II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 25 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport pour
avis
de
M. Louis Boyer
sur les
crédits
consacrés à la santé
dans le
projet de loi de
finances pour 1999
.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a précisé, à
titre liminaire, que les crédits du budget de la santé
étaient répartis au sein de deux agrégats,
intitulés " politique de santé publique " et
" offre de soins ", parmi les six agrégats que comporte le
fascicule budgétaire consacré à la santé et
à la solidarité. Il a indiqué que les crédits de
ces deux agrégats affichaient une très légère
progression de 0,2 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances
pour 1998, mais qu'à structure constante la progression des
crédits de la santé s'établissait à 3,6 %.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a d'abord évoqué les
deux priorités budgétaires annoncées par le Gouvernement,
d'une part, la mise en oeuvre des dispositions de la loi du
1
er
juillet 1998 relative au renforcement de la
sécurité et de la veille sanitaires, d'autre part, la lutte
contre les exclusions.
Le projet de loi de finances prévoit en effet les crédits
nécessaires à l'installation, dès le début de
l'année prochaine, de trois nouveaux établissements publics :
l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de
santé, l'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments et l'Institut de veille sanitaire.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a précisé que la
première agence, qui contrôlerait l'ensemble des produits de
santé, bénéficierait de 119 millions de francs, dont
34,9 millions de francs de mesures nouvelles par rapport à la
subvention accordée par l'Etat à l'Agence du médicament en
1998. Il a rappelé que les crédits budgétaires ne
devraient constituer qu'une part modeste du budget total de la future agence
qui bénéficierait, comme l'ancienne Agence du médicament,
de droits et taxes prévus par la loi.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a affirmé que la seconde
Agence de sécurité sanitaire, chargée des aliments,
disposerait d'un budget bien moins élevé, les subventions
accordées par l'Etat en 1999 s'élevant à
31,4 millions de francs dont 8 millions de francs inscrits au budget
de la santé.
Troisième établissement public institué par la loi du
1
er
juillet 1998, l'Institut de veille sanitaire, qui prendra
la suite du réseau national de santé publique,
bénéficiera d'une subvention de 62,5 millions de francs dont
plus du tiers sont des moyens nouveaux.
M. Louis Boyer, rapporteur pour
avis,
a indiqué que le reste des crédits correspondait, outre
la subvention à l'ancien réseau national de la santé
publique, aux moyens des registres de pathologies et à 3 millions
de francs qui étaient antérieurement affectés aux
observatoires régionaux de la santé. A cet égard, la
Fédération des observatoires régionaux de la santé
estime cependant que, lorsqu'ils reviendront aux observatoires, ces
3 millions de francs se réduiront à 2,49 millions de
francs au maximum : ils seront en effet soumis à la TVA, sans tenir
compte des éventuels frais de gestion de l'Institut de veille sanitaire.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a également
évoqué la gestion des crédits ouverts en loi de finances
pour 1998 pour l'installation des trois établissements publics
créés par la réforme de la veille et de la
sécurité sanitaires. Il a indiqué que, ces crédits
n'ayant pas encore été utilisés, les agences
n'étant pas encore créées, un arrêté du 21
août était venu annuler 34 des 80 millions de francs ouverts
en loi de finances initiale afin de permettre le financement des Etats
généraux de la santé. Le projet de loi de finances
rectificative pour 1998 vient quelque peu compenser cette perte en demandant
l'ouverture de 9 millions de francs supplémentaires pour les
nouvelles agences.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a
indiqué qu'il s'assurerait auprès du ministre que les
55 millions de francs demeurant disponibles seraient bien reportés
sur l'exercice 1999.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a ensuite évoqué la
seconde priorité retenue par le Gouvernement, la lutte contre les
exclusions, qui bénéficiait de 250 millions de francs dont
194 millions de francs de mesures nouvelles. Il a rappelé que
l'appréciation de cet effort devait tenir compte d'un certain nombre
d'effets de " yoyo budgétaire " : ainsi, si le Gouvernement
annonce le quasi-doublement, en 1999, des crédits de l'article 40 du
chapitre 47-11, il convient de rappeler que ces mêmes crédits
avaient été réduits d'un tiers dans la loi de finances
pour 1998.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a ensuite abordé l'examen
des crédits de la lutte contre les grands fléaux sanitaires. Il a
rappelé que les crédits de la lutte contre la toxicomanie
représentaient plus du quart du budget de la santé et
regretté que le plan triennal de lutte contre la toxicomanie,
annoncé depuis l'entrée en fonctions du Gouvernement, n'ait
encore pas vu le jour. Prenant acte des critiques formulées par la Cour
des comptes à l'égard des plans précédents, il a
estimé que le futur plan de lutte, compte tenu de son délai
d'élaboration, ne pourrait être critiqué comme ayant
été conçu dans la précipitation.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a indiqué que les
crédits du chapitre 47-18, jusqu'ici exclusivement consacrés
à la lutte contre le Sida, seraient cette année également
utilisés pour promouvoir le dépistage, la prévention et la
surveillance épidémiologique de l'hépatite C. Il a
regretté l'indigence des crédits de la lutte contre le tabagisme,
en baisse de moitié, qui s'élevaient à 1,5 million de
francs. Rappelant que l'an dernier il avait évoqué le manque de
transparence des actions menées par le comité national de lutte
contre le tabagisme (CNCT), et qu'un rapport de l'Inspection
générale des affaires sociales (IGAS), publié en cours
d'année, lui avait donné raison, il a indiqué que le
ministère semblait continuer de préférer
déléguer à cette association la politique de lutte contre
le tabagisme à condition qu'elle accepte de renouveler ses instances
dirigeantes. Il a regretté que la réponse au questionnaire
budgétaire, cette année, ne soit pas plus détaillée
que celle des années précédentes : elle ne fait en effet
mention d'aucune précision, ni de délai, ni de contenu, pour
décrire l'exigence ministérielle.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a enfin évoqué les
crédits budgétaires destinés à l'adaptation de
l'offre de soins. Il a indiqué qu'il interrogerait le ministre sur les
raisons qui l'ont conduit à proposer une baisse de 36 % des
crédits utilisés pour financer le fonctionnement des
" centres 15 ". En cohérence avec les propos tenus par
M. Charles Descours, rapporteur, lors de l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale, il a regretté que les
crédits du fonds d'investissement pour la modernisation des
hôpitaux soient si faibles par rapport aux besoins.
