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Projet de loi relatif au financement de la sécurité sociale pour 2001

 

Section 7
-
Mesures relatives à la comptabilité
et à la trésorerie

Art. 45
(art. L. 114-1-1 nouveau, L. 251-1, L. 251-6 et L. 251-8
du code de la sécurité sociale)
Nouveau plan comptable des organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de donner une base législative au plan comptable unique des organismes de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le I prévoit dans le code de la sécurité sociale que le chapitre V (Dispositions diverses) du titre Ier (Généralités) du livre Ier (Généralités - Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) devient le chapitre VI.

Le II insère un nouveau chapitre V, comprenant l'article L. 115-1-1. Cet article renvoie à un décret pour fixer les règles comptables applicables à l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Le III abroge les articles L. 251-1 (répartition par arrêté ministériel entre les caisses d'assurance maladie des ressources nécessaires à la gestion administrative, au contrôle médical, aux actions conventionnelles, aux actions de prévention, d'éducation et d'information sanitaires), L. 251-6 (prélèvement sur les recettes de la CNAVTS par arrêté ministériel des ressources nécessaires à la gestion administrative, à la participation aux frais de contrôle médical et à l'action sanitaire et sociale), L. 251-8 (prélèvement sur les ressources des caisses d'allocations familiales pour financer l'action sanitaire et sociale et la gestion administrative). Ces procédures extrêmement lourdes retardent de manière injustifiée l'arrêté des comptes.

Le IV précise que les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'article a fait l'objet de modifications non négligeables, à la fois sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, l'Assemblée nationale a préféré insérer un chapitre IV bis, après le chapitre IV relatif aux commissions et conseils, constitué d'un article L. 114-1-1. Elle proscrit ainsi, à juste titre, une fâcheuse propension des rédacteurs de l'administration à dénuméroter et renuméroter les articles du code.

Sur le fond, un premier amendement présenté par M. Alfred Recours a précisé que le décret fixait également les modalités de transmission et de centralisation des comptes de ces régimes et organismes, et un second amendement a ajouté que le plan comptable unique des régimes et organismes entrait en vigueur au plus tard le 1er janvier 2002, cette date butoir n'apparaissant pas dans la rédaction initiale. Le Parlement connaît d'expérience, hélas, la grande latitude que se donne l'exécutif pour procéder à l'application des textes législatifs.

III - La position de votre commission

Le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale a été défini par les travaux de la Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), dirigée avec ténacité et compétence par Alain Déniel, prématurément décédé. Ce plan comptable unique, dont les règles respectent le plan comptable général de 1982, a été approuvé par le Conseil national de la comptabilité le 21 avril dernier.

Seul un plan comptable unique permettra de renforcer la fiabilité de données issues d'organismes multiples, indépendants et hétérogènes.

Votre commission ne peut être qu'en accord avec l'esprit du dispositif. Au cours de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, elle avait présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel, adopté par le Sénat, qui avait pour objectif la tenue par les organismes de sécurité sociale d'un plan comptable unique. Elle avait prévu une date d'application à partir de l'année 2001, afin de laisser une année de préparation aux régimes de sécurité sociale.

Le Gouvernement a malheureusement opposé une fin de non-recevoir à cet article additionnel, qui aurait pu permettre d'aller plus vite.

L'article initial du projet de loi est rédigé de manière curieuse. En fait, cet article était beaucoup plus ambitieux dans le texte de l'avant-projet de loi. Il tendait à instituer, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, à la fois une " mission comptable ", chargée de centraliser les comptes des organismes nationaux et des organismes à compétence nationale, et un " Haut conseil permanent de la comptabilité des organismes de sécurité sociale ", chargé notamment de suivre l'application des règles comptables par les organismes de sécurité sociale.

Le Conseil d'Etat a considéré que la plupart de ses dispositions étaient de nature réglementaire.

Votre rapporteur s'en tient à un principe simple : l'application d'un plan comptable unique aux organismes de sécurité sociale est essentielle. Elle fait partie des " principes fondamentaux de la sécurité sociale ", sur lesquels, selon l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, le législateur est compétent.

Plutôt que d'introduire dans la loi un article faisant immédiatement référence à un décret d'application, il est donc important d'affirmer le principe législatif d'un plan comptable unique.

S'agissant de la date d'application, votre rapporteur est à la fois ambitieux et pragmatique. Comme l'article adopté l'année dernière par le Sénat n'a pas survécu à la lecture définitive de l'Assemblée nationale, il est nécessaire de laisser une année de préparation aux régimes de sécurité sociale, afin qu'ils adaptent leurs systèmes comptables et informatiques. L'échéance du 1er janvier 2002 peut être tenue. Elle ne sera pas facile pour un certain nombre de régimes autres que le régime général, comme en atteste la réponse de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole au questionnaire de votre rapporteur.

Question : Quelle est la position de la Caisse centrale sur les conclusions de la Mission interministérielle de la réforme des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS) ?

Réponse : La caisse centrale partage les conclusions de cette mission interministérielle qui vise à fiabiliser les données comptables et à accélérer la production des comptes.

Cependant, la mise en place du nouveau plan comptable avec une logique de branche entraîne pour le régime agricole de profonds bouleversements, au travers de la répartition des dépenses de gestion par branche ou la nécessité de remontée de données consolidées et infra-annuelles.

Des groupes de travail ont été mis en place avec les caisses départementales afin d'assurer :

- la définition de l'architecture comptable des régimes agricoles ;

- l'adaptation du plan comptable aux spécificités de la MSA et la réalisation du guide comptable et le programme de formation à mettre en place ;

- la définition des cahiers de charges techniques et comptables afin d'adapter les outils de liquidation et de comptabilisation aux exigences des comptabilités développées.

La MSA a signalé le risque de mettre en place un nouveau plan comptable au 1er janvier 2002 (qui bouleverse profondément la pratique de la MSA) en même temps que le basculement à l'euro, opération qui nécessite de nombreuses adaptations tant techniques que culturelles.

La MSA a également attiré l'attention des pouvoirs publics sur l'impossibilité de mettre en place avant le 1er janvier 2003 l'ensemble des préconisations de la MIRCOSS en raison des délais de réalisation des outils informatiques. Cependant, la Caisse centrale s'est engagée à fournir pour l'exercice 2002 les données nécessaires aux pouvoirs publics au travers de son plan comptable actuel et les données issues de son système statistique.

La Mutualité sociale agricole, régime gérant les différents risques de la sécurité sociale, ne se trouve effectivement pas dans la même situation que le régime général, dont les branches sont -par définition- déjà constituées.

Votre rapporteur estime que l'application, la première année, du plan comptable unique ne se fera pas sans heurts ni erreurs. A l'évidence, cette mise en place nécessite un important effort de formation et d'information des personnels.

Mais il est important que le législateur fixe désormais une obligation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 45
Modifications du fonctionnement
de la Commission des comptes de la sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel tend à modifier les conditions de fonctionnement de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Votre commission avait déjà fait part, l'année dernière, de ses interrogations sur le fonctionnement de la Commission des comptes de la sécurité sociale, en raison des " anticipations ", dont certaines étaient malencontreuses, présentées par M. François Monier, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

La Commission des comptes de la sécurité sociale est une fausse commission ; contrairement à ce qu'indique aujourd'hui l'article L. 114-1 du code de la sécurité sociale, elle n'analyse pas les comptes de la sécurité sociale57(*).

De plus, les comptes qui lui sont présentés ne sont pas les comptes qu'arrêtent les régimes et les organismes de sécurité sociale, mais des comptes " retraités " par la Direction de la sécurité sociale. La Cour des comptes a formulé, dans son dernier rapport au Parlement sur la sécurité sociale, d'importantes critiques sur les moyens mis en oeuvre par cette même Direction, à la fois informatiques et humains58(*). La Cour ajoute qu'un " manque de documentation " des " pratiques " des cadres chargés à la Direction d'élaborer leurs informations comptables, " compromet non seulement la polyvalence des compétences, mais aussi la transparence des opérations " ; au total, " la disproportion est très grande entre les moyens que la DSS peut consacrer à l'élaboration de ces informations comptables et l'ampleur de leur fonction ".

Ce jugement sévère ne surprend pas votre rapporteur, qui appelle depuis de longues années au renforcement des moyens de la Direction de la sécurité sociale, dont les effectifs sont restés inchangés depuis 1994, malgré l'apparition des lois de financement59(*). Il en a fait même " l'un des trois préalables pour permettre aux lois de financement de jouer pleinement leur rôle ".

Mais si les défaillances des rapports présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale s'arrêtaient à la faiblesse des moyens administratifs et techniques, votre rapporteur n'aurait pas à présenter d'article additionnel.

Les rapports présentés à la Commission des comptes en septembre 1999 et en septembre 2000 montrent que les comptes tendanciels de la sécurité sociale sont modifiés, pour prendre en compte, par anticipation, des décisions politiques.

Votre rapporteur constate que le " brouillage " entre les comptes tendanciels et les comptes modifiés par les décisions prises par la loi de financement est de plus en plus manifeste.

Votre rapporteur estime qu'un palier supplémentaire a été franchi, en raison de l'absence des comptes du FOREC dans le rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale, au mépris de la loi du 25 juillet 1994.

En conséquence, il apparaît nécessaire de préciser que la Commission des comptes se contente de " prendre acte " des comptes présentés.

Votre commission vous propose d'étendre le champ de la Commission des comptes aux administrations de sécurité sociale, ce qui permet d'inclure, par rapport à la situation actuelle, la présentation des comptes de l'UNEDIC. Le champ couvert par la Commission des comptes est déjà plus large que celui des lois de financement, puisque les régimes complémentaires vieillesse ARRCO et AGIRC sont concernés.

Le Parlement disposera ainsi d'une vision détaillée du compte des administrations publiques de sécurité sociale, faisant partie intégrante du solde des administrations publiques défini dans le cadre de nos engagements européens.

Il apparaît en outre nécessaire d'instituer un " secrétariat général permanent ", distinct de la Direction de la sécurité sociale, qui aura pour charge de rédiger les rapports présentés à la commission. Ce secrétariat général permanent, signifiant une autonomie de moyens, sera placé sous l'autorité d'un secrétaire général, dont le mode de nomination (nomination par le ministre sur la proposition conjointe des présidents des deux assemblées) permettra de renforcer son autonomie d'analyse.

Le Parlement sera ainsi davantage associé, " en amont ", à la production des comptes tendanciels.

Naturellement, la Direction de la sécurité sociale restera chargée de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de ses annexes. Cette séparation des tâches mettra fin à un système où " la même direction cumule les missions qu'exercent, pour les comptes de l'Etat, la Direction de la comptabilité publique, la Direction de la prévision et la Direction du budget sans disposer, loin s'en faut, de moyens équivalents "60(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 45
Conditions de la centralisation des comptes des organismes de sécurité sociale et suivi du plan comptable unique

Objet : Cet article additionnel tend à préciser le suivi du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale.

L'adoption à l'article 45 du projet de loi du principe d'un " plan comptable unique des organismes de sécurité sociale " risque d'être une avancée considérable, mais sans lendemain, si les conditions de son application ne font pas l'objet d'un suivi et d'un contrôle rigoureux.

Le Gouvernement partage cet objectif et envisage de créer une " mission permanente ". Cette disposition était d'ailleurs présente dans l'avant-projet de loi soumis aux partenaires sociaux, mais aurait été disjointe à la suite de l'avis du Conseil d'Etat61(*).

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 45, visant à insérer dans le code de la sécurité sociale un article permettant de préciser les conditions de centralisation des comptes et de suivi du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Elle estime que la création d'un " secrétariat général permanent " de la Commission des comptes de la sécurité sociale, indépendant de la Direction de la sécurité sociale, permet d'éviter de recourir à cette " mission permanente ". Ce sera au " secrétariat général " de veiller à l'exacte application des règles comptables par les organismes de sécurité sociale, puisqu'il sera chargé d'établir les comptes présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale. Il sera également chargé de veiller au respect des dates de centralisation des comptes.

L'utilisation d'un plan comptable unique, la centralisation des comptes des organismes de base par les organismes nationaux de sécurité sociale, et l'accélération des délais d'arrêté des comptes permettront aux finances sociales de franchir une nouvelle étape. Des informations infra-annuelles seront enfin disponibles.

La transparence et la sincérité des comptes sociaux méritent d'y accorder des moyens.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Art. 46
(art. L. 243-14 du code de la sécurité sociale)
Seuil de paiement des cotisations sociales par virement

Objet : Cet article vise à renforcer le recours aux moyens de paiement automatisés.

I - Le dispositif proposé

Le texte proposé par le Gouvernement modifie l'article L. 243-14 du code de la sécurité sociale, en abaissant de six millions à un million de francs le seuil de paiement des cotisations sociales par moyens de paiement automatisés (virements, télé-réglements, prélèvements automatiques...).

Le seuil est applicable à partir du 1er avril 2001, afin de laisser aux nouvelles entreprises concernées d'organiser les modalités, en liaison avec leur banque, de ce nouveau mode de paiement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a eu le privilège de faire adopter le premier amendement libellant le montant en euros. En effet, à compter du 1er janvier 2002, les montants en francs deviendront obsolètes. L'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs a déjà prévu une conversion de l'ancien montant de six millions de francs en euros.

Il était ainsi nécessaire d'adopter un seuil de 150.000 euros.

III - La position de votre commission

Le recours à l'obligation d'un mode de paiement automatisé est très récent, puisque l'article 9 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 est à l'origine de l'article L. 243-14.

