conditions de contribution au mécanisme de solidarité financière entre les départements.
Rappelons que la solidarité interdépartementale s'exprime au sein de la DGF des départements à travers deux dotations : la dotation de fonctionnement minimale et sa majoration destinée à contribuer à l'amélioration des conditions de vie en milieu rural.
En 1996, 23 départements de métropole ainsi que les 4 départements d'outre-mer et les collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ont rempli l'une des deux conditions d'éligibilité à cette dotation (soit un potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des départements, soit un potentiel fiscal par kilomètre carré inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal par kilomètre carré moyen de l'ensemble des départements). 362,266 millions de francs ont ainsi été répartis en métropole au titre de la dotation de fonctionnement minimale.
Quant au mécanisme de solidarité financière, prévu par l'article L. 3334-8 du code général des collectivités territoriales et qui bénéficie aux départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale, la loi du 26 mars 1996 a modifié les conditions de contribution a ce mécanisme.
Elle a ainsi donné une nouvelle définition au critère du logement social pris en compte et réduit de 10 à 8,5 % le pourcentage de logements sociaux par rapport à la population, au-delà duquel les départements sont exonérés de leur contribution. Elle a également pris en considération le critère des aides au logement qui joue, par ailleurs, un rôle accru dans les critères d'éligibilité à la DSU.
En conséquence, un prélèvement de 15 % est désormais opéré sur la DGF des départements dont le potentiel fiscal par habitant est compris entre le potentiel fiscal moyen national par habitant et le double de cette valeur.
Sont toutefois exonérés de cette contribution les départements dans lesquels le rapport entre le nombre des logements sociaux -tels que nouvellement définis par la loi du 26 mars 1996 (article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales)- et la population du département est supérieur à 8,5 %, ainsi que ceux dans lesquels la moyenne par logement des bénéficiaires d'aides personnelles au logement, telles que définies par l'article L. 2334-17 du même code, de leur conjoint et des personnes à charge vivant habituellement dans leur foyer est supérieure à la moyenne nationale.
Les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal moyen national par habitant des départements subissent un prélèvement de 24 % sur leur DGF de l'exercice considéré.
Ce prélèvement ne peut cependant excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement du département, constaté dans le compte administratif de l'antépénultième année.
En 1996, trois départements ont ainsi été exonérés de leur contribution, la proportion par logement du nombre de bénéficiaires d'aides personnelles au logement y étant supérieure à la moyenne. Les douze départements contributeurs ont subi un prélèvement de 430,57 millions de francs sur leur DGF.
Enfin, votre rapporteur pour avis rappellera que, comme l'avait souhaité le Sénat sur la proposition de sa commission des Lois, la loi du 26 mars 1996 a modifié l'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que la population départementale devant être prise en compte pour le calcul de la DGF serait celle qui résulte des recensements généraux, majorée des accroissements de population communaux constatés lors de recensements complémentaires et d'un habitant par résidence secondaire.
b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)
Bien qu'évoluant en principe comme la DGF, la DSI -qui est destinée à compenser les charges supportées par les communes au titre du droit au logement des instituteurs ou de l'indemnité en tenant lieu- s'élève à 2,862 milliards de francs, soit une baisse de 2,88 %.
Le montant théorique de la DSI est en effet diminuée chaque année du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles, ce dernier corps ne bénéficiant plus du droit au logement ou de l'indemnité représentative.
Néanmoins, constatant depuis plusieurs années, à l'occasion de la fixation du montant unitaire annuel de la DSI, une évolution de ce montant inférieur au taux d'indexation de la DGF -situation en contradiction avec les dispositions légales- le Comité des Finances locales a constitué en son sein un groupe de travail chargé d'améliorer les conditions de recensement des instituteurs.
Ce groupe de travail a mis en évidence que l'absence de progression du montant unitaire de la DSI s'expliquait par l'écart entre le nombre d'instituteurs pris en compte par le Gouvernement lors de la détermination du montant global en loi de finances et le nombre d'instituteurs recensés par l'ensemble des préfectures, la diminution du nombre d'instituteurs étant moins importante dans ce dernier recensement.
