Le
projet de budget de l'environnement pour 1999 s'élève à
3 947,8 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement
, soit une progression de 108 % par rapport
à la loi de finances pour 1998. Les autorisations de paiement atteignent
2 539,5 millions de francs, soit une augmentation de 217,5 % par
rapport à 1998.
Cette évolution doit cependant être nuancée. Elle
résulte essentiellement d'une augmentation optique liée à
la budgétisation des ressources de l'Agence pour l'environnement et la
maîtrise de l'énergie (ADEME).
Hors nouvelles subventions à l'ADEME pour 1999, c'est-à-dire
à structure constante, le budget du ministère de l'environnement
s'élève à
2 180 millions de francs
, soit
une progression, qui demeure substantielle, de 14,8 %.
1. La répartition des moyens par titre
a) Les dépenses ordinaires
Pour
1999, les dépenses ordinaires atteignent 1 543,6 millions de
francs,
soit une augmentation de près de 35 %
par rapport
à la loi de finances pour 1998.
•
Les crédits du titre III
(moyens des services)
progressent de 19 %, soit 1 037,6 millions de francs en 1999
contre 870,4 millions de francs en 1998.
*Les dépenses de personnel
(480,4 millions de francs)
augmentent de 11 % soit 48,1 millions de francs
supplémentaires. Cette augmentation résulte essentiellement de la
création de 140 nouveaux emplois.
*Les moyens de fonctionnement
du ministère
(508,4 millions de francs) augmentent de 20 %.
Les principales mesures nouvelles concernent :
- la création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), soit
27,8 millions de francs.
- le renforcement des plans de prévention des risques de pollution et de
l'information préventive sur ces risques (+ 32,5 millions de
francs).
- la participation accrue du ministère pour le renforcement des missions
de police de l'eau (+ 7 millions de francs), l'amélioration des
moyens de prévention technique des crues (+ 2 millions de francs)
et l'entretien du domaine public fluvial hors Loire (+ 9 millions de
francs).
- et enfin, la protection de la nature, des sites et paysages qui
bénéficie d'une mesure nouvelle de 14,4 millions de francs.
•
Les crédits du titre IV
(interventions publiques)
atteignent 506 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement en 1999,
en augmentation de 83 %
. Cette
progression résulte de la " rebudgétisation " de
l'ADEME qui bénéficiera en titre IV de 145 millions de francs en
mesures nouvelles.
Par ailleurs, des moyens budgétaires nouveaux sont prévus pour
soutenir la vie associative et le volontariat (8 millions de francs).
Au titre de la prévention des pollutions et des risques, les subventions
allouées à l'Institut national de l'environnement industriel et
des risques (INERIS) augmentent de 15,6 millions de francs.
Les crédits inscrits au titre IV pour la création du Fonds de
gestion des milieux naturels s'élèvent à
49,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Ils comprennent notamment :
- les moyens nécessaires à la poursuite du programme Natura 2000
(mesure nouvelle de 38 millions de francs) ;
- les sommes destinées à la création de nouveaux parcs
régionaux et au réajustement de la subvention des parcs ayant
renouvelé leur classement (mesure nouvelle de 5 millions de
francs) ;
- les crédits nécessaires au développement du programme de
conservation de la biodiversité (mesure nouvelle de 5,5 millions de
francs).
b) Les dépenses en capital
Pour
1999,
les dépenses en capital progressent de 200 %,
atteignant 2 404 millions de francs en crédits de paiement.
Cette augmentation résulte, d'une part, de l'inscription au budget du
ministère de l'environnement de subventions d'investissement
destinées à l'ADEME et, d'autre part, d'une progression de
l'effort d'investissement du ministère.
Les crédits du titre V
(investissements exécutés
par l'Etat) s'élèvent à 283,9 millions de francs en
crédits de paiement soit une augmentation de 18,3 %, grâce
à des mesures nouvelles s'élevant à 114 millions de francs.
Les autorisations de programme atteignent 344,4 millions de francs, soit
une progression 26 % par rapport à 1998.
Les crédits du titre VI
(subventions d'investissement
accordées par l'Etat) progressent de près de 310 % en
crédits de paiement (2 120 millions de francs, dont
1 834 millions de francs en mesures nouvelles). L'augmentation des
autorisations de programme est également très importante :
316 % (2 195 millions de francs).
A compter de 1999, l'ADEME bénéficiera, en contrepartie de la
suppression de ses ressources affectées, de subventions dont une partie
est inscrite sur ce titre. Les subventions d'investissement accordées
par l'Etat à l'ADEME s'élèveront à 1 682,6
millions de francs en crédits de paiement et 1 688,3 millions
de francs en autorisations de programme.
