Projet de loi de finances pour 1999 : Recherche scientifique et technique

N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE

Par M. Pierre LAFFITTE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 17 ) (1998-1999).

Lois de finances .

Mesdames, Messieurs,

Le budget civil de recherche et de développement (BRCD) qui retrace l'ensemble des crédits affectés par l'Etat à la recherche civile, s'établira en 1999 à 53 915 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Comme chaque année, votre rapporteur s'attachera à apprécier l'opportunité des choix gouvernementaux que traduit le projet de budget pour 1999.

Au cours de l'année 1998, le gouvernement a exprimé la volonté de redéfinir les orientations de la politique de la recherche, en tenant compte des nouveaux mécanismes de la croissance économique fortement liés à l'innovation, ce qui correspond à une nécessité que votre rapporteur n'a cessé de souligner au fil des ans.

En effet, le point essentiel dans la politique de recherche d'une nation moderne est certes de consacrer une part de son budget à la recherche de base et de soutenir l'effort sur les recherches qui ne sont pas encore financées par des demandes du marché mais qui ont un intérêt stratégique pour le futur. Mais c'est également de mettre en place les conditions d'une bonne interface entre, d'une part, les compétences et le savoir, et d'autre part, l'utilisation des compétences et du savoir par les acteurs économiques. Lier le savoir au savoir-faire, les compétences scientifiques à la création d'entreprises est aussi important que d'augmenter les crédits de la recherche.

Le projet de budget pour 1999 affiche des intentions en ce sens et votre rapporteur s'en réjouit. On s'oriente dans la bonne direction mais avec moins de vigueur que l'on aurait pu l'espérer en écoutant les pertinentes analyses du ministre en la matière. Sans doute, les forces de résistance des institutions et la bureaucratisation d'une partie du système de recherche sont-elles en partie cause de cette timidité dans l'évolution. Il est certes facile pour un observateur extérieur de critiquer mais il est bon de montrer quelque impatience.

Par ailleurs, votre rapporteur regrettera l'opacité de la présentation des crédits consacrés à la recherche militaire. On sait qu'aux États-Unis, elle profite largement au développement de la puissance militaire américaine mais aussi, par le canal de la recherche duale, à l'économie et notamment à la dynamique des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Ainsi, la recherche en logiciels nécessaires à la mise en oeuvre des projets de constellation de satellites de télécommunications est largement financée par les crédits du pentagone. En France, le BCRD ne permet pas d'avoir une vision exacte des crédits affectés à la recherche par le ministère de la défense ; en effet, il ne prend en compte que la dotation versée par le ministère de la défense au Centre national d'études spatiales qui s'élève à 900 millions de francs. Les crédits du ministère de la défense consacrés aux " développements " et aux études dont la stagnation inquiète le rapporteur de la commission des finances s'établissent à 21 085 millions de francs en 1999. Cet écart laisse songeur, en particulier sur la part de la recherche qui pourrait être consacrée à la recherche duale. Votre rapporteur, sans revendiquer une transparence totale, compte tenu de la notion de secret militaire, souhaite qu'un effort d'information du Parlement puisse être accompli en ce domaine.

La priorité que le ministre souhaite, à juste titre, conférer à la politique en faveur de l'innovation n'exige pas seulement des moyens d'ordre budgétaires. L'innovation dans les PME, principale source d'emplois stables et de bon niveau, est handicapée par divers facteurs mais surtout par la lenteur de réaction des pouvoirs publics. Alors que la réussite des sociétés à croissance rapide, liée à la conquête de parts de marché, exige une très grande réactivité donc une vitesse de réaction se mesurant en jours, l'administration par inertie ou, plus grave encore, par des débats stériles entre des ministères qui défendent leur pré carré retarde de plusieurs semaines, mois voire années des décisions nécessaires. A titre d'exemple, on citera l'exemple de la RATP et des projets Icare et Calypso. Ces projets qui, lancés voilà cinq ans, reposaient sur un système de porte monnaie électronique et permettaient alors à la France de bénéficier d'une avance par rapport à ses concurrents ne sont pas encore mis en oeuvre par la RATP alors qu'ils le sont déjà dans d'autres pays. Dans ce contexte, votre rapporteur plaide pour un recours systématique aux nouvelles technologies de l'information et de la communication dans les administrations afin de leur imposer des délais de réponse bien inférieurs à ceux que l'on constate aujourd'hui. Sans doute faudra-t-il modifier les réglementations dans ce sens.