L'origine de cet écart provient pour moitié de la création d'un droit nouveau au profit du conjoint de l'instituteur intégré lorsque celui-ci est également instituteur, à savoir 5 % du nombre d'instituteurs intégrés ayant droit au logement.
Dans ces conditions, il a été prévu dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1996 une compensation du montant -estimé de 30 à 35 millions de francs- non perçu depuis 1993. Ce montant est consolidé par le présent projet de loi de finances à hauteur de 50 millions de francs. Le Gouvernement a, en outre, accepté de procéder à un abattement forfaitaire de 5 % sur le nombre des intégrations dans le corps des professeurs des écoles pour tenir compte de l'ouverture de droits nouveaux au profit du conjoint de l'instituteur intégré.
c) Le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP)
Le FNPTP devrait être alimenté en 1997, par quatre ressources : une première dotation de l'État qui évolue, chaque année, en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'État ; une seconde dotation de l'État destinée à financer la dotation de développement rural (première fraction du fonds) ; l'excédent de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom, (en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990) ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle.
Le FNPTP atteindrait ainsi 2,2 milliards de francs, soit une progression de 25,54 % par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 1996.
Cependant, à structure constante, le FNPTP est indexé sur l'évolution prévisionnelle des recettes fiscales nettes de l'État, soit - 0,61 %.
Deux mesures permettent, en effet, une progression plus forte de ce fonds.
D'une part, l'article 16 du projet de loi de finances rétablit, au titre de la dotation de l'État, un montant de 490 millions de francs qui avait été soustrait de cette dotation en 1996 en contrepartie de l'affectation au FNPTP du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle.
En effet, l'article 16 précité prévoit d'affecter au budget de l'État ce produit car, en raison de l'émission tardive des rôles de taxe professionnelle et des difficultés rencontrées pour déterminer précisément le produit attendu de la cotisation minimale, la répartition du produit de cette cotisation ne pourrait s'effectuer en même temps que la répartition des ressources du FNPTP en début d'année. En contrepartie, l'État rétablit l'intégralité de sa dotation au fonctionnement du FNPTP.
D'autre part, le FNPTP bénéficiera, en 1997, d'un abondement de 766 millions de francs au titre du versement de l'excédent de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom (contre 298 millions de francs en 1996).
L'article 18 du présent projet de loi de finances avait prévu que l'accroissement d'une année sur l'autre du reversement au Fonds de l'excédent de fiscalité locale acquittée par ces deux opérateurs serait affecté prioritairement à la compensation des exonérations de taxe professionnelle prévues par le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville au titre des établissements créés, avant le 1er janvier 1997, et des extensions d'établissements dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines.
L'article 18 précité disposait également que la charge ainsi supportée ne pourrait excéder le surcroît par rapport à l'année précédente de la différence des produits de la fiscalité locale de la Poste et de France Telecom.
Selon les indications données par le Gouvernement, le coût de ces compensations pourraient atteindre 620 à 650 millions de francs, dépassant ainsi la progression de la part de la fiscalité locale des deux opérateurs reversées au FNPTP (468,2 millions de francs). La différence sera donc prise en charge directement par l'État.
Examinant le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, le Sénat a modifié le dispositif qui lui était soumis pour la compensation des exonérations fiscales. Ces modifications ont été intégralement retenues dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire, qui a été adopté définitivement par l'Assemblée nationale et le Sénat, le 31 octobre dernier (loi n° 96-987 du 14 novembre 1996).
En premier lieu, les modalités de la compensation qui figurait à l'article 18 du projet de loi de finances ont été inscrites dans la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (article 4).
En second lieu, le nouveau dispositif prévoit la prise en charge de ces compensations par le FNPTP et non par le FNP, comme l'avait envisagé l'article 18 du projet de loi de finances. Le surcroît de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom est, en effet, versé au premier de ces fonds et non au second, lequel est abondé par les excédents du FNPTP. En conséquence, ce surcroît de fiscalité aurait pu être amputé en partie au profit des dépenses couvertes par le FNPTP au premier rang desquels la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle. Le FNP aurait alors dû puiser dans ses propres ressources pour assurer la compensation des exonérations, notamment sur la part versée aux petites communes rurales les plus démunies.
Enfin, le texte adopté précise que l'excès de pertes de recettes par rapport à la charge supportée par le FNPTP au titre du surcroît de fiscalité de la Poste et de France Telecom qui lui est reversé d'une année sur l'autre, sera compensé par l'État.
