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Projet de loi de finances pour 2001 : Analyse synthétique des crédits et principales observations des rapporteurs spéciaux

 

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LES CREDITS DES ROUTES

Les crédits destinés aux routes sont, cette année, intégrés dans un fascicule " transports " qui regroupe les crédits des routes, des transports terrestres (modes ferroviaire et fluvial) et des transports aériens. De plus, le fonds pour l'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) est partiellement réintégré dans le budget des transports. Il en résulte une très faible lisibilité des dotations budgétaires.

Toutefois, votre rapporteur constate que le budget des routes pour 2001 se caractérise par une chute des crédits de paiements, à 6,5 milliards de francs (-17,7 %) après une diminution déjà importante en 2000 (-9,5%).

Tout comme l'an dernier, la chute des moyens de paiement s'accompagne d'une progression des moyens d'engagement, à 9.187 millions de francs (+ 6,0 %).

1. Une rebudgétisation très partielle des crédits du FITTVN

Le FITTVN a été créé par l'article 37 de la loi d'aménagement du territoire de 1995 à l'initiative du Sénat, afin de répondre à un besoin essentiel, à savoir le développement de nouvelles infrastructures.

Toutefois, entre 1996 et 1999, l'effort consenti par l'Etat pour les investissements dans le domaine des routes et des transports terrestres a diminué de 1,3 milliard de francs, alors que la création d'un compte spécial du trésor avait pour justification la nécessité d'augmenter les moyens.

Après le fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) l'an dernier, le présent projet de loi de finances supprime le FITTVN et réintègre ses crédits dans le budget des transports regroupant les crédits des routes et des transports terrestres.

Cette rebudgétisation fait notamment suite aux critiques de la Cour des comptes et de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) menée par l'Assemblée nationale. En revanche, le ministère de l'équipement, des transports et du logement semblait peu favorable à la suppression du FITTVN mais préconisait sa modernisation, en expliquant l'an dernier que " l'ampleur du FITTVN reste limitée et la question de son extension, tant du point de vue des ressources que des projets susceptibles d'en bénéficier va rapidement se poser ".

De fait, la suppression du FITTVN permet au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de puiser dans l'importante trésorerie du fonds (le FITTVN disposera d'importants reports de crédits fin 2000, de l'ordre d'une année, soit 4 milliards de francs, voire plus) et d'affecter au budget général des taxes dynamiques (d'un rendement global de 4,5 milliards de francs pour 2001), particulièrement la taxe d'aménagement du territoire, dont le taux avait été relevé l'an dernier.

Pour 2001, les crédits de paiement inscrits au budget des transports correspondent globalement à près de 25 % des crédits de paiement inscrits sur le FITTVN. Cependant, certains chapitres sont moins bien dotés que d'autre. Par exemple, le chapitre 53-47/30 reprend les opérations qui étaient jusqu'alors financées sur le chapitre 53-43/20 et le FITTVN. Or, ce chapitre n'est doté que de 2 milliards de francs en crédits de paiement, alors que l'ancien chapitre budgétaire était doté de 2,4 milliards de francs et le FITTVN de 1,5 milliard de francs, soit au total 3,9 milliards de francs.

Aucune assurance n'est donnée quant à l'inscription complète des crédits en compte au FITTVN sur le budget général en 2001.

Or, le FITTVN jouait un rôle non négligeable dans le financement routier et autoroutier. Les programmes spécifiques d'aménagement du Massif central (les autoroutes A 20 et A 75, le programme spécifique d'accélération de la RN7) et la mise aux normes autoroutières de la RN 10 dans les Landes ont par exemple été financés sur le FITTVN depuis 1996.

Votre rapporteur estime qu'il est essentiel d'obtenir des précisions sur les modalités de reports de crédits du FITTVN sur le budget des transports.

2. Des incertitudes sur la première mise en oeuvre des nouveaux contrats de plan Etat région (2000-2006)

L'an dernier, votre rapporteur avait souligné que l'année 2000 constituait une année de transition entre le XIème plan et les nouveaux contrats, en cours de négociation.

Les engagements du volet routier des contrats Etat-régions du XIème plan représentaient, en part Etat, un montant de 27,5 milliards de francs (valeur 1994). Ces engagements ont été exécutés à 81,5 %.

Lors du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999 et de la réunion interministérielle du 22 novembre 1999, le gouvernement a décidé d'affecter 33,5 milliards de francs aux volets routiers contractualisés sur la période du XIIème plan.