I. PRÉSENTATION DU BUDGET DE LA RECHERCHE POUR 1999

Votre rapporteur ne présentera que succintement les évolutions budgétaires qui sont excellemment analysées par son collègue de la commission des finances.

A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE PROGRESSION QUI DEMEURE MODESTE

Le budget civil de recherche et de développement (BCRD) connaît en 1999 une augmentation inférieure à la croissance de l'ensemble des budgets civils (+ 2,3 %). Il s'élève à 53 915 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Le budget du fascicule " recherche et technologie ", dont les dotations représentent 72,2 % du total du BCRD, connaît une évolution comparable. Il progresse de 1 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement par rapport à 1998 (soit 40 008 millions de francs) et de 1,8 % en autorisations de programme (soit 14 033 millions de francs).

B. LES PRIORITÉS DU BUDGET POUR 1999 SE TRADUISENT DE MANIÈRE CONTRASTÉE DANS LES CHIFFRES

La recherche et le développement technologique constituent désormais un des éléments déterminants de la croissance économique. Votre rapporteur considère qu'outre le volume des crédits, les priorités affichées et réalisées sont déterminantes dans l'avis qu'il convient de donner sur le budget.

Le BCRD pour 1999 est ordonné autour de quatre thèmes: l'emploi scientifique, la restauration des moyens des laboratoires, le développement du soutien à l'innovation technologique et le renforcement de la cohérence de la politique nationale de la recherche.

1. La poursuite de l'effort en faveur de l'emploi scientifique

a) Un ralentissement du rythme des créations d'emplois

Le BCRD prévoit la création de 150 emplois qui se répartissent de la manière suivante :

- 100 emplois de chercheurs dont 98 dans les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) ;

- et 50 emplois d'ITA (ingénieurs, techniciens et administratifs) dont 34 dans les EPST.

Ces créations d'emplois ne bénéficient pas également à tous les établissements publics à caractère scientifique et technique. Les deux principaux bénéficiaires de cet effort de création d'emplois sont, comme en 1998, l'INSERM et le CNRS qui se voient attribuer, respectivement, 37 et 40 emplois de chercheurs et 7 et 8 emplois d'ITA.

Le tableau ci-dessus indique la répartition des créations d'emplois dans les établissements publics à caractère scientifique et technique en 1999 :

EPST	Effectifs totaux 1998	Créations d'emplois de chercheurs en 1999	Effectifs totaux 1999	Augmentation 1999/1998 (%)
INRA	1 788	1 ^(1)	1 789	0,05
CEMAGREF	76	-	76	-
INRETS	152	-	152	-
INRIA	341	5	346	1,4
CNRS	11 693	40	11 733	0,34
INSERM	2 165	37	2 202	1,7
ORSTOM	829	1	830	0,12
INED	57	-	57	-
LCPC ^(2)	98	-	98	-

(1) L'INRA a bénéficié de la création de trois emplois de chercheurs, dont deux sont transférés au CIRAD d'où un solde net d'une création d'emploi.

(2) Le laboratoire central des Ponts et Chaussées a été transformé à compter du 1er juin 1998 en EPST.

Cette politique de créations d'emplois appelle, de la part de votre rapporteur, plusieurs remarques :

- en premier lieu, l'effort de création d'emplois pour 1999 est très inférieur à celui consenti en 1998 . Rappelons, en effet, que la loi de finances pour 1998 prévoyait la création de 400 emplois de chercheurs et de 200 emplois d'ITA, soit un rythme de créations d'emplois près de quatre fois supérieur à celui prévu pour 1999.

Votre rapporteur ne regrette pas ce ralentissement.

- en second lieu, dans un contexte de rigueur budgétaire, la souplesse de gestion est essentielle pour les organismes de recherche . Or, les dépenses de personnel représentent déjà près de 80% du total des dotations que leur verse l'Etat. Le fonctionnement courant et les investissements sont donc réduits à la portion congrue. Dans ce contexte, une augmentation du personnel aggraverait encore la pénurie qui frappe les établissements publics de recherche.

