Projet de loi de finances pour 2000 : Prestations sociales agricoles

Projet de loi de finances pour 2000, TOME V - BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

BOYER (Louis)

AVIS 93-tome V (1999-2000) - Commission des Affaires sociales

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Table des matières

N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

BUDGET ANNEXE
DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Par M. Louis BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Jean-Pierre Vial, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 42 ) (1999-2000).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 24 novembre, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Boyer sur le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2000.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les grandes lignes du BAPSA pour 2000.

Il a observé que le BAPSA diminuait de 1,3 % par rapport à 1999. Il a précisé que, compte tenu de la mesure de revalorisation des retraites agricoles, adoptée par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, cette diminution n'était que de 0,2 %. Il a ajouté que cette évolution structurelle s'expliquait pour des raisons démographiques : les dépenses de prestations familiales connaissent ainsi une évolution négative de 3 à 4 % par an ; les dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité sont stables, la baisse des effectifs compensant l'augmentation des dépenses de santé par tête. Il a précisé que les dépenses d'assurance vieillesse, qui représentent le principal poste de dépenses du BAPSA avec 50 milliards de francs, diminuaient, même en tenant compte de la mesure de revalorisation des retraites agricoles. Il a souligné que cette baisse s'expliquait par la diminution rapide des dépenses prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Revenant sur la mesure de revalorisation des retraites les plus basses proposée par le Gouvernement, il a expliqué qu'elle consistait à ajouter 200 francs mensuels supplémentaires aux pensions de retraite les plus basses des chefs d'exploitation retraités, des veufs et veuves et des aides familiaux. Il a constaté que, pour les chefs d'exploitation, l'objectif du minimum vieillesse pourrait être atteint dès l'année prochaine.

Il a regretté que cette mesure n'ait pas été présentée dès le projet de loi initial. Il a indiqué que le Gouvernement faisait pourtant référence, depuis deux ans, à un " plan pluriannuel " de revalorisation, s'étendant sur l'ensemble de la législature.

Il a considéré que le financement de la mesure était également critiquable. Il a expliqué que l'article 28 bis du projet de loi de finances, en affectant un milliard de francs de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) au BAPSA, prévoyait de déroger explicitement à une règle posée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il a estimé qu'il était tout à fait curieux de financer une dépense pérenne par une recette exceptionnelle. Il a expliqué que la commission ne s'était pas opposée à l'affectation des excédents de C3S au FSV et à la perte par le BAPSA de cette recette théorique. Il a rappelé que la C3S avait pour mission principale de financer les régimes des non-salariés non agricoles, et que ses excédents ne représentaient pas une ressource illimitée. Il a estimé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement assume le coût de cette mesure de revalorisation, en augmentant, à due concurrence, la subvention d'équilibre.

Abordant les recettes du BAPSA, il a indiqué que les contributions professionnelles -16,73 milliards de francs- subissaient une baisse de 1,35 %. Il a précisé que cette baisse était apparente, car ces contributions semblaient avoir été surévaluées pour 1999. Il a ajouté que la prévision ne prenait pas en compte le relèvement du taux d'exonération de cotisations sociales pour les jeunes agriculteurs, prévu par l'article 4 bis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté conforme par les deux assemblées.

Il a indiqué que les prévisions de taxes affectées -28,5 milliards de francs- bénéficiaient de la croissance économique. Il a considéré que les transferts des organismes de protection sociale connaissaient une évolution contrastée. Il a précisé que les versements du fonds de solidarité vieillesse baissaient à un rythme très important (- 26,7 %), ce qui rend compte de l'effort entrepris depuis cinq ans pour revaloriser les retraites agricoles. Il a ajouté que les transferts liés à la compensation démographique étaient en progression de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Il a enfin précisé que les contributions du budget général diminuaient de manière très sensible, la subvention d'équilibre représentant moins de 4 % des recettes du BAPSA en 2000.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a souhaité évoquer quatre questions relatives à la protection sociale agricole.

Il a tout d'abord indiqué que l'effort d'amélioration des retraites agricoles devait être poursuivi. Il a précisé que le rapport prévu à l'article 3 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, confié à M. Germinal Peiro, député de la Dordogne, devait être rendu public très prochainement. Il a ajouté que le rapport devait étudier notamment les possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. Il a précisé que les représentants du monde agricole étaient désormais convaincus de la nécessité de mettre en place ce " deuxième pilier ".

Il a considéré qu'il était également devenu urgent de simplifier les règles d'attribution des pensions, les revalorisations successives et les modifications régulières du mode de calcul ayant pour effet de rendre le système très complexe.

Il a ensuite abordé la question de la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU). Il a rappelé que les agriculteurs étaient tenus, comme tous les non-salariés, de s'acquitter de cotisations minimales. Il a expliqué qu'à même niveau de revenu, une personne pouvait être couverte par la CMU et une autre, ressortissante du régime agricole, pouvait être amenée à s'acquitter de cotisations. Il a rappelé que la loi portant création de la CMU avait rompu le lien entre le versement de cotisations et le droit à prestations, sauf l'exception de " mauvaise foi " du cotisant. Il a précisé que le régime de protection sociale agricole comprendrait à la fois des agriculteurs " déchus de droit ", réintégrés après avoir prouvé leur bonne foi, et des assurés s'étant toujours acquittés de leurs cotisations minimales. Il a ajouté que les caisses de Mutualité sociale agricole se trouvaient dans la même situation que l'ensemble des acteurs de la CMU, c'est-à-dire dans le flou le plus complet, le Gouvernement n'ayant toujours pas fait paraître les décrets d'application de cette loi.

Il a estimé que la question du financement à moyen terme du BAPSA se posait. Il a indiqué que le régime agricole perdrait une recette en 2001, la cotisation assise sur les polices d'assurance automobile (379 millions de francs), qui sera désormais intégralement affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). Il a estimé que l'augmentation de la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée au BAPSA ou l'augmentation de la subvention d'équilibre restaient les seules possibilités à moyen terme pour financer le régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Il a rappelé que la Mutualité sociale agricole avait connu un moment important, à travers l'élection, le 27 octobre dernier, des 80.000 délégués communaux. Il a précisé que la participation était relativement forte, entre 30 et 40 %, et du même niveau que celle enregistrée lors des dernières élections, en 1994. Il a estimé que le monde agricole restait attaché à son régime, proche de ses assurés.

En conclusion, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du projet du BAPSA pour 2000.

M. Dominique Leclerc a indiqué que les retraités agricoles jugeaient insuffisante la dernière mesure de revalorisation proposée par le Gouvernement, compte tenu de la bonne conjoncture économique. Il a estimé que les retraités étaient dans une situation très inégale, entre les régimes spéciaux et le régime agricole.

M. Michel Esneu s'est déclaré très réservé sur le projet de BAPSA pour 2000, en raison de l'insuffisance de la revalorisation des retraites agricoles.

M. Guy Fischer a estimé que le Gouvernement actuel avait fait plus, pour les retraites agricoles, en deux ans, que la précédente majorité, en quatre ans. Il a insisté sur la nécessité de relever le montant de l'ensemble des pensions de retraite dans le monde agricole. Il s'est interrogé sur la mise en place d'un régime de retraite complémentaire obligatoire. Il a estimé que le rapporteur s'était félicité du déroulement des élections de la MSA, alors que la majorité sénatoriale venait de s'opposer, lors du débat en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à des amendements du groupe communiste républicain et citoyen tendant à rétablir les élections dans le régime général.

M. Bernard Cazeau a déclaré approuver les orientations du rapporteur pour avis. Il a indiqué qu'il convenait de ne pas remettre en cause le principe contributif de l'assurance vieillesse. Il a indiqué que l'objectif poursuivi par le plan pluriannuel de revalorisation était d'amener les retraites agricoles les plus basses au montant du minimum vieillesse. Il a expliqué que la promesse de pensions de retraite au montant de 75 % du salaire minimum de croissance (SMIC), qui avait été exprimée par toutes les tendances politiques, posait un problème d'équité entre les salariés du régime général et les exploitants agricoles.

M. Bernard Seillier a approuvé les conclusions du rapporteur pour avis. Il a remarqué que l'ancienne majorité avait conduit une réforme très importante, en 1994, en permettant aux conjointes d'agriculteurs de disposer d'une véritable pension de réversion.

En réponse aux différents intervenants, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement s'était engagé à prendre deux nouvelles mesures de revalorisation en 2001 et 2002, pour un montant total de 3,2 milliards de francs en année pleine. Il a considéré que les parlementaires devraient s'assurer de la réalisation de ces engagements. Il a rappelé les efforts entrepris depuis 1994, en estimant qu'une grande continuité pouvait être observée, sous tous les Gouvernements. Il a estimé que les exploitants agricoles avaient fait le choix, après la deuxième guerre mondiale, de cotiser de manière modérée, sur de petits revenus, ce qui expliquait la faiblesse du montant des retraites agricoles d'aujourd'hui. Il a observé qu'un salarié gagnant le SMIC ne touchait pas une pension de retraite équivalente à 75 % du SMIC.

Il a considéré que le régime de protection sociale agricole, en raison de son histoire et de sa structure inter-branches, était dans une situation très différente de celle du régime général.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 2000 .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'examen du projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 2000 suppose non seulement de prendre en compte deux projets de loi (le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale), mais également les effets de deux lois votées récemment, la loi portant création de la couverture maladie universelle et la loi d'orientation agricole.

Une fois de plus, l'opportunité de maintenir un " budget annexe " en loi de finances est posée. L'existence d'un budget annexe n'est une condition nécessaire ni de l'autonomie du régime agricole géré par la Mutualité sociale agricole, ni de l'existence d'une subvention de l'Etat à ce régime. Le monde agricole est toutefois attaché à l'existence de ce budget annexe.

Ainsi toute réflexion sur l'évolution de la place du BAPSA devra reposer sur une concertation étroite et la conviction partagée qu'un changement de statut juridique ne signifie pas pour autant la suppression du deuxième régime français de protection sociale. Il importe également que la qualité de l'information actuellement disponible sur les prestations sociales agricoles soit conservée à l'occasion d'une intégration dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. A cet égard, un réexamen de la loi organique du 22 juillet 1996, souhaité par votre commission, devrait permettre d'intégrer le BAPSA, de manière protectrice, dans la loi de financement.

Le projet de BAPSA pour 2000 comporte une nouvelle mesure de revalorisation des retraites agricoles les plus faibles, qui s'inscrit dans la suite des efforts précédents.

Votre rapporteur déplore que le Gouvernement ait décidé, une fois de plus, d'amender le projet de loi de finances au lieu de prévoir cette disposition dans le texte initial du projet de loi. Cette " méthode " est contradictoire avec le " plan pluriannuel de revalorisation des plus petites pensions agricoles ", dont l'existence a été affirmée à de nombreuses reprises par le Gouvernement. Procéder par voie d'amendement a pour conséquence une perte de lisibilité des documents budgétaires transmis au Parlement.

Au-delà de ces considérations de forme, il reste à déterminer les prochaines étapes de cette revalorisation.

La loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 avait prévu le dépôt d'un rapport sur les retraites agricoles, qui devait être déposé trois mois après sa promulgation.

Votre rapporteur regrette que ce rapport n'ait pas été déposé en temps utile ; sa lecture aurait certainement éclairé le Parlement pour le vote du BAPSA pour 2000.

