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Projet de loi de finances pour 2001 : Analyse synthétique des crédits et principales observations des rapporteurs spéciaux

 

EDUCATION NATIONALE


I - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD

Les crédits demandés pour le budget de l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2001 s'élèvent à 332,04 milliards de francs, contre 308,49 milliards de francs en l'an 2000, soit une augmentation de 7,63 %.

Cependant, cette augmentation résulte pour une large part de l'inscription au budget du ministère de l'Education nationale, à hauteur de 14,937 milliards de francs, du financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du ministère, alors que cette opération faisait jusqu'à l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges communes.

Le périmètre du budget de l'enseignement scolaire a d'ailleurs été modifié par d'autres opérations de transfert, parmi lesquelles :

- le transfert au secrétariat d'Etat à l'Outre mer, en application de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, des crédits correspondant à la dotation de construction et d'équipement des collèges des Provinces (pour 52,79 millions de francs) ;

- le transfert au ministère de la recherche des crédits de fonctionnement de ses services d'administration centrale (pour 55 millions de francs).

Au total, le solde des transferts externes prévus par le projet de loi de finances pour 2001 s'élève à 14, 832 milliards de francs.

A structure constante, l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire n'est donc pas de 23,55 milliards de francs, mais de 8,72 milliards de francs, c'est à dire une hausse de + 2,82 %, après + 3,46 % en l'an 2000, + 4,13 % en 1999, et + 3,15 % en 1998, soit une augmentation de + 14,3 % en quatre ans.

Pourtant, dans le même laps de temps, c'est à dire entre la rentrée 1996-1997 et la rentrée 2000-2001 le nombre d'élèves s'est réduit de 176.000 (soit - 2,6 %) dans l'enseignement primaire et de 93.000 (soit - 1,6 %) dans l'enseignement secondaire, et, selon les prévisions du ministère, le nombre d'élèves devrait encore diminuer de près de 200.000 au cours des cinq prochaines années (+ 33.000 pour l'enseignement primaire, mais - 229.000 pour l'enseignement secondaire).

En d'autres termes, le coût budgétaire d'un élève a déjà augmenté de près de 13 % au cours des trois dernières années, et le présent projet de loi de finances propose de l'accroître encore de 3,2 % en 2001.

L'opportunité de cette hausse est d'autant plus contestable que le budget de l'enseignement scolaire est extraordinairement rigide. En effet, 95 % de ces crédits sont directement ou indirectement affectés à des dépenses de personnel, cette proportion s'étant d'ailleurs sensiblement accrue au cours des années 1990. Les efforts de maîtrise des dépenses n'en seront donc à l'avenir que plus difficiles.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Avec 332,04 milliards de francs de crédits demandés pour 2001, le budget de l'enseignement scolaire est de loin le premier budget de l'Etat, et représente près de la moitié de l'effort total de la Nation en faveur de l'éducation.

Selon les reconstitutions opérées par la Cour des Comptes, ce budget rémunérait 1.092.000 emplois en 1998.

Evolution du budget de l'éducation nationale depuis 1990

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

PLF
2001

Budget de l'enseignement scolaire

200

218

227

242

251,3

262,2

273,1

277,2

285,9

298,2

308,5

332

Accroissement en %

8,7

9

4,13

6,61

3,84

4,34

4,16

1,5

3,15

4,13

3,46

7,63

Budget de l'éducation nationale

227,4

248,3

262,5

281,7

291,5

304,4

317,4

324,2

334,4

348,8

360,9

388,1

Accroissement en %

8,7

9,19

5,72

7,31

3,48

4,43

4,27

2,14

3,14

4,3

3,3

7,51

Part du budget de l'enseigne-ment scolaire dans le budget de l'Etat (en %)

16,2

16,8

17

17,3

17,3

17,6

17,6

17,7

18

18,4

18,3

19,8

On peut toutefois souligner que ce budget ne donne qu'un reflet flou des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire :

- d'un côté, l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de l'enseignement scolaire, et le budget de l'enseignement scolaire prend à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que celles des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, soit un total de 294.000 élèves à la rentrée 2000-2001, pour un coût annuel de l'ordre de 21 milliards de francs ;

- inversement, le ministère de l'Agriculture (pour l'enseignement agricole), le ministère des Affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la Défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire, à hauteur respectivement de 5,34 milliards de francs, 2,65 milliards de francs et 7 milliards de francs en 1998 selon les comptes de l'éducation réalisés par la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education nationale.