2. L'évolution des crédits par agrégat
Le tableau suivant présente l'évolution des crédits consacrés à chaque agrégat et leur part relative dans le budget du ministère de l'environnement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT(EN MOYENS DE PAIEMENT)
|
|
Projet de loi de finances 1998 |
Projet de loi de finances 1999 |
Évolution
|
Part de l'agrégat (en %) |
|
Administration générale |
571,6 |
644,6 |
12,8 % |
16,4 % |
|
Connaissance de l'environnement et coopération internationale |
83,1 |
110,6 |
33,1 % |
2,8 % |
|
Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
232,5 |
265,1 |
14 % |
6,8 % |
|
Prévention des pollutions et des risques |
387 |
2 192,3 |
466,5 % |
55,5 % |
|
Protection de la nature, des sites et des paysages |
546,7 |
654,5 |
19,7 % |
16,5 % |
|
Recherche |
75,5 |
80,7 |
6,9 % |
2 % |
|
TOTAL |
1 896,4 |
3 947,8 |
108,2 % |
100 % |
a) Les crédits d'administration générale
Ces
crédits regroupent les moyens de l'administration centrale, responsable
de l'élaboration de la politique de l'environnement et de la tutelle des
établissements publics, les moyens des directions régionales de
l'environnement (DIREN), chargées de la mise en oeuvre de cette
politique, ainsi que ceux des directions régionales de l'industrie, de
la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour ce qui concerne l'inspection
des installations classées.
Ils s'élèvent à 644,6 millions de francs
en
dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une
progression de 12,8 %
par rapport à 1998. Les autorisations
de programme atteignent 49,68 millions de francs, en augmentation de 116 %.
Sur ce total, les dépenses de personnel représentent
480 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Leur progression (48 millions de francs) résulte
notamment des créations d'emploi. Il est en effet proposé pour
1999 la création de
140 emplois,
dont :
- 29 emplois en administration centrale, soit une mesure nouvelle de
5,8 millions de francs (22 emplois " Équipement ", 6
emplois " Agriculture " et 1 emploi " Industrie ") : ces 29
emplois nouveaux portent à 493 postes le total des emplois de
l'administration centrale, et à 102 le nombre des créations de
postes intervenues depuis 1992.
- 89 emplois dans les directions régionales de l'environnement, soit une
mesure nouvelle de 15,9 millions (57 emplois
" Équipement ", 25 emplois " Agriculture ", 1
emploi, " Industrie ", 3 emplois " INSEE " et 3 emplois
" Santé ") ;
- et 22 emplois " Industrie " pour l'inspection des
installations classées, soit une mesure nouvelle de 5,9 millions de
francs.
Cette augmentation des effectifs traduirait la volonté de faire du
ministère de l'environnement un
" ministère de plein
exercice "
selon l'expression employée par la ministre lors de
son audition par la commission.
Outre que l'on peut mettre en question l'opportunité de procéder
à 140 créations d'emplois dans un contexte où un effort de
rigueur budgétaire s'impose, il convient de s'interroger très
sérieusement sur l'évolution du ministère de
l'environnement, conçu comme une administration de mission, vers un
" ministère de plein exercice ".
Il importe en effet
que tous les ministères intègrent dans leurs
préoccupations, et dans leur action, le souci de la protection de
l'environnement et la dimension du développement durable. La
création d'un ministère de l'environnement de plein exercice
risque de les dissuader de poursuivre les efforts qu'ils ont commencé de
consentir en ce sens, et d'aboutir à opposer le ministère de
l'environnement et les autres départements ministériels, qui
pourraient s'estimer déchargés de toute responsabilité
dans le domaine de l'environnement.
Ce choix, et les risques qu'il comporte, mérite donc un débat
approfondi.
b) La connaissance de l'environnement et la coopération internationale
Les
crédits de cet agrégat progressent de 33,1 %
par rapport
à 1998 en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et
de
49,5 %
en autorisations de programme.
Les crédits inclus dans cet agrégat sont très divers. Ils
comprennent notamment les dotations à l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et les subventions aux associations qui
représentent respectivement 25,7 % et 30,7% des dotations de cet
agrégat.
Les dotations prévues au budget du ministère pour l'IFEN
s'élèvent en à 28,5 millions de francs en
dépenses ordinaires, soit une progression par rapport à 1998 de
23 %, et à 7,5 millions de francs en crédits de
paiement (+ 87 %). Les autorisations de programme augmentent de 60 %
pour atteindre 8 millions de francs. Ces mesures vont dans le sens
des recommandations du rapport de M. Malinvaud remis au Premier ministre
en janvier 1997, qui concluait au nécessaire renforcement de l'IFEN,
élément essentiel du dispositif mis en place par le
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
et qui n'avait pas encore atteint
" le seuil des ressources minimales
pour exercer ses missions de base ".
