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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

7 novembre 2001 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

Section 7
-
Mesures relatives à la trésorerie, à la comptabilité
et à l'organisation financière

Art. 33
(art. L. 133-5 et L. 133-6 nouveaux et L. 242-3 du code de la sécurité sociale, art. L. 118-6 du code du travail)
Modernisation et simplification du recouvrement des cotisations sociales

Objet : Cet article a pour objet de simplifier les relations entre les usagers et les organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, notamment par le développement des déclarations sociales et du paiement des cotisations par voie électronique.

I - Le dispositif proposé

Le I insère un nouveau chapitre III bis, intitulé « Modernisation et simplification du recouvrement des cotisations de sécurité sociale », après le chapitre III (Recouvrement des cotisations et versement des prestations) du titre III (Dispositions communes relatives au financement) du livre premier (Généralités, dispositions communes à tout ou partie des régimes de base) du code de la sécurité sociale.

Ce nouveau chapitre est destiné à accueillir deux nouveaux articles, à savoir :

Art. L. 133-5 du code de la sécurité sociale
Modernisation et simplification des formalités au regard des entreprises

En premier lieu cet article autorise la transmission par voie électronique des déclarations sociales (premier alinéa).

Il s'agit de toutes les déclarations que sont tenus d'adresser aux organismes de protection sociale les cotisants, qu'il s'agisse des entreprises ou des autres employeurs (personnes physiques ou morales) : déclaration d'embauche (art. L. 320 du code du travail), déclaration de salaires, déclarations de revenus professionnels, déclarations d'accidents du travail, etc...

Les organismes concernés sont les organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale (régime général, non salariés, régimes complémentaires de retraite...) ou du code rural (MSA), les caisses de congés payés (art. L. 223-16 du code du travail) et les ASSEDIC (art. L. 351-21 du code du travail).

Le premier alinéa de cet article précise que ces déclarations peuvent être télétransmises, soit directement à chacun des organismes concernés, soit à un organisme spécialisé, désigné par les organismes de protection sociale et agréé par l'Etat.

L'organisme qui sera désigné pour remplir cette fonction existe déjà. Il s'agit d'un groupement d'intérêt public (GIP) dit de « modernisation des déclarations sociales » (MDS). Le GIP-MDS a été créé le 21 mars 2000 par l'ACOSS (représentant les URSSAF), l'AGIRC, l'ARRCO, la CNAV et l'UNEDIC. Il regroupe également les principaux autres régimes obligatoires, à commencer par la CNAM et la CANAM, les grands acteurs de la prévoyance collective (FFSA, FNMF, FMF...) et les organisations patronales (MEDEF, CGPME, UPA, FNSEA).

Le budget d'investissement du GIP pour 2002 est de plus de 120 millions de francs.

Le deuxième alinéa de l'article L. 133-5 prévoit que l'accusé de réception des déclarations effectuées par voie électronique est établi dans les mêmes conditions, c'est-à-dire par voie électronique. Cette disposition garantit donc la validité d'un acte administratif dématérialisé.

Le troisième alinéa encadre la montée en charge du système de télédéclaration puisque la liste des déclarations incluse dans ce système et la date de leur mise en ligne seront fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Le quatrième alinéa dispose que les cotisants pourront bénéficier d'un service d'aide à l'élaboration des déclarations sociales relatives aux salaires versés, mais aussi à l'élaboration des bulletins de paie (tels qu'ils sont définis à l'article L. 143-3 du code du travail et non à l'article L. 243-3 comme le mentionne par erreur le projet). Ces services seraient confiés au même organisme interface, c'est-à-dire au GIP-MDS.

Le cinquième et avant-dernier alinéa de l'article L. 133-5 nouveau autorise les organismes de sécurité sociale et l'organisme interface à recueillir et conserver auprès des entreprises le numéro national d'identification des personnes physiques (NIR) des salaries déclarés. Il s'agit donc d'une dérogation à la loi du 6 janvier 1978 « informatique et libertés » qui restreint l'utilisation du NIR.