Le bilan de la répartition du FNPTP en 1996 s'établit comme suit.
Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural s'est élevée à 656,3 millions de francs en 1996, soit une progression de 10,08 % par rapport à 1995.
Conformément aux dispositions de l'article 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En l'absence de groupements éligibles dans un département, l'ensemble des crédits délégués au représentant de l'État est versé aux communes.
En 1996, 85 % des groupements à fiscalité propre existant au 1er janvier ont été éligibles à la dotation de développement rural. Il existe cependant une forte dispersion sur le territoire : 17 départements comptent plus de 19 groupements éligibles alors que 51 d'entre eux en ont moins de 10.
31.511 communes ont, par ailleurs, été éligibles en 1996 à cette dotation, soit 88 % de l'ensemble des communes de France, avec là encore une grande disparité selon les départements.
S'agissant de la seconde fraction du FNPTP, sa première part qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et ne peut excéder 25 % des ressources de la seconde fraction, a atteint 803,851 millions de francs en 1996. Globalement, 14.138 collectivités ont bénéficié de la première part du FNPTP en métropole.
Enfin, la dernière part dite « résiduelle » -qui est attribuée aux communes connaissant des difficultés financières et qui ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction- a été fixée par le Comité des Finances locales à 3 millions de francs.
Au total, le reliquat de la seconde fraction du FNPTP qui est affecté à la part principale du FNP, s'est élevé à 2,370 milliards de francs.
Quant au FNP, sa première part -alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP- est destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal.
La seconde part, dite « majoration », est attribuée aux communes de moins de 200.00 habitants éligibles à la première part dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant des communes du même groupe démographique.
Cette majoration est financée par une dotation de l'État -qui est la seule à apparaître dans le tableau retraçant l'effort financier de l'État en faveur des collectivités locales- et qui s'élève à 612 millions de francs en 1997.
En 1996, 15.389 communes ont été éligibles aux deux parts du FNP, soit une dotation moyenne de près de 110 francs par habitant.
Votre rapporteur pour avis relève néanmoins que la superposition des fonds aboutit à une très grande complexité des procédures en matière de péréquation.
d) La dotation élu local
La dotation élu local est destinée aux petites communes rurales pour les aider à faire face aux charges résultant de l'application des dispositions de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, désormais codifiées dans le code général des collectivités territoriales. Elle s'élèvera en 1997 à 262 millions de francs, soit une progression de 1,36 %.
e) Les dotations de compensation financière des transferts de compétences
La dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'Intérieur, assure la couverture des charges résultant des compétences transférées qui ne sont pas compensées par la fiscalité transférée. Elle s'élève à 14,3 milliards de francs pour 1997 soit une progression (+ 1,5 %) légèrement supérieure à celle de la DGF sur laquelle elle est en principe indexée. Le Gouvernement propose, en effet, de rétablir un parallélisme dans l'évolution des deux dotations, rompu l'an dernier. Cette mesure bénéficiera également à la DGD « Corse » et à la DGD « formation professionnelle ».
On notera, par ailleurs, que l'article 19 du présent projet de loi de finances prévoit de ne plus verser au budget général de l'État l'écrêtement prélevé sur la fiscalité transférée des départements dits « surfiscalisés », c'est-à-dire ceux dont le montant de la fiscalité transférée excède le coût de leurs nouvelles compétences. La nouvelle procédure qui prévoit le versement de sommes correspondantes à un nouveau fonds de compensation permettra d'accélérer le paiement des ressources dues aux collectivités territoriales, sans devoir attendre l'inscription dans une loi de finances rectificative des sommes destinées à abonder les crédits de la DGD.
La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse s'élèvera, en 1997, à 1,28 milliard de francs (+ 1,42 %).
La DGD formation professionnelle atteindra 5,018 milliards de francs (+ 1,36 %).
La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) progressent en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (FBCF), soit 2,3 % en 1997. La DRES atteindra ainsi 3,229 milliards de francs en autorisations de programme et la DDEC 1,598 milliard de francs.
f) La dotation globale d'équipement (DGE)
La DGE des communes a subi une profonde réforme, en application de la loi de finances initiale pour 1996 et de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996. La première part de la DGE des communes a été supprimée et les modalités de répartition de cette dotation ont été modifiées.
