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Projet de loi de finances pour 2001 : Analyse synthétique des crédits et principales observations des rapporteurs spéciaux

 

IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial souhaite formuler huit observations sur le budget de l'enseignement scolaire pour 2000.

En premier lieu, votre rapporteur spécial s'étonne de l'allocation des moyens au sein du ministère de l'Education nationale entre l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur. On peut en effet rappeler qu'entre 1975 et 1999, la dépense intérieure d'éducation par élève à augmenté, à prix constant, de 86 % pour le premier degré et de 68 % pour le second degré, contre seulement 25 % pour l'enseignement supérieur.

En outre, la France est l'un des pays de l'OCDE qui dépensent le moins pour l'enseignement supérieur, alors qu'elle dépense déjà plus que la moyenne pour l'enseignement scolaire : en 1999, la dépense intérieure d'éducation en faveur de l'enseignement supérieur représentait 1,9 % du PIB en France, contre 2,2 % en moyenne dans les pays de l'OCDE, tandis que la dépense intérieure d'éducation en faveur de l'enseignement scolaire représentait 4,4 % du PIB en France, contre 3,9 % en moyenne dans les pays de l'OCDE.

Même si le nombre d'étudiants se replie, comme le nombre d'élèves, il semblerait ainsi logique d'accorder une priorité budgétaire aux dépenses visant à faciliter la démocratisation de l'enseignement supérieur.

Tel fut d'ailleurs le cas sur la période 1990-1999 : les crédits de l'enseignement supérieur ont progressé de 86 % en francs courants, contre 49 % pour les crédits de l'enseignement scolaire. Mais le projet de budget pour 2001, comme le budget pour 2000, marquent une surprenante inflexion en faveur de l'enseignement scolaire, dont les crédits progressent à structure constante de 2,82 %, contre 2,73 % pour les crédits de l'enseignement supérieur, et, au sein de l'enseignement scolaire en faveur des emplois dans l'enseignement primaire.

Votre rapporteur spécial se félicite de ce que le ministère de l'Education nationale remédie progressivement aux dysfonctionnements les plus criants soulignés en avril 1999 dans le rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants : le projet de budget pour 2001 prolonge ainsi la baisse du nombre de personnes payées sur crédits (c'est-à-dire en dehors des emplois budgétaires), prévoit la réintégration des " surnombres " (1.335 en 1999) gagés par des crédits d'heures supplémentaires et de rompus de temps partiel. La pratique dite du " surcalibrage " des concours tend à se réduire. Les systèmes de suivi et d'analyse de la consommation des emplois du ministère s'affinent. Le contrôle local de l'emploi progresse. La présentation des documents budgétaires s'améliore. Enfin, le bleu budgétaire comporte désormais, au sein de la présentation par agrégats, des indicateurs relatifs à l'efficacité de la gestion, à la qualité du service et à l'impact socio-économique, ce qui constitue un progrès indéniable, même si le choix de ces indicateurs, trop quantitatifs, est parfois contestable.

Néanmoins, ces évolutions restent timides. Le surcalibrage des concours n'a pas disparu : par exemple, le ministère de l'Education nationale indique dans ses réponses à votre rapporteur spécial avoir procédé au recrutement de 1090 enseignants d'éducation physique et sportive en 1999 et en l'an 2000, alors même que les besoins annuels moyens sont estimés à 891 sur la période 2000-2004.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial s'inquiète de la forte progression des dépenses liées aux heures supplémentaires : ces dépenses augmentent de plus de 5 % dans le projet de budget pour 2001, à 5,96 milliards de francs, alors que leur niveau antérieur était déjà manifestement disproportionné.

 Votre rapporteur spécial s'inquiète des perspectives ouvertes aux aides éducateurs.

L'enseignement scolaire emploie aujourd'hui près de 70.000 aides éducateurs, recrutés pour des contrats de cinq ans. Le coût budgétaire induit s'élève à près de 7 milliards de francs par an, imputés aux quatre cinquièmes sur le budget du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, et pour un cinquième sur le budget de l'Enseignement scolaire.

Votre rapporteur regrette d'ailleurs qu'aucun bilan détaillé ne permette à ce jour d'apprécier leur contribution à l'amélioration de l'encadrement pédagogique, au développement de la médiation, à la prévention de la violence scolaire ou à la maîtrise des nouvelles technologies de l'information et de la communication par les élèves.

Dès le départ, il était prévu que les aides éducateurs ne seraient pas reconduits dans leur contrats, même si leurs emplois étaient pérennisés. Pourtant, presque trois ans se seront écoulés entre les premières embauches et la parution le 6 juillet 2000 d'une circulaire précisant les modalités pratiques d'aménagement du temps de travail et du temps de formation des aides éducateurs.

A ce jour, alors que 24 000 contrats sont à mi-parcours, près d'un aide éducateur sur deux n'a reçu aucune formation. Pour d'autres, la préparation de la réinsertion professionnelle se limite à la participation à des " forums " où ils ont pu rencontrer des employeurs potentiels.

Il est vrai que près d'un quart des aides éducateurs sont à ce jour sortis du dispositif90(*). Cependant, les enquêtes réalisées par le ministère de l'Education nationale montrent que la plupart des aides éducateurs n'ont pas une formation initiale suffisante pour intégrer des emplois statutaires, et une étude publiée en septembre par le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) suggère qu'il n'acquièrent guère de compétences précises à faire valoir auprès d'un employeur extérieur.

Par ailleurs, les précédents de l'Education nationale en matière d'emplois précaires n'invitent guère à l'optimisme.

D'un côté, les maîtres auxiliaires, en moyenne beaucoup plus qualifiés que les aides éducateurs, auront été progressivement et difficilement intégrés.

De l'autre, un rapport réalisé en mai 1999 par l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) estime " sombre " le bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internats et surveillants d'internat (MI-SE), c'est à dire des " pions ", en principe recrutés sur critères sociaux parmi les jeunes " méritants " souhaitant poursuivre des études supérieures, et plus particulièrement parmi les jeunes souhaitant préparer les concours d'accès aux fonctions d'enseignement. En effet, la conciliation de leur service et de leur formation est difficile, de sorte que leurs chances de réussite aux concours sont faibles et leur insertion professionnelle problématique.

Au total, il est à craindre que l'expérience des aides éducateurs ne se termine ou bien en gâchis social, ou bien en dérive budgétaire, sinon les deux.

 L'exemple des aides éducateurs est à bien des égards révélateur des dysfonctionnements de la formation continue des personnels de l'Education nationale.

Le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour 1999 souligne ainsi que les crédits de formation prévus en lois de finances initiales ont été divisés par quatre entre 1993 et 1999, les dépenses nettes étant par surcroît sensiblement inférieures en raison des annulations et des reports de charges.

En 1999, les dépenses nettes de formation des personnels inscrites au budget de l'enseignement scolaire se sont ainsi élevées à 477 millions de francs, soit moins de 0,2 % de la masse salariale. Il est vrai que si l'on prend en compte le coût des remplacements, la dépense potentielle annuelle s'établissait en 1997 à un niveau plus élevé : 1.500F en moyenne par agent, selon les calculs de la Direction de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'Education nationale, cette moyenne recouvrant de fortes disparités (2.500 FF par enseignant dans le premier degré, 1.800 FF dans le second degré et 450 FF par ATOS). Néanmoins, même si l'on tient compte de la rémunération des personnels en formation, l'Education nationale dépense beaucoup moins que les grandes entreprises pour la formation de ses personnels.

Votre rapporteur se félicite donc de l'augmentation de 20 millions de francs des crédits de formation inscrits au projet de budget pour 2001, mais rappelle que cette mesure n'aura guère d'impact : elle représente 100 fois moins que le coût budgétaire des mesures de revalorisation de certains corps de personnels.

Par ailleurs, les rapports de l'IGAEN91(*) soulignent que l'opportunité des actions de formation conduites reste " difficile à appréhender ", et que les programmes de formation, mal suivis et pilotés " généralement sans conviction ", se caractérisent par un " décalage croissant entre les objectifs affichés et les réalisations ".

La rénovation de la formation continue annoncée par le ministère doit donc s'accompagner d'une véritable réflexion sur son organisation. En effet, l'enjeu de la formation continue des personnels de l'Education nationale se fait de plus en plus pressant, en raison de besoins croissants en matière de polyvalence et de gestion, de la diffusion d'outils nouveaux (comme les NTIC) ou de la nécessité d'enseigner des savoirs plus étendus. Rappelons ainsi que le ministre de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, M. Jack Lang, souhaite que l'enseignement des langues étrangères à tous les élèves de l'école primaire soit " pris en charge à terme par la majorité des enseignants du premier degré "92(*).

Votre rapporteur spécial se félicite du nouvel élan donné à l'intégration scolaire des élèves handicapés, même s'il s'inquiète de certains dysfonctionnements du plan " Handiscol ": la présence des " auxiliaires d'intégration " n'est pas toujours nécessaire pour l'intégration individuelle, mais son absence devient parfois un prétexte pour le refus d'intégrer.

Votre rapporteur se félicite également du renforcement des moyens humains (médecins, infirmières, assistantes sociales) consacrés au suivi médico-social des élèves, mais il déplore que ce renforcement ne s'accompagne d'aucune réflexion sur leur allocation optimale.

Un rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) avait en effet souligné en février 1999 le manque de vision d'ensemble du dispositif d'action médico-sociale, " une répartition des moyens peu conforme à la réalité des besoins ", des doublons et chevauchements (notamment à l'école maternelle avec la protection maternelle et infantile), la parcellisation des responsabilités, le manque de continuité des actions et surtout le défaut de suivi médico-social à l'école primaire : certaines difficultés ne sont ainsi détectées qu'au collège, lorsqu'il est trop tard.

Or le gouvernement ne répond à ces besoins qualitatifs que par des dépenses supplémentaires, et ne semble pas envisager la mise en place un véritable suivi médico-social à l'école primaire.

 Ce dernier exemple est tristement représentatif à la fois de la mal-administration du ministère de l'Education nationale déjà mise en évidence par le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants : le ministère dirige, mais ne pilote, ni ne gère.

La quasi totalité des rapports réalisés par les inspections générales du ministère sur l'organisation générale du service public de l'enseignement soulignent ainsi les déficiences du pilotage, l'absence de suivi, la déresponsabilisation des acteurs, le manque de management par les services académiques et la surconsommation de moyens en emplois à tous les niveaux.

Or ces dysfonctionnements ne sont pas réellement traités. Lucide, l'inspection générale de l'administration de l'Education nationale estime d'ailleurs qu'un cinquième seulement de ses rapports sont suivis d'effets. A titre d'exemple, on peut souligner que le ministère ne se préoccupe guère de rationaliser une " carte de formation " (c'est à dire la répartition des options, des classes préparatoires et des sections de techniciens supérieurs) surabondante, malgré les préconisations successives de la Commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants en 1999, puis de ses services d'inspection interne en juillet 2000.

Certains progrès, comme la baisse du nombre d'heures de cours perdues pour non remplacement d'enseignants absents, ou la nette amélioration en l'an 2000 de la suppléance des examinateurs absents aux oraux du baccalauréat, suggèrent pourtant qu'une réelle volonté politique permet des solutions rapides et efficaces.

De même, les réformes des collèges et des lycées annoncées par l'administration centrale embrayent modérément sur les pratiques locales. En d'autres termes, les réformes se mettent en place, mais on ne peut pas dire qu'elles soient appliquées. Les raisons en sont connues : information tardive des établissements, circulaires difficile à décrypter, défaut de pilotage académique, multiplicité déconcertante des objectifs.

S'agissant de l'école primaire, votre rapporteur spécial s'étonne donc de la multiplicité des objectifs, apparemment contradictoires, qui ont été énoncés par le ministre : d'un côté, " gagner la bataille de la lecture et de l'écriture "93(*) , c'est à dire recentrer l'école sur les savoirs fondamentaux ; de l'autre promouvoir à la fois l'apprentissage d'une langue étrangère, l'expérimentation scientifique, l'initiation aux nouvelles technologies de la communication et de l'information, l'éveil artistique et culturel et l'apprentissage de la citoyenneté.

Plutôt que de nouvelles rafales de réformes pédagogiques concoctées par l'administration centrale, il semble que l'Education nationale ait aujourd'hui davantage besoins de souplesse pour s'adapter au changement, favoriser les innovations et surtout pour faire face à l'hétérogénéité croissante des élèves.

Cela suppose notamment de renforcer l'autonomie des établissements, tant au niveau pédagogique, qu'en matière de gestion : votre rapporteur espère donc que les projets du ministère relatifs aux personnels de direction s'inscriront dans cette perspective.

L'école doit également s'ouvrir davantage vers l'extérieur. Votre rapporteur se félicite ainsi de la volonté du ministère de rapprocher l'école des parents. Mais il s'étonne de ce que l'ouverture de l'Education nationale vers les métiers et vers les entreprises ne constitue pas une des priorités fortes du gouvernement.

Enfin, votre rapporteur déplore la lenteur avec laquelle se mettent en place tant le décloisonnement des différents niveaux d'enseignement, que l'amélioration de l'information et de l'orientation des élèves, qui constitue pourtant une modalité essentielle de lutte contre l'échec scolaire et universitaire.

Au total, votre rapporteur spécial déplore que le projet de budget de l'Education nationale pour 2001 privilégie une logique quantitative.

Certes, ce budget prévoit une hausse des crédits de fonctionnement du ministère, qui étaient parvenus à un étiage. Mais, ce budget accorde sa priorité aux revalorisations de personnels et la création de nouveaux emplois, au détriment d'une amélioration de l'organisation administrative et d'une meilleure allocation des emplois existants.

Par exemple, la gestion de la carte scolaire est toujours  désordonnée, peu transparente et ne joue qu'à la marge, ce qui suscite inévitablement, de ci, de là, de fortes tensions avec les parents et les élus locaux.

De même votre rapporteur regrette le manque d'évaluation de certains programmes, comme les mesures de lutte contre la violence à l'école.

Pourtant, la baisse de la pression quantitative (le nombre d'élèves), la souplesse de gestion des emplois permise par le nombre élevé de départs à la retraite, les efforts financiers consentis par les collectivités locales et l'amélioration de la primo-insertion professionnelle des jeunes offrent désormais un environnement propice aux réformes qualitatives qui s'imposent.

Enfin, votre rapporteur rappelle que le budget de l'Education nationale se sera accru de 42 % en volume sur la période 1990-2001(coût total des emplois jeunes compris), tandis que le nombre des élèves pourrait diminuer de 5 %. Au total, le coût d'un élève pour l'Education nationale aura augmenté de près de moitié, à prix constant, entre 1990 et 2001.

Contrairement à certaines idée reçues, la progression du budget de l'Education nationale ne peut s'expliquer par l'amélioration de la qualité du service rendu. Certes, les locaux d'enseignement ont été largement rénovés, mais cela résulte de l'action des collectivités locales. Pour le reste, la violence a envahi l'école, les inégalités scolaires ne se réduisent guère, les investissements de l'éducation nationale ont été divisés par deux, et le taux d'encadrement (ratio personnels/élèves, hors emplois jeunes) n'aura progressé que de 10% entre 1990 et 2001, de sorte que le nombre moyen d'élèves par classe diminue fort peu : par exemple, le nombre d'élèves moyen par classe dans les écoles primaires publiques s'est réduit de 0,3 unité entre 1990 et 1999.

En fait, l'augmentation du coût budgétaire d'un élève depuis 1990 s'explique aux trois quarts par les effets conjugués de l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique, de la progression des pensions, et surtout de la mise en oeuvre des plans successifs de revalorisation des corps du ministère , pour un surcoût budgétaire qui s'élève aujourd'hui à plus de 26 milliards de francs annuels.

En particulier, selon les calculs réalisés pour la période 1990-1999 par la Cour des Comptes, dans le cadre de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, et prolongés par votre rapporteur pour les années 2000-2001, l'application du plan Jospin et du protocole Durafour générera 16 milliards de francs de dépenses annuelles supplémentaires en 2001. Il s'agit là d'un montant considérable (0,2 % du PIB), qu'il aurait été peut être opportun d'allouer autrement : à titre d'exemple, on peut indiquer que ces dépenses permettraient d'accorder une bourse annuelle de 13.000 F à tous les étudiants des universités.

Votre rapporteur ne peut donc que regretter la poursuite de cette tendance dans le projet de budget pour l'an 2001 : si la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires au travers de la revalorisation du point de la fonction publique est légitime, la revalorisation inconditionnelle et systématique des corps de l'Education nationale, sans que leurs fonctions n'évoluent réellement, ne saurait être une fin en soi.

* 90 18 % des aides éducateurs avaient déjà quitté leur emploi en avril 2000.

* 91 Cf. notamment le Rapport général de l'IGAEN pour 1998.

* 92 Cf. le dossier de presse du ministère de l'Education nationale pour la rentrée 2000, septembre 2000, p.8.

* 93 Cf. " Jack LANG veut restaurer le B-A BA de la pédagogie ", Le Dauphiné libéré du 28 octobre 2000.