Pour éviter le vieillissement des équipes de recherche et augmenter le nécessaire recrutement des jeunes, il faut donc que la mobilité s'accroisse. Cette mobilité a été officiellement souhaitée par tous les ministres successifs. Mais les données budgétaires ne la facilitent pas et, au contraire, l'entravent.

Un principe simple a été proposé à plusieurs reprises par votre rapporteur : il faut aider les équipes qui organisent effectivement la mobilité et pénaliser celles qui s'y refusent.

Qu'est-ce que signifie une forte mobilité du personnel pour un laboratoire ou un organisme dans le contexte bureaucratique où la recherche a été enfermée depuis la fonctionnarisation des chercheurs ?

C'est organiser de nombreux concours de recrutement avec tous les délais que cela implique, perdre des collaborateurs pendant près d'un an, ne pas être assuré qu'ils s'adapteront aux postes, forcer les responsables directs à les former, bref perdre une partie de l'énergie créatrice.

Selon l'expression triviale mais éclairante, une saine politique en faveur de la mobilité consiste à manier la carotte et le bâton. La carotte, c'est donner plus de postes et plus de crédits aux organismes, et au sein des organismes, aux laboratoires qui pratiquent et organisent la mobilité ; le bâton, c'est diminuer les moyens de ceux qui pouvant le faire, ne l'organisent pas. L'évaluation de la mobilité et sa notation sont faciles à déterminer. Ceux qui ont une mauvaise note, c'est-à-dire ceux qui organisent trop peu la mobilité doivent passer, comme les équipes sportives, dans une division inférieure moins bien pourvue en postes, voire disparaître avec répartition de leurs moyens dans d'autres équipes.

Or, le projet de budget pour 1999 crée 77 emplois de chercheurs pour le CNRS et l'INSERM et 5 pour l'INRIA. Bien que l'INRIA soit un organisme plus petit, il a un taux de mobilité élevé notamment par créations d'entreprise. De plus, il se trouve placé dans un secteur fortement dynamique et le taux de départ à la retraite y est très faible. Certes, c'est un organisme moins turbulent...

b) La reconduction des dispositions favorisant le recrutement des chercheurs par les entreprises

• Le dispositif d'accueil des post-doctorants en entreprise est reconduit pour l'année 1999. Mis en place en 1998, ce dispositif prévoit l'octroi d'aides financières aux PME-PMI qui s'engagent à recruter un jeune docteur appelé à participer à la réalisation d'un projet scientifique et technologique en liaison avec un laboratoire relevant d'un établissement public pour une durée maximale de 18 mois. Les crédits qui y étaient consacrés s'élevaient en 1998 à 50 millions de francs et sont reconduits en francs courants en 1999.

Votre rapporteur considère cette mesure comme opportune. Bon nombre de PME devraient, en effet, recruter de jeunes chercheurs, car l'innovation est indispensable à leur développement.

• 800 conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) seront financées en 1999, soit le même nombre qu'en 1998. Les crédits correspondants s'élèvent à 218 millions de francs.

•  Les crédits consacrés au financement des conventions de formation par la recherche des techniciens supérieurs (CORTECHS) s'établissent en 1999 à 45 millions de francs, soit une augmentation de 28,5 %. Ils permettront l'attribution de 150 conventions supplémentaires.

Ces mesures apparaissent comme positives.

2. Le renforcement des moyens de la recherche publique

L'effort louable accompli en vue de renforcer les moyens de base de la recherche publique doit s'analyser au regard du ratio entre le montant total des crédits de paiement dont dispose un organisme et le nombre des chercheurs qu'il emploie.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution du montant des crédits de paiement alloués aux établissements publics à caractère scientifique et technologique rapporté au nombre de chercheurs qu'ils emploient.

ETABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE
Montant des crédits de paiement par chercheur
(à structure budgétaire constante)

	Montant des crédits de paiement (en millions de francs)	Nombre de chercheurs	Montant des crédits de paiement par chercheur (en francs)
1996	4 188,5	16 726	250 418
1997	4 020,92	16 703	240 700
1998	4 072,03	17 080	238 400
1999	4 118,2	17 283	238 280

Après une diminution du montant des crédits de paiement par chercheur entre 1996 et 1998 de 4,79 %, le ralentissement du rythme des créations d'emplois conjugué à une progression des crédits de paiement permet au ratio de se stabiliser en 1999, ce dernier n'enregistrant qu'une faible diminution de 0,05 % par rapport à 1998.

Cette évolution mérite d'être relevée dans la mesure où elle rompt avec la tendance à la dégradation des conditions de travail des chercheurs constatée au cours des années précédentes.

Il convient, par ailleurs, d'indiquer que l'augmentation de 7,7 % des crédits de soutien de programmes prévue par le projet de budget pour 1999 permettra aux meilleures équipes d'améliorer leur situation.

Les mesures d'augmentation des crédits de paiement décidées en 1999 devront être toutefois reconduites et sensiblement accrues au cours des années à venir. On estime, en effet, à 3 % par an l'augmentation des investissements et des frais de fonctionnement hors salaires nécessaire pour répondre aux besoins nés de la sophistication croissante des équipements de recherche.

• La dotation des établissements publics de recherche à caractère industriel et commercial , qui représente en moyenne 56 % des ressources de ces établissements, ne connaît pas une évolution comparable à celle des EPST. Elle diminue de 1,7 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, les seuls crédits de paiement reculant de 3,5 %.

3. Le soutien à l'innovation technologique

Bien qu'affichée, cette priorité ne trouve pas dans le projet de budget pour 1999 une traduction significative. Certes, le budget civil de recherche et de développement marque une rupture avec la dégradation enregistrée au cours des années antérieures, mais il ne constitue qu'une première étape vers une réelle impulsion donnée au développement technologique . En effet, les crédits incitatifs inscrits au budget de la recherche n'enregistrent pas une progression en rapport avec la priorité conférée par le gouvernement à la diffusion de la technologie et s'avèrent insuffisants pour garantir l'avenir scientifique et technologique des entreprises.

• En premier lieu, votre rapporteur note, pour le regretter, que les subventions d'investissements consacrées à la diffusion des technologies du secteur spatial, enjeu essentiel dans les années à venir, diminuent de 14,5 % en crédits de paiement et de 34,1 % en autorisations de programme.

• La dotation budgétaire du Fonds de la recherche et de la technologie prévue pour 1999 s'élève à 669,5 millions de francs en crédits de paiement (- 7,76 %) et à 630 millions de francs en autorisations de programme pour 1999 (+ 52,76 %).

Le plan de redressement du Fonds de la recherche et de la technologie (FRT), conduit depuis 1994 et poursuivi en 1999, permet de rétablir un équilibre satisfaisant des autorisations de programme et des crédits de paiement et de restaurer les capacités incitatives de cet instrument de la politique de recherche. L'écart entre les autorisations de programme et les crédits de paiement en compte qui était de plus de 3 000 millions de francs en 1998 est ramené à 860 millions de francs en 1999.

Mais l'effort consenti demeure encore insuffisant pour doter le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie d'un véritable instrument d'orientation de la politique de recherche industrielle.

L'augmentation significative des autorisations de programme inscrite dans le projet de loi de finances pour 1999, si elle mérite d'être saluée, s'accompagne d'un accroissement des missions du Fonds (participation au financement du réseau national de recherche en télécommunications, création et développement de réseaux technologiques).

Le changement d'échelle préconisé par votre rapporteur dans les crédits du FRT n'est pas encore intervenu. Par ailleurs, France Télécom consacrait par le biais, d'une part, du CNET et, d'autre part, de contrats industriels à ce qui est désormais dans les compétences du Réseau national de recherche en télécommunications des sommes évaluées à 4 milliards de francs, il y a trois ans. Les objectifs nationaux du CNET, devenu depuis centre de recherche de l'opérateur historique, ont disparu. Votre rapporteur estimait, il y a deux ans, qu'il manquait deux milliards pour la recherche fondamentale en télécommunications éventuellement affectés au RNRT. Cette année, on peut estimer avec l'explosion des activités de recherche liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication et compte tenu de leur importance stratégique, qu'il faudrait un sursaut national auquel le gouvernement et sans doute le Parlement et l'opinion ne sont manifestement pas prêts, alors qu'ils admettent que des sommes analogues soient dépensées pour d'autres sujets, importants certes, mais de bien moins grand intérêt pour la construction de l'avenir de notre pays.