Cette disposition législative a eu un impact concret, puisque 43,8 % des sommes prélevées par les URSSAF en 1999 ont été payés par un mode automatisé, contre 12 % en 1998.

La Cour des comptes avait souhaité, dans son rapport de septembre 2000, que ce seuil passe de six millions de francs à cinq millions de francs, par analogie avec celui retenu pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Votre rapporteur, président du Conseil de surveillance de l'ACOSS, considère que l'obligation des modes de paiement automatisés est la contrepartie des efforts de la branche du recouvrement en faveur du public, notamment dans le domaine des télédéclarations. L'automatisation des modes de paiement permet de libérer les personnels des URSSAF de tâches fastidieuses et improductives (ouverture d'enveloppes, récupération de chèques, ...), ce qui permet d'améliorer l'accueil et les services rendus au public.

Le choix d'un seuil d'un million de francs (150.000 euros) est ainsi justifié.

Il convient de rappeler que ces dispositions sont applicables à la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), en vertu de l'article L. 651-7 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 46 bis (nouveau)
(art. L. 136-7 du code de la sécurité sociale)
Date de versement de la CSG sur les produits de placement
par les institutions financières

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, tend à assurer un versement plus régulier dans l'année de la CSG sur les revenus de placement.

I - Le dispositif proposé

Cet article modifie le deuxième alinéa du IV de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, en disposant que le versement de la contribution sociale généralisée sur les revenus de placement doit intervenir le 30 septembre pour 7/9ème de son montant, et le 30 novembre au plus tard pour les 2/9ème restants.

Dans l'état actuel du droit, le paiement doit intervenir le 30 novembre au plus tard.

II - La position de la commission

Antérieurement à 1997, la CSG sur les produits de placement se limitait aux revenus soumis à prélèvement libératoire conformément à l'article 125 A du code général des impôts. L'élargissement résultant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 (n° 96-1160 du 27 décembre 1996) a visé à assujettir l'ensemble de ces revenus, à l'exception des produits de certains livrets à taux réglementé.

Sont ainsi assujettis :

·  les intérêts et primes d'épargne des comptes d'épargne logement (CEL), respectivement lors de leur inscription en compte et de leur versement ;

·  les intérêts et primes d'épargne des plans d'épargne logement (PEL) lors du dénouement du contrat ;

·  les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et produits de placements de même nature (assurance vie) lors de leur dénouement (contrats d'assurance vie souscrits en unité de compte) ou lors de l'inscription au compte des intérêts (contrats d'assurance vie en francs) ;

·  les produits capitalisés des plans d'épargne populaire (PEP), lors de leur inscription en compte. La prime d'épargne ainsi que les intérêts seront soumis à la CSG lors de leur versement par l'Etat, la même règle s'appliquant lorsque le plan est clos par le versement d'une rente viagère ;

·  le gain net réalisé ou la rente viagère versée lors d'un retrait opéré sur un plan d'épargne en actions (PEA) dans certaines conditions ;

·  les revenus correspondant aux droits constitués sur la participation des salariés aux résultats de l'entreprise, lors de la délivrance des droits ;

·  les sommes ou valeurs provenant d'un plan d'épargne d'entreprise (PEE).

La CSG sur les produits de placements est prélevée par deux systèmes collecteurs :

·  les services de la Direction générale des impôts (DGI) pour la CSG assise sur les placements des particuliers par l'intermédiaire des banques ;

·  les trésoreries générales et les recettes des finances pour les placements effectués à leurs guichets par des particuliers.

Cette disposition tend à améliorer la trésorerie du régime général. L'ACOSS bénéficiera, pour 7/9ème de la CSG sur les revenus de placement, de deux mois d'avance. Le versement de cette recette interviendra juste avant la mi-octobre, qui est la période la plus difficile pour la trésorerie de l'ACOSS, en raison d'un décalage entre les recettes et les dépenses.

Votre rapporteur partage pleinement cet objectif.

La CSG sur les revenus de placements versée par les banques a été évaluée à 7,7 milliards de francs en 1998. Il serait cependant souhaitable de prévoir une neutralité de l'opération pour la trésorerie des établissements bancaires. Le Gouvernement a été incapable, depuis que la Cour des comptes a suggéré cette disposition en 1998, d'engager une quelconque négociation avec lesdits établissements.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 47
Plafonnement des ressources non permanentes

Objet : Cet article, qui fait partie du contenu " obligatoire " des lois de financement de la sécurité sociale, fixe les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres peuvent être couverts par des ressources non permanentes.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement propose une liste de cinq " régimes " de sécurité sociale (en fait, deux régimes, deux caisses et un fonds) en fixant un plafond d'avances qui correspond au point le plus bas de la trésorerie de ces régimes.

Plafonds d'avances de trésorerie 1997-2001

(en milliards de francs)

 

LFSS 1997

LFSS 1998

LFSS 1999

LFSS 2000

PLFSS 2001

Régime général

66,0

20,0

24,0

29,0

29,0

Régime des exploitants agricoles

8,5

8,5

10,5

12,5

12,5

CNRACL

 

2,5

2,5

2,5

2,5

Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat

0,8

0,5

0,5

0,5

0,5

II - La position de votre commission

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales ayant retiré en séance, à la demande de Mme la Ministre, un amendement ramenant de 29,5 à 20 milliards de francs le plafond d'avances consenti au régime général.

La notion de plafond d'avances, telle qu'elle est interprétée par le Gouvernement, recouvre des situations très différentes.

Comparaison entre le solde des opérations courantes
et le plafond d'avances de trésorerie en 2001

(en millions de francs)

 

Solde des opérations courantes

Plafond
de trésorerie

Régime général

8.812

29.500

Régime agricole

- 715

12.500

CNRACL

- 529

2.500

CANSSM

48

2.300

FSPOIE

- 46

500

Pour la CNRACL, le plafond proposé de 2,5 milliards de francs correspond à la dégradation du solde comptable de ce régime, mis à mal par la " surcompensation ".

Pour le régime des exploitants agricoles, le plafond proposé de 12,5 milliards de francs correspond à un besoin de trésorerie résultant du décalage entre le versement des prestations et le recouvrement des recettes. Si l'exécution du BAPSA peut se révéler déficitaire, ce qui est le cas en 1999, un budget annexe doit être voté en équilibre.

La Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines est dans une situation analogue.

Pour le régime général, le plafond proposé depuis 1998 est inversement proportionnel à l'amélioration du solde comptable. Le " plafond d'avances " de trésorerie du régime général, qui était un moyen pour le Parlement de contrôler, selon la loi organique du 22 juillet 1996, l'éventuelle dégradation du solde comptable, est devenu un outil de trésorerie.

Proposer un plafond de trésorerie de 29 milliards de francs, alors que le régime général devrait être excédentaire en 2000 comme en 2001, est reconnaître que le régime général fait des avances de trésorerie à d'autres organismes, en premier lieu desquels l'Etat et le FOREC. Une autre possibilité, non exclusive de la première, serait que le Gouvernement ne croit qu'à moitié à la prévision historique de masse salariale qu'il a lui-même fixée.

Votre rapporteur considère qu'il est temps que le plafond d'avances de trésorerie du régime général retrouve sa véritable signification. En conséquence, il vous propose de fixer ce plafond à 15 milliards de francs en 2001. Le niveau de ce plafond est déterminé à la fois par l'exigence de préserver la neutralité des opérations de trésorerie entre le FOREC et l'ACOSS et par le " démontage " des " tuyaux " du projet de loi, qui a pour conséquence une forte amélioration du solde du régime général (10 milliards de francs contre 4 milliards de francs).

Votre commission vous propose, comme en 1999, de réduire le plafond d'avances de trésorerie accordé au régime agricole de 12,5 à 10,5 milliards de francs. Son relèvement d'année en année ne paraît pas se justifier, compte tenu du solde comptable du régime.

Elle vous propose, comme en 1997, 1998 et 1999, de supprimer l'autorisation d'emprunt accordée à la CNRACL, afin de s'élever solennellement contre le mécanisme de la " surcompensation ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 57 cf. tome I, " Les comptes perdent en lisibilité ce qu'ils gagnent en fiabilité ".

* 58 Rapport de la Cour des comptes, p. 177.

* 59 " Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible ", rapport d'information n°433 (1998-1999).

* 60 Selon l'image utilisée par Alain Déniel, lors de son audition du 13 avril 1999 (Rapport n°433, op. cit., p. 157.)

* 61 Votre rapporteur est obligé de recourir au conditionnel, puisqu'il n'a pas eu connaissance de l'avis du Conseil d'Etat. De manière générale, les avis de la Haute juridiction administrative ne sont pas rendus publics, sauf à la demande du Gouvernement. Or, s'agissant des lois de financement de la sécurité sociale, la consultation des caisses du régime général impose la publicité de l'avant-projet de loi, à la différence des autres avant-projets de loi. Il apparaît souhaitable, en conséquence, que le Gouvernement communique au Parlement l'avis du Conseil d'Etat.