En outre, l'alinéa précise que le traitement du NIR se fera dans des conditions sécurisées fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Le dernier alinéa de l'article L. 133-5 concerne un autre volet du service aux cotisants : le télérèglement, c'est-à-dire le paiement à distance. Il subordonne l'utilisation du télérèglement à une inscription préalable au service de télérèglement. Cette inscription permet ensuite d'effectuer des paiements en même temps que des déclarations lorsque la déclaration doit être accompagnée du paiement de cotisations.

Art. L. 133-6 du code de la sécurité sociale
Modernisation et simplification des formalités
au regard des travailleurs indépendants

Cet article a pour objectif de faciliter les relations entre les travailleurs indépendants et les organismes chargés du recouvrement de leurs cotisations sociales en mettant à la charge de ces derniers un devoir d'information de coordination pour le recouvrement des cotisations impayées.

Les cotisations concernées sont les cotisations d'assurance maladie et maternité et d'allocations familiales des non salariés non agricoles (premier alinéa de l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale), les cotisations d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles ou commerciales (même article), les cotisations d'assurance vieillesse des professions libérales (art. L. 642-1) et les cotisations d'assurance décès et invalidité des avocats (art. L. 723-6). En conséquence, les obligations instituées par l'article concernent des organismes comme l'ACOSS, la CANAM, la CANCAVA, l'ORGANIC... etc.

La première obligation (premier alinéa) est de fournir une information concertée et coordonnée sur les cotisations et les prestations sociales des indépendants.

En outre, les intéressés pourront demander une simulation de calcul indicative des cotisations et contributions qu'ils devront acquitter. Cette possibilité est ouverte non seulement aux assujettis mais à tous ceux qui envisagent de s'engager dans une activité indépendante.

Le III de l'article 33 précise que ces dispositions seront applicables à compter du 1er janvier 2002 (étant observé qu'un décret devra préalablement fixer les modalités d'application de l'article L. 133-6).

Le deuxième alinéa de l'article L. 133-6 impose aux mêmes organismes de fournir aux assujettis un échéancier des cotisations sociales et autres contributions qu'ils auront à payer l'année suivante au regard de leurs derniers revenus. Cet échéanciers qui, selon les indications de l'exposé des motifs, contiendra le détail des montants à payer par organisme affectataire, sera produit en commun par les organismes selon des modalités fixées par une convention conclue entre eux ou à défaut par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Le troisième alinéa de l'article L. 133-6, également applicable aux cotisations de 2002, vise à la mise en oeuvre d'un recouvrement amiable et contentieux conjoint, concerné et coordonné pour recouvrer les cotisations impayées.

Le II de l'article 33 contient deux autres mesures de simplification.

Le A concerne la prise en charge par l'Etat des cotisations sociales des apprentis prévue par l'article L. 118-6 du code du travail au bénéfice des artisans et des entreprises de dix salariés au plus. Il précise, pour ce dernier cas, les modalités de décompte du nombre de salariés. La date à laquelle sera apprécié le nombre de salariés sera le 31 décembre précédant la date de conclusion du contrat d'apprentissage et non, comme cela ressort implicitement du texte actuel, la date de conclusion du contrat d'apprentissage.

Le B a trait aux multisalariés. L'article L. 242-3 du code de la sécurité sociale prévoit actuellement que, lorsqu'un salarié travaille pour deux ou plusieurs employeurs à la fois, la part de cotisations incombant à chaque employeur est calculée au prorata des rémunérations versées.

Dans ce cas, les employeurs sont censés se rapprocher pour l'application des règles relatives au plafond de la sécurité sociale. En réalité, le fractionnement du plafond n'est pas mis en oeuvre.

