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Projet de loi de finances pour 2001 : Ville

 

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

III. - VILLE

Rapporteur spécial : M. Alain JOYANDET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2585, 2624 à 2629 et T.A. 570.

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur prend acte de la progression importante des crédits du budget de la ville en 2001, qui confirme la volonté du gouvernement d'afficher le caractère prioritaire de la politique de la ville. Cependant, il remarque que cet affichage n'a pas toujours les répercussions attendues par les maires sur le terrain, et que l'utilisation qui est faite des moyens consacrés à la politique de la ville n'est pas satisfaisante.

I. - La politique de la ville ne dispose pas de moyens efficaces et adaptés aux réalités qu'elle recoupe

A. - LA POLITIQUE DE LA VILLE, OU LE TROP-PLEIN D'ÉTUDES ET LE MANQUE D'ÉVALUATION

La mise en oeuvre de la politique de la ville se caractérise, d'une part, par le foisonnement excessif des études, tant préalables à la mise en oeuvre de procédures que générales, et, d'autre part, par une absence quasi-totale des dispositifs d'évaluation a posteriori.

La DIV a, en particulier, constaté que, dans certains territoires classés en contrats de ville, les crédits mis en oeuvre par l'ensemble des ministères -celui de la ville y compris- étaient inférieurs à ceux des territoires " de droit commun ". En effet, le fait qu'un territoire soit inscrit en contrat de ville peut conduire les autres ministères à diminuer leurs propres crédits au bénéfice des territoires de droit commun, en considérant que ces territoires bénéficient d'affectations de crédits spécifique dans le cadre de la politique de la ville. Cet " effet d'éviction " va à l'encontre de la logique même de la politique de contractualisation. Votre rapporteur considère qu'il est absolument incroyable de constater l'échec de la politique de la ville sur certains quartiers presque " par hasard ". Une telle situation démontre, s'il en était encore besoin, le caractère indispensable du développement de l'évaluation des politiques menées, d'une part, et la mise en oeuvre d'un véritable suivi de la consommation des crédits, d'autre part.

Le fait que la politique de la ville s'inscrive dans une démarche transversale et donc, interministérielle, ainsi que dans une logique de contractualisation au niveau local, rend difficile le suivi et l'évaluation des projets. Or, votre rapporteur considère que cette complexité institutionnelle la rend indispensable.

En 2001, la Délégation interministérielle à la ville devrait mettre en oeuvre un système d'information à l'aide d'un logiciel de gestion intitulé " Poliville ", intégrant les services déconcentrés et, à terme, les partenaires de la politique de la ville, afin de faciliter la gestion des crédits de la politique au niveau déconcentré, et de permettre un meilleur suivi au niveau national, des programmes mis en oeuvre localement.

B. - L'INTERMINISTÉRIALITÉ, FACTEUR DE COMPLEXIFICATION DES FINANCEMENTS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

En dépit des réformes introduites au cours des deux dernières années (création du fonds d'intervention pour la ville -FIV- notamment), les modalités de financement de la politique de la ville demeurent insatisfaisantes.

D'une part, la complexité et la lenteur des procédures de demande de subvention demeurent un obstacle, notamment pour les associations participant à la réalisation des objectifs de la politique de la ville. La délégation des crédits déconcentrés, souvent tardive, empêche toute visibilité quant aux montants des crédits disponibles dans les départements.

D'autre part, le financement des opérations plus importantes demeure complexe, compte tenu de la dispersion des sources de financement.

Votre rapporteur souhaite, comme il l'avait fait l'année dernière, que des réformes de grande ampleur soient étudiées afin de poursuivre la simplification du financement de la politique de la ville. La mutualisation des fonds en provenance des différents ministères et des collectivités au niveau local, pourrait permettre une plus grande fongibilité des crédits, et de réduire les délais liés à la disponibilité des crédits.

Cependant, une telle mesure ne pourrait être mise en oeuvre qu'accompagnée d'un dispositif d'évaluation et de suivi de l'utilisation des crédits particulièrement rigoureux, que votre rapporteur appelle de ses voeux.