I. UN PREMIER BILAN DU BAPSA POUR 1999 : UN LÉGER DÉFICIT

A. L'EXÉCUTION DU BAPSA POUR 1998 ET LES ESTIMATIONS 1999

1. L'exécution du BAPSA pour 1998 : un équilibre fragile

a) Une année marquée par le transfert CSG/cotisations maladie

Pour le régime agricole, la réforme de la contribution sociale généralisée (CSG) n'est pas intervenue dans une période très heureuse, puisqu'une réforme des cotisations sociales venait de s'achever, visant notamment à permettre la comparaison de l'effort contributif des agriculteurs par rapport aux autres catégories socioprofessionnelles.

L'opération de substitution (augmentation du taux de la CSG et baisse du taux de cotisations maladie) ne permet pas une comparaison aussi directe.

La CSG perçue sur les revenus agricoles est assise sur la même assiette que les cotisations, mais majorée du montant de ces mêmes cotisations, tandis que l'assiette de la CSG pour les salariés est constituée par le salaire brut, diminué de 5 %. Ainsi, l'assiette CSG porte sur 62,6 milliards de francs en 1998, alors que l'assiette des cotisations maladie agricoles porte sur 49,2 milliards de francs. Elle est supérieure d'environ 27 %. Pour calculer un taux de baisse des cotisations maladie assurant la parité de gain de pouvoir d'achat entre agriculteurs et salariés en 1998, il aurait fallu multiplier le taux de baisse prévu par le Gouvernement pour les salariés du régime général (4,75 points), par le rapport des assiettes (127/95 ^{1( * )} ). Le résultat de ce calcul donne un chiffre compris entre 6,3 et 6,4.

Le Gouvernement a accordé une baisse de 5,5 points des cotisations maladie aux agriculteurs actifs , en compensation de l'augmentation de la CSG déductible de 4,1 points.

Taux de cotisations en 1998 et en 1999

	Taux technique	Complémentaire	Global
AMEXA	8,13 %	2,71 %	10,84 %
Veuvage	0,10 %	-	0,10 %
AVA sous plafond	8,445 %	2,53 %	10,975 %
AVA déplafonnée	1,29 %	0,25 %	1,54 %
AVI	3,20 %	-	3,20 %
PFA	4,36 %	1,04 %	5,40 %

La parité de pouvoir d'achat entre les salariés et les exploitants agricoles n'a pas été respectée. Le gain " global " pour ces derniers est estimé entre 0,3 % et 0,6 %, tandis qu'il se situerait pour les salariés au-delà de 1 %.

La substitution a défavorisé les 300 exploitants les plus aisés (revenus supérieurs à six fois le plafond de la sécurité sociale), puisque la cotisation maladie est plafonnée à hauteur de ce montant, tandis que la CSG n'est pas plafonnée.

Tranches de revenu par an	Equivalents en francs	Effet
< 800 SMIC	< 30.328 francs	très positif
entre 800 SMIC et le plafond de la sécurité sociale	entre 30.328 et 164.640	neutre
entre le plafond et 6 fois le plafond de la sécurité sociale	entre 164.640 et 987.840	positif
> 6 fois le plafond de la sécurité sociale	> 987.840	négatif

33 % des exploitants ont un revenu inférieur à 800 SMIC horaires (30.000 francs). Leur gain en pouvoir d'achat a été important, puisque la cotisation maladie est calculée sur la base de 800 SMIC, tandis que la CSG est calculée sur le revenu réel.

La substitution n'a pas été tout à fait équitable, puisque le gain est proportionnellement plus important pour les tranches hautes de revenu (comprises entre le plafond de la sécurité sociale et six fois ce plafond) que pour les tranches moyennes (revenus compris entre 800 SMIC et le plafond de la sécurité sociale).

Pour les retraités , la totalité des cotisations maladie, soit 1,8 point de cotisations techniques et 1 point de cotisations complémentaires, a été supprimée en compensation de l'augmentation de 2,8 points de la CSG sur les revenus de remplacement, la portant à 6,2 % pour les personnes imposées sur le revenu, 3,8 % pour celles s'acquittant de la taxe d'habitation ou 0 % pour les personnes non imposables.

Les retraités agricoles exonérés de CSG (une grande majorité) sont ainsi gagnants, tandis que l'opération est neutre pour les retraités soumis au taux réduit de CSG (3,8 %).

Par ailleurs, un certain nombre d'agriculteurs bénéficiant d'un allégement de cotisations sociales ont perdu cet avantage différentiel :

- jeunes agriculteurs ;

- pluriactifs agriculteurs à titre secondaire ;

- agriculteurs à titre principal ayant des activités accessoires ;

- préretraités agricoles ;

- retraités agricoles bénéficiant de prestations maladie d'un autre régime ou poursuivant l'exploitation agricole sur plus d'1/2 surface minimum d'installation (SMI) ;

- conjoints retraités bénéficiant de la seule retraite forfaitaire ;

- retraités titulaires de majorations de pension pour enfants.

b) Des résultats fragiles

Les dépenses du BAPSA pour 1998 s'élèvent à 88 milliards de francs , dont 33,8 milliards de francs de prestations maladie-maternité-invalidité, 48,7 milliards de francs de prestations vieillesse et d'assurance veuvage et 4,1 milliards de francs de prestations familiales.

Ces dépenses sont inférieures de 140 millions de francs au montant inscrit en loi de finances, principalement en raison de dépenses d'assurance vieillesse moins élevées que prévu.

Les dépenses du BAPSA en 1998

(en millions de francs)

	Crédits initiaux	Dépenses réelles
Intérêts dus	220.000	171.265
Moyens des services (dont restitution TVA)	4.954.070	6.231.285
Prestations maladie-maternité-invalidité	33.755.930	33.811.314
Assurance veuvage	12.000	12.510
Etalement cotisations sociales	110.000	109.941
Contribution à la modernisation de l'assurance maladie	100.000	9.644
Prestations familiales	4.085.000	4.076.304
Prestations vieillesse	49.041.000	48.661.556
Contribution étudiants-PAM	765.000	758.999
Total hors restitutions TVA	88.180.000	88.041.136

Les recettes du BAPSA pour 1998 s'élèvent à 88 milliards de francs, soit un montant inférieur aux prévisions de 180 millions de francs.

Le financement professionnel apporte 15,9 milliards de francs au BAPSA en 1998, soit un montant inférieur de 383 millions de francs à celui prévu en loi de finances initiale.

Le versement de la compensation démographique est supérieur de 873 millions de francs à celui inscrit en loi de finances initiale.

Le rendement des recettes affectées est supérieur de 1,14 milliard de francs. En conséquence, la subvention d'équilibre de l'Etat a été diminuée de 827 millions de francs.

Les recettes du BAPSA en 1998

(en millions de francs)

	Loi de finances	Recettes réalisées
Cotisations	16.276.000	15.892.895
Taxes	31.037.000	32.177.061
Compensation démographique	32.467.000	33.339.742
Contribution CNAF	1.565.000	1.445.000
Subvention budget général	7.806.000	6.979.000
FSV	3.266.000	3.245.604
FSI	108.000	104.746
AAH	518.000	518.000
Autres recettes	142.455	142.455
Total (taxes nettes)	88.180.000	88.002.821

Au total, l'exécution du BAPSA 1998 se solde par un déficit de 38 millions de francs. Le montant en jeu est infime, rapporté aux masses considérées. Mais l'année 1998 était une année exceptionnelle de croissance des recettes. Comme 1997 s'était traduit par un déficit de l'ordre de 500 millions de francs, il aurait été plus logique d'assurer un excédent, en ne diminuant pas autant la subvention d'équilibre de l'Etat. L a trésorerie du BAPSA aurait connu ainsi une amélioration sensible.

2. Les prévisions de réalisations du BAPSA pour 1999 : des recettes et des dépenses en baisse

Les prévisions de réalisation du BAPSA pour 1999 laissent escompter des recettes nettement moins importantes, mais également des dépenses moins élevées que prévu.

Estimation des dépenses du BAPSA 1999

(en millions de francs)

	1999 LFI	1999 (estimations)
Assurance maladie, maternité, invalidité	33.794	33.657
Modernisation assurance maladie	100	100
Assurance veuvage	12	12
Prestations familiales	3.948	4.122
Assurance vieillesse	50.281	49.656
Etudiants et praticiens	750	781
Etalement et prise en charge de cotisations	100	100
Intérêts	220	220
TOTAL	89.162	88.646

L'évolution des dépenses d'assurance maladie recouvre des évolutions de sens contraire :

- une révision à la hausse des soins de ville imputables aux prescriptions ;

- une prévision de régularisation de dotation globale hospitalière (DGH) plus forte au profit du BAPSA ;

- une révision à la hausse du poste médico-social et une révision à la baisse des dépenses relatives aux établissements hospitaliers hors DGH.

Les moindres dépenses constatées en assurance vieillesse s'expliquent par la surestimation des dépenses liées au minimum vieillesse. S'agissant de dépenses compensées par le Fonds de solidarité vieillesse, l'effet de cette surestimation est neutre.

Les recettes seraient inférieures aux prévisions de près d'un milliard de francs.

Estimation des recettes du BAPSA 1999

(en millions de francs)

	1999 LFI	1999 (estimations)
Financement professionnel	16.955	16.369
Taxes	28.586	27.972
Sécurité sociale	38.212	38.492
Etat	5.359	5.359
Recettes diverses	50	50
TOTAL	89.162	88.242

L'évolution du financement professionnel est particulièrement intéressante.

Estimation des recettes de cotisations BAPSA 1999

(en millions de francs)

	1999 LFI	1999 (estimations)
Cotisations	12.263	11.740
Allocations familiales (PFA)	2.071	2.025
Retraite forfaitaire (AVI)	1.666	1.625
Retraite proportionnelle (AVA)	4.283	3.971
Maladie (AMEXA)	4.182	4.058
Assurance veuvage	47	47
Assurance personnelle	1	1
DOM	13	13
CSG maladie	4.428	4.393
Cotisations de solidarité	264	236
TOTAL	16.955	16.369

Les cotisations sont en retrait, en raison principalement de la surestimation des cotisations de retraite proportionnelle. La loi de finances initiale pour 1999 avait anticipé une application des dispositions de la loi d'orientation agricole.

Au total, les prévisions d'exécution du BAPSA pour 1999 laissent apparaître un déficit de 400 millions de francs.

B. UNE ANNÉE MARQUÉE PAR L'ADOPTION DE LA LOI D'ORIENTATION AGRICOLE ET DE LA LOI PORTANT CRÉATION DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

1. L'enrichissement du volet social de la loi d'orientation agricole

Même si le Gouvernement n'a pas souhaité que des objectifs de long terme soient définis par le projet de loi, notamment en matière de revalorisation des retraites agricoles, la discussion parlementaire a permis d'enrichir le volet social, d'abord à l'Assemblée nationale, et ensuite au Sénat.

Votre commission s'était saisie du projet de loi pour avis ^{2( * )} .