Le projet introduit une disposition dérogatoire : la part de chacun peut être déterminée comme si le salarié occupait un emploi à temps partiel dans chacun des établissements employeurs. Dès lors est applicable l'abattement d'assiette prévu par l'article L. 242-8 du code de la sécurité sociale pour les salariés à temps partiel.

Le C transpose, dans le code rural, les dispositions du B ci-dessus applicables aux multisalariés relevant du régime général.

Le IV oblige, sur le modèle de ce qui existe déjà pour le régime général, les employeurs occupant des salariés agricoles et redevables, au titre d'une année civile, de cotisations et de contributions sociales d'un montant inférieur à un million de francs, de régler les sommes dues, à ce titre, par virement ou, en accord avec leur caisse de mutualité sociale agricole, par tout autre moyen de paiement dématérialisé. Le seuil concerné ne peut être supérieur à un million de francs.

Le non-respect de cette obligation entraîne l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué selon un autre mode de paiement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement, trois amendements visant respectivement à préciser que :

- le ministre de l'agriculture est compétent pour déterminer quelles déclarations concernant le régime agricole, peuvent être télétransmises ;

- la conservation du numéro d'identification nationale (NIR) se fera exclusivement dans le cadre du service d'aide à l'élaboration des déclarations sociales et des bulletins de salaires et ne concernera que, de ce fait, les télédéclarations sociales ;

- le recouvrement coordonné des dettes sociales ne concerne pas le régime des exploitants agricoles.

L'Assemblée nationale a également adopté, toujours avec l'accord du Gouvernement, deux amendements, l'un à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'autre à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, et visant respectivement à :

- étendre aux multisalariés agricoles la disposition de simplification prévue au II-B de l'article pour les autres salariés ;

- étendre au régime des salariés agricoles le dispositif d'obligation de paiement par virement des cotisations, au-delà d'un seuil annuel d'un million de francs, sur le modèle de ce qui existe déjà pour le régime général.

III - La position de votre commission

Afin de simplifier les démarches administratives des assurés des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants, la rédaction de l'article L. 133-6 du code de la sécurité sociale, telle que proposée par l'article 33 du projet de loi, prévoit la coordination de diverses procédures.

Est notamment prévue, en cas de dette ou d'arriérés de cotisations, la mise en oeuvre d'un « recouvrement amiable et contentieux conjoint, concerté et coordonné ».

Or, les régimes de sécurité sociale concernés, s'ils sont tout à fait favorables au principe d'une coordination de leurs activités en ce domaine, s'inquiètent de la possibilité qu'offrirait une telle rédaction, et plus particulièrement l'adjectif « conjoint », pour la création d'une nouvelle structure de recouvrement et de contentieux, indépendante de leurs propres services, et qui leur ferait perdre le contact direct avec leurs assurés. Cette inquiétude est notamment nourrie par les annonces récentes du Gouvernement qui semble envisager la création d'une telle structure.

Afin de lever toute ambiguïté en ce domaine, et sans remettre en cause la nécessaire coordination des démarches administratives entre les régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants, votre commission estime donc nécessaire de supprimer la référence à la mise en oeuvre d'un recouvrement amiable ou contentieux « conjoint ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 33 bis (nouveau)
(art. L. 136-7 du code de la sécurité sociale)
Date du versement d'un acompte sur la CSG à l'ACOSS

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, avec l'accord du Gouvernement, tend à assurer un versement plus régulier aux régimes de sécurité sociale bénéficiaires, et dans des délais plus stricts, de la CSG sur les revenus de placement.

I - Le dispositif proposé

Le présent article modifie le deuxième alinéa du IV de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, en disposant que le versement de la contribution sociale généralisée sur les revenus de placement par les banques (qui opèrent son prélèvement) aux services du Trésor doit intervenir le 25 septembre pour sept neuvièmes de son montant, et le 25 novembre au plus tard pour les deux neuvièmes restants. Il est également précisé que l'Etat doit ensuite reverser le produit correspondant dans un délai de dix jours suivant ces dates.

