Projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Annoncé en octobre 1998 par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le présent projet de loi d'orientation a suscité beaucoup d'attentes, mais aussi beaucoup d'inquiétudes.

Au-delà des questions institutionnelles, la question du développement économique des départements d'outre-mer constitue un enjeu primordial pour leur avenir. La progression continue du chômage, en particulier chez les jeunes, et la montée de l'exclusion sont en effet les principaux défis auxquels sont confrontées les sociétés ultra-marines. C'est le constat qu'a pu dresser votre commission des Affaires sociales lors de sa récente mission d'information en Guyane qui visait justement à préparer l'examen du présent projet de loi ^{1( * )} .

C'est pourquoi votre commission a demandé à être saisie pour avis du volet social de ce texte.

A l'origine, le projet de loi a été bien accueilli. Il a immédiatement été l'occasion pour les acteurs locaux d'exprimer leurs préoccupations quant aux moyens de favoriser le développement durable des économies domiennes.

Pourtant, progressivement, les attentes fortes de nos compatriotes d'outre-mer se sont transformées en inquiétudes ou tout au moins en interrogations. La crainte que ce texte ne se transforme en une occasion manquée s'est peu à peu fait jour.

Bien qu'annoncé voilà près de deux ans, le projet de loi n'arrive en discussion au Parlement qu'en mai 2000. On aurait pu espérer que la lenteur de sa gestation ait permis à la concertation de se dérouler au mieux. C'est loin d'être évident.

Certes trois rapports intéressants ont été rédigés. Le rapport Mossé ^{2( * )} était consacré au développement économique. Le rapport de notre collègue Claude Lise et du député Michel Tamaya ^{3( * )} abordait principalement les questions institutionnelles. Le rapport Fragonard ^{4( * )} concernait avant tout la question de l'emploi.

Certes, les assemblées locales ont été consultées à deux reprises.

Mais cette phase de diagnostic et de concertation, pourtant si chère au Gouvernement, semble aujourd'hui déboucher sur une phase de décision quelque peu décevante.

Sur les huit assemblées locales consultées, seules deux ont en effet donné un avis positif sur ce projet de loi.

Cette absence de consensus local témoigne des imperfections du texte qui vous est soumis aujourd'hui.

Pour s'en tenir au domaine social, votre commission des affaires sociales croit devoir insister sur certaines insuffisances manifestes du projet de loi.

La première insuffisance tient au souci trop évident d'un affichage ambitieux qui tend à faire de ce texte le simple support à des effets d'annonce.

Votre commission des Affaires sociales n'entrera pas ici dans le débat -un peu spécieux- sur les avantages comparés des lois d'orientation, des lois de programme et des lois de programmation. Car ce qui importe avant tout, c'est l'impact de la législation. Elle observe simplement que cet intitulé ambitieux " loi d'orientation " semble en décalage avec le contenu plus modeste du projet. Au demeurant, nombre de ses dispositions relèvent souvent davantage du règlement, voire de la circulaire que de la loi.

Cette volonté d'affichage d'un effort présenté comme " sans précédent " ^{5( * )} se retrouve également dans les incertitudes entourant le coût du dispositif. Le Gouvernement, pour souligner " cet effort sans précédent ", annonce ainsi un coût budgétaire de 3,5 milliards de francs pour le seul article 2 du projet de loi. Mais, sur la base des données fournies par l'étude d'impact réactualisée, on ne retrouve, pour l'ensemble du volet social du texte adopté par l'Assemblée nationale, qu'un coût net de 2,7 milliards de francs pour l'ensemble des finances publiques (budget de l'Etat mais aussi finances sociales qui sont largement mises à contribution). C'est simplement l'équivalent de 6 % des crédits budgétaires de 2000 en faveur des DOM.

La seconde insuffisance tient au périmètre trop restreint du projet de loi.

Les sociétés domiennes sont des sociétés dynamiques. On sait ainsi que le rythme de la croissance économique y est plus élevé qu'en métropole depuis dix ans. Leur développement économique viendra donc prioritairement des acteurs locaux et, en premier chef, des entreprises. Mais cela n'en nécessite pas moins un accompagnement de la part de la métropole.

Ce soutien aurait dû, pour votre commission, prendre une triple forme :

- d'abord, un plan de rattrapage pour remettre à niveau les équipements et les services collectifs qui restent la condition nécessaire à la création d'un environnement économique et social favorable. Votre commission a pu, notamment, constater combien, en Guyane, un tel rattrapage était nécessaire sur le plan sanitaire ;

- ensuite, la mise en place d'un dispositif de soutien aux investissements qui devrait prendre la forme d'une défiscalisation dans le prolongement de la loi " Pons " ;

- enfin, des mécanismes d'aides à l'emploi adaptés au contexte particulier de l'outre-mer et, plus encore, de chaque département d'outre-mer tant ceux-ci connaissent des situations particulières.

