Projet de loi de finances pour 2001 : Les moyens des services et les dispositions spéciales

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2001

I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF

A. - Budget général

ARTICLE 30

Budget général - Services votés

Commentaire : le présent article fixe à 1.969,46 milliards de francs le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2001.

L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les services votés comme " le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ". Elle dispose en outre, en son article 41 que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés .

I. LES SERVICES VOTÉS REPRESENTENT PRÈS DE 95 % DES CREDITS BRUTS DU BUDGET GENERAL

La part des services votés par rapport aux crédits bruts demandés représente traditionnellement plus de 90 % du total.

Part des services votés par rapport aux crédits bruts

1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
93,6	91,5	94,3	92,8	94,0	94,9	92,6	96,6	94,2

Les services votés sont, au plus, égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. Les comparaisons d'un exercice à l'autre sont néanmoins rendues difficiles par les modifications de périmètre, les " effets de structure ", qui affectent le budget de l'Etat.

Pour 2000, les dépenses du budget général s'établissent comme suit (en milliards de francs) :

1.660,58	+	330,73	+	17,17	=	2.008,48		1.940,48 (services votés)
(dépenses du budget général)		(remboursements et dégrèvements)		(recettes en atté-nuation de dépenses)		(crédits votés)		68,00 (mesures nouvelles)

Pour 2001, l'égalité se décompose comme suit (en milliards de francs) :

1.705, 31	+	366,97	+	18,50	=	2.090,78		1.968,97 (services votés)
(dépenses du budget général)		(remboursements et dégrèvements		(recettes en atténuation de dépenses		(crédits votés)		121,80 (mesures nouvelles)

S'agissant des modalités de vote des dépenses lors de l'examen des lois de finances, votre président M. Alain Lambert a, dans son rapport d'information portant sur l'ordonnance organique de 1959 ^{1 ( * )} , préconisé un vote par programme qui " se substituerait au vote par ministère (il pourrait exister des programmes interministériels). Il se substituerait au vote par titres ". Il a également précisé, en ce domaine, que : " Le vote des dépenses par programme ne signifierait pas que l'autorisation parlementaire des dépenses serait entièrement globalisée. Au contraire, l'instauration des programmes devrait logiquement conduire à la suppression des " services votés " et des " mesures nouvelles " comme structure de vote ".

Aussi, votre commission estime-t-elle nécessaire que l'examen du présent article en séance publique puisse permettre de procéder à un débat synthétique sur les dépenses du budget de l'Etat, leur mode de détermination, et leur évolution.

II. UNE MODIFICATION DU MONTANT DES SERVICES VOTES INTRODUITE LORS DE L'EXAMEN PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Il convient par ailleurs de relever que le présent article a fait l'objet d'une modification lors de son examen par l'Assemblée nationale.

Bien que selon la jurisprudence traditionnelle ^{2 ( * )} , eu égard à la nature même des services votés, " le dépôt de tout amendement, quelle qu'en soit l'origine, sur l'article fixant le montant des services votés soit ainsi impossible sauf s'il a pour objet de rectifier une simple erreur de calcul ou de contester la qualification d'une mesure acquise ( décision du Conseil constitutionnel n° 82-254 DC du 29 décembre 1982) " ceux-ci ont été majorés de 490 millions de francs.

En effet, dans le présent projet de loi de finances présenté par le gouvernement, au budget de l'urbanisme et du logement, les dotations inscrites sur le chapitre 46-40 " contribution de l'Etat au financement des aides à la personne " enregistraient 655 millions de francs de mesures nouvelles, solde d'une diminution tendancielle des prestations de 1.345 millions de francs et d'une majoration de 2.000 millions de francs liée à la réforme du barème unique.

En l'absence de mesures acquises, le montant des services votés en 2001 était exactement identique à celui inscrit dans la loi de finances pour 2000. Or, le rapporteur spécial du budget du logement à l'Assemblée nationale, notre collègue Jean-Louis Dumont, a relevé que l'impact de l'actualisation des barèmes, le 1er juillet 2000, sur l'exercice 2001, constituait une extension en année pleine et donc une mesure acquise, qui devait s'intégrer aux services votés. Le gouvernement avait réalisé une contraction entre les mesures liées à la revalorisation du barème (+ 490 millions de francs), et les économies de constatation réalisées sur les prestations d'aides au logement pour réduire le montant des mesures nouvelles, au lieu de distinguer d'une part les services votés et d'autre part les mesures nouvelles.

Le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale a donc estimé que " cette présentation budgétaire en deux lignes méconnaît les prescriptions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances , et plus particulièrement ses articles 31 à 33 qui imposent au gouvernement de distinguer dans les documents soumis au Parlement les services votés des mesures nouvelles ".

En effet, en application de l'article 33 de l'ordonnance précitée, les services votés " représentent le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Les crédits applicables aux services votés sont au plus égaux, pour les dépenses ordinaires, aux crédits de la précédente année diminués des inscriptions non renouvelables et modifiés pour tenir compte de l'incidence en année pleine de mesures approuvées par le Parlement ou décidées par le gouvernement dans la limite des pouvoirs qui lui sont propres ainsi que de l'évolution effective des charges couvertes par les crédits provisionnels ou évaluatifs ".

L'Assemblée nationale a donc voté un amendement visant à réduire de 490 millions de francs les mesures nouvelles inscrites au chapitre 46-40 du budget du logement et à augmenter du même montant les services votés du présent article ^{3 ( * )} .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31

Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 52,96 milliards de francs le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits se présentent ainsi (en francs) :

La nomenclature des mesures nouvelles est sans changement par rapport à celle de la loi de finances pour 2000, qui, elle, avait subi une important modification se traduisant par des mesures nouvelles négatives pour le titre IV en raison du transfert de la charge de la " ristourne dégressive " au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) soit 39,5 milliards de francs.

Les mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils s'établissaient ainsi à 6,96 milliards de francs l'année dernière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 32

Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ouvre, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils, 92 milliards de francs en autorisations de programme, et 43,87 milliards de francs en crédits de paiement. Ces dotations sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures de la manière suivante (en francs) :

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 33

Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titre III) et analysé dans l'annexe n° 44 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial).

ARTICLE 34

Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 43 au présent rapport (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

* ¹ Rapport n° 37 (2000-2001) : " Doter la France de sa nouvelle constitution financière. Un préalable à la réforme de l'Etat ".

* ² In " L'Assemblée nationale et les lois de finances ", Connaissance de l'Assemblée n° 3 octobre 2000.

* ³ Outre cette méconnaissance des dispositions de l'ordonnance organique, qui montre les limites du partage entre services votés et mesures nouvelles, il faut relever que dans le cas d'espèce, notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial du budget de l'urbanisme et du logement, avait également critiqué la faible transparence des dotations votées en faveur des aides personnelles au logement. En effet, deux lignes de subventions existent sur le chapitre 46-40, versées à deux fonds différents, qui se subventionnent l'un l'autre, et dont la Cour des comptes a dénoncé la complexité. M. Jacques Pelletier avait donc déjà estimé que la répartition des subventions versées sur le chapitre 46-40 avait peu de signification en l'absence de réforme des conditions de financement des aides personnelles.