La création de
9 emplois contribuera également à renforcer les moyens de
l'IFEN.
Les crédits destinés aux associations
s'élèvent à 34 millions de francs progressant de 31,7 %
par rapport à 1998. Tout en reconnaissant le rôle du mouvement
associatif, votre rapporteur s'étonne de l'ampleur de cette
augmentation. Par ailleurs, il s'inquiète des critères
d'attribution des moyens supplémentaires ainsi dégagés et
redoute en la matière des décisions arbitraires en l'absence de
formulation précise des obligations des associations ainsi
subventionnées.
c) La protection de l'eau et des milieux aquatiques
Cet agrégat regroupe les dépenses liées
à un usage économique de l'eau et celles visant la protection des
milieux aquatiques. Les crédits qui lui sont consacrés augmentent
de
14 %
en dépenses ordinaires et crédits de
paiement
, et de
6 % en autorisations de programme
.
La majeure partie des dotations inscrites sur cet agrégat est
consacrée à la mise en place des plans gouvernementaux
décidés les 4 janvier et 24 janvier 1994 :
le
plan " Loire grandeur nature "
et
le plan de restauration des
rivières,
adopté en vue de prévenir les inondations
dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques
naturels.
Les engagements pris au titre de ces programmes pluriannuels exigent chaque
année une dépense de 300 millions de francs. En 1997 et 1998, ce
sont respectivement 202 millions de francs et 203 millions de francs
qui ont été consacrés par le ministère de
l'environnement à leur mise en oeuvre. En 1999, 214 millions de
francs sont destinés à poursuivre les actions engagées.
Ces crédits seront abondés, comme en 1997 et 1998, par un fonds
de concours des agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs, et
par des transferts en gestion des budgets de l'agriculture et de
l'équipement pour 22 millions de francs. Au total,
346 millions de francs
pourront donc être consacrés
à ces plans en 1999.
De plus, les agences de l'eau contribueront à partir de 1999 à un
financement supplémentaire des instruments d'intervention dans le
domaine de l'eau (police de l'eau exercée par l'Etat, collecte et
exploitation des données sur l'eau recueillies par l'Etat, police de
l'eau et des milieux aquatiques exercée par les garde-pêche).
Cette contribution supplémentaire, décidée par le
gouvernement le 28 mai 1998, sera versée à l'Etat par les
agences de l'eau sous forme d'un fonds de concours fixé à
140 millions de francs.
d) La prévention des pollutions et des risques
Les crédits consacrés à la
prévention de la pollution et des risques s'élèvent en
1999 à 2 192,3 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 466,5 %.
Les autorisations de programme sont multipliées par 11 et atteignent
1 827,6 millions de francs.
Le changement d'échelle qui intervient en 1999 résulte de la
subvention destinée à l'ADEME. Ainsi, la dotation nouvelle
destinée à l'ADEME s'élève à
1 435 millions de francs (dont 105 millions de francs sur le
titre IV -interventions publiques- et 1 330 millions de francs
sur le titre VI -subventions d'investissement accordées par
l'Etat-), pour compenser la perte de ses recettes affectées, et 333
millions de francs supplémentaires sont inscrits au budget de
l'environnement pour relancer la politique de maîtrise de
l'énergie.
Hors subvention de l'ADEME, les crédits augmentent, mais moins
fortement que l'ensemble du budget (+ 9,75 %), pour atteindre
424,3 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, dont 109,1 millions de francs de mesures nouvelles.
- Les crédits consacrés
aux plans de prévention
des risques naturels
et à l'information préventive des
populations seront augmentés de 25 millions de francs en
dépenses ordinaires en 1999.
Une mesure nouvelle de 6 millions de francs, inscrite au titre III
(moyens de services) a pour objet de préparer l'application de la
directive européenne " Seveso II ". Cette dotation est
également destinée à financer la participation de l'Etat
à l'effort de prévention des risques industriels et
technologiques.
- Les moyens consacrés au
financement d'actions de
surveillance de la qualité de l'air
progressent de 7,8 %
(235,35 millions de francs en moyens d'engagement). Les besoins annuels de
financement au titre de l'exécution de la loi sur l'air avaient
été évalués à 200 millions de francs
sur quatre ans, mais les dotations inscrites à ce titre au budget de
1998 n'atteignaient que 170 millions de francs en moyens d'engagement. On
assiste donc en 1999 à un rattrapage.
e) La protection de la nature, des sites et des paysages
Cet
agrégat regroupe les moyens consacrés à la conservation et
à la réhabilitation du patrimoine naturel, des sites et paysages
et de la diversité biologique.
Les crédits inscrits au budget du ministère de l'environnement
pour la protection de la nature, des sites et des paysages
s'élèvent
à 654,5 millions de francs en
dépenses ordinaires et crédits de paiement
(
soit
+ 19,7 %
) et à
364,5 millions de francs en
autorisations de programme
(
soit + 11,3 %
).
La politique poursuivie en ce domaine sera examinée plus en
détail dans la deuxième partie du rapport. On peut noter qu'elle
s'ordonne autour de quatre axes principaux :
•
La constitution d'un réseau d'espaces protégés
- Les crédits destinés aux parcs nationaux atteignent
180,64 millions de francs (+ 88 millions de francs par rapport
à 1998). Ils bénéficient d'une mesure nouvelle de
14,3 millions de francs pour assurer la mise en place de nouveaux parcs et
permettre la création de 23 emplois.
- Les moyens du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
atteignent 147,35 millions de francs en dépenses ordinaires et
crédits de paiement (+ 2,7 % par rapport à 1998). Le
conservatoire bénéficiera en 1999 de quatre créations
d'emplois.
- Les crédits affectés aux réserves naturelles,
58,66 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits
de paiement, progressent de 59 %.
•
La création du Fonds de gestion des milieux naturels
(FGMN)
Un fonds de gestion des milieux naturels est créé pour contribuer
au financement des projets d'intérêt collectif concourant à
la protection et à la réhabilitation de la gestion des milieux et
des habitats naturels. Il assurera le financement de la politique de
préservation naturelle et de la biodiversité relevant d'une
gestion contractuelle avec les collectivités locales, les associations
et l'Union européenne.
Ce fonds est doté de 164 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, dont 90 millions de francs de
dotations nouvelles et 74 millions de francs de redéploiements. Les
autorisations de programme destinées au FGMN s'élèvent
à 36,8 millions de francs pour 1999.
Les mesures nouvelles inscrites
au FGMN pour 1999 concernent
principalement :
- la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, notamment pour la gestion
avec compensation, sur cahier des charges, pour les propriétaires des
espaces forestiers et non agricoles du réseau (66 millions de
francs) ;
- le renforcement des capacités d'expertise des services
déconcentrés dans le cadre de la gestion contractuelle
(10 millions de francs) ;
- les moyens alloués aux nouveaux parcs naturels régionaux (PNR)
et à ceux dont la charte sera renouvelée (5 millions de
francs), ainsi qu'aux conservatoires régionaux des espaces naturels
(CREN) et aux réserves de biosphères (1 million de
francs) ;
- le programme de conservation des espèces animales sauvages et le
réseau des conservatoires botaniques nationaux (8 millions de
francs).
Votre rapporteur s'est interrogé sur les critères qui ont
présidé au choix des actions devant être
gérées par ce fonds, puisque les services du ministère de
l'environnement ont indiqué que le champ de compétence de ce
fonds pourrait être progressivement étendu à des domaines
de protection de la nature dont la gestion n'est pas contractuelle tels que les
parcs nationaux ou les sites protégés. On peut se demander si ce
fonds ne vise pas à favoriser le développement du réseau
Natura 2000. En effet, les services budgétaires du ministère
prévoient que les crédits effectivement consacrés à
Natura 2000 devraient atteindre par redéploiement 109 millions, au lieu
des 68,6 millions inscrits au titre du budget du FGMN grâce à la
mesure nouvelle de 66 millions de francs, complétée par un
redéploiement de crédits pour 2,6 millions de francs.
•
La politique des paysages
Les actions de protection des sites et des paysages (protection des sites
classés et inscrits, " opérations grands sites "...)
bénéficieront de 35,7 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement, soit une diminution de 16,5 %
par rapport à 1998 (42,8 millions de francs).
La formation des professionnels paysagistes sera soutenue par le
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
L'Ecole nationale supérieure du paysage de Versailles, placée
sous la tutelle conjointe des ministères de l'agriculture et de
l'environnement, bénéficiera de 3 millions de francs de
mesures nouvelles.
•
L'évaluation de l'impact des activités humaines
sur l'environnement
Cet axe de la politique de protection de la nature est doté de
19,8 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Ces crédits diminuent donc de 19,8 % par rapport à
1998.
f) La recherche
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens relevant du Budget civil de
recherche et de développement (BCRD) consacrés aux
activités scientifiques et à la recherche. Ils concernent trois
domaines d'intervention (milieux et écologie, risques et impacts,
économie et société) auxquels il faut ajouter des projets
transversaux et les programmes de recherche de l'INERIS.
Les crédits affectés à ces actions augmentent de
6,9 % pour atteindre 80,7 millions de francs en dépenses
ordinaires et crédits de paiement. Les autorisations de programme
diminuent de 5,7 % (66 millions de francs).
En 1999, une mesure nouvelle de 1,75 million de francs est prévue
pour actualiser la masse salariale de l'INERIS.