En conclusion de son intervention,
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a proposé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits de
la santé pour 1999.
M. Lucien Neuwirth
a évoqué les plans ministériels
d'amélioration de la prise en charge de la douleur et de
développement des soins palliatifs. Il a interrogé le rapporteur
pour avis sur les crédits budgétaires inscrits en leur faveur au
budget de la santé.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
lui a indiqué que le
ministre prévoyait de consacrer 400.000 francs, l'an prochain, pour
financer l'élaboration d'un didacticiel consacré à la
douleur mais que les crédits nécessaires au développement
des soins palliatifs seraient engagés par l'assurance maladie.
M. Louis Souvet
, évoquant des questions d'actualité
concernant la sécurité de l'eau et de la viande, a demandé
au rapporteur pour avis des précisions sur l'étendue des
compétences de l'Agence de sécurité sanitaire des
aliments. Il a fait part de son étonnement devant la proposition du
rapporteur d'émettre en commission un avis de sagesse sur les
crédits de la santé, estimant qu'il était plus logique
qu'une telle position soit exprimée en séance publique.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
lui a répondu qu'il tenait
le même discours en commission et en séance publique. Il a
indiqué que la future Agence de sécurité sanitaire des
aliments serait compétente pour la viande comme pour l'eau
destinée à la consommation humaine et qu'elle pourrait formuler
des recommandations et diligenter des contrôles.
M. Jean Delaneau, président,
a rappelé que la commission
avait déjà, dans le passé, émis des avis de sagesse
à l'adoption de crédits budgétaires.
M. François Autain
a indiqué que les membres de la
commission appartenant au groupe socialiste adopteraient le rapport de M. Louis
Boyer, rapporteur pour avis.
Se félicitant que le Gouvernement ait tiré dans le budget toutes
les conséquences de la loi du 1
er
juillet 1998
adoptée à l'initiative des sénateurs Huriet et Descours,
il a estimé que les critiques formulées par le rapporteur pour
avis à l'égard du budget étaient le plus souvent
constructives et fondées. Il s'est déclaré partisan
d'obtenir le report sur l'exercice 1999 des crédits ouverts en 1998 pour
l'installation des agences de sécurité sanitaire et a fait siens
les propos du rapporteur pour avis sur le comité national de lutte
contre le tabagisme (CNCT).
M. Francis Giraud
, évoquant la veille sanitaire, a rappelé
l'efficacité remarquable des registres de pathologies.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a indiqué qu'il existait
23 registres et que 4 millions de francs avaient été
ouverts en leur faveur en 1998.
M. Jean-Louis Lorrain
a demandé au rapporteur pour avis si les
crédits de la santé amorçaient un transfert à
l'Etat des compétences sanitaires des départements, notamment en
matière de lutte contre la tuberculose.
M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a indiqué qu'un tel
transfert devrait être prévu par la loi et s'est
déclaré favorable à un tel changement dans la
répartition des compétences entre Etat et départements.
Mme Nicole Borvo
a indiqué que les membres de la commission
appartenant au groupe communiste approuveraient aussi le rapport pour avis.
Elle a estimé insuffisante la création des agences de
sécurité sanitaire eu égard à l'importance des
enjeux. Elle a également estimé insuffisants les efforts
accomplis en matière de prévention de la toxicomanie et de lutte
contre le Sida.
La commission, sur proposition de M. Louis Boyer, rapporteur pour avis,
a
décidé à l'unanimité d'émettre un avis de
sagesse sur les crédits de la santé pour 1999.