Titre II - Exploitations et personnes -
Chapitre III Statut des conjoints travaillant dans les exploitations ou les entreprises et des retraités agricoles non salariés

(en italiques : les articles introduits à l'initiative du Sénat)

Article 25 - Statut de conjoint collaborateur d'exploitation ou d'entreprise agricole

Article 26 - Application aux conjoints d'associé d'une exploitation ou d'une entreprise de cultures marines (Assemblée nationale)

Article 27 - Droit à la retraite forfaitaire pour les conjoints collaborateurs

Article 28 - Droits à la retraite proportionnelle pour les conjoints collaborateurs

Article 29 - Cotisations

Article 30 - Attribution gratuite de points de retraite proportionnelle

Article 31 - Niveau minimum des pensions de réversion

Article 32 - Baisse de 50 % à 30 % de l'actif pris en compte pour le recours sur succession

Article 33 - Allocation de remplacement totale

Article 34 - Nouveau mécanisme de calcul des cotisations des jeunes installés

Articles 35 et 36 - Droit de créance

Article 37 - Insaisissabilité et incessibilité des allocations, pensions et rentes des régimes d'assurance vieillesse.

Par ailleurs, deux rapports ont été prévus :

- le premier, à l'article 3, sur les retraites agricoles. Confié à M. Germinal Peiro, député de la Dordogne, ce rapport devrait être disponible très prochainement ; il a d'ores et déjà été remis à M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, qui en a fait état lors de la discussion du BAPSA à l'Assemblée nationale ;

- le second, à l'article 141, sur les charges fiscales et sociales des exploitants agricoles. Ce rapport a été confié à Mme Béatrice Marre et M. Jérôme Cahuzac, députés. M. Jérôme Cahuzac est plus spécialement chargé du volet social.

2. Les interrogations de la couverture maladie universelle

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a des conséquences sur le régime agricole.

a) La question de l'équité

Une cotisation minimale d'assurance maladie est due, quel que soit le revenu de l'agriculteur ou la superficie de l'exploitation.

	Montant cotisation annuelle
Exploitations inférieures à 1,5 S.M.I.	800 SMIC
Exploitations entre 1,5 et 3,5 SMI	800 SMIC + majoration modulée
Exploitations au-delà de 3,5 SMI	800 SMIC +majoration fixe
Exploitants bénéficiant du RMI	200 SMIC

De plus, les chefs d'exploitation à titre principal et exerçant une activité salariée ou non salariée non agricole bénéficient d'une réduction de 10 % de leurs cotisations en maladie lorsque celles-ci sont calculées sur l'assiette minimum de 800 SMIC.

Environ 200.000 exploitants agricoles acquittent la cotisation minimale d'assurance maladie et bénéficient ainsi, pour une charge mensuelle inférieure à 300 francs, de l'ensemble des prestations.

La conséquence est ainsi la suivante : des personnes bénéficiant des mêmes revenus, l'une active, l'autre inactive, seront soumises à des règles distinctes. L'exploitant agricole devra s'acquitter de la cotisation minimale tandis que l'inactif ne paiera pas de cotisations et bénéficiera néanmoins d'une couverture complète, comprise dans " le panier de soins " pris en charge par la CPAM ou la mutuelle.

Dans sa décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il n'y avait pas de remise en cause du principe d'égalité :

" Considérant, par ailleurs, que le législateur s'est fixé pour objectif, selon les termes de l'article L. 380-1 précité, d'offrir une couverture de base aux personnes n'ayant " droit à aucun autre titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité " ; que le principe d'égalité ne saurait imposer au législateur, lorsqu'il s'efforce, comme en l'espèce, de réduire les disparités de traitement en matière de protection sociale, de remédier concomitamment à l'ensemble des disparités existantes ; que la différence de traitement dénoncée par les requérants entre les nouveaux bénéficiaires de la couverture maladie universelle et les personnes qui, déjà assujetties à un régime d'assurance maladie, restent obligées, à revenu équivalent, de verser des cotisations, est inhérente aux modalités selon lesquelles s'est progressivement développée l'assurance maladie en France ainsi qu'à la diversité corrélative des régimes, que la loi déférée ne remet pas en cause. "

De plus, à partir du 1er janvier 2000, date d'entrée en vigueur de la loi portant création de la couverture maladie universelle, le lien entre versement des cotisations et bénéfice des prestations en nature des assurances maladie et maternité est rompu.

En conséquence, les dispositions du code rural liant le versement des prestations au paiement des cotisations ont été abrogées ; seule demeure la suspension du versement des prestations en nature de l'assurance maladie, " lorsqu'elle est le fait de la mauvaise foi du bénéficiaire " (art. 6, paragraphe III, de la loi du 27 juillet 1999).

Les agriculteurs " déchus de droit " pourront être ainsi réintégrés, lorsque leur bonne foi sera établie. Le régime de protection sociale agricole comprendra alors les exploitants s'étant toujours acquittés de leurs cotisations minimales et des exploitants ne versant plus de telles cotisations depuis, parfois, un certain nombre d'années.

A tout le moins, une réflexion sur l'avenir des cotisations minimales devrait être engagée.

b) La question de la gestion des assurés

Les assurés de la couverture maladie universelle sont pris en charge, pour leur couverture de base, par les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM). Néanmoins, pour des raisons de simplicité, le législateur a explicitement prévu que les personnes affiliées au régime de l'assurance personnelle au 1er janvier 2000 par l'intermédiaire des caisses de MSA, puissent rester dans ce régime.

L'article 19, paragraphe II, de la Loi no 99-641 du 27 juillet 1999
portant création d'une couverture maladie universelle

II. - Les personnes relevant des dispositions de l'article L. 380-1 du code de la sécurité sociale, affiliées au régime de l'assurance personnelle à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, dont les prestations d'assurance maladie et maternité sont servies par un organisme de protection sociale agricole au titre de sa participation à la gestion de l'assurance personnelle, continuent de bénéficier du service de ces prestations. Le service de ces prestations, ainsi que le recouvrement de la cotisation définie à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale si elle est due, sont assurés par cet organisme pour le compte du régime général dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

En revanche, les personnes qui bénéficieront de la couverture maladie universelle à compter du 1er janvier 2000, et qui ne bénéficiaient pas auparavant du régime de l'assurance personnelle, seront affiliées aux caisses primaires d'assurance maladie.

La logique de cette répartition administrative n'apparaît pas clairement.

En ce qui concerne la couverture du risque complémentaire, les caisses de Mutualité sociale se retrouvent dans la même situation que les caisses primaires d'assurance maladie. Elles sont tenues de prendre en charge les personnes relevant de la CMU, à la différence des institutions de prévoyance, des organismes mutualistes et des sociétés d'assurance, qui peuvent décider de ne pas prendre en compte ces assurés, moyennant le paiement d'une contribution.

Les caisses de MSA seront remboursées par le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, établissement public créé par l'article 27 de la loi du 27 juillet 1999. Mais ce remboursement risque fort d'être tardif ; en conséquence, la charge de trésorerie sur les caisses de MSA risque d'être bien réelle.

Les décrets de mise en place de la CMU ne sont pas encore publiés alors que la réforme doit entrer en vigueur au 1 ^er janvier 2000, c'est-à-dire dans moins d'un mois.

De même que l'ensemble des acteurs de la CMU, les caisses de MSA sont dans l'expectative.

II. LE PROJET DE BAPSA POUR 2000 : UNE NOUVELLE MESURE DE REVALORISATION DES PETITES RETRAITES AGRICOLES

Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) s'élève dans le projet de loi de finances pour 2000 -après amendement gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale, majorant de 1,2 milliard de francs les crédits- à 89,181 milliards de francs , soit une quasi-stabilité par rapport à 1999. Le projet de loi de finances faisait apparaître une baisse i nitiale de 1,32 %.

A. DES DÉPENSES STABILISÉES MALGRÉ LA NOUVELLE MESURE DE REVALORISATION DES RETRAITES

Les dépenses du BAPSA s'établissent comme suit :

Les dépenses du BAPSA

(en millions de francs)

		1999 LFI	2000 PLF révisé	Evolution en %
Titre IV	Interventions publiques
46-01	Assurance maladie (AMEXA)	33.286	33.341	0,17
46-02	Invalidité	453	418	- 7,73
46-03	Remplacement	55	100	81,82
46-07	Contribution à la modernisation de l'assurance maladie	100	100	0
46-04	Assurance veuvage	12	12	0
46-05	Etalement et prise en charge des cotisations sociales	100	90	- 10
46-92	Prestations familiales	3.948	3.801	- 3,72
46-96	Assurance vieillesse (AVA)	50.285	50.291	0,01
46-97	Etudiants et praticiens	750	798	6,40
Titre I	Intérêts	173	230	35,29
Total général hors restitution de TVA		89.162	89.181	+ 0,02

1. Les prestations d'assurance vieillesse restent stables malgré les mesures de revalorisation des retraites agricoles

Les prestations d'assurance vieillesse représentent, avec un montant de 50,291 milliards de francs , le principal poste de dépenses. Elles augmentent très légèrement, compte tenu de la mesure de revalorisation introduite à l'Assemblée nationale.

L'évolution est différente selon les prestations contributives ou non.

a) Les retraites contributives

Les retraites proprement dites (retraites forfaitaires et retraites proportionnelles, pensions de réversion) progressent de 1,9 % par rapport à celles prévues dans le BAPSA de 1999, malgré la légère diminution prévisible du nombre de retraités.

Trois mesures expliquent l'augmentation des dépenses d'assurance vieillesse en 2000 :

1. L'application en année pleine de la mesure votée en loi de finances initiale pour 1999 ; cette mesure inclut également un dispositif d'harmonisation des carrières pour le calcul de la majoration des pensions, au titre des périodes accomplies en tant qu'aide familial. Environ 20.000 retraités seraient concernés.

2. Une mesure significative de relèvement des retraites les plus faibles introduite par le projet de loi. Cette mesure entraînerait un coût de 1,2 milliard de francs en 2000 (1,6 milliard de francs en année pleine). Elle permettrait, pour les agriculteurs ayant cotisé 150 trimestres dans le régime, d'augmenter de manière importante le montant minimum mensuel perçu.

La mesure de revalorisation des retraites agricoles du BAPSA pour 2000

	Augmentation mensuelle	Montant minimum mensuel (après mesure)
Chefs d'exploitation	200,00	3.200,00
Veufs et veuves	200,00	3.000,00
Aides familiaux et/ou carrière mixte-seuls	200,00	2.700,00
Aides familiaux et/ou carrière mixte-mariés	200,00	2.400,00

Cette nouvelle mesure de revalorisation vient à la suite d'un effort continu depuis 1994.

La revalorisation des petites retraites des non-salariés agricoles :
un effort continu depuis 1994

La loi du 18 janvier 1994 (décret d'application n° 94-714 du 18 août 1994) a permis la prise en compte pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d'exploitation, de tout ou partie des années pendant lesquelles ils ont été aides familiaux, ces années donnant lieu à l'attribution de points de retraite gratuits. Pour les exploitants déjà retraités avant 1994, la carrière a été reconstituée fictivement ; pour ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un minimum de 17,5 années de chef d'exploitation et de 32,5 années de non-salarié agricole.

Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l'article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L'interdiction de cumul a été levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d'un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996, et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves déjà titulaires d'une pension de réversion avant 1995 et s'étant acquis des droits à une retraite personnelle, ils bénéficient d'une majoration forfaitaire de 6.000 francs mise en place par tiers sur trois ans de 1995 à 1997.

La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d'exploitation, et les autres actifs, conjoints et aides familiaux ( décret d'application n° 97-163 du 24 février 1997 ). Une majoration forfaitaire de 1.000 francs en 1997 et de 1.500 francs à compter de 1998 a été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans), à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole.

Pour les chefs d'exploitation à carrière longue, retraités avant 1997, des majorations de points ont été accordées pour les bénéficiaires justifiant de retraite d'au moins 32,5 années d'activité non salariée agricole, dont au moins 17,5 années en tant que chef d'exploitation. Pour les chefs d'exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de retraite ont été attribuées aux intéressés justifiant de 37,5 années, tous régimes confondus et 17,5 années de chef ou assimilé.

La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d'exploitation ayant une carrière courte, à condition d'avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d'un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole ( décret d'application n° 98-125 du 3 mars 1998 ). La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 5.100 francs par an.

La loi de finances pour 1999 a relevé le montant minimum des retraites agricoles à 3.000 francs pour les chefs d'exploitation, à 2.800 francs pour les veufs et veuves, à 2.500 francs pour les aides seuls, à 2.200 francs pour les aides mariés.

La loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 intègre une nouvelle mesure de revalorisation des avantages vieillesse servis aux conjoints, aux aides familiaux et les chefs d'exploitation à carrière courte. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de prolonger l'effort consenti aux aides familiaux retraités avant 1998 est accordée aux aides familiaux retraités à compter du 1 ^er janvier 1998 et justifiant d'un minimum de 32,5 années d'activité non salariée agricole et d'un maximum de 17,5 années de chef d'exploitation.

3. L'application des dispositions figurant dans le projet de loi d'orientation agricole. Ces dispositions permettent l'attribution gratuite de points de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux qui prennent leur retraite à compter du 1 ^er janvier 1998, ce qui bénéficierait en 2000, à environ 32.000 nouveaux retraités, pour un coût évalué à 131 millions de francs.

b) Les prestations non contributives

Ces prestations sont remboursées au régime par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : chiffrées à 2,652 milliards de francs par la LFI 1999, elles s'établissent dans le PLF 2000 à 1,936 milliard de francs, soit une baisse importante de 27 %.

L'effet net des mesures de revalorisation est ainsi nettement inférieur à l'effet brut : il est nécessaire de retrancher les économies réalisées sur les dépenses de minimum vieillesse.

Effort brut et effort net des mesures de revalorisation 1994 - 1999

	1998		1999		2000
	BRUT	NET	BRUT	NET	BRUT	NET
Mesure petites retraites 1994	461	323	445	312	431	302
Mesures " veuves " loi de modernisation 1994	2.619	1.929	2.668	1.991	2.700	2.020
Loi de finances 1997	602	486	760	614	820	645
Loi de finances 1998	760	680	1.022	858	1.022	858
Loi de finances 1999 + art. 30 LOA			1.331	1.119	1.778	1.358
TOTAL	4.462	3.418	5.926	4.894	6.751	5.183

2. Les dépenses d'assurance maladie sont maîtrisées

Les dépenses d'assurance maladie maternité et invalidité sont évaluées pour 2000, à 33,859 milliards de francs , soit un montant quasiment identique à celui inscrit en loi de finances pour 1999.

Cette faible évolution s'explique à la fois par une meilleure maîtrise des dépenses dans le régime agricole que dans le régime général, et par une baisse du nombre d'assujettis.

De plus, la contribution du BAPSA au déficit de l'assurance personnelle (210 millions de francs en 1999) disparaît en 2000, en raison de l'application de la loi portant création de la couverture maladie universelle.

Dépenses maladie - maternité - invalidité du régime agricole

	LFI 1999	LFI 2000	Evolution en %
Total Soins de ville + établissements sanitaires hors DGH	19.155	19.284	+ 0,67
DGH y compris régularisations	13.464	13.590	+ 0,94
DOM	457	467	+ 10,00
Assurance personnelle	210	0	- 100,00
Pension d'invalidité	453	418	- 7,73
Allocation de remplacement	55	100	+ 81,82
TOTAL	33.756	33.794	+ 0,11

DGH : Dotation Globale Hospitalière

L'augmentation de l'allocation de remplacement est liée à l'article 33 de la loi d'orientation agricole qui prévoit que la prise en charge est désormais totale.

En effet, seule une femme sur trois en agriculture sollicite le bénéfice de l'allocation de remplacement en cas de maternité. Cette situation, préoccupante en termes de santé publique, est due notamment au surcoût restant à la charge de l'exploitante. La suppression du ticket modérateur, actuellement de 10 %, doit permettre un recours plus large à la formule de remplacement, qui s'applique aussi bien pour les conjointes participant aux travaux que pour celles qui ont le statut d'associé ou de co-exploitant.

3. Les dépenses de prestations familiales décroissent en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires

Les dépenses de prestations familiales, évaluées à 3,801 milliards de francs, continuent leur décroissance (- 3,72 % par rapport à l'an dernier) en raison de la poursuite de la baisse du nombre de bénéficiaires (entre - 2 et - 7 % selon les prestations).

Cette diminution des effectifs de bénéficiaires de prestations familiales provient essentiellement :

- de la diminution de la population agricole ;

- du vieillissement de cette même population ;

- de l'augmentation du célibat dans le milieu agricole.

Effectifs de familles bénéficiaires de prestations familiales

Type de prestations	1998	1999	2000	Evolution 2000/1999
Allocations familiales	102.037 93.886 ^(*)	97.649	93.450	- 4,3 %
Complément familial	24.717	23.778	22.827	- 4,0 %
Allocation soutien familial	3.318	3.252	3.183	- 2,1 %
Allocation d'éducation spéciale	1.982	1.982	1.982	0 %
Allocation aux adultes handicapés	20.052	18.448	17.370	- 5,8 %
Allocation de logement à caractère familial	17.521	16.995	16.655	- 2,0 %
Allocation parentale d'éducation	7.659	7.238	6.832	- 5,6 %
Allocation de rentrée scolaire (nb enfants)	135.848	135.848	127.697	- 6,0 %
AJE-APJE " longue " + " courte "	15.578	14.565	13.604	- 6,6 %
APL	48.476	47.991	47.751	- 0,5 %

Source : ministère de l'Agriculture

(*) en tenant compte de la mise sous condition de ressources des allocations familiales

Enfin, des crédits de 90 millions de francs sont prévus pour financer les étalements et les prises en charge partielles des cotisations pour les exploitants en difficulté (110 millions en 1998 et 100 millions de francs en 1999). Cette enveloppe avait été créée pour accompagner la réforme d es cotisations, lancée en 1990.

B. UNE CONTRIBUTION BUDGÉTAIRE EN FORTE RÉDUCTION

Le financement du BAPSA peut se décomposer en quatre agrégats :

1- cotisations professionnelles ;

2- taxes affectées ;

3- ressources provenant de la sécurité sociale ;

4- contributions budgétaires.

Une présentation du BAPSA par agrégat permet d'apprécier la structure très particulière de financement du régime.

Evolution relative de la structure de financement du BAPSA

Comptes agrégés	Structure 1998	Structure 1999	Structure 2000
Cotisations professionnelles	18,47%	19,02%	18,76 %
Taxes	29,64%	30,94%	32,20 %
C3S	0,00 %	1,12 %	1,12 %
Sécurité sociale + FSV	42,32 %	42,74 %	43,28 %
Etat	9,57 %	6,13 %	4,55 %
Recettes diverses	0,00%	0,06%	0,09 %
Total	100,00%	100,00%	100,00 %

Sur la période récente, la bonne tenue des recettes provenant des taxes affectées, et une évolution du mécanisme de compensation démographique favorable au régime agricole permet à l'Etat de réduire de manière très sensible la subvention d'équilibre.

Evolution 2000/1999 des diverses sources de financement du BAPSA

Comptes agrégés	1999 PLF	2000	Evolution
Cotisations professionnelles	16.955	16.726	- 1,35 %
Taxes	27.586	28.719	4,11 %
C3S	1.000	1.000	0,00 %
Sécurité sociale + FSV	38.105	38.601	1,28 %
Etat	5.466	4.055	- 25,81 %
Recettes diverses	50	80	60,00 %
Total	89.162	89.181	+ 0,02 %

1. Le recul des contributions professionnelles

A partir de 1990, la réforme des cotisations sociales des non-salariés agricoles a progressivement substitué l'assiette " revenu professionnel " (sur les trois dernières années) à l'assiette " revenu cadastral ". Cette réforme s'est achevée en 1996. Les cotisations professionnelles sont, par définition, davantage sensibles à l'évolution du revenu agricole. La mise en place de la réforme a eu pour conséquence une baisse du financement professionnel en 1994 et 1995, prenant en compte les années défavorables (1991, 1992 et 1993). En conséquence, elles augmentent à nouveau depuis 1996, le revenu agricole ayant fortement progressé en 1994 et en 1995.

La nouvelle base 1995 de la comptabilité agricole a remplacé le " revenu brut agricole " (RBA) par le " résultat agricole ", qui correspond à la valeur ajoutée nette du coût des facteurs, c'est-à-dire subventions incluses et impôts liés à la production déduits. Les " exploitations " ont été remplacées par les " unités de travail totales " (UTAT). La différence tient à une moindre baisse du nombre d'UTAT, et des résultats agricoles moyens par UTAT moins élevés.

Evolution des principales composantes du revenu agricole

(en %)

	1996/1995	1997/1996	1998/1997
Résultat agricole (valeur)	- 0,9	+ 2,4	+ 1,3
Nombre d'unités de travail totales (UTAT)	- 2,4	- 2,5	- 2,5
RA moyen par UTAT en valeur courante	+ 1,5	+ 5,0	+ 3,9
Prix du PIB	+ 1,4	+ 1,4	+ 0,9
RA moyen par UTAT en valeur réelle	+ 0,1	+ 3,6	+ 3,0

Source : INSEE - comptes de l'agriculture

Il ne subsiste plus aucune taxe sur les produits agricoles ; le démantèlement des taxes supportées par les producteurs de betteraves, céréales et oléagineux est parallèle à la réforme des cotisations.

Les contributions professionnelles sont ainsi constituées en totalité par les cotisations professionnelles, la CSG et les droits sur les alcools reversés et la cotisation de solidarité. Elles devraient représenter 16,7 milliards de francs en 2000, soit plus de 18 % des recettes du BAPSA. Cette baisse de 1,35 % est beaucoup plus marquée pour la CSG maladie et les droits sur les alcools que pour les cotisations professionnelles stricto sensu .

Les contributions professionnelles

(en millions de francs)

	1999 PLF	2000 PLF	Evolution
Cotisations professionnelles	16.955	16.726	- 1,35 %
dont compensation CSG	4.428	4.239	- 4,27 %
dont cotisations	12.527	12.474	- 0,32 %

Le sous-total des cotisations donne le tableau suivant :

Les cotisations professionnelles

(en millions de francs)

	1999 PLF	2000 PLF	Evolution
Cotisations	12.527	12.474	- 0,32 %
Cotisations prestations familiales	2.071	2.060	- 0,53 %
Cotisations AVI (art. 1123 a et 1003-8 code rural)	1.666	1.627	- 2,34 %
Cotisations AVA (art. 1123 b et 1003-8 code rural)	4.283	4.361	1,82 %
Cotisations AMEXA	4.182	4.140	- 1,00 %
Cotisations d'assurance veuvage	47	49	4,26 %
Cotisations d'assurance volontaire et personnelle	1	1	0,00 %
Cotisations acquittées dans les DOM	13	13	0,00 %
Cotisations de solidarité	264	236	- 10,61 %

Les cotisations connaissent une variation inégale ; les cotisations AVA (retraite proportionnelle) progressent de 1,82 %, par rapport à une base qui avait été surestimée (cf. ci-dessus) .