Or force est de constater que seul ce troisième volet est abordé par le présent projet de loi, le soutien aux investissements étant reporté au mieux au projet de loi de finances pour 2001 et l'exigence d'un rattrapage ayant mystérieusement disparu du discours gouvernemental, celui-ci s'en remettant largement aux contrats de plan et aux actions communautaires.

La troisième insuffisance est aussi évidente. Il s'agit, en matière sociale, d'un projet inabouti.

Votre commission des Affaires sociales reconnaît que, dans ce domaine, les orientations du Gouvernement vont dans un sens que ne pourra qu'apprécier notre Haute Assemblée : l'abaissement du coût du travail, l'incitation à la reprise d'activité, le soutien à la création d'entreprise, la recherche de l'égalité sociale sont autant de pistes auxquelles votre commission attache traditionnellement une grande importance.

Elle ne peut donc que partager ces orientations et savoir gré au Gouvernement de les avoir reprises à son compte. Elle constate ainsi avec satisfaction qu'il a choisi de pérenniser les principaux dispositifs de la loi " Perben " et même de les amplifier.

Dès lors, on ne peut que déplorer qu'il n'en ait pas tiré toutes les conséquences et qu'il ait préféré s'arrêter au milieu du gué, alors que l'urgence sociale imposait d'agir vite et fort. Ce projet aurait pu être plus ambitieux. Il est à craindre que son impact ne soit trop faible pour répondre au défi de l'emploi outre-mer et pour construire ce " modèle original de développement " que le Président de la République appelait de ses voeux voici quelques semaines encore.

Aussi, se fondant sur une très large consultation des forces vives et des élus des DOM par votre rapporteur, votre commission des Affaires sociales a choisi d'enrichir ce texte pour en renforcer la portée.

I. LA SITUATION SOCIALE PROFONDÉMENT DÉGRADÉE DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER REND NÉCESSAIRE DES RÉPONSES RAPIDES ET FORTES

A. LES PERSPECTIVES DE L'EMPLOI DEMEURENT TRÈS PRÉOCCUPANTES

1. Un chômage très élevé

Les deux tableaux ci-dessous permettent d'apprécier la réalité pour le moins inquiétante de la situation de l'emploi.

Situation de l'emploi dans les DOM au 31 mars 2000

Données observées	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	Total DOM	Métropole
Demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) ^(1)	51.425	47.436	12.891	94.539	206.291	2.448.200
Evolution mensuelle (%)	2,0 %	4,2 %	0,4 %	- 1,9 %	0,5 %	- 2,0 %
Evolution sur 12 mois (%)	- 1,8 %	- 3,5 %	- 2,1 %	- 3,1 %	- 2,8 %	- 14,9 %
Indicateur de chômage % ^(2)	28,8 %	27,9 %	21,9 %	35,8 %	30,7 %	10,1 %
Dont nombre de jeunes de moins de 25 ans	6.616	5.269	1.625	18.682	32.192	402.600
Evolution sur 12 mois (%)	- 13,2 %	- 12,6 %	- 13,7 %	- 2,3 %	- 7,1 %	- 19,8 %
Jeunes de moins de 25 ans/DEFM (%)	12,9 %	11,1 %	12,6 %	19,8 %	15,6 %	16,4 %
Dont chômeurs de longue durée	29.544	29.321	4.087	42.799	105.751	892.500
Evolution sur 12 mois (%)	0,6 %	- 0,3 %	- 23,0 %	- 7,3 %	- 4,1 %	- 19,4 %
Chômeurs de longue durée/DEFM (%)	57,5 %	61,8 %	31,7 %	45,3 %	51,3 %	36,5 %
Demandeurs d'emploi indemnisés ^(3)	17.063	17.673	4.376	48.978	88.090	1.936.294
Taux de couverture (%) ^(4)	33,18 %	37,26 %	33,95 %	51,81 %	42,70 %	79,09 %

(1) Les statistiques DOM ne sont pas corrigées des variations saisonnières. Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

(2) DEFM/Population active estimée au 31/03/97 qui est à distinguer du taux de chômage au sens du BIT.

(3) Recouvre les demandeurs d'emploi percevant l'allocation unique dégressive (AUD), l'allocation aux chômeurs âgés (ACA), l'allocation spécifique de solidarité (ASS), l'allocation d'insertion (AI).