C. - LES EFFETS PERVERS DE LA CONTRACTUALISATION GÉNÉRALISÉE

La politique de contractualisation menée par l'actuel gouvernement est sous-tendue par une logique de collaboration et de coordination entre les différents acteurs de la politique de la ville au niveau local. Elle permet ainsi de définir des objectifs, des méthodes et des répartitions de compétence entre les différentes parties prenantes.

Cependant, la logique de contractualisation " à tout va " emporte des effets pervers nombreux, liés à la superposition des contrats dont le périmètre géographique, ainsi que les parties prenantes, ne sont pas identiques. Pour un seul quartier, huit contrats différents peuvent s'appliquer, certains " s'emboitant " avec plus ou moins de succès les uns dans les autres.

Les conséquences d'un tel foisonnement de procédures contractuelles sont doubles :

- d'une part, il conduit à une multiplication des études préalables particulièrement coûteuses pour les collectivités. Or, les contrats ne conduisent pas nécessairement à un accroissement des moyens mis en oeuvre sur le territoire des collectivités parties prenantes. A cet égard, l'exemple des contrats locaux de sécurité (CLS) est édifiant : le diagnostic préalable à la conclusion de ces contrats s'est avéré un document coûteux et bien souvent, vide et inutile. Or, aucun moyen supplémentaire de l'Etat n'est venu concrétiser les ambitions affichées dans ces contrats. Au total, alors que les CLS avaient été présentés, lors du congrès de Villepinte, comme la solution pour mieux prendre en compte les problèmes de sécurité au niveau local, le bilan est maigre, puisque la seule véritable avancée est d'avoir contraint les différents acteurs locaux -police municipale, police nationale et justice notamment- à s'asseoir autour d'une même table.

- d'autre part, il conduit à des incohérences fâcheuses et déconcertantes, lorsque les services déconcentrés de l'Etat tiennent des discours contradictoires à l'égard des collectivités locales.

Le renforcement de la fonction des sous-préfets chargés de mission pour la politique de la ville a été décidé par le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999. Il s'agit notamment de généraliser la nomination de délégués de l'Etat auprès des sous-préfets " ville ". Cependant, votre rapporteur doute que ce type de mesures suffira, à lui seul, à pallier les inconvénients et les blocages de l'interministérialité sur le terrain. En effet, lorsque l'on constate la déficience de la coordination et de l'autorité des préfets sur certains services déconcentrés de l'Etat, on est à même de douter des capacités des sous-préfets " ville " à contraindre ces mêmes services déconcentrés à une telle coordination.

II. - LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LES ACQUIS DES ZONES FRANCHES

A. Un revirement inattendu et bienvenu du gouvernement

Le gouvernement a introduit dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbain, les mesures de moralisation des ZFU décidées par le Comité interministériel des villes du 2 septembre 1999, qui prévoient :

- la suppression du régime d'exonérations fiscales pour les entreprises transférées d'une zone franche urbaine à une autre zone franche urbaine ;

- la réduction de moitié de l'exonération des charges patronales pour les emplois transférés ;

- la suppression des exonérations sociales en cas de transfert d'une entreprise d'une ZFU à une autre, sans accroissement de l'effectif ;

- la suppression du droit à exonération des charges sociales patronales lorsque l'entreprise a procédé à une licenciement dans les 12 mois précédent son installation en ZFU, ou la création d'emploi ;

- la fixation d'un nombre minimal d'heures hebdomadaires pour la comptabilisation des embauches ouvrant droit à l'application de la clause d'embauche locale ;

- l'instauration d'une déclaration préalable à l'embauche et d'une déclaration récapitulative des emplois occupés et exonérés lors de l'entrée en vigueur de la loi.

Le gouvernement a cependant décidé de sortir de manière progressive du dispositif des ZFU, en prolongeant sur 3 ans, de manière dégressive, les exonérations fiscales et sociales pour les entreprises implantées dans les ZFU au 31 décembre 2001.