Le BAPSA ne retrace pas l'ensemble de l'effort contributif des exploitants agricoles :

1) Le BAPSA ne prend pas en compte les cotisations complémentaires ;

Il convient de rappeler que le BAPSA ne retrace pas véritablement la contribution des non-salariés agricoles au financement de leur régime, puisqu'il ne prend pas en compte les cotisations dites " complémentaires ", dues au titre de la gestion et de l'action sanitaire et sociale des caisses de mutualité sociale agricole.

Ces cotisations complémentaires représenteraient un montant de 3,1 milliards de francs en 2000.

2) Le BAPSA prend en revanche en compte les cotisations de solidarité, qui ne sont pas génératrices de droit.

Elles visent respectivement :

- les personnes affiliées à un autre régime mettant en valeur une exploitation agricole comprise entre 2 ou 3 hectares et la moitié de la surface minimale d'installation ;

- les associés non exploitants de sociétés agricoles ;

- les travailleurs indépendants mettant par ailleurs en valeur, à titre secondaire, une exploitation supérieure à la moitié de la surface minimum d'installation (SMI).

Le projet de loi de finances pour 2000 évalue à 236 millions de francs le rendement de ces cotisations de solidarité.

2. La progression des taxes affectées

Les recettes de taxes, principalement celles de TVA, ont été évaluées à 28,7 milliards de francs pour 2000, soit une augmentation de 4,11 % (32,2 % des recettes).

La cotisation additionnelle à la taxe foncière sur le non-bâti a été supprimée par la loi de finances pour 1999.

Le Gouvernement a présenté à l'Assemblée nationale un amendement conduisant à une " réestimation " de 200 millions de francs de la TVA affectée au BAPSA. Cette TVA apparaît désormais davantage conforme avec la prévision globale.

Il n'en demeure pas moins que cette " réestimation " est tout à fait étonnante : comment peut-on expliquer que la prévision de départ du BAPSA n'était pas conforme à la prévision globale ?

Les taxes affectées au BAPSA

(en millions de francs)

	1999	PLF 2000	Evolution
Taxe sur les farines	341	344	0,88%
Taxe sur les tabacs	479	483	0,89%
Taxe sur les corps gras alimentaires	659	665	0,91%
Prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools	117	118	0,85%
Cotisations assises sur les polices d'assurance automobile	376	379	0,80%
Cotisation incluse dans la taxe sur la valeur ajoutée	30.799	32.241	4,03%
Restitutions de TVA	-5.185	- 5.511	6,29%
TVA après restitution	25.614	26.730	4,36%
Total taxes	27.586	28.719	4,11%

3. L'évolution contrastée des transferts des organismes de sécurité sociale

Ces transferts comprennent à la fois la compensation démographique, la contribution de la CNAF et les versements du FSV et du FSI. Le FSV est un " organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale " . Tous les régimes bénéficient ainsi du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui prend en charge les avantages non contributifs. Le régime agricole est un bénéficiaire important du FSV en raison de la faiblesse des pensions d'assurance vieillesse.

Versements des organismes de sécurité sociale

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	Evolution
Versements compensation	34.001	35.302	3,83%
Contribution CNAF	1.400	1.318	- 5,86%
Versements FSV	2.704	1.981	- 26,74%
Total	38.105	38.601	1,28 %

Les transferts de compensation démographique sont estimés à 35,3 milliards de francs, en progression de 3,83 % par rapport à la loi de finances pour 1999 (% des recettes).

Ces transferts se divisent entre compensation maladie (7 milliards de francs) et compensation vieillesse (28 milliards de francs).

Compte tenu de l'intégration financière de la branche famille, la CNAF verse au BAPSA une contribution couvrant la différence entre les cotisations familiales des exploitants et les prestations familiales dont ils bénéficient (hors bourses et allocations aux adultes handicapés). Le déclin rapide et continu de cette contribution depuis 1995 s'explique donc tout à la fois par la bonne tenue des cotisations, corrélées à l'évolution du revenu agricole, et la diminution des prestations versées, du fait de la baisse des effectifs de bénéficiaires.

Les remboursements du fonds de solidarité vieillesse baissent à un rythme très important (- 26,7 %).

Le financement des majorations pour enfants du régime agricole par le FSV, qui représentent 2.167 millions de francs, n'est pas pris en compte dans le budget annexe. Dans ces conditions, les 1.981 millions de francs proposés pour 1999 correspondent essentiellement au financement du minimum vieillesse pour les exploitants agricoles. La diminution très importante des dépenses liées au minimum vieillesse rend compte de l'effort entrepris depuis cinq ans pour revaloriser les retraites agricoles  : ces dépenses représentaient encore 4.402 millions de francs en 1995.

La poursuite du recul des transferts du FSV s'explique également par le renouvellement des générations de retraités agricoles, les " jeunes " retraités ayant en principe acquis plus de points de retraite que leurs aînés.

4. La diminution très sensible des contributions du budget général

Les évolutions des précédentes ressources expliquent le recul de la subvention du budget de l'Etat.

Etat	LFI 1999	PLF 2000	Evolution 1999/1998
Remboursement AAH	456	422	- 7,46%
Versements FSI	107	96	- 10,28 %
Subvention d'équilibre	4.903	3.537	- 27,86%
Total	5.466	4.055	- 25,81%

La subvention d'équilibre représente désormais 4 % des recettes du BAPSA.

C. UNE ARTICULATION DÉLICATE ENTRE LA LOI DE FINANCES ET LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Le Gouvernement recourt à l'affectation dérogatoire d'un milliard de francs de C3S pour financer une dépense pérenne

Selon l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le BAPSA devait définitivement perdre une de ses recettes, la C3S. En effet, la loi de financement de la sécurité sociale avait prévu d'attribuer les excédents de C3S au FSV pour financer le " fonds de réserve " des retraites. Le BAPSA devait disposer, pour une dernière fois en 1999, de 1 milliard de francs, afin de financer une mesure de revalorisation des retraites.

Votre commission s'était montrée favorable, à l'occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, à une règle simple d'affectation des excédents de C3S.

Certes, la C3S est acquittée par les sociétés agricoles, à condition que le chiffre d'affaires dépasse 5 millions de francs. Le montant acquitté par les sociétés agricoles est évalué à 500 millions de francs. Il n'était donc pas " illogique " que le régime des exploitants agricoles bénéficiât de cette ressource.

Pour autant, votre commission ne s'était pas opposée à ce que le BAPSA perde cette source de financement, qui s'était avérée " virtuelle ", à l'exception du précédent fâcheux des années 1992-1993. Le régime des exploitants agricoles en avait alors profité, à l'occasion d'un tour de passe-passe budgétaire consistant à réduire le déficit budgétaire par un " siphonnage " ^{3( * )} des réserves de C3S en sa faveur .

Votre rapporteur expliquait toutefois, dans son avis au projet de loi de finances pour 1999, que " financer une mesure de revalorisation des retraites (c'est-à-dire une dépense pérenne) par l'affectation d'une ressource exceptionnelle n'est pas de bonne gestion " .

Or, par l'amendement adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, le BAPSA devrait bénéficier, en 2000, d'un nouveau versement au titre de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) , (cf. art. 28 bis du projet de loi de finances pour 2000).

Cet article, qui déroge à une règle établie par une loi de financement de la sécurité sociale , concernant une recette affectée aux organismes de sécurité sociale (CANAM, ORGANIC, CANCAVA, FSV) n'a aucune raison d'être présent en loi de finances. Il pénalisera de 1 milliard de francs le FSV, qui perdrait déjà 5,6 milliards de francs de droits sur les alcools, affecté au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " .

2. Les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas prises en compte par le BAPSA

a) Les dispositions du texte initial du projet de loi de financement de la sécurité sociale

Le BAPSA 2000 a été construit sans prendre en considération l'incidence -il est vrai très modérée- des mesures du projet de loi de financement :

- l'article 5 prévoit un nouveau mécanisme de répartition de la CSG maladie et des droits sur les alcools : d'après les informations communiquées par la Direction de la sécurité sociale, le régime agricole bénéficierait de 62 millions de francs supplémentaires ;

- les articles 7 et 11 accordent un " coup de pouce " aux prestations familiales (+ 20 millions de francs pour le régime agricole) et aux pensions de retraite (+ 90 millions de francs).

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé une revalorisation de 1 % du minimum vieillesse, à l'occasion du vote à l'Assemblée nationale de l'objectif de dépenses de l'article 27 (+ 20 millions de francs pour le régime agricole).

En définitive, les dépenses du BAPSA seraient sous-évaluées de 130 millions de francs, en dehors même de la mesure de revalorisation.

S'agissant, pour les articles 5, 7 et 11 de dispositions connues dès le 22 septembre 1999, date de la conférence de presse de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité sur l'avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, il est légitime de s'étonner que ces mesures n'aient pas été prises en compte.

b) L'amendement au PLFSS relatif à l'exonération " jeunes agriculteurs "

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 comprend un article 4 bis, visant à majorer le taux d'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les jeunes agriculteurs.

Cet article 4 bis résulte d'un article additionnel adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances.

Il a été adopté sans modifications par le Sénat en première lecture le 17 novembre 1999.

Les jeunes agriculteurs bénéficient depuis 1985 d'un mécanisme d'exonération de cotisations sociales, dont l'intérêt a été diminué par la substitution CSG/cotisations maladie intervenue en 1998.

Exonération de cotisations jeunes agriculteurs

Depuis 1985, les jeunes agriculteurs bénéficient, sous certaines conditions, d'exonérations partielles de cotisations sociales : 50 % pour la première année, 40 % pour la seconde et 20 % pour la troisième.

Cette exonération ne peut pas, toutefois, dépasser un montant maximum.

Les conditions sont :

- exercer une activité d'exploitant à titre principal ou exclusif, et par conséquent bénéficier de l'AMEXA ;

- diriger une exploitation supérieure ou égale aux ¾ de la SMI ou, si la superficie est inférieure, justifier d'une décision d'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs ;

- être âgé de 21 ans au moins (sauf lorsque le jeune agriculteur doit reprendre l'exploitation, du fait de la cessation définitive de l'activité de l'un de ses deux parents, chef d'exploitation, résultant du décès ou d'une invalidité réduisant d'au moins 66,66 % sa capacité d'exercice de la profession agricole) et de 35 ans au plus au moment de l'affiliation, l'âge de 35 ans pouvant être reculé dans certaines conditions.

L'exonération ne concerne ni la CSG ni la CRDS.

Le montant moyen de l'exonération a baissé de 2,5 % entre 1996 et 1997 et de 13,9 % entre 1998 et 1999.

Montant moyen de l'exonération
pour les jeunes agriculteurs

(en francs)

1996	1997	1998
6.785	6.618	5.698

Source : d'après tableau CCMSA/statistiques

L'" avantage comparatif ", par rapport à un exploitant non bénéficiaire de l'exonération, demeure moins important qu'avant la substitution.

Le Sénat avait adopté, au cours de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, un amendement permettant de prendre en compte la situation des jeunes agriculteurs. Cet amendement n'avait pas été retenu par l'Assemblée nationale.