En outre, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire : l'écart est pris en charge par le budget des charges communes, à hauteur de 9,73 milliards de francs en 1999 selon la Cour des comptes, ce montant ayant augmenté de près de 67 % entre 1992 et 1999.

Enfin, le financement des emplois-jeunes " aides éducateurs " dans l'enseignement scolaire, au nombre de 70 000 à la fin de l'an 2000, est majoritairement assuré par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, à hauteur de 5,93 milliards de francs pour l'an 2000 (contre 5,03 milliards de francs en 1999, 3,54 milliards de francs en 1998 et 0,60 milliard de francs en 1997).

Si l'on tient compte de ces deux derniers facteurs, la progression des dépenses d'enseignement scolaire apparaît d'ailleurs beaucoup plus dynamique que ne le suggère l'évolution du seul budget de l'enseignement scolaire.

En particulier, si l'on tient compte du coût complet des emplois jeunes, la progression du budget de l'enseignement scolaire entre 1997 et l'an 2000 ressort à 13,2 % au lieu de 11,3 % (cf. tableau ci-après).

Evolution du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs depuis 1996

(en milliards de francs)

 

1996

1997

1998

1999

2000

Budget de l'enseignement scolaire (1)

273,1

277,2

285,9

298,2

308,5

Accroissement en %

 

1,5

3,15

4,13

3,46

Coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (2)

0

0,6

3,5

5,0

5,9

Total (1) + (2)

273,1

277,8

289,4

303,2

314,4

Accroissement en %

 

1,7

4,2

4,8

3,7

Coût des pensions pris en charges par le budget des charges communes88(*) (3)

7,0

8,0

8,9

9,7

10,5

Total (1) + (2) + (3)

280,1

285,8

298,3

312,9

324,9

Accroissement en %

 

2,0

4,4

4,9

3,8

A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Sous les réserves précédentes, le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.

Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement scolaire.

(en milliards de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Evolution (en %)

Titre III (Moyens des services)

262,47

285,15

+ 8,64

dont rémunérations des personnels en activité

181,01

184,24

+ 1,78

dont pensions

62,43

66,15

+ 5,96

dont charges sociales

9,08

24,90

+ 174,2

Titre IV (interventions)

45,35

46,19

+ 1,85

Total Dépenses ordinaires

307,83

331,35

+ 7,64

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,67

0,69

+ 3,04

Total (DO + CP)

308,50

332,04

+ 7,63

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 331,35 milliards, en hausse de 7,64 % par rapport à 2000. Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, cette hausse s'explique toutefois pour partie par une opération de transfert de cotisations sociales d'assurance maladie du budget des charges communes vers le budget de l'enseignement scolaire. Si l'on neutralise les opérations de transfert, l'augmentation des dépenses ordinaires ressort à 2,8 %.

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 86 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 285,15 milliards de francs.

Près de 97 % des moyens des services, et plus 83 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales, soit une somme totale de 275,3 milliards de francs, en progression de 7,2 milliards de francs à périmètre constant (+ 2,6 %).

Notons que cette prévision suppose la stabilité de la valeur du point de rémunération de la fonction publique, dont la revalorisation avait accru de 2,5 milliards de francs le budget pour l'an 2000.

Sous cette hypothèse, l'augmentation des crédits demandés pour les moyens des services en 2001 s'explique pour moitié par l'augmentation des charges de pensions, qui devraient doubler entre 1994 et 2004, comme le montre le tableau ci-dessous.