Sont désormais éligibles toutes les communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants (7.500 dans les DOM) ; les communes de 2.001 à 20.000 habitants (7.501 à 35.000 dans les DOM) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant et les groupements de communes de 20.000 habitants au plus (35.000 dans les DOM). Les crédits correspondants sont répartis par les préfets, après avis d'une commission d'élus, sous forme de subvention par opération, soit des modalités semblables à celles de l'ancienne deuxième part.
Le premier bilan chiffré de cette réforme ne sera connu qu'au début de 1997. Une enquête sera réalisée auprès des préfectures sur l'utilisation détaillée des enveloppes de crédits délégués en 1996.
La DGE des communes -indexée normalement sur la FBCF des administrations publiques (+ 2,3 %)- atteint 2,4 milliards de francs en 1997.
Ce montant est inférieur à celui inscrit en loi de finances initiale pour 1996, cette dernière ayant intégré une somme de 972 millions de francs en autorisations de programme destinée à solder les opérations relevant de l'ancienne première part mandatées au quatrième trimestre 1995.
La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'établit pour sa part à 2,576 milliards de francs (+ 2,3 %).
g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
Cette année encore, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) -hors sa fraction « réduction pour embauche et investissement » (REI)- constitue la variable d'ajustement du pacte de stabilité.
Son montant est donc celui qui permet, compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante, de respecter la norme d'évolution, c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances. Il s'établit, en conséquence, à 14,4 milliards de francs, soit une hausse de 1,92 % par rapport à 1992.
Les règles fixées en 1996 sont ainsi protectrices pour la DCTP puisque, normalement indexée sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'État, elle aurait dû régresser (hors REI) de 0,61 %. Il faut néanmoins rappeler que cette progression fait suite aux nombreuses ponctions opérées sur cette dotation lors des exercices précédents.
2. L'évolution des dotations exclues du pacte de stabilité
Conformément aux règles définies l'an passé, ces concours conservent une évolution autonome.
a) Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) s'élèverait à 21,7 milliards de francs en 1997, soit un montant identique à celui de 1996.
Cette prévision résulte de la diminution entre 1996 et 1997 du taux de compensation forfaitaire de 15,682 % à 15,360 % (de 17,08 % à 16,176 % pour les communautés de communes et de villes). Elle prend en compte le relèvement de 18,6 à 20,6 % du taux normal de TVA par la loi n° 95-858 du 28 juillet 1995.
Ainsi, pour les dépenses exposées du 1er août 1995 jusqu'au 31 décembre 1996, les communautés de communes et de villes -qui perçoivent des attributions au titre du FCTVA l'année même de réalisation de leurs investissements- bénéficient d'un taux forfaitaire de remboursement relevé de 15,682 % à 17,081 %.
La prévision intègre, en outre, la réfaction de 0,905 %, destinée à prendre en compte la participation de la France au budget de l'Union européenne.
En conséquence, pour les communautés de communes et de villes, le taux forfaitaire s'établira à 16,176 % à compter de 1997. Pour les autres bénéficiaires du FCTVA, ce taux, compte tenu de la réfaction de 0,905 % déjà évoquée et de l'augmentation du taux de TVA prorata temporis, atteindra 15,360 %. Il s'élèvera à 16,176 % à compter du 1er janvier 1998.
b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière
Le produit des amendes de police devrait atteindre 1,850 milliard de francs en 1997, soit une progression de 8,82 %.
c) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs
- La réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP passerait de 3,04 à 1,480 milliard de francs, soit une régression de 51,32 % par rapport à 1996.
Cette forte baisse serait la conséquence de certaines dispositions insérées à l'article 20 du présent projet de loi de finances -mais supprimées par l'Assemblée nationale- qui modifieraient profondément le mécanisme de compensation de la REI.
D'une part, seraient exclues de la compensation les collectivités locales dont l'évolution des bases de taxe professionnelle de l'année précédente par rapport à la pénultième année serait supérieure à la moyenne des bases nationales de taxe professionnelle de cette même année pour les collectivités de même nature.