Le premier alinéa définit les conditions générales de l'exonération de cotisations accordée aux jeunes agriculteurs, en relevant notamment la limite d'âge de 35 à 40 ans, un décret déterminant les dérogations pouvant être apportées à ces limites d'âge.

Le second alinéa précise le taux d'exonération : 65 % la première année (au lieu de 50 %), 55 % la seconde année (au lieu de 40 %) et 35 % la troisième année (au lieu de 20 %).

Votre rapporteur souhaite rappeler qu'à l'occasion de la discussion de la loi d'orientation agricole, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, avait proposé un amendement quasiment identique ^{4( * )} , adopté par le Sénat, sur avis défavorable du Gouvernement. M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, indiquait ainsi ^{5( * )} : " Une modification des taux relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi. Enfin, le fait d'introduire une telle modification dans la loi nécessiterait une nouvelle loi pour modifier à nouveau ultérieurement les taux. Il ne me paraît pas de bonne méthode de rigidifier ainsi le système ! ".

Cette disposition n'avait finalement pas été retenue dans le texte définitif de la loi d'orientation agricole. On peut dès lors s'interroger sur la méthode consistant à refuser une telle disposition dans le cadre naturel que constituait la loi d'orientation agricole, pour l'accepter ensuite lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, moins de neuf mois après.

Sur le fond, la baisse de 5,5 points de cotisations maladie, intervenue à partir du 1 ^er janvier 1998, en compensation de l'augmentation de 4,1 points de CSG, a eu pour conséquence de réduire l'avantage relatif dont bénéficient les jeunes agriculteurs par rapport aux autres catégories d'exploitants. En effet, la CSG ne fait pas l'objet d'exonérations.

La majoration des taux d'exonérations vise simplement à revenir à la situation antérieure à 1998. Au moment où le Gouvernement déclare vouloir favoriser l'installation des jeunes agriculteurs, il apparaît utile de diminuer leurs charges sociales. S'agissant d'un dispositif d'exonérations d'importance, il apparaît logique que le législateur en détermine lui-même les taux.

Le coût de cet amendement a été chiffré à 100 millions par Mme Martine Aubry, qui a demandé à l'Assemblée nationale de modifier en conséquence les prévisions de recettes par catégorie de l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

S'agissant d'un article adopté conforme par les deux Assemblées, il peut apparaître logique que le Gouvernement procède à une coordination, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances par le Sénat, en diminuant les recettes de cotisations de 100 millions de francs, et en augmentant à due concurrence la subvention d'équilibre.

III. LES PERSPECTIVES DU RÉGIME DES EXPLOITANTS AGRICOLES : DEUX DÉFIS À RELEVER

A. LA QUESTION DES RETRAITES RESTE CENTRALE

1. Continuer l'effort de revalorisation des retraites agricoles sans remettre en cause l'équité

Le montant minimal des retraites agricoles n'atteint pas encore le minimum vieillesse.

Cette situation explique la volonté affichée depuis 1993 par les gouvernements de relever le niveau minimum des retraites agricoles. Le Gouvernement actuel a annoncé un " plan pluriannuel " correspondant à la législature (1997-2002). Comme la loi d'orientation agricole ne contenait initialement aucune disposition relative à un échéancier de revalorisation des retraites agricoles, un article prévoyant un rapport sur les retraites agricoles a finalement été adopté.

Le rapport sur les retraites agricoles prévu par la loi d'orientation agricole

Article 3

" Le Gouvernement déposera, sur le bureau des Assemblées, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, un rapport décrivant, catégorie par catégorie, l'évolution qu'il compte imprimer aux retraites agricoles au cours de la période du 30 juin 1997 au 30 juin 2002. Un développement particulier sera consacré aux mesures envisagées au cours de cette période, avec un effort plus important à son début, pour revaloriser les plus faibles pensions.

" Il étudiera les possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés exerçant les professions énumérées à l'article 1060 du code rural, à l'exception des artisans ruraux.

" Ce rapport présentera les modalités de financement des différentes mesures proposées."

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, avait été à l'origine de l'introduction du deuxième et du troisième alinéas.

L'objectif d'amener les retraites les plus basses au minimum vieillesse, pour les agriculteurs ayant cotisé 150 trimestres, apparaît un impératif. Le montant minimal pour les chefs d'exploitation est désormais de 3.200 francs, à comparer aux 3.540,41 francs par mois du minimum vieillesse pour une personne seule.

Le coût de cet objectif serait de 2,5 milliards de francs (en sus de la revalorisation prévue pour 2000). Il s'agit d'un coût brut, puisque -par définition- les versements du FSV seraient fortement réduits.

Cet objectif pourrait être atteint en 2002, si l'effort annuel constaté depuis 1994 se poursuit au même rythme.

Au-delà, l'objectif généreux de parvenir à des pensions égales à 75 % du SMIC pose des problèmes de principe.

Tout d'abord, sur les 2,1 millions de bénéficiaires d'une pension de retraite agricole au 1 ^er janvier 1997, seules 622.000 personnes avaient validé 150 trimestres ou plus en tant que non-salariés agricoles (carrière complète) et 265.000 de 130 (32 années et demie) à 149 trimestres. Plus d'1,2 million de personnes touchent ainsi une retraite du régime agricole, alors que, soit elles n'ont que marginalement ou brièvement exercé une activité agricole et perçoivent une pension d'un autre régime (les " polypensionnés "), soit elles ont travaillé toute leur vie et exclusivement dans l'agriculture, mais n'ont commencé à cotiser que très tardivement : il en est ainsi, aujourd'hui, des veuves et des conjointes les plus âgées.

Un polypensionné du régime agricole ne reçoit de ce régime que 29 % du montant global de ses avantages vieillesse. Améliorer la situation de l'ensemble des personnes ayant moins de 32,5 années de cotisations reviendrait à donner des avantages indus aux polypensionnés.

Le " ciblage " de mesures favorables aux titulaires de très faibles pensions de retraite agricole, et ne touchant pas d'autres avantages vieillesse, est difficile à mettre en oeuvre.

L'objectif de pensions égales à 75 % du SMIC ne pourrait ainsi s'appliquer qu'aux chefs d'exploitation ayant validé 150 trimestres. Mais cet objectif reviendrait à verser des pensions de retraite nettement supérieures à celles de salariés ayant cotisé sur un revenu équivalant au SMIC. Un nombre important de retraités agricoles bénéficierait d'une retraite à un montant supérieur à leurs revenus d'activité. De manière générale, la détermination d'un minimum de retraite fixé par rapport au SMIC soulève un problème qui concerne l'ensemble des régimes sociaux.

Certes, en période de croissance économique, la mesure proposée par le Gouvernement peut apparaître insuffisante. Mais le Gouvernement se réfère à un plan pluriannuel de revalorisation qui comprend encore deux étapes chiffrées à 1,6 milliard de francs chacune. Ce plan devrait permettre de porter, au 30 juin 2002, la pension des chefs d'exploitation et des veuves au minimum vieillesse et la pension des aides familiaux et des conjoints au minimum vieillesse des conjoints, soit 2.800 francs par mois ^{6( * )} .

Votre rapporteur est favorable à l'objectif de relever les retraites agricoles les plus basses au montant du minimum vieillesse. Il constate que l'objectif consistant à parvenir à 75 % du SMIC pose des problèmes qui dépassent largement le cadre du seul régime agricole.

2. Simplifier les règles de calcul des pensions de retraite

Votre rapporteur se fait ici le relais des " acteurs " du système : le régime de protection sociale agricole et les assurés eux-mêmes. La MSA souligne, avec inquiétude, la complexité croissante des règles. Revalorisations successives, modifications régulières du mode de calcul font que le système est devenu d'une complexité telle que les bénéficiaires n'en perçoivent plus la logique.

Elle souhaite aujourd'hui que soit entamée une véritable réflexion visant à simplifier l'ensemble pour davantage de lisibilité.

Votre commission avait souhaité que cette démarche soit intégrée dans le rapport sur les retraites déposé par le Gouvernement. L'Assemblée nationale n'a malheureusement pas retenu cet axe d'effort, qui était pourtant susceptible de faire l'unanimité.

Votre rapporteur réaffirme l'urgence et l'importance de la simplification ; la complexité des règles est coûteuse sur le plan de la gestion administrative (formation des personnels ; adaptation incessante des systèmes informatiques) et pénalisante sur le plan humain : comment peut-on expliquer rationnellement à tel ou tel assuré qu'il ne peut prétendre à une revalorisation, en raison d'un départ en retraite avant la date d'en trée en vigueur du dispositif ?

3. Instaurer un régime complémentaire obligatoire

A l'occasion d'un colloque sur les retraites agricoles, organisé le 12 octobre 1998 à l'Assemblée nationale, Mme Jeannette Gros, présidente de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), s'est prononcée pour le principe d'un régime de retraite complémentaire obligatoire.

Le congrès de la FNSEA a approuvé, le 18 mars 1999, le projet de création d'un régime complémentaire obligatoire.

Le rapport démographique du régime (cotisants/retraités) ne devrait guère se dégrader au cours des vingt prochaines années (il devrait passer de 0,4 à 0,37), contrairement aux rapports démographiques prévus dans le régime général et les régimes spéciaux. En effet, le nombre de retraités agricoles devrait diminuer dans les dix prochaines années : pour le régime agricole, le choc démographique a déjà eu lieu.

Evolution du nombre de retraités agricoles

	1977	1987	1997	2007
en millions	1,8	1,8	2,1	1,8

Le rapport cotisants sur retraités ne se dégradera plus à l'avenir, mais restera très déséquilibré pendant de nombreuses années encore. Cette situation ne peut être surmontée que grâce aux transferts au titre de la compensation démographique. Les besoins de financement diminueront cependant au fur et à mesure de la diminution du nombre de retraités, qui sera divisé par deux d'ici 2040.

Cette période de stabilisation démographique semble favorable à l'instauration d'un régime complémentaire obligatoire de retraite par répartition.

Les différents régimes complémentaires créés, chez les salariés comme chez les non-salariés (CANCAVA et ORGANIC), reposent, en effet, sur le seul effort des futurs bénéficiaires. S'il était décidé d'en faire bénéficier les personnes déjà retraitées, l'Etat pourrait contribuer à la constitution du régime et à son financement,.

Des dispositions fiscales, dans le cadre d'une remise à plat de la fiscalité agricole, seraient sans doute souhaitables. Par ailleurs, la MSA pourrait dans les années à venir -par des efforts de gestion soutenus- baisser les taux complémentaires.

Un régime de retraite complémentaire obligatoire par répartition n'est pas exclusif d'un effort individuel des agriculteurs. Il faut toutefois préciser que la très grande majorité des produits financiers présents sur le marché ne semble pas correspondre à leurs besoins.

Les conclusions du rapport de M. Germinal Peiro sur les retraites sembleraient aller dans le sens d'un régime de retrai te complémentaire obligatoire.

4. Assurer le financement à moyen terme du régime des exploitants agricoles

L'effort contributif des exploitants agricoles ne peut être augmenté. Le " ratio démographique " -c'est-à-dire le rapport cotisants actifs/bénéficiaires (retraités titulaires de droits propres de plus de 65 ans)- s'est dégradé de manière impressionnante depuis une vingtaine d'années :

Années	1980	1985	1990	1995	1997	1998	1999
Ratio démographique	1,24	1,05	0,73	0,48	0,44	0,41	0,40

D'autres ressources du BAPSA connaîtront une évolution négative. La compensation démographique sera ainsi affectée par la dégradation de la situation des régimes de retraite. Or, le BAPSA est le seul régime à bénéficier de la compensation généralisée du risque maladie (7,8 milliards de francs prévus au titre de l'année 2000). Il reçoit en outre 52,9 % des transferts issus de la compensation généralisée vieillesse.

Prévisions de transferts de compensation généralisée du risque vieillesse en 2000

Régimes qui versent	Montant en millions de francs	Régimes qui reçoivent	Montant en millions de francs
Régime général	23.932,9	BAPSA	27.381,2
Fonctionnaires	12.666,2	Salariés agricoles	13.984,7
CNRACL	10.574,2	ORGANIC	4.812,6
CNAVPL	2.766,6	CANCAVA	1.899,1
Autres régimes	1.861,3	Autres régimes	3.723,5
Total	51.801,1	Total	51.801,1

Source : d'après Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 1999, p. 57.

L'évolution démographique conduit à une baisse structurelle des dépenses. Dans les prochaines années, si la bonne conjoncture économique se maintient, l'évolution mécanique des taxes affectées peut suffire à assurer le financement du BAPSA. Il n'en demeure pas moins que ce dernier sera confronté à la perte de la cotisation sur les polices d'assurance automobile (379 millions de francs) en 2001.

La subvention d'équilibre pourra être amenée à jouer de nouveau un rôle important.

B. LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE POURSUIT SA MODERNISATION

1. La convention d'objectifs et de gestion 1999-2001 représente un nouvel élan

La loi d'orientation agricole comporte un titre particulier, le titre III, consacré au fonctionnement des organismes de Mutualité sociale agricole. Ce titre ne comprend pas moins de onze articles ^{7( * )} , dispositions certes techniques, mais permettant un meilleur fonctionnement des caisses de MSA.

L'article 49 de la loi d'orientation agricole a modernisé le statut des caisses de MSA, en prévoyant que les caisses sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions du Code de la mutualité, sous réserve des dispositions du Code rural et du Code de la sécurité sociale.

Le redressement de la Caisse centrale apparaît en bonne voie. Son retour à l'équilibre financier en 2000 est possible. Son déficit est de - 16,3 millions de francs en 1998 et - 8,8 millions de francs en 1999. Cet effort important devra être poursuivi dans les années qui viennent.

Un rapport annuel d'exécution de la convention d'objectifs et de gestion a été transmis au ministre de l'agriculture le 14 septembre 1998.

L'adoption d'un nouveau règlement intérieur a permis au Conseil d'administration de retrouver la plénitude de ses pouvoirs.

L'Etat et la CCMSA ont conclu, le 23 décembre 1998, une nouvelle convention d'objectifs et de gestion pour la période 1999/2001. Un projet avait été présenté de manière très détaillée aux représentants des caisses de MSA, aux différents partenaires (organisations professionnelles agricoles, organismes de protection sociale) à l'occasion de l'Assemblée générale de la CCMSA du 4 novembre 1998, réunissant présidents, administrateurs et délégués élus de toute la France (près de 450 participants).

Cette nouvelle convention d'objectifs et de gestion vise à assurer une meilleure couverture sociale des ressortissants, à garantir les conditions favorables à leur santé, à développer l'action sanitaire et sociale, à améliorer le recouvrement des cotisations et, dans le cadre d'une ouverture internationale, à partager les expériences et le savoir-faire.

Elle vise également une meilleure efficacité du service aux ressortissants du régime agricole avec un engagement de qualité vis-à-vis d'eux tout en mobilisant les compétences internes et en modernisant la gestion des caisses de MSA.

La déclinaison en contrats d'objectifs, conclus entre la CCMSA et chacune des caisses départementales, prévue avant le 31 juillet 1999, connaît un certain retard. Sur 77 contrats qui doivent être signés, 65 ont été remis, à la mi-novembre, à la caisse centrale.

L'ensemble de ces 77 contrats devraient être signés d'ici la fin de l'année.

Une évaluation de la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de gestion a déjà été effectuée le 16 novembre 1999. Le comité d'évaluation établira un premier rapport à l'automne 2000, suivi d'un second en juillet 2001.

Votre rapporteur souhaite insister sur deux points.

Premièrement, il est nécessaire que les caisses de Mutualité sociale agricole participent à l'effort d'accélération de la remise des comptes sociaux. Les comptes des caisses de l'année n ne sont aujourd'hui centralisés par la Caisse centrale qu'au mois de juillet de l'année n+1.

Deuxièmement, il est regrettable que le chantier de la comptabilité analytique, qui devait être introduite dans les caisses il y a déjà deux ans, ait connu un retard si important. Les caisses ne devraient, en effet, passer à cette comptabilité qu'à partir du 1 ^er janvier 2000.

2. Les dépenses de gestion sont maîtrisées

Ces dépenses comprennent les charges administratives, les dépenses d'action sanitaire et sociale et les frais de contrôle médical.

Charges de gestion des caisses de MSA hors compensation et hors charges exceptionnelles

Années	1994	1995	1996	1997	1998
Charges	7.349,4	7.260,4	7.433,0	7.626,6	7.773,13
Prestations	133.076	136.271	137.219	139.407	144.818
Ratio charges/prestations	5,5 %	5,3 %	5,4 %	5,5 %	5,3 %

a) L'accord sur les 35 heures

Un accord cadre sur la réduction du temps de travail a été conclu le 15 décembre 1998. Il s'applique à l'ensemble des caisses départementales et pluridépartementales de MSA ainsi qu'à la CCMSA.

La MSA a été ainsi le seul régime de protection sociale à conclure un accord 35 heures.

L'accord a été décliné en 77 accords locaux, dont 60 conclus dans le cadre du volet offensif de la loi du 13 juin 1998, 11 dans le cadre du volet défensif de la loi, 1 dans le cadre des deux volets offensif et défensif et 5 dans un cadre neutre, c'est-à-dire sans recourir aux aides de l'Etat. La signature de ces accords locaux doit permettre le maintien de 107 emplois et l'embauche de 794 personnes.

Il s'inscrit dans une hypothèse de forte modération salariale : il prévoit notamment la suspension des augmentations générales de salaires jusqu'au 31 décembre 2001 et le gel de la prime d'ancienneté au niveau du 1 ^er juillet 1999.

L'impact financier global devrait être en 1999 de l'ordre de 14,5 millions de francs.

Ce montant n'est pas disproportionné par rapport à d'autres dépenses de gestion ; par exemple, le coût global du passage à l'euro dans les caisses de MSA a été chiffré à 4,9 millions de francs pour 1997, 1998 et 1999. La correction du bogue de l'an 2000 à 40,1 millions de francs.

En revanche, l'effort de réduction des effectifs des caisses a été stoppé.

Effectifs des caisses de MSA

Années	1996	1997	1998	1999
Effectifs	17.510	17.273	17.073	17.135

Le ratio effectifs des caisses/assurés est comparable au régime général.

b) La politique de regroupement des caisses

Les caisses de mutualité sociale agricole ont entamé, sans qu'il y ait de disposition législative l'imposant, une politique de regroupement des caisses.

Années	1994	1995	1998	2000
Nombre de caisses	85	82	81	78
Regroupements		Aveyron-Tarn ; Orne-Sarthe ; Marne-Ardennes-Meuse	Meurthe et Moselle -Vosges	Bas-Rhin - Haut-Rhin Isère-Savoie-Haute-Savoie

Cette politique ne donne pas nécessairement de meilleurs résultats de gestion. La convention d'objectifs et de gestion prévoit que des études préalables seront désormais faites avant des opérations de fusion, et que des bilans réguliers sur les gains obtenus seront effectués.

Par ailleurs, rien n'empêche les caisses de subsister, mais d'opérer des mises en commun de moyens de fonctionnement : équipes de direction, services techniques, contrôle médical, etc.

Depuis l'article 48 de la loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999, les regroupements de caisses doivent avoir lieu dans le cadre de la région administrative, sauf dérogation accordée par le ministre de l'agriculture. Cette disposition a été justifiée par l'importance du cadre régional dans la politique d'assurance maladie : unions régionales des caisses d'assurance maladie, agences régionales d'hospitalisation.

3. Le régime demeure proche de ses assurés

Le 27 octobre dernier, 3.500.000 personnes étaient appelées à élire plus de 80.000 délégués qui les représenteront jusqu'en 2004 auprès de la Mutualité sociale agricole.

Le régime MSA reste, contrairement au régime général, un régime de protection sociale élu par ses assurés.

Le taux global de participation pour les trois collèges a été de 33,4 % (35,5 % si l'on ne tient pas compte des circonscriptions dans lesquelles aucun candidat ne se présentait).

Cette participation s'établirait pour le premier collège, celui des exploitants non-employeurs de main-d'oeuvre, à 40 % ; pour le deuxième collège, celui des salariés de l'agriculture, à 25 % ; pour le troisième collège, celui des exploitants employeurs de main-d'oeuvre, à 34 %.

La participation s'élève à un taux proche de celui enregistré lors du précédent scrutin en 1994 (38 %).

Le processus électoral va désormais suivre son cours, selon le principe pyramidal de la MSA, l'élection ayant lieu de la commune (103.000 délégués) au sommet (25 membres du conseil d'administration).

Les délégués communaux des premier et troisième collèges sont en train de désigner les délégués cantonaux qui formeront, avec les délégués du deuxième collège, les assemblées générales des caisses départementales ou pluridépartementales de MSA. Cette assemblée générale désignera ensuite les membres des conseils d'administration avant la fin de l'année 1999 (plus de 2.000 membres).

Ce processus électoral trouvera son aboutissement le 4 février 2000 avec l'élection du Conseil d'administration central et du Président national (25 membres).

4. La Mutualité sociale agricole mène une politique de santé innovante

La MSA avait montré l'an dernier, en proposant les deux premiers réseaux de soins expérimentaux ^{8( * )} agréés par la commission Soubie, qu'elle utilisait avec dynamisme les possibilités ouvertes par l'ordonnance du 24 avril 1996 relative à la maîtrise des dépenses de soins.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité a donné enfin son accord à l'action expérimentale de Groupama et de la MSA " Groupes partenaires santé " ^{9( * )} , qui vise la maîtrise des dépenses de santé dans certains cantons des départements de l'Allier, des Côtes-d'Armor et des Pyrénées-Atlantiques, sur dix-huit mois. Il s'agit d'un partenariat entre les médecins généralistes, les patients relevant du régime agricole, la MSA et la complémentaire santé Groupama. Les assurés bénéficient de l'avance globale des frais, tandis que les médecins travaillent en réseau pour établir des diagnostics et les réponses médicales les plus efficaces.

Il aura fallu plus de deux ans pour que ce projet aboutisse.

Votre commission ne peut que se féliciter de ce dynamisme, contrastant avec l'inertie du Gouvernement en la matière, dénoncée par notre excellent collègue M. Charles Descours à l'occasion de son rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale en 1999 ^{10( * )} , alors que l'ordonnance du 24 avril 1996 vise à expérimenter de nouveaux modes d'exercice de la médecine libérale, à la fois pour améliorer les soins et en diminuer les coûts.

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* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 2000.