En l'état actuel du droit, ces délais sont respectivement fixés au 30 septembre et au 30 novembre.

II - La position de votre commission

Les délais de reversement de la CSG sur les revenus de placement aux régimes de sécurité sociale bénéficiaires avaient déjà été « encadrés » par une disposition similaire (cf. : état actuel du droit exposé ci-dessus), adoptée par l'Assemblée et le Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Or, si les banques ont parfaitement respecté ces délais, le reversement tardif de la CSG par les services du Trésor au régime général a contraint ce dernier, confronté à une situation de trésorerie difficile, à recourir à l'emprunt auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Votre commission adhère donc totalement au souci de l'Assemblée nationale de garantir aux régimes de sécurité sociale et, plus particulièrement, au régime général, un versement « dans les temps » du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine.

Elle s'étonne toutefois de la solution adoptée par le présent article, qui consiste à raccourcir les délais opposables aux banques alors que celles-ci ont parfaitement respecté leurs obligations en ce domaine et ne sont donc pas à l'origine des difficultés rencontrées, à l'automne dernier, par le régime général.

Votre commission estime ainsi préférable de maintenir, pour les banques, les délais antérieurement définis pour le versement aux services du Trésor du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine. Il convient, en revanche, de « motiver » davantage cette administration du Trésor en lui fixant, ensuite, un délai de cinq jours francs pour reverser ce produit aux régimes de sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 33 ter (nouveau)
(art. L. 200-2, L. 200-2-1, L. 216-3, L. 224-5, L. 224-5-1 à L. 224-5-4 et L. 224-6 nouveaux du code de la sécurité sociale)
Rôle de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale

Objet : Cet article, résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, réforme les modalités de fonctionnement de l'Union des caisses nationales des caisses de sécurité sociale (UCANSS) qui assure la gestion du personnel de la sécurité sociale.

I - le dispositif proposé

Le I modifie la rédaction de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale afin de préciser que l'UCANSS exerce (au lieu de « peut se voir confier »), pour le compte des caisses de sécurité sociale et de l'ACOSS, des tâches qui leur sont communes.

Le II modifie (art. L. 200-2-1 nouveau du code de la sécurité sociale) les modalités de financement de l'UCANSS, dont les ressources seront prélevées chaque année sur les encaissements du régime général, le montant de ce prélèvement étant fixé par décret.

Le III modifie la rédaction actuelle de l'article L. 216-3 du même code, afin d'autoriser les organismes nationaux du régime général, à l'instar des organismes locaux ou régionaux, de se grouper en unions ou fédérations en vue de créer des oeuvres et des services communs.

Le IV confirme et précise, en modifiant la rédaction de l'article L. 224-5 du code de la sécurité sociale, les attributions de l'UCANSS en ce qui concerne la gestion des ressources humaines du régime général de la sécurité sociale, qu'il s'agisse de la négociation des conventions collectives, de la politique de formation ou de la gestion prévisionnelle des effectifs, de la masse salariale et des politiques de recrutement. En outre, l'UCANSS peut se voir confier par les caisses nationales du régime général, ou l'ACOSS peut lui confier, des missions sur toutes questions relatives aux conditions de travail ou au fonctionnement desdits organismes.

Le V insère cinq nouveaux articles dans le code de la sécurité sociale afin, notamment, de modifier la composition des instances délibérantes de l'UCANSS, qui en comporte désormais deux, en lieu et place de l'actuel conseil d'administration.

Art. L.224-5-1
Conseil d'orientation

L'UCANSS est dotée, par cet article, d'un conseil d'orientation composé à parité de représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales représentatives et de représentants des employeurs. Il fixe les orientations générales de la gestion des ressources humaines du régime général de la sécurité sociale. Il nomme le directeur, l'agent comptable et le directeur adjoint de l'Union sur proposition du comité exécutif des directeurs. De même, il approuve le budget annuel de gestion administrative. Il est doté d'un droit d'opposition à majorité qualifiée aux accords collectifs nationaux signés au niveau de l'UCANSS.