4. Le renforcement de la cohérence de la politique nationale de recherche

La volonté affichée par le gouvernement de restaurer la capacité d'orientation de la politique nationale de la recherche se traduit par trois mesures.

•  En premier lieu, a été annoncée par le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, la création d'un conseil national de la science . Cette nouvelle instance, composée d'une vingtaine de personnalités scientifiques françaises et européennes et de représentants du monde économique, aura la charge de conseiller le gouvernement sur les orientations de la politique de la recherche et de la technologie.

Votre rapporteur souhaite vivement que cette nouvelle structure contribue efficacement à la définition des orientations stratégiques de la politique de recherche. Cela implique que ses compétences soient précisées par rapport à celles d'autres organismes consultatifs comme le comité stratégique pour l'enseignement supérieur et la recherche ou encore le comité interministériel de la recherche scientifique et technique soit précisée.

• En second lieu, est créé un fonds national pour la science . Ce nouvel instrument financier -dont la finalité exacte reste encore à définir- doit contribuer au pilotage du dispositif français de recherche. Il permettra de mobiliser les universités et les organismes publics de recherche autour de thèmes prioritaires, grâce à des actions concertées, les crédits qui y seront affectés venant s'ajouter aux moyens des équipes de recherche.

Outre des crédits consacrés à des actions incitatives à hauteur de 188,42 millions de francs en crédits de paiement et 370 millions de francs en autorisations de programme, la dotation du fonds national de la science, inscrite sur un nouveau chapitre budgétaire, regroupe celles du centre national de séquençage et du centre national de génotypage. Elle s'élève au total à 318,42 millions de francs en crédits de paiement et à 500 millions de francs en autorisations de programme. Les crédits de ce fonds devraient permettre la mise en place d'actions incitatives dans des secteurs prioritaires (sciences de la vie, sciences pour l'ingénieur, chimie, sciences humaines et sociales). Conduites pendant une période maximum de quatre ans, ces actions auront vocation à être poursuivies au sein des organismes de recherche et des universités.

Sans vouloir se prononcer sur l'opportunité de la création d'un nouvel instrument de pilotage de la politique de recherche et sans préjuger de l'efficacité d'un tel fonds, votre rapporteur note que le montant des dotations affectées à ce fonds, ainsi qu'un certain risque de saupoudrage des crédits laissent craindre que l'objectif de réorientation du dispositif de recherche ainsi poursuivi -aussi légitime soit-il- ne puisse être atteint.

• Enfin, pour la deuxième année consécutive, une part des créations d'emplois inscrites au budget de la recherche n'est pas affectée par le projet de loi de finances initiale à des EPST, la réserve ainsi constituée devant être répartie au cours de l'exercice budgétaire entre les différents établissements. En 1999, ces créations d'emplois non affectées sont au nombre de 12, contre 21 en 1998.

Ce " volant " d'emplois sera destiné à soutenir les regroupements thématiques et accompagner les mesures de rationalisation des structures de la recherche. Votre rapporteur, favorable à la souplesse de gestion introduite par une telle mesure, considère qu'elle doit être le moyen de renforcer des centres d'excellence.

Le tableau ci-dessous indique l'affectation de la réserve de créations d'emplois en 1998 :

EPST	Affectation réserve 1998
INRA CEMAGREF CNRS ORSTOM	4 1 10 6
TOTAL	21

Il serait souhaitable à l'avenir de disposer d'un suivi de la gestion de ces personnels et notamment de pouvoir examiner s'ils sont affectés à des équipes qui démontrent leur volonté de contribuer à la nécessaire mobilité des chercheurs et à la création d'entreprises innovantes. L'absence de l'INRIA dans la liste des EPST ayant reçu des affectations au titre de cette réserve est à cet égard étonnante.