ANNEXE
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L'ACTION EXPÉRIMENTALE GROUPAMA-MSA " PARTENAIRES SANTÉ "

Arrêtés du 30 septembre 1999 portant agrément d'une action expérimentale en application de l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale paru au Journal officiel du J.O. numéro 232 du 6 octobre 1999, p. 14791

La ministre de l'emploi et de la solidarité et la secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale,

Vu le code de la sécurité sociale, notamment les articles L. 162-5, L. 162-31-1, R. 114-1 et R. 162-50-1 à R. 162-50-12 ;

Vu la saisine du conseil d'orientation des filières et réseaux de soins par la Caisse centrale des assurances mutuelles agricoles du 18 septembre 1997 ;

Vu l'avis de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole du 12 mars 1998 ;

Vu l'avis du conseil d'orientation des filières et réseaux de soins expérimentaux du 17 mars 1998 ;

Vu l'avis du comité interministériel de coordination en matière de sécurité sociale du 20 juillet 1999,

Arrêtent :

Art. 1er . - L'action expérimentale intitulée " GROUPAMA Partenaires-Santé " et promue par la Caisse centrale des assurances mutuelles agricoles, ci-après appelée " le promoteur ", avec la Caisse centrale de mutualité sociale agricole, est agréée, en application de l'article L. 162-31-1 susvisé, dans les conditions fixées aux articles suivants et, en tant que de besoin, selon les dispositions annexées au présent arrêté.

Art. 2. - L'action expérimentale susmentionnée consiste à engager, au plan local, une démarche collective visant à associer, outre le promoteur et la mutualité sociale agricole, des médecins généralistes conventionnés et des assurés ou ayants droit volontaires, pour améliorer l'efficacité du système de soins ambulatoires. Le dispositif vise à promouvoir la qualité du service médical rendu, incluant la prévention, par la mise en oeuvre de groupes de progrès. Il comporte des droits et des obligations pour les médecins généralistes et les assurés, définis dans le présent arrêté et précisés, en tant que de besoin, dans les documents figurant en annexes.

Art. 3. - La gestion de l'action expérimentale sur chacun des sites est assurée par une association à but non lucratif régie par la loi du 1er juillet 1901, dénommée " Association GROUPAMA Partenaires-Santé ".

Cette association est constituée pour la durée de l'action expérimentale. Elle comprend des représentants des médecins généralistes et les personnes couvertes en assurance complémentaire maladie par le promoteur et affiliées pour l'assurance maladie obligatoire auprès de la mutualité sociale agricole. Les membres de l'association sont volontaires pour participer à l'action expérimentale.

Art. 4. - L'action expérimentale s'appuie sur les documents suivants figurant en annexe :

1° Une convention type de gestion, à laquelle devront se conformer sur chaque site mentionné à l'article 6 les conventions passées entre la caisse régionale d'assurances mutuelles agricoles et la caisse de mutualité sociale agricole compétentes sur lesdits sites;

2° Une charte des médecins généralistes, établissant les engagements de l'ensemble des parties, dénommée " charte GROUPAMA-Partenaires-Santé " ;

3° Un acte d'adhésion des assurés ;

4° Un acte d'adhésion des professionnels.

Art. 5. - Les droits et obligations des parties à l'expérimentation sont définis dans les articles ci-après ainsi que dans les documents contractuels annexés au présent arrêté.

Art. 6. - Le projet est proposé à l'ensemble des assurés sociaux et ayants droit, ressortissants des régimes d'assurance maladie des salariés et des non-salariés agricoles, des départements de l'Allier, des Côtes-d'Armor et des Pyrénées-Atlantiques, assurés par le promoteur pour leur assurance maladie complémentaire et résidant dans les cantons suivants :

Allier : cantons de Bourbon-l'Archambault, Cerilly, Chantelle, Ebreuil, Hérisson, Jaligny-sur-Besbre, Lapalisse, Le Donjon, Le Mayet-de-Montagne, Le Montet, Lurcy-Levis, Montmarault ;

Côtes-d'Armor : cantons de Broons, Collinée, Jugnon-les-Lacs, La Chèze, Lamballe, Loudéac, Matignon, Merdrignac, Moncontour, Pleuneuf-Val-André, Plouguenast ;

Pyrénées-Atlantiques : cantons de Bidache, Espelette, Hasparren, Iholdy, Labastide-Clairence, Mauléon, Navarrenx, Orthez, Saint-Etienne-de-Baïgorry, Saint-Jean-Pied-de-Port, Saint-Palais, Salies-de-Béarn, Sauveterre-de-Béarn, Tardets.

Art. 7. - L'agrément du présent projet est accordé pour une durée de dix-huit mois à compter du 1er janvier 2000. Il peut être retiré à tout moment dans les conditions mentionnées à l'article R. 162-50-7 du code de la sécurité sociale. Il peut être prorogé, à la demande du promoteur, dans les conditions mentionnées au deuxième alinéa de l'article R. 162-50-5 du même code.

Art. 8. - Pour la mise en oeuvre de l'action expérimentale, il est dérogé :

- au paiement direct mentionné à l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale pour permettre la mise en oeuvre de la dispense d'avance des frais mentionnée à l'article 10, celle-ci correspondant à la fois à la part remboursable par la mutualité sociale agricole et à la part prise en charge par le promoteur en application du contrat d'assurance maladie complémentaire souscrit par l'intéressé ;

- à la rémunération des médecins telle que définie dans les conventions médicales, en application de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale, dans les conditions définies à l'article 13.

Art. 9. - L'action expérimentale susmentionnée est proposée à tout assuré pour lui-même ou ses ayants droit. Elle est mise en oeuvre sur la base du consentement individuel, exprès et écrit de l'assuré et, le cas échéant, de l'ayant droit ou de son représentant légal. Lorsque l'ayant droit est âgé de seize ans dans l'année au cours de laquelle sa participation est sollicitée, il est réputé apte à formuler lui-même son consentement.

La signature de l'acte d'adhésion par le bénéficiaire vaut expression de son consentement et adhésion à l'association de gestion de l'action expérimentale.

Le consentement est donné pendant la période couverte par le présent arrêté ; il est révocable à tout moment par simple lettre adressée à l'association gestionnaire, assortie des raisons pour lesquelles l'intéressé souhaite mettre un terme à sa participation. L'intéressé ne bénéficie alors plus des contreparties et avantages résultant du dispositif.

Art. 10. - En participant à la présente action expérimentale, le bénéficiaire :

- est dispensé de l'avance des frais d'honoraires (consultations et visites) du médecin généraliste qu'il a désigné ou, le cas échéant, de son remplaçant lorsque celui-ci, dans les conditions fixées à l'article 11, adhère lui-même à l'action expérimentale ;

- fait l'objet d'un suivi régulier et de conseils personnalisés, dans le cadre d'une démarche de promotion de la santé ainsi que d'actions de prévention mises en oeuvre par l'association GROUPAMA Partenaires-Santé ;

- est destinataire d'une information régulière sur le déroulement de l'action expérimentale.

Art. 11. - En contrepartie des avantages fournis, le bénéficiaire s'engage à :

- désigner, au moment de la signature de l'acte d'adhésion susmentionné, le médecin généraliste participant à l'expérimentation, qu'il aura choisi comme son médecin généraliste régulier ;

- faire appel à ce médecin ou, en cas d'indisponibilité, à un autre médecin membre de l'association GROUPAMA Partenaires-Santé ;

- faire connaître, dans le cadre de l'évaluation de l'expérimentation, son appréciation du service rendu, notamment dans le cadre d'une enquête de satisfaction annuelle.

Art. 12. - La participation à l'association GROUPAMA Partenaires-Santé est proposée à tout médecin généraliste conventionné volontaire souscrivant aux objectifs du projet mentionnés à l'article 2 ci-dessus et s'engageant à respecter la charte GROUPAMA Partenaires-Santé.

Elle est révocable à tout moment soit à l'initiative du médecin, soit à l'initiative de l'association GROUPAMA Partenaires-Santé dans des conditions précisées dans la charte.

Art. 13. - Le médecin généraliste adhérant à l'association GROUPAMA Partenaires-Santé reçoit du promoteur, pour la durée de l'action expérimentale, une rémunération composée d'un montant fixe de 5 175 F. Cette rémunération s'ajoute aux tarifs conventionnels perçus par le médecin au titre de ses actes et consultations dans le cadre de la réglementation en vigueur. Les modalités de versement de cette rémunération spécifique sont fixées dans la charte GROUPAMA Partenaires-Santé.

Art. 14. - En contrepartie, le médecin généraliste adhérent se conforme aux dispositions de la charte GROUPAMA Partenaires-Santé, et notamment à :

- la participation active à des " groupes de progrès " visant à établir, en cohérence avec les référentiels nationaux, des principes communs de bonne pratique préventive, diagnostique et thérapeutique, et plus généralement à entretenir et perfectionner leurs connaissances médicales ;

- la mise en pratique des protocoles ou des règles de bonne pratique adoptées dans le cadre de ces groupes ;

- l'instauration d'un suivi global de l'état de santé des bénéficiaires auxquels ils proposent les actions de prévention préconisées par l'association GROUPAMA Partenaires-Santé et la tenue à jour des instruments de suivi médical du patient ;

- la participation active au processus d'évaluation, notamment au recueil d'informations nécessaires.

Art. 15. - Le promoteur s'engage à développer les échanges d'informations électroniques entre les professionnels de santé participant à l'action expérimentale et à prendre toute mesure à cet effet, notamment pour assurer la sécurité des informations transmises.

Art. 16. - Le promoteur assure, en liaison avec la mutualité sociale agricole, le pilotage de l'action expérimentale, son organisation, le financement lui incombant, son suivi médico-économique pendant la durée pour laquelle l'agrément est accordé ainsi qu'une évaluation globale au terme de l'expérimentation.

Art. 17. - L'évaluation porte notamment sur la pertinence médicale et économique de l'action expérimentale pour le promoteur et la mutualité sociale agricole. Elle rend compte de l'appréciation portée sur cette action par chaque partie associée (régime de base, médecins, bénéficiaires).

L'évaluation s'attache aux incidences éventuelles sur l'activité des établissements de santé situés dans la zone d'expérimentation.

Le promoteur adresse au conseil d'orientation des filières et réseaux de soins expérimentaux et à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole le cahier des charges qui constituera le cadre de l'évaluation et, avant le 1er septembre de chaque année, un rapport d'étape de l'action en cours d'expérimentation.

Art. 18. - Le directeur de la sécurité sociale, le directeur général de la santé et le directeur des hôpitaux sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

¹ Pour les salariés, la CSG porte sur 95 % de l'assiette salariale.

² Rapport n° 151 (1998-1999) de M. Dominique Leclerc.

³ Ce terme étant celui utilisé en 1992-1993 par le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui était alors M. Jean Marmot.

⁴ Notre excellent collègue M. Leclerc n'était pas aussi généreux que M. Cahuzac, car il ne prévoyait pas de relever l'âge pour bénéficier de cette exonération.

⁵ JO Débats Sénat, séance du 27 janvier 1999.

⁶ Selon les déclarations de M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, devant le Congrès national de la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) le 18 mars 1999.

⁷ Dont quatre ont été adoptés à l'initiative de votre commission.

⁸ Dispositif expérimental de prévention et de soins dentaires : " prophylaxie et soins dentaires chez l'enfant " et réseau de soins gérontologiques.

⁹ Cf annexe.

¹⁰ Rapport n° 58 (1998-1999), tome I, p. 172.