Evolution prévisible du montant des pensions de l'éducation nationale

(en milliards de francs)

 

1994

1995

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Montant total

47,4

52,5

55,3

63,3

68,0

72,9

78,3

84,0

90,2

96,7

dont au budget de l'enseignement scolaire

41,7

43,6

48,3

54,3

58,2

62,4

66,2

-

-

-

Source : ministère de l'Education nationale

Mais cette augmentation résulte  aussi, pour moitié, de l'extension en année pleine des mesures prises à la rentrée 2000, de nouvelles mesures catégorielles destinées à améliorer la situation des personnels, et de la création de 12.838 emplois budgétaires.

S'agissant des mesures de revalorisation catégorielles, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2001 prévoit  ainsi :

- la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (20.732 emplois étant transformés à cet effet), pour un coût budgétaire en année pleine de 784 millions de francs (cf. encadré ci-après) ; la création de 500 emplois de professeurs des écoles hors classe ; pour un coût budgétaire en année pleine de 25 millions de francs ;  et la création d'une nouvelle indemnité pour les 4.500 enseignants du premier degré qui assurent une fonction de maître formateur, pour un coût budgétaire en année pleine de 200 millions de francs, soit un coût budgétaire total de 336 millions de francs en 2001, et de 1,1 milliard de francs en année pleine.

L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

Le corps des professeurs des écoles a été créé en 1990 dans le cadre du plan général Jospin de revalorisation de la fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des instituteurs ont été profondément modifiées, leur corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de listes d'aptitude ou de concours internes qui leurs sont réservés. Ils sont alors rémunérés sur l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.

Le rythme annuel de cette intégration avait été initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015.

Ce rythme a ensuite régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14 641 en 1996, 14.850 en 1997 et en 1998.

En outre, face aux difficultés posées par la coexistence de deux corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de fortes pressions syndicales, à prévu, dans un relevé de conclusions du 10 juillet 1998 relatif à l'enseignement primaire, l'accélération du rythme d'intégration des instituteurs à compter de septembre 1999, cette intégration devant désormais s'achever en 2007. Le projet de loi de finances pour 2001 propose ainsi, comme en 1999 et en 2000, de transformer 20.735 emplois d'instituteurs en emplois de professeurs des écoles.

Par ailleurs, depuis 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne part à la retraite sans avoir été intégré, et il est prévu de procéder à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée.

Selon les évaluations transmises cette année à votre rapporteur par le ministère de l'Education nationale, le coût budgétaire annuel de l'intégration de la totalité des instituteurs (320.000 environ), s'élèverait à approximativement 11 milliards de francs sur la période 1990-2007, compte tenu de la valeur du point de la fonction publique applicable en PLF 2001.

Cependant, l'intégration dans le corps des professeurs des écoles entraîne la perte du droit au logement. Il convient donc de déduire de ce montant l'économie liée à la diminution progressive de la dotation spéciale instituteurs (DSI) imputée le budget du ministère de l'Intérieur. Cette économie, partiellement neutralisée par le versement aux professeurs des écoles d'une indemnité différentielle destinée à compenser les pertes de rémunération liées à la suppression du droit au logement s'élèverait à terme, à 3,8 milliards de francs.

Le coût budgétaire net de la seule mesure d'intégration serait donc de l'ordre de 7 milliards de francs par an.

Au total, compte tenu des autres mesures de revalorisation mises en oeuvre, le rapport89(*) de la Commission d'enquête du Sénat sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du second degré ainsi que ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'Education nationale et, pour l'enseignement agricole, de l'Agriculture, soulignait que le coût d'un instituteur sera en 2008 supérieur de 47 % en 2007 par rapport au niveau de 1998.

- pour les enseignants du second degré, la consolidation des mesures prévues en loi de finances rectificative 2000 au titre de la réforme de l'enseignement professionnel, et notamment la réduction de 23 heures à 18 heures des obligations de service des professeurs de lycée professionnels (PLP) des disciplines pratiques et la rémunération du suivi des stages en entreprises, pour un coût budgétaire de 543 millions de francs ;

- le programme de revalorisation des personnels de direction, pour un coût budgétaire de 45 millions de francs en 2001. Ce programme, associé à une redéfinition des responsabilités des personnels de direction et à une ouverture des viviers de recrutement aux personnels non enseignants, devrait s'échelonner sur quatre ans à partir de 2001, et se traduire par la création d'un corps unique des personnels de direction, l'amélioration des perspectives de carrière et du régime des rémunérations accessoires, ainsi que par refonte du classement des établissements ;