En revanche, le régime d'exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les ZRU sera rendu plus attractif à compter du 1er janvier 2002. Par conséquent, les entreprises situées en ZFU et en ZRU seront, à compter de cette date, intégrées dans un dispositif unique, correspondant à un renforcement des mesures applicables aux zones de redynamisation urbaine.

B. La nécessité de maintenir un dispositif dégressif, lisible et réellement incitatif

Votre rapporteur constate avec intérêt que le gouvernement a quelque peu adouci son discours dogmatique quant à l'efficacité des zones franches urbaines, qu'un rapport au Parlement avait largement remis en cause l'an passé1(*). La plupart des maires, quelle que soit par ailleurs leur appartenance politique, qui bénéficient de zones franches urbaines, soulignent la réussite de cette procédure pour attirer à nouveau de l'activité économique dans les quartiers défavorisés. Votre rapporteur constate que la présence d'entreprises dynamiques sur ces territoires est, à elle seule, une incitation forte à l'intégration dans la vie économique et sociale pour les jeunes de ces quartiers.

Pour l'avenir, votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte la situation spécifique de certaines zones franches et de certaines entreprises. En effet, certaines zones franches urbaines connaissent encore des procédures d'aménagement foncier coûteuses. La suppression des dispositifs d'exonération risquerait de rendre ces terrains à leur vocation originelle de friches ou de terrains vagues, alors que la zone franche pouvait permettre leur conversion en parc d'activités industrielles et commerciales.

Par ailleurs, votre rapporteur estime prématurée l'évaluation des zones franches urbaines car il est difficile d'en connaître avec précision les effets. Celles-ci n'ont, en effet, que quelques années d'existence. C'est pourquoi il juge préférable d'analyser leur bilan sur une période plus importante.

III. - LES AVANCÉES EN MATIÈRE DE RENOUVELLEMENT URBAIN NE RÉPONDENT PAS AUX BLOCAGES INSTITUTIONNELS ET FINANCIERS

A. Les effets pervers des dispositions du projet de loi " solidarité et renouvellement urbain "

La loi " solidarité et renouvellement urbain " prévoit d'instaurer une obligation de construire 20 % de logements sociaux sur le territoire de chaque commune. Le Sénat proposait, quant à lui, de mettre cette disposition en oeuvre au niveau de la structure intercommunale, afin de permettre davantage de souplesse et une meilleure prise en compte des réalités locales. En effet, une obligation de construction imposée à chaque commune peut être difficile à réaliser, compte tenu des contraintes foncières auxquelles celle-ci peut être confrontée.

De plus, une telle obligation, appliquée aux structures intercommunales déjà existantes, semble contradictoire avec la loi sur le développement de la coopération intercommunale. En effet, la notion d'agglomération, telle qu'elle est prévue dans le projet de loi " solidarité et renouvellement urbain " méconnaît la définition donnée par la loi sur le développement de la coopération intercommunale. En outre, dans les structures intercommunales existantes, une telle exigence peut s'avérer démesurée lorsque, au niveau de l'agglomération, l'objectif de 20 % de logements sociaux est largement dépassé.

Par ailleurs, cette disposition est susceptible d'emporter des effets pervers importants : les communes riches, qui vont être contraintes de construire des logements HLM neufs, vont vraisemblablement attirer les locataires les plus solvables des HLM des communes voisines plus pauvres. Par conséquent, il existe un risque réel que cette disposition provoque un accroissement de la ségrégation sociale, et une paupérisation des quartiers les plus sensibles, plutôt qu'une réduction de cette fracture.

Enfin, les sanctions prévues envers les communes ne se conformant pas aux obligations prévues par le projet de loi apparaissent peu dissuasive au regard du coût de construction des logements.

La volonté louable de construire des logements sociaux risque donc de se retourner contre la politique de la ville.

B. Un dispositif insuffisant en matière de restructuration de l'habitat

Votre rapporteur se félicite de la mise en oeuvre d'un grand programme de renouvellement urbain, engagée avec le présent projet de budget. Les grands projets de ville, apparaissent constituer un outil adapté à la mise en oeuvre d'actions de restructuration urbaines lourdes.

