VI. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPETENCES : COMMENT FAUT-IL INTERPRÉTER LES DISPOSITIONS DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

A. LES PRÉCISIONS DEMANDÉES AU MINISTRE DE L'INTÉRