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Proposition de loi relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans

 

N° 371

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans,

Par M. Roland MUZEAU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 2737, 2784 et T.A. 589

Sénat : 134 (2000-2001)

Jeunes.

La jeunesse, c'est quand on ne sait pas ce qui va arriver

Henri Michaux

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Longtemps considéré comme un «âge d'or», un âge où l'incertitude du futur signifiait l'élaboration de mille projets, l'expression de mille désirs et la faculté d'en réaliser au moins quelques-uns, la jeunesse est aujourd'hui perçue par les jeunes eux-mêmes comme une période difficile.

Pour beaucoup, une «jeunesse-galère» a succédé à la «jeunesse-bohème» connue par leurs parents, et si désirs et projets n'en sont pas moins nombreux, les moyens de leur réalisation semblent petit à petit devenus inaccessibles.

Aujourd'hui, la situation matérielle des jeunes est moins confortable. Etudes allongées, insertion sur le marché du travail moins aisée et plus précaire, les jeunes trouvent plus difficilement et plus tardivement les moyens de conquérir ce qu'ils considèrent comme les attributs de la vie d'adulte. Un nombre croissant d'entre eux, parmi les moins favorisés, font même l'expérience de la grande pauvreté.

Pour autant, leur désir d'occuper un logement, d'avoir des perspectives professionnelles motivantes, de pouvoir vivre leur vie affective, d'avoir accès à la culture et aux loisirs n'est pas moins aigu que par le passé, et c'est donc naturellement qu'ils se tournent vers les adultes pour que ceux-ci les aident à écourter leur marche, devenue longue et escarpée, vers «l'autonomie».

Devant cette attente forte, le 21 novembre 2000, M. Alain Bocquet a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, au nom du groupe communiste, une proposition de loi créant une allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans . Cette proposition constituait un vif appel afin que les pouvoirs publics se penchent enfin clairement sur l'autonomie des jeunes.

La triple nécessité de parfaire le diagnostic, d'attendre la remise de plusieurs contributions sur la question, mais également peut-être de cibler davantage les moyens mis en oeuvre pour faciliter cette accession ont conduit la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à substituer à cette allocation la création d'une Commission nationale pour l'autonomie des jeunes chargée d'établir un diagnostic partagé sur la question et de formuler des propositions consensuelles.

Ce dispositif, qui a modifié profondément l'objet de la proposition de loi, a pour effet de rendre le fondement de l'intervention du législateur plus incertain puisque la création d'une commission placée auprès du Premier ministre relève essentiellement du domaine réglementaire.

Pour autant, nul ne peut aujourd'hui regretter l'inscription d'un tel texte à l'ordre du jour des Assemblées tant il est important que le Parlement soit saisi de cet important sujet.

La grande tenue des débats à l'Assemblée nationale a montré que le constat dressé des difficultés rencontrées par les jeunes dépassait les clivages partisans et n'offrait guère de prise à l'idéologie. L'abstention, parfois bienveillante de certains groupes, a également révélé que l'établissement d'un consensus sur les remèdes à apporter, consensus nécessaire sur ce sujet, n'est pas inaccessible.

C'est donc tout l'intérêt que le Parlement peut aujourd'hui trouver en créant solennellement cette commission : les jeunes adultes doivent savoir que les pouvoirs publics sont conscients de leurs attentes et que la création d'une commission, loin d'être un moyen d'éluder un effort nécessaire, constitue une ultime étape favorisant la sélection des réponses les plus efficaces et les plus appropriées qui leur seront destinées.

I. LA LONGUE MARCHE DES JEUNES POUR ACCÉDER À L'AUTONOMIE

A. L'ACCESSION DES JEUNES À L'AUTONOMIE : DES SITUATIONS CONTRASTÉES

1. Un constat pour tous : une insertion moins précoce que par le passé

a) L'allongement de la durée des études

Ces trente dernières années ont vu croître les effectifs scolarisés et la durée d'étude.

Ce constat est fait par l'ensemble des observateurs de l'éducation. Conséquence du souci de faire accéder le plus grand nombre aux études et d'élever ainsi le niveau général de l'éducation, de plus en plus de jeunes entrent dans le système scolaire et y choisissent des filières longues.

Selon le rapport publié par le Commissariat général au plan1(*) « les effectifs du second cycle général et technologique du secondaire (ont connu) en quinze ans une progression fulgurante : le lycée est désormais fréquenté par deux fois plus d'élèves qu'en 1980 (...) 68 % d'une classe d'âge accède aujourd'hui (au baccalauréat) contre 55 % il y a dix ans ».