- l'amélioration du déroulement de carrière des personnels d'inspection ;

- la poursuite des mesures de revalorisation " ATOS " , c'est à dire des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (plan d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints administratifs, revalorisation des régimes indemnitaires des personnels ouvriers et de service, amélioration des perspectives de débouchés dans les grades d'avancement), pour un coût de 116 millions de francs en 2001 ;

- le versement d'une aide au logement en faveur des personnels nouvellement affectés en zone d'éducation prioritaire (ZEP), pour laquelle sont inscrits 30 millions de francs.

S'agissant par ailleurs des emplois, le projet de budget pour 2001 prévoit la création de 12.838 emplois budgétaires (+ 1,4 %). Cette augmentation, sans précédent depuis 1990, prolonge et amplifie l'inflexion amorcée en l'an 2000.

Rappelons en effet que  le nombre des emplois budgétaires s'était accru de 14.000 entre 1990 et 1993. Puis ce nombre s'était stabilisé autour de 942.000 entre 1993 et 1999. Mais 4.300 emplois budgétaires ont été créés en l'an 2000.

Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Education nationale
(en milliers)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

(est.)

2001

(est.)

Emplois budgétaires

928

940

937

942

944

945

946

941

941

942

947

959

Variation annuelle (en unités)

 

11.400

-2.843

5.399

2026

751

1.055

-4.988

174

318

4.300

12.838

Sources : ministère de l'Education nationale pour la période 1990-2000, PLF 2001 pour 2001

Les créations d'emplois budgétaires prévues pour 2001 se répartissent comme suit  :

- la création de 4.125 emplois de professeur des écoles stagiaires, de 1.330 emplois d'ATOS (625 personnels administratifs et 705 personnels techniques), de 800 emplois de professeurs des écoles, de 570 emplois d'enseignants du second degré, de 300 emplois de personnels médico-sociaux (50 médecins, 150 infirmières, 100 assistants de service social), de 45 emplois d'inspecteur et de 30 emplois de personnels de direction ;

- la consolidation des 300 emplois de chefs de travaux supplémentaires annoncés dans le cadre de la réforme de l'enseignement professionnel, ;

- la consolidation des surnombres autorisés en 1994 et 1995, soit 1.338 enseignants du second degré et 46 personnels de direction ;

- la transformation de 18.000 heures supplémentaires annuelles (HSA) en 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP 2 ;

- la poursuite de la résorption de l'emploi précaire, via la création de 3.000 emplois, pour partie financés par la suppression de crédits correspondant à la rémunération d'enseignants non titulaires.

Déduction faite des opérations de transformation et de consolidation d'emplois, il est donc prévu une augmentation des effectifs de près de 7.700 agents, dont 6.000 enseignants et 1675 personnels non enseignants, à laquelle il convient d'ajouter les crédits destinés à rémunérer 1.000 emplois supplémentaires de MI/SE (mesure inscrite en LFR pour 2000), 739 équivalents temps plein (ETP) pour assurer la suppléance des ATOS, 700 assistants de langue supplémentaires, 290 ETP afin d'accroître le nombre de vacations des services de santé scolaire, 111 nouveaux instituteurs à Mayotte et 26 emplois non budgétaires au profit de centre national de documentation pédagogique (CNDP).

Au total, compte tenu de la création de 588 contrats pour l'enseignement privé sous contrat (cf. infra), les effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire devraient croître de plus de 11.000 équivalent-temps plein (+ 1,0%).

Le coût budgétaire de ces mesures s'élève à près de 1,4 milliard de francs en 2001, et à plus de 2,1 milliards de francs en année pleine.

On peut toutefois noter que même si ces mesures en constituent de fait la première étape, le ministère de l'éducation nationale n'a pas formellement accédé aux demandes pressantes des syndicats, qui réclament un programme pluriannuel de recrutement.

* 88 Source : Cour des Comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999.

* 89 " Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ", rapport du Sénat n°328, 1998-1999.