Art. L. 224-5-2
Comité exécutif des directeurs

L'Union est également dotée d'un comité exécutif des directeurs qui comprend les directeurs des caisses nationales du régime général et de l'ACOSS, ainsi que des directeurs d'organismes régionaux et locaux. Il assure la gestion quotidienne de l'UCANSS et donne mandat au directeur de l'UCANSS pour négocier les accords collectifs nationaux.

Art. L. 224-5-3
Conditions d'application des décisions
et des accord de l'UCANSS

Les décisions et les accords de l'UCANSS sont applicables de plein droit « dès lors qu'ils sont d'application automatique d'un accord national ».

Art. L. 224-5-4
Représentation de l'UCANSS

Sous réserve des dispositions qui lui sont applicables, l'UCANSS est régie par les règles générales définies au Livre II du code de la sécurité sociale (« organisation du régime général, action de prévention, action sanitaire et sociale des caisses »), notamment en ce qui concerne la représentation de l'UCANSS en justice et dans les actes de la vie civile par son directeur (art. L. 224-3), les conditions de l'approbation tacite de ses délibérations par ses autorités de tutelle (art. L. 224-10) et les mesures ou sanctions pouvant être prises par ces autorités de tutelle en cas d'irrégularités graves, de mauvaise gestion ou de carence des instances dirigeantes (art. L. 281-3).

Art. L. 224-5-6
Renvoi au décret

Le cas échéant, les modalités spécifiques de tutelle et de fonctionnement de l'UCANSS seront précisées par décret.

II - La position de votre commission

Votre commission n'ignore pas que cet article, résultant d'un amendement du Gouvernement, vise à sortir l'UCANSS de l'impasse dans laquelle elle se trouve suite, d'une part, au départ du MEDEF de ses instances dirigeantes il y a près d'un an et, d'autre part, compte tenu de la négociation difficile engagée sur l'épineux problème de l'application des 35 heures aux personnels de la sécurité sociale.

Dans ce contexte, et plutôt que de prendre parti dans des querelles, parfois byzantines, sur la répartition des pouvoirs et des influences au sein des instances dirigeantes de l'UCANSS, votre commission juge préférable de laisser le Gouvernement assumer pleinement ses responsabilités en ce domaine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 34
Fixation des plafonds d'avances de trésorerie pour 2002

Objet : Cet article, qui fait partie du contenu « obligatoire » des lois de financement de la sécurité sociale, fixe les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des régimes obligatoires comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres peuvent être couverts par des ressources non permanentes.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement propose une liste de cinq « régimes » de sécurité sociale (en fait, deux régimes, deux caisses et un fonds) autorisés à recourir à l'emprunt et fixe un plafond d'avances qui correspond au point le plus bas de la trésorerie de ces régimes.

Plafonds d'avances de trésorerie 1997-200266(*)

(en milliards de francs)

 

LFSS 1997

LFSS 1998

LFSS 1999

LFSS 2000

LFSS 2001

PLFSS 2002

Régime général

66,0

20,0

24,0

29,0

29,0

29,0

Régime des exploitants agricoles

8,5

8,5

10,5

12,5

12,5

14,5

CNRACL

 

2,5

2,5

2,5

2,5

3,3

CANSSM

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

FSPOIE

0,8

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL)

Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)

Fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE)

Plafonds d'avances de trésorerie en 2002

(en millions d'euros)

 

PLFSS 2002

Régime général

4.420

Régime des exploitants agricoles

2.210

CNRACL

500

CANSSM

350

FSPOIE

80

II - La position de votre commission

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale, M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, ayant retiré en séance, à la demande de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, leurs amendements ramenant les plafonds de trésorerie à un niveau plus crédible.