Cependant, la participation financière de l'Etat n'est pas à la hauteur de l'ampleur des projets envisagés par les communes, qui seront vraisemblablement confrontées à un alourdissement de leurs charges de fonctionnement.

Votre rapporteur souhaite donc que la dotation des grands projets de ville soit augmentée, afin de permettre aux communes les plus pauvres d'engager les financements lourds exigés par les opérations de renouvellement urbain. Cette augmentation des dotations des villes les plus pauvres pourrait également être financée par un développement de la péréquation financière entre les collectivités locales.

A titre d'exemple, le grand projet de ville présenté par la ville d'Amiens devrait bénéficier de 90 millions de francs sur 6 ans, pour un coût total d'un milliard de francs. Si l'on observe que cette somme représente à peine le coût de l'aménagement d'un rond-point par an, on comprend que les mesures ne sont pas à la hauteur des ambitions et des enjeux.

C. Les blocages institutionnels et financiers en matière de construction-démolition

Votre rapporteur constate que les opérations de reconstruction-démolition sont davantage reconnues que par le passé comme un moyen efficace d'amélioration des conditions de vie des habitants, et, par là, comme un moyen de lutte contre la délinquance et l'insécurité. Votre rapporteur souligne en effet que la dédensification de l'habitat urbain constitue une réponse primordiale au développement du sentiment d'insécurité dans les villes et les banlieues.

Des financements sont prévus, en particulier par la Caisse des dépôts et des consignations, afin de mettre en oeuvre des opérations de reconstruction-démolition. Cependant, de nombreux obstacles expliquent l'insuffisance de ces opérations : localement, la réticence des directions départementales de l'équipement, entraîne souvent des délais particulièrement longs. Lors de son audition à l'Assemblée nationale, le ministre délégué à la ville a indiqué que " le tabou de la démolition est tombé. La destruction des barres n'est plus ressentie comme un constat d'échec, mais comme une première victoire du renouvellement urbain ". Votre rapporteur se félicite d'une telle déclaration, et souhaite que ses effets soient davantage perceptibles sur le terrain.

De récentes évaluations chiffrent entre 150.000 et 200.000 les besoins en matière de reconstruction-démolition. Près de 8.000 opérations devraient être engagées sur l'ensemble de l'année 2000, et le gouvernement prévoit 10.000 à 12.000 opérations pour l'année 2001. De tels chiffres sont largement insuffisants pour une véritable reconstruction de nos villes.

Il conviendrait de mettre en oeuvre un véritable " Plan Marshall " dans les quartiers, devant permettre de franchir deux obstacles majeurs : la lourdeur des procédures administrative déjà évoquée plus haut, et le coût considérable des opérations de démolition, qui demeure un obstacle important, en dépit des prêts accordés par la Caisse des dépôts et des consignations.

En effet, au coût de la reconstruction-démolition proprement dit s'ajoute le manque à gagner correspondant aux loyers des logements détruits, qui sont largement amortis. En revanche, les logements nouvellement construits ne commencent en moyenne à être rentables qu'à compter d'un délai de 6 à 10 ans, et ne sont amortis qu'après 20 à 25 ans. Par conséquent, votre rapporteur souhaite que, à côté des prêts, soit instituée une aide financière, afin de réduire les perte financières occasionnées par la mise en oeuvre de ces opérations.

* *

*

En conclusion, votre rapporteur estime qu'une politique de la ville ambitieuse et efficace doit nécessairement passer par des moyens d'action renforcés à la disposition du ministre de la ville, de façon à pallier les effets négatifs de l'interministérialité.

Cette réforme devrait s'accompagner d'une simplification des dispositifs et des structures existantes, d'une vraie politique du logement en faveur des quartiers sensibles, avec la mise en oeuvre à grande échelle d'opérations de reconstruction-démolition, et d'une relance de l'activité économique, notamment en privilégiant le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication dans les quartiers relevant de la politique de la ville.

* 1 " Bilan des zones franches urbaines et des zones de redynamisation urbaine ", Rapport au Parlement en application de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, présenté au nom du gouvernement par Claude Bartolone, ministre délégué à la Ville.