(4) Rapport entre les demandeurs d'emploi indemnisés et le total des demandeurs d'emploi.

Evolution du chômage de 1995 à 1999 dans les DOM

Année (au 31 décembre)	Nombre de chômeurs ^(1)	Evolution par rapport à l'année précédente
1995	182.882	+ 1,9 %
1996	196.451	+ 7,4 %
1997	207.294	+ 5,5 %
1998	211.260	+ 1,9 %
1999	210.634	- 0,3 %

(1) Il s'agit des demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) catégorie 1.

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Si la progression du chômage semble se ralentir depuis quelques mois, il n'en reste pas moins stabilisé à un niveau très élevé et le différentiel avec la métropole ne fait que s'accroître : alors que le nombre de chômeurs diminuait de 15 % entre mars 1999 et mars 2000 en métropole, il ne reculait que de 2,8 % dans les DOM.

Certes, ces statistiques doivent être interprétées avec prudence ( cf. encadré ci-dessous ). Mais elles n'en révèlent pas moins l'ampleur du défi que représente la lutte contre le chômage.

La difficile évaluation du chômage dans les DOM

Les statistiques relatives à l'emploi ne permettent de saisir qu'imparfaitement la réalité du chômage outre-mer. Ils sont en effet affectés par deux biais, l'un tendant à surestimer le taux de chômage, l'autre tendant à le sous-estimer.

D'une part, l'importance du travail informel reste conséquente dans les DOM. Une étude de l'INSEE des Antilles-Guyane de septembre 1998 avance par exemple que 30 % des allocataires du RMI exerceraient un travail informel. Une autre enquête menée à la Réunion en 1995 a évalué à 27.000 le nombre de personnes concernées par le travail illégal pour une population active de 175.000 personnes.

D'autre part, le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à l'ANPE ne permet pas de comptabiliser tous les chômeurs. Il semble en effet que le nombre de " chômeurs découragés " soit plus important outre-mer qu'en métropole. Cela tiendrait à la conjonction de deux phénomènes : la pénurie des offres d'emplois proposées par le service public de l'emploi et la faible indemnisation du chômage.

En outre, les chiffres donnés par l'ANPE reposent sur une évaluation de la population active en 1997 et non sur les résultats du recensement de 1999.

A l'évidence, les données relatives au chômage dans les DOM doivent être interprétées avec la plus extrême prudence.

Cette persistance d'un chômage élevé est d'autant plus préoccupante que les économies ultra-marines créent des emplois à un rythme soutenu.

Ces créations d'emplois relèvent très largement du secteur privé. Ainsi, de 1992 à 1998, les effectifs salariés du secteur privé ont augmenté de plus de 25 %. En 1998, l'emploi privé a augmenté de 5,5 %.

Evolution des effectifs salariés du secteur privé

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	Total DOM
1992	48.675	43.381	13.296	81.087	186.439
1993	52.136	50.988	13.176	77.196	193.496
1994	53.724	50.346	14.450	82.637	201.157
1995	55.866	56.202	15.303	89.918	217.289
1996	62.324	58.378	16.352	83.925	220.979
1997	63.156	55.929	16.266	86.632	221.983
1998	66.285	60.647	16.574	90.749	234.255

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

2. Des perspectives inquiétantes

Ce sombre constat invite d'autant moins à l'optimisme qu'en dépit de nombreux atouts, les DOM souffrent de trois handicaps qui pèsent très lourdement sur le marché du travail et sur ses perspectives d'évolution.

• Le poids des structures démographiques

La croissance démographique restera durablement supérieure à celle de la métropole. Entre 1990 et 1999, la population domienne a augmenté de 14,3 % contre 3,4 % seulement pour la population métropolitaine.

La population dans les DOM
(1990-1999)

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	Total DOM
Population (recensement 1990)	386.987	359.572	114.678	597.823	1.459.060
Population (recensement 1999)	422.496	381.427	157.213	706.300	1.667.436
Variation 1990-1999	35.509	21.855	42.535	108.477	208.376
due au solde naturel	44.181	32.930	32.256	91.814	201.376
due au solde migratoire	- 8.672	- 11.075	10.279	16.663	7.195
Taux de variation (en %)	0,98	0,66	3,59	1,86	1,59
dû au solde naturel (%)	1,22	0,99	2,72	1,57	1,54
dû au solde migratoire (%)	- 0,23	- 0,33	0,87	0,29	0,05

Source : INSEE



La baisse de l'indice de fécondité ne doit pas faire illusion. Même s'il diminue pour se rapprocher de celui de métropole, la croissance de la population devrait rester rapide. La population est, en effet, jeune : en 1996, les moins de 25 ans représentent 50 % de la population en Guyane, 46 % à la Réunion, 42% en Guadeloupe et 38 % en Martinique. Aussi, même si les femmes ont moins d'enfants qu'auparavant, il existe beaucoup plus de femmes en âge d'en avoir. Le taux de natalité devrait donc se maintenir à un niveau élevé.

La croissance démographique alimente alors largement la progression du chômage. Elle se traduit, en effet, par une augmentation de la population active qui n'est plus compensée par les créations nettes d'emplois. Le nombre de nouveaux entrants sur le marché du travail est désormais, chaque année, supérieur au nombre de postes disponibles ou créés.

• La faiblesse des qualifications

Le chômage élevé des habitants d'outre-mer s'explique également par leur faible qualification.

Ainsi, en 1990, plus de 50 % des hommes de 23 à 27 ans et 40 % des femmes du même âge n'avaient aucun diplôme dans les DOM.

Cette faiblesse se retrouve également pour les jeunes entrant sur le marché du travail.

Alors que le chômage des jeunes s'explique en grande partie par leur qualification insuffisante, on observe un essoufflement préoccupant des formations en alternance qui sont pourtant bien adaptées aux contextes locaux.

Flux annuel d'utilisation des mesures de formation et d'insertion
concernant les jeunes

Libellé	1995	1996	1997	1998
Contrats d'apprentissage	4.511	4.888	4.179	3.792
Contrats de qualification	1.446	1.449	1.758	1.681
Contrats d'adaptation	118	41	47	52
Contrats d'orientation	74	19	121	357
Crédit formation individualisé	4.082	3.146	3.426	nd
Stage 16-25 ans	96	13	-	-
Stage d'accès à l'entreprise	-	-	53	3.631

Source : Rapport Fragonard et ministère de l'emploi et de la solidarité.

Le fléchissement de l'apprentissage est tout particulièrement inquiétant. Les effectifs entrés en apprentissage ont diminué de 9,3 % en 1998.

• Le coût du travail dans un environnement concurrentiel particulier

Les économies d'outre-mer ont pour caractéristique d'être très peu diversifiées. Outre les secteurs du BTP et du tourisme, ce sont souvent les productions naturelles qui constituent l'essentiel de leur activité : la banane à la Guadeloupe et en Martinique, la filière canne-sucre-rhum aux Antilles et à la Réunion, la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Or, ces productions naturelles sont tout particulièrement exposées à la concurrence internationale, et notamment à celle des pays voisins des départements, territoires et collectivités d'outre-mer.

Dans ce contexte régional de vive concurrence internationale, qui tend désormais à s'étendre au secteur du tourisme au-delà des seules productions naturelles, la France d'outre-mer apparaît très handicapée par le coût du travail.

Le coût du travail y est, en effet, très sensiblement plus élevé que chez leurs concurrents directs : Maurice, Madagascar, les Comores, les Seychelles pour la Réunion, les Antilles et l'Amérique centrale pour les départements français d'Amérique.

Une évaluation réalisée par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer montre que les coûts salariaux à l'île Maurice sont en moyenne de trois à quatre fois moins élevés qu'à la Réunion et environ 50 fois moins élevés à Madagascar.

Concernant la zone Caraïbe, les coûts salariaux sont les plus bas en Haïti et à Cuba (moins de 200 francs par mois). A Sainte-Lucie, à la Dominique, au Surinam, à Trinidad et Tobago, Antigua, les coûts salariaux sont de trois à quatre fois moins élevés que dans les départements d'outre-mer.

A Saint-Maarten (partie hollandaise de Saint-Martin), Curaçao et Aruba, Saint-Kitts et aux Antilles néerlandaises, le coût du travail est à peu près deux fois moins élevé qu'aux Antilles.

La revalorisation du SMIC, puis son alignement sur le niveau de métropole, n'ont fait qu'accentuer cet écart salarial.

Ce dernier participe alors doublement à la croissance du chômage que connaît l'outre-mer.

D'une part, il accroît l'attractivité des départements d'outre-mer pour les populations environnantes et alimente alors des flux d'immigration très importants qui gonflent à leur tour le chômage. C'est ce phénomène qui se déroule actuellement avec une forte intensité en Guyane.

D'autre part, le coût du travail contribue à dégrader la compétitivité-prix des produits et des services de la France d'outre-mer vis-à-vis de leurs concurrents régionaux. Il se traduit donc soit par des restructurations, soit par des faillites qui tendent à accroître le chômage.