La notion de plafond d'avances, telle qu'elle est interprétée par le Gouvernement, recouvre des situations très différentes.

Comparaison entre le résultat net
et le plafond d'avances de trésorerie en 2002

(en millions de francs)

 

Résultat net

Plafond
de trésorerie

Régime général

+ 6.894 (1)

29.000

Régime agricole

- 866

14.500

CNRACL

- 1.745

3.280

CANSSM

1.043

2.300

FSPOIE

0

500

Source : annexe c) du projet de loi

(1) Solde résultant du projet de loi initial.

Pour la CNRACL, le plafond proposé de 500 millions d'euros (3,3 milliards de francs) correspond à la dégradation du solde comptable de ce régime, mis à mal par la « surcompensation ». Dans ce cas, le plafond d'avances joue effectivement le rôle que lui avait assigné le législateur organique de 1996 : il permet de rendre compte -à la manière d'un « indicateur d'alerte »- de la situation financière « ubuesque » de ce régime.

Votre commission vous propose, comme en 1997, 1998, 1999 et 2000, de supprimer l'autorisation d'emprunt accordée à la CNRACL. Cette suppression était traditionnellement un moyen de s'élever contre le mécanisme de la « surcompensation ». Elle se fonde cette année sur l'adoption de l'article additionnel après l'article 27, supprimant les mécanismes mêmes de la compensation spécifique.

Il en va tout autrement pour le régime des exploitants agricoles.

Par définition, le BAPSA est présenté et voté en équilibre67(*), même si son exécution peut s'avérer négative. C'est d'ailleurs le cas pour les derniers exercices, ce qui a conduit à « puiser » dans le fonds de roulement, celui-ci étant réduit à un étiage très faible. Le Gouvernement a systématiquement choisi de minimiser le déficit d'exécution.

En conséquence, l'augmentation du plafond d'avances accordé au régime des exploitants agricoles s'explique pour deux raisons :

- la dégradation de sa situation comptable ;

- un besoin de trésorerie résultant du décalage entre le versement des prestations et le recouvrement des recettes. La responsabilité d'un tel décalage incombe à l'Etat, qui préfère conserver quelques jours supplémentaires certaines des recettes essentielles affectées au régime (TVA et subvention d'équilibre).

Ce plafond d'avances est ainsi l'un des instruments privilégiés de l'Etat pour reporter ses problèmes de trésorerie sur un régime de protection sociale. En aucun cas, son utilisation n'est compatible avec l'intention du législateur organique de 1996.

En conséquence, votre rapporteur vous proposera d'abaisser ce plafond à un niveau raisonnable : 1.500 millions d'euros (9,8 milliards de francs), soit un montant intermédiaire entre celui voté en lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998 et celui prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Les plafonds d'avances consentis à la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines et au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat correspondent à une troisième situation, celle du « plafond de confort ».

En effet, les encours de ces deux « régimes », présentés à l'annexe c) du projet de loi, font apparaître que leur trésorerie reste, sur toute l'année 2002, excédentaire. Faire voter un plafond d'avances par le Parlement apparaît ainsi incongru. De deux choses l'une, soit les prévisions de l'annexe c) s'avèrent inexactes, et dans ce cas il serait nécessaire que le Gouvernement précise cette « erreur matérielle », soit ces prévisions sont justifiées, et dans ce cas, une telle « sécurité » s'avère inutile.

Votre commission vous propose en conséquence de supprimer la faculté de trésorerie ouverte à la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines et au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

Enfin, le régime général ressort d'une situation toute particulière.

Le plafond initial a été augmenté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, puis par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, alors que le régime général connaissait pourtant une amélioration significative de son solde financier. Depuis, il se stabilise au montant de 29 milliards de francs.

Pourtant, sur l'exercice 2000, le point le plus bas de profil de trésorerie de l'exercice a été atteint le 9 octobre, à - 20,1 milliards de francs, soit largement en dessous du plafond voté par le Parlement.