D'autre part, le montant de la compensation devant revenir à une collectivité locale dont l'évolution de bases de taxe professionnelle est inférieure à la moyenne nationale serait écrêté.
Ces dispositions s'inscrivaient dans un ensemble d'autres mesures prévues par le présent projet de loi de finances pour mieux maîtriser le coût pour l'État des compensations d'exonérations et de dégrèvements d'impôts locaux : déconnexion des exonérations d'impôt sur le revenu des personnes physiques et des exonérations et dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation (article 8) ; modification du calcul de la valeur ajoutée retenue pour le plafonnement de la taxe professionnelle des entreprises appartenant à un même groupe (article 12) ; étalement du paiement du solde de la compensation des pertes de ressources résultant pour les régions et les départements de la réduction des droits de mutation à titre onéreux (article 17).
Cette mise en cause d'une compensation d'une exonération décidée par l'État n'apparaîtrait pas acceptable et contredirait sinon la lettre du moins l'esprit du pacte de stabilité.
- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'établirait à 640 millions de francs, soit une baisse de 24,71 %.
- Les compensations des exonérations relatives à la fiscalité locale s'élèveraient à 15,05 milliards de francs (+ 16,29 %).
Il convient de relever, en particulier, l'inscription d'un montant de 3,8 milliards de francs en compensation de la réduction des droits de mutation à titre onéreux. Cette somme aurait été encore plus élevée si l'article 17 du présent projet de loi de finances n'avait prévu d'étaler sur trois ans (1997, 1998 et 1999), en parts égales, le versement de la régularisation due à ce titre.
- La compensation de divers dégrèvements législatifs atteindrait 39,1 milliards de francs soit une progression de 5,24 %.
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Dans un contexte budgétaire difficile, le projet de loi de finances pour 1997 respecte ainsi les règles fixées pour une période de trois ans par la loi de finances pour 1996. L'application, en 1997, du pacte de stabilité aura, comme le fait valoir le Gouvernement, un caractère protecteur pour les collectivités locales non seulement en assurant le maintien des règles d'indexation des principales dotations tout particulièrement de la DGF mais aussi en autorisant une progression de +2 % de la DCTP, variable d'ajustement du pacte de stabilité qui aurait, en l'absence de celui-ci, régressé de 0,61 %.
Votre commission des Lois relève, en outre, qu'aucune augmentation du taux de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) n'est prévue pour 1997, l'équilibre de cette Caisse devant être assuré par l'affectation des réserves du fonds d'allocation temporaire d'invalidité.
Ces sujets de satisfaction méritent cependant d'être nuancés.
D'une part, la progression de la DCTP (hors REI) en 1997 fait suite aux ponctions répétées qui ont lourdement grevé cette dotation au cours des exercices précédents. En outre, les dispositions insérées à l'article 20 du présent projet de loi de finances -si elles devaient être maintenues-aboutiraient à une amputation brutale de la fraction « réduction pour embauche et investissement » de la DCTP, ce qui, s'agissant de la compensation d'une exonération décidée par l'État, contredirait l'objectif affiché d'une stabilisation des relations financières entre celui-ci et les collectivités locales. Rappelons, par ailleurs, que les communes de plus de 20.000 habitants subissent les effets de la suppression de la première part de la DGE.
D'autre part, comme l'an passé, votre commission des Lois s'interroge sur le champ d'application du pacte de stabilité. En effet, dans un contexte de contraction de leurs ressources, les collectivités locales sont en droit d'escompter une relative stabilité de leurs charges. Or, trop souvent -votre rapporteur y reviendra- des charges nouvelles leur sont imposées sans que les décisions qui les ont prévues n'aient été précédées d'une véritable étude d'impact. En outre, même si une solution a été provisoirement trouvée pour 1997, les charges liées à la CNRACL reste un sujet majeur de préoccupation pour les années à venir.
Enfin, si le souci légitime de maîtriser les dépenses publiques peut expliquer le choix de la norme d'évolution prévue pour l'enveloppe globale -l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac- force est de constater que cette norme ne prend pas en compte le rôle économique des collectivités locales. Or, la capacité d'investissement de celles-ci -qui totalisent les trois quarts de l'investissement public- pourrait être mis en cause comme le met en évidence l'examen des budgets locaux.