La dotation 2000 était inférieure au 1/7ème du montant inscrit pour la période 2000-2006. Elle s'élevait en effet à 3,9 milliards de francs, soit 11,8 % seulement du montant des contrats de plan.

Selon le ministère, une enveloppe de 4,43 milliards de francs est proposée au budget 2001 pour financer la part de l'Etat dans les programmes contractualisés sur la période 2000-2006. Les programmes spécifiques A75, RN7 et RN 10, financés à 100 % par l'Etat devraient bénéficier d'une enveloppe de 800 millions de francs.

Toutefois, une fois encore, votre rapporteur estime que, au delà des autorisations de programme demandées, il sera nécessaire que des crédits de paiement soient rattachés au budget en cours d'année, afin que l'Etat puisse tenir ses engagements.

3. Un programme d'investissements pour 2001 dans la continuité de l'an passé

L'an dernier, votre rapporteur notait que la chute des nouvelles mises en service d'autoroutes s'expliquait par une réduction des moyens, mais également par le fait que l'année 2000 était une année charnière entre la fin du XIème plan et le début du XIIème plan, dont les modalités exactes ne devaient être arrêtées qu'en fin d'année.

En 2000, 328 kilomètres ont en effet été ouverts sur le réseau concédé et seulement 25 kilomètres sur le réseau autoroutier non concédé. Sur le réseau autoroutier concédé, seulement 159 kilomètres ont été mis en service en 2000.

Pour 2001, 305 kilomètres d'autoroutes devraient être mis en service. Il s'agit de l'A 89 entre Arveyres et Mussidan (73 km), de l'A 85 entre Villefranche et Vierzon (23 km) de l'A 20 entre Souillac et Cahors sud (46 km) de l'A 28 pour les sections Maresché-Le Mans-Ecommoy (44 km) et Alençon-Maresché (22 km), de l'A 29 pour la section Amiens-Saint-Quentin (63 km) et de l'A 83 pour la section Oulmes-Niort (34 km).

Les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes, de 11,1 milliards de francs en 1999, devraient atteindre, selon les prévisions du CIES du printemps 2000, 11,8 milliards de francs en 2000 et baisser à 11 milliards de francs en 2001.

Les emprunts devraient légèrement augmenter (de 9,7 milliards de francs en 2000 à 10,1 milliards de francs en 2001) pour compenser la diminution de l'autofinancement (de 1,9 milliard de francs à 1,6 milliard de francs) et des participations (de 506 millions de francs à 140 millions de francs).

L'année 2000 était une période de transition, avec notamment l'attente des résultats de la négociation menée par le gouvernement français avec la Commission européenne pour obtenir un allongement de la durée des concessions. Les résultats sont désormais connus, mais ils laissent entièrement en suspens l'avenir du financement autoroutier.

4. Quelle réforme du financement autoroutier ?

Pour 2001, une nouvelle ligne est apparue dans le budget des transports, intitulée " subvention pour la construction d'autoroutes concédées ". Elle n'est pas dotée mais devrait, selon les informations du ministère, être abondée en cours d'année. Elle est en quelque sorte le symbole de la réforme du financement autoroutier.

Le gouvernement s'est en effet engagé dans la voie d'une modification profonde du financement de notre système autoroutier.

· Il a mis un terme à la procédure de l'adossement. Sa décision a été confortée par un avis du Conseil d'Etat le 16 septembre 1999,qui a conclu que les règles applicables à l'attribution des concessions faisaient désormais obstacle à ce que la réalisation d'une nouvelle section d'autoroute soit confiée à une société dont l'offre prévoit que l'équilibre financier de l'opération sera assuré par la prolongation de la durée d'une concession en cours concernant un autre ouvrage, la passation d'un nouveau contrat s'accompagnant alors de la conclusion d'un avenant au contrat en cause.

· Par ailleurs, le gouvernement a déposé un projet de loi qui vise, dans son article 4, à l'habiliter à prendre des ordonnances sur les deux points suivants :

- suppression de la garantie de reprise de passif accordée par l'Etat aux sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA), réforme des comptes des sociétés et prorogation des durées des conventions de concessions conclues entre l'Etat et certaines sociétés concessionnaires ;

- modification des diverses dispositions relatives aux péages pouvant être institués pour l'usage des autoroutes et des ouvrages d'art.

Cette demande fait suite à un accord conclu avec la Commission européenne, sur l'initiative du gouvernement français. La commission européenne a fait savoir, par un communiqué de presse le 4 octobre 2000, qu'elle avait décidé d'autoriser l'allongement entre 12 et 15 ans des durées de 6 concessions :

- jusqu'en 2026 pour la société des autoroutes Esterel-Côte d'Azur, Provence, Alpes (ESCOTA),

- jusqu'en 2026 pour les sociétés d'autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF) et Paris-Normandie (SAPN),

- jusqu'en 2032 pour les sociétés des autoroutes du sud de la France (ASF), Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) et Rhône-Alpes (AREA).

Ces allongements, qui entraînent un avantage financier pour les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes constituent la contrepartie des autres mesures de la réforme, notamment la suppression des engagements de reprise de passif par l'Etat inscrits dans les contrats de concessions des SEMCA, la suppression du régime des charges différées et de l'alignement de leurs pratiques comptables sur le droit commun.

· Au-delà de cet accord obtenu auprès de la commission européenne, l'objectif du gouvernement est de prendre appui sur la réforme des SEMCA pour obtenir de ces sociétés des résultats d'exploitation bénéficiaires constituant de nouvelles ressources pour l'Etat et permettre, notamment, mais pas essentiellement, de financer le développement du réseau autoroutier.

Votre rapporteur note en effet que les contours de cette réforme sont encore trop flous.

D'après l'exposé des motifs de l'avant-projet d'ordonnance rédigé par le gouvernement, les dividendes " constitueront une ressource nouvelle affectée au financement des infrastructures de transport et pourront participer ainsi au rééquilibrage intermodal : ils permettront de contribuer au versement des subventions publiques éventuellement nécessaires à de nouvelles sections autoroutières concédées ; ils pourront aussi financer une programme prioritaire de réhabilitation du patrimoine routier national, notamment en agglomération et en zone périurbaine ; ils pourront enfin être affectés à la politique intermodale des transports. "

Ainsi, l'utilisation des dividendes des sociétés d'autoroutes au financement du développement de la politique autoroutière ne devrait être qu'une possibilité parmi d'autres, et sans doute pas, d'après l'exposé général de l'avant-projet d'ordonnance du gouvernement, la priorité. Les dividendes des sociétés d'autoroutes seront plutôt utilisées dans un objectif de péréquation entre modes que de péréquation à l'intérieur d'un même mode, comme c'était le cas pour l'adossement.

Les orientations de la politique des transports ont été réaffirmées loirs du CIADT du 18 mai 2000 et visent à la fois un rééquilibrage modal de l'offre de transport et la régulation de la demande. Le rééquilibrage se traduira par une priorité accordée au fret ferroviaire et aux transports alternatifs à la route pour les transports interurbains.

Malgré l'insertion d'une nouvelle ligne budgétaire, aucune information sur les montants des dividendes et subventions en cause n'a été avancée.

Votre rapporteur estime que les modalités exactes du financement autoroutier et des péréquations éventuelles entre les modes de transport, le montant des dividendes attendus des sociétés d'autoroutes et le montant prévisible des subventions à verser, ainsi que le calendrier de la réforme, doivent faire l'objet de précisions de la part du gouvernement.

5. La situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes s'améliore et devrait générer de nouvelles ressources pour l'Etat

La situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) devrait s'améliorer.

L'an dernier, le ministère de l'équipement, des transports et du logement indiquait que l'endettement progresserait jusqu'en 2004, en raison du lancement des sections prévues dans les conventions de concessions actuelles, de la charge de l'emprunt et de la fiscalité pesant sur les sociétés et malgré la progression des recettes de péages.

L'endettement des SEMCA représente 147,6 milliards de francs au 31 décembre 1999, et 158,8 milliards de francs pour l'ensemble du secteur, avec la société privée COFIROUTE. Désormais, le ministère indique que l'endettement des six principales SEMCA devrait progresser jusqu'à 143 milliards de francs jusqu'en 2002 seulement (environ 170 milliards de francs pour l'ensemble du secteur) pour diminuer ensuite régulièrement.

La prolongation de la durée des concessions autoroutières, de 12 à 15 ans selon les sociétés, devrait grandement faciliter le redressement des SEMCA, qui devraient toutes pouvoir rembourser leurs dettes avant l'expiration de leur contrat de concession.

Dans ces conditions, alors même que la Cour des comptes stigmatisait un système prétendument en quasi-faillite, l'Etat espère désormais dégager des bénéfices importants sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes. L'allongement des concessions, la réforme de leurs comptes, le prochaine application de la TVA aux péages autoroutiers sont autant d'éléments d'une modification substantielle de la situation de ces sociétés et de leurs relations avec l'Etat. Votre rapporteur estime qu'il est nécessaire que cette modification soit réalisée dans la plus grande clarté, notamment à l'égard du Parlement.

6. Les dotations à l'entretien du réseau routier national sont revalorisées, mais l'effort reste globalement faible

Votre rapporteur note avec une certaine satisfaction que les dotations à l'entretien du réseau routier sont revalorisées pour 2001.

L'an dernier, il avait en effet estimé que ces dotations étaient insuffisantes, et que le renforcement des crédits d'entretien au secteur routier devait être un objectif prioritaire, dans la mesure où la faiblesse des dotations conduit immanquablement à une dégradation du patrimoine routier, dont le coût à terme pour l'Etat sera bien plus élevé.

Des études ont été menées sur le réseau national et les ouvrages d'art, qui ont permis de conclure que 11 % des voies nécessitaient des interventions lourdes, les travaux les plus importants étant à réaliser sur le réseau autoroutier non concédé. Il apparaît que la structure de 18 % des ouvrages d'art est atteinte, dont 5 % gravement, ce qui nécessite des travaux d'urgence. Au total, un programme complet de réhabilitation coûterait 15 milliards de francs.

En 2001, les moyens demandés sont en reconduction par rapport à 2000 pour le programme de réhabilitation des chaussées et le renforcement des ouvrages d'art, et en augmentation de 133 % pour la réhabilitation des tunnels par rapport à 2000 (de 75 millions de francs à 175 millions de francs).

Votre rapporteur estime que la revalorisation des dotations va dans le bon sens. Toutefois, il note qu'elle ne vise encore que des actions spécifiques (en l'occurrence la rénovation des tunnels) et souhaite qu'un vrai programme de réhabilitation de la voirie routière soit engagé.

L'Etat doit prendre conscience de la valeur de son patrimoine routier et prendre les mesures nécessaires par un programme pluriannuel d'entretien, doté des moyens nécessaires.

B. LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

1. Des moyens en progression constante

Les crédits consacrés à la sécurité routière progresseront de 10,3 % pour 2001, pour s'établir à près de 600 millions de francs.

Les moyens affectés à la communication nationale (presse, relations publiques, campagnes publicitaires) sont une nouvelle fois renforcés afin de pouvoir lancer des campagnes nationales importantes.

Comme l'an dernier, votre rapporteur se félicite de l'accent mis, en 2001, sur la sécurité routière. Il l'estime d'autant plus nécessaire que le retard pris par la France en matière de sécurité routière est important.

Il souhaite toutefois que les moyens nouveaux, essentiellement des moyens de communication, fassent l'objet d'une étude d'impact précise, et que la politique de sécurité routière française tire profit des exemples étrangers, afin de répondre au plus près aux besoins en matière de sécurité routière.

2. Une mobilisation forte des pouvoirs publics

Les résultats de la France en matière de sécurité routière ont été catastrophiques en 1998. La France a été en 1998, le pays européen qui a connu la plus forte hausse du nombre de tués (+6 %), alors même que la plupart des autres pays européens enregistraient des diminutions.

L'année 1999 a donc été l'occasion d'une prise de conscience des efforts à réaliser.

La loi n°99-505 du 18 juin 1999 portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents a introduit une nouvelle série de dispositions destinées à améliorer les comportements sur les routes.

Le comité interministériel de la sécurité routière qui s'est tenu le 2 avril 1999 sous la présidence du premier ministre a également préconisé le renforcement des contrôles routiers et des sanctions. Parmi ces contrôles figurent notamment les dépistages d'alcoolémie.

Les effectifs des unités spécialisées de gendarmerie nationale affectés à la sécurité routière sont accrus de 250 militaires afin de répondre à l'objectif d'accroître de 10 % le temps aux contrôles routiers

Suite à ces efforts, le bilan de l'année 1999 est un peu meilleur que celui de 1998. Il s'établit à 124.524 accidents corporels, 8.029 tués, 31.851 blessés graves et 135.721 blessés légers. Le bilan de l'année 1999 est contrasté avec légèrement plus d'accidents corporels (+0,1%) et de blessés légers (+0,9%) mais moins de tués (-4,8%) et de blessés graves (-6,3%) qu'en 1998. La gravité des accidents qui avaient atteint l'an dernier son niveau le plus élevé au cours des deux dernières décennies (6,78 tués pour 100 accidents corporels) a diminué en 1999 (6,45). Toutefois, ces résultats ne permettent pas de revenir au niveau de 1997. La circulation a continué à augmenter à un rythme soutenu comme l'année précédente avec, en 1999, une hausse de 4,2% par rapport à 1998 (+5,9% pour les autoroutes et +2,4% pour les routes nationales).

3. L'urgence d'une évaluation de la politique de sécurité routière

Votre rapporteur considère qu'au delà de la mobilisation très forte des pouvoirs publics en faveur de la sécurité routière, il est nécessaire de procéder à un audit exhaustif de cette politique.

C'est pourquoi, il s'est rendu à la direction de la sécurité et de la circulation routière où il s'est entretenu avec Mme Isabelle MASSIN, directrice du service et déléguée interministérielle à la sécurité routière. Il a également adressé un questionnaire sur la politique de sécurité routière, auquel il lui a été répondu.

Suite à cet entretien et aux réponses qu'il a obtenues, votre rapporteur fait les remarques suivantes.

Tout d'abord, l'évolution des dotations budgétaires montre que, depuis 1997, l'effort en faveur de la sécurité routière s'est considérablement accru. Les dotations n'atteignent pas encore les points hauts de 1991-1993, mais s'en rapprochent, et témoignent donc d'une véritable priorité gouvernementale.

Toutefois, le budget de la sécurité routière souffre de dysfonctionnements dans l'utilisation de ses crédits.

Ainsi, en 1999, le chapitre affecté aux dépenses du délégué interministériel à la sécurité routière n'a été consommé qu'à hauteur de 60 %. Les reports de crédits sont liés aux difficultés rencontrées pour la mise en oeuvre de la campagne nationale de prévention routière. De même, seules 56 % des dotations du chapitre consacré aux actions d'incitation ont été consommées. Ceci s'expliquerait par de longs délais résultant de la multiplicité des opérations et des acteurs locaux. Enfin, 63 % des crédits de paiement des chapitres de dépenses en capital ont été consommés. Toutes ces difficultés sont dues, selon la direction de la sécurité routière, à la complexité des actions engagées et aux contraintes administratives qui en résultent.

Votre rapporteur souhaite que ces contraintes administratives soient allégées et que l'exécution des projets de la sécurité routière fasse l'objet d'un suivi attentif, tout au long de l'année, afin d'éviter des retards très regrettables dans la mise en oeuvre des campagnes de prévention routière.

Votre rapporteur note ensuite que le ministère de l'équipement, des transports et du logement n'est pas en mesure de donner des précisions sur les moyens en personnel et en fonctionnement du service de la sécurité routière. Celui-ci ne dispose pas de moyens propres et il n'existe aucun document de synthèse sur ce sujet. Il considère que cette situation est préjudiciable à une analyse correcte des moyens de la sécurité routière, et souhaite que, par exemple, un " jaune " budgétaire retrace l'effort de la Nation en faveur de la sécurité routière.

Ensuite, le partage des rôles entre la direction de la sécurité routière, les autres directions du ministère de l'équipement, et les autres ministères n'est pas suffisamment clair. Les rôles respectifs de la direction des routes et de la direction de la sécurité routière ne sont pas clairement définis. De même, hors du comité interministériel qui se réunit une fois par an, la politique interministérielle a peu de consistance. Votre rapporteur souhaite qu'une véritable procédure interministérielle se mette en place, sous l'impulsion de la direction de la sécurité routière.

Enfin, votre rapporteur note qu'aucune étude d'impact n'est réalisée sur les actions menées par la direction de la sécurité routière. Une évaluation des campagnes de communication serait pourtant très profitable. D'une manière générale, le suivi dans le temps de la politique de sécurité routière semble faible, celle-ci ayant davantage le souci de réagir à l'actualité.

En conclusion, votre rapporteur estime que malgré des moyens très importants, malgré la mobilisation des pouvoirs publics, des élus locaux et des associations, la politique de sécurité routière est encore expérimentale. Elle doit faire l'objet d'un suivi plus attentif, d'une évaluation de son action et sans doute d'une meilleure organisation tant au plan interne au ministère de l'équipement, des transports et du logement qu'au niveau interministériel.