Sur l'exercice 2001, le point le plus bas aurait été de - 17 milliards de francs selon l'annexe c) du projet de loi. En fait, il n'a été que de - 12 milliards de francs le 10 octobre dernier68(*).

Le plafond 2001 a été ainsi très surestimé, le Gouvernement l'expliquant par le fait que « le solde de trésorerie a été plus élevé que ce qui était envisagé initialement en raison de versements supplémentaires reçus par l'ACOSS en fin d'année 2000 (reversement par le fonds de solidarité vieillesse de ses droits sur les alcools perçus en 2000, rendement plus élevé de la CSG sur les revenus du patrimoine et les produits de placement perçue en décembre »69(*).

Le profil de trésorerie du régime général, présenté à l'annexe c) du projet de loi, intègre l'hypothèse d'un versement de 4 milliards de francs du budget de l'Etat à l'ACOSS en décembre 2001 au titre de la compensation des mesures d'exonération en faveur de l'emploi. Selon le Gouvernement70(*), ce versement supplémentaire par rapport aux acomptes prévus dans le cadre de la convention Etat-ACOSS correspond :

« à hauteur de 2 milliards de francs aux montants qui auraient dû être versés, conformément à la convention, en milieu d'année ;

« à hauteur de 2 milliards de francs, au solde prévisionnel restant à verser sur ces mesures en fin d'année 2001, compte tenu de la prévision de dépenses de l'ACOSS, ainsi qu'au reliquat de dette 2000. Ces versements ne pourront intervenir que dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année ».

Si, par construction, la loi de finances initiale ne peut prévoir avec exactitude le montant des dotations budgétaires correspondant aux exonérations de charges, il n'en demeure pas moins que le Gouvernement reconnaît lui-même que l'Etat s'est affranchi du respect de la convention qui le lie à l'ACOSS. Une telle attitude est inadmissible.

Proposer pour 2002 un plafond de 29 milliards de francs, alors que le régime général devrait être excédentaire en 2002 comme en 2001, consiste à reconnaître que la trésorerie du régime général souffrira une nouvelle fois de la compensation des s de charges décidés dans le cadre du FOREC, puisque ledit FOREC est structurellement déséquilibré, et de la compensation des exonérations restant à la charge de l'Etat. Une autre possibilité, non exclusive de la première, serait que le Gouvernement ne croit qu'à moitié à la prévision de masse salariale qu'il a lui-même fixée. Il indique d'ailleurs lui-même que « comme toute prévision, [les prévisions de trésorerie] reposent sur certaines variables telles que le rythme des dépenses des diverses branches ou l'évolution de la masse salariale qu'il est difficile d'évaluer avec précision »71(*).

Mais surtout, un plafond aussi élevé ne permet plus de jouer le rôle « d'indicateur d'alerte » en cas de modification des conditions générales de l'équilibre financier du régime général. Dans une telle situation, le Gouvernement peut à tout moment prendre un décret relevant ce plafond, cette disposition réglementaire étant suivie d'un rapport au Parlement. Le décret doit être ensuite ratifié dans la plus prochaine loi de financement de la sécurité sociale. C'est un moyen, choisi par le législateur organique de 1996, de s'assurer de la bonne « exécution » de la loi de financement.

Dans ces conditions, votre rapporteur ne peut admettre que le Gouvernement explique doctement « qu'il n'y a pas de lien entre l'amélioration des comptes sociaux et la trésorerie de la sécurité sociale »72(*). Sauf à reconnaître qu'il n'y a pas d'amélioration des comptes sociaux...

Votre rapporteur ne peut comprendre que le solde journalier du compte ACOSS connaisse un profil aussi heurté, l'amplitude entre le « pic » et les « creux » étant d'environ 75 milliards de francs en 2001. Cette situation se détériorerait encore en 2002, la variation atteignant plus de 80 milliards de francs, entre le « pic » de février (10 milliards d'euros, soit 65,6 milliards de francs) et le « creux » prévu le 9 octobre 2002 (- 3 milliards d'euros, soit 19,7 milliards de francs).