Et ce rapport de poursuivre : « Dès lors, la massification a gagné l'enseignement supérieur. La moitié d'une classe d'âge y accède désormais. Les effectifs sont en forte progression depuis le début des deux dernières décennies. (...) Ainsi la durée de la scolarisation s'est fortement accrue, du moins jusqu'en 1995-1996. L'espérance de scolarisation est actuellement environ de dix-neuf années : on entre à l'école à 3 ans et on en sort à 22 ans en moyenne ».

Les faits décrits ici par le rapport du Commissariat général au plan sont lourds de conséquence pour la question de l'autonomie des jeunes. Sachant que l'âge d'entrée dans la vie active s'est trouvé reculé par l'allongement de la durée des études, la période où le jeune ne perçoit pas de revenu s'est prolongée, alors même que ces besoins sont devenus des besoins d'adulte à part entière : occuper un logement, vivre en couple, accéder à des loisirs. Ce succès d'une meilleure formation pour davantage de jeunes n'est pas à déplorer, bien au contraire, mais il suppose un accompagnement financier dont beaucoup de jeunes ne peuvent disposer.

b) Les précarités du premier emploi

Phénomène simultané à l'allongement de la durée des études, les jeunes se sont trouvés confrontés, dans le cadre du développement d'un chômage de masse, à des difficultés d'insertion accrues.

Le premier phénomène constaté est un taux de chômage supérieur à celui constaté pour l'ensemble de la population.

Taux de chômage comparé des jeunes à l'ensemble de la population en France

 

Ensemble de la population

Jeunes de moins de 25 ans

1998

11,9

22,6

1999

11,2

20,9

Source : Eurostat / OCDE

Le phénomène du chômage plus important des jeunes, s'il n'est pas propre à la France, est largement supérieur au taux constaté dans les pays du Nord de l'Europe.

Comparaison du taux de chômage des jeunes en Europe

 

France

Allemagne

Pays-Bas

Royaume-Uni

Italie

1997

24,9

11

9,2

14,2

33,1

1998

22,6

9,8

6,9

13,6

33,4

1999

20,9

9,2

7,2

13

32,7

Source : Eurostat / OCDE

Certes, le contexte économique nouveau et la baisse du chômage permettent de replacer cette question dans des perspectives nouvelles. Les jeunes de 16 à 25 ans étaient 630.000 à rechercher un emploi en 1997 et ne sont aujourd'hui plus (encore !) que 340.000. Le nombre de jeunes chômeurs « de longue durée » a lui-même diminué de 126.000 à 40.000.

Ces résultats tout à fait encourageants ne doivent cependant pas masquer un autre problème. Disposant par définition d'une expérience professionnelle plus succincte que leurs aînés, beaucoup de jeunes n'ont pu entrer sur le marché du travail que par le biais de formes particulières d'emploi (FPE).

Cette tendance d'ailleurs se confirme puisqu'en janvier 1999, 30 % des 15-29 ans en activité occupaient un emploi à durée limitée (contrat à durée déterminée, intérim, apprentissage et emploi aidé), ce pourcentage avait d'ailleurs atteint 43 % en mars 2000 alors qu'il était de 20 % en 1990. L'embellie de l'emploi des jeunes s'est notablement réalisée au moyen d'un recours à des FPE.

Statuts d'emploi des jeunes de 15 à 29 ans entre 1990 et 1999 (en %)

 

1990

1999

Secteur marchand

81,2

81,6

Etats et collectivités locales

18,8

18,4

Salariés dont :

93,8

96,3

CDI

73,2

66,5

CDD et emplois aidés

13,9

18,1

Intérim

2,6

5,5

Apprentis

4,1

6,2

Non salariés

6,2

3,7

Temps plein

86,6

80,5

Temps partiel

Dont temps partiel subi

13,4

6,6

19,5

10,9

Source : Insee, enquêtes Emploi.

Or, ainsi que le constate le rapporteur de l'Assemblée nationale2(*) « Il en résulte qu'en l'absence de perspective stable, leur progression sur la voie de l'autonomie s'en trouve considérablement contrariée : non seulement il leur est impossible de réunir les conditions nécessaires à l'octroi d'un crédit bancaire, mais ils éprouvent de réelles difficultés à trouver un logement ».

Cette difficulté est d'autant plus importante que le niveau de rémunération des jeunes a baissé. Ainsi que le note M. Hubert Brin3(*) dans un avis adopté par le Conseil économique et social « les écarts de salaire entre classe d'âge se sont accrus : l'écart de salaire entre un père âgé de 55 ans et son fils, de l'ordre de 1.600 francs par mois en 1964, atteignait 2.400 francs par mois en 1970, 4.800 francs par mois en 1985 et 5.400 francs par mois en 1993. Au-delà même de ce décrochage en valeur relative par rapport au salaire des aînés, l'évolution du salaire d'embauche des jeunes a connu, au cours des années soixante-dix, une inflexion sensible ».

Ce dernier avis fait par ailleurs référence à une étude analysant la particulière faiblesse des rémunérations mensuelles lors des premiers emplois. Il relevait notamment que 35 % des jeunes interrogés dans le cadre de l'enquête Jeune de 1992 avaient déclaré être rémunérés au-dessous du niveau du SMIC et 37 % à ce niveau.

En 1994, l'INSEE a pu constater que les revenus moyens des jeunes ménages étaient de 62.000 francs par unité de consommation alors qu'en 1979, les mêmes disposaient de 83.000 francs, soit une diminution de 25 % en quinze ans.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, la ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance a pu parler4(*) d'une « désynchronisation des étapes traditionnelles d'accès à l'âge adulte ».

Votre rapporteur partage ce constat d'une jeunesse dont l'insertion dans la vie active, et dans des formes procurant des moyens de subsistance suffisants, c'est-à-dire l'accession à l'autonomie financière, ne correspond plus -parce que retardée- avec l'entrée dans des relations affectives durables, le départ du domicile parental et l'élaboration de projets d'adultes. Les tensions issues de cette « désynchronisation » expliquent le sentiment de mal-être ressenti par beaucoup de jeunes aujourd'hui.

2. Les difficultés propres à certains : le risque de l'exclusion

a) Des jeunes handicapés par l'absence de qualification

Le niveau de formation joue un rôle tout à fait déterminant dans l'accession à l'autonomie. Plus le jeune dispose d'une qualification reconnue et demandée sur le marché du travail, plus cette accession sera rapide et pérenne.

En revanche, les jeunes sortis du système éducatif sans qualification risquent pour leur part d'être durablement écartés de l'accès à l'autonomie. Selon l'étude réalisée par l'Observatoire national de la pauvreté, en 1992, sur les 146.000 jeunes qui avaient quitté le système éducatif sans qualification, moins de la moitié était parvenue à accéder à un travail stable et à un logement dans les cinq années qui ont suivi.

En 1999, 11 % des 15-29 ans disposant d'un diplôme de l'enseignement supérieur sont au chômage contre 35 % des jeunes actifs sans qualification.

Cette absence de qualification conduit à une forme d'exclusion, le jeune se trouvant confronté à un phénomène de barrière invisible : absence d'accès à l'emploi, absence d'accès à un logement, mais également d'accès aux loisirs, à la culture ou simplement d'accès à la réalisation d'un projet personnel. Une part importante de ces jeunes demeure en conséquence à la charge de leur famille, dépendant d'elle tant pour leur logement que pour leur nourriture.

b) Des jeunes confrontés à la grande pauvreté

L'ensemble de ces facteurs d'exclusion, absence de qualification, d'emploi, faible rémunération, précarisation des premiers emplois et faible indemnisation du chômage ont abouti pour une part croissante de jeunes issus de familles modestes, à une dégradation de leurs conditions de vie, voire à un glissement sous le seuil de pauvreté.

Selon M. Dominique Charvet5(*), cette dégradation s'est largement accrue au cours de la décennie passée puisqu'en 1990 11 % des jeunes de 18 à 25 ans se situaient au-dessous du seuil de pauvreté, alors qu'ils étaient 18 % dans cette situation en 1998.

Cette pauvreté touche les jeunes en recherche d'emploi, et parfois même disposant d'une FPE, particulièrement dans des formules de temps partiel.

Elle touche également les étudiants qui ne peuvent pour beaucoup compter que sur l'aide de leur famille. Lorsque l'aide de la famille est impossible, ces jeunes sont confrontées à des situations critiques. Selon l'observatoire de la vie étudiante, 1,5 % des étudiants sont en situation de pauvreté chronique. Un certain nombre d'entre eux (110.000) doivent, pour subvenir à leurs besoins, rechercher un travail «susceptible de compromettre leurs études». A ces jeunes-ci, les filières d'excellence qui nécessitent un investissement horaire maximal se trouvent de fait fermées.

Une mention particulière doit être faite pour les jeunes issus des cités sensibles et pour les jeunes issus de l'immigration : l'appartenance à un quartier, à une communauté constitue parfois (notamment dans l'accès à l'emploi) une barrière invisible et inacceptable.

* 1 Commission présidée par Dominique Charvet, « Jeunesse, le devoir d'avenir »

* 2 Patrick Malavieille, Allocation d'Autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans, Rapport de l'Assemblée nationale n°, 2784, p.10

* 3 Hubert Brin « Familles et insertion économique et sociale des adultes de 18 à 25 ans », avis du Conseil économique et social, 28 mars 2001, p. 9.

* 4 Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la Famille et à l'Enfance, Assemblée Nationale, Débat du 12 décembre 2000, Journal Officiel p. 10099.

* 5 Rapport du Commissariat au plan précité.