Contrairement à ce qu'a indiqué Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité devant l'Assemblée nationale, l'objectif n'est pas de « garder sa souplesse à la trésorerie de l'ACOSS ». Si l'objectif de souplesse l'emporte sur l'objectif de suivi, à quoi bon s'ennuyer à adopter un plafond d'avances de trésorerie pour le régime général ?

« Pour garder sa souplesse à la trésorerie de l'ACOSS... »

« Dès lors que les comptes s'améliorent, il paraît logique de considérer que le besoin d'emprunts sera moindre et que l'on peut donc en abaisser le plafond. Toutefois, je vous demande de tenir compte du fait que la trésorerie de l'ACOSS subit des variations quotidiennes qui peuvent être extrêmement importantes. Or on ne va pas publier un décret chaque fois que l'ACOSS a besoin d'augmenter ses emprunts sur le marché monétaire.

Pour garder sa souplesse à la trésorerie de l'ACOSS, il me semble d'autant moins opportun de modifier le plafond d'emprunt que le Parlement peut tout à fait contrôler l'ACOSS et l'utilisation de ses fonds ».

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité,
in JO Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 26 octobre 2001, p. 6757.

Il ne serait souhaitable ni pour l'ACOSS, ni pour le Parlement, que le second contrôle jour et nuit la trésorerie de la première. La création des plafonds d'avances de trésorerie était bien le moyen de servir au Parlement « d'indicateur d'alerte » ; leur absence ne lui permettrait pas de se rendre compte, en temps réel, des difficultés de trésorerie de tel ou tel régime, occasionnées par l'aggravation de sa situation comptable.

En plaçant le plafond d'avances de trésorerie du régime général à 29 milliards de francs, le Gouvernement ne respecte pas l'esprit de la loi organique du 22 juillet 1996.

Votre rapporteur considère qu'il est temps de redonner à ce plafond sa véritable signification. Comme un certain décalage entre le versement des prestations et l'encaissement des cotisations et impôts et taxes affectés est inévitable, il est effectivement nécessaire de prévoir ces ressources de trésorerie.

Votre commission vous propose de le fixer à 15 milliards de francs (2.300 millions d'euros). Le niveau de ce plafond est déterminé à la fois par l'exigence de préserver la neutralité des relations de trésorerie entre l'Etat et la sécurité sociale et entre le FOREC et la sécurité sociale, mais également par le « démontage » des « tuyauteries » opéré à l'article 6, ce qui a pour conséquence une forte amélioration du solde comptable du régime.

En définitive, votre commission vous propose :

- de supprimer le plafond d'avances de trésorerie de la CNRACL, de la CANSSM et du FSPOIE ;

- de diminuer le plafond d'avances de trésorerie du régime des exploitants agricoles de 2.210 millions d'euros à 1.500 millions d'euros ;

- de diminuer le plafond d'avances de trésorerie du régime général de 4.420 millions d'euros à 2.300 millions d'euros.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* 66 Il s'agit des plafonds initiaux. Les plafonds 1997, 1998 et 1999 du régime général ont été relevés par décret.

* 67 Même si le « régime des exploitants agricoles », dans les comptes de la sécurité sociale, montre un léger déficit.

* 68 Cf. travaux de commission, audition de MM. Pierre Burban et Yves Boudet (ACOSS), tome I du présent rapport.

* 69 Annexe c) du projet de loi, p. 90.

* 70 Réponse du 2 novembre 2001 au questionnaire complémentaire de la commission des Affaires sociales en date du 22 octobre 2001.

* 71 Réponse du 2 novembre 2001, op. cit.

* 72 Réponse du 2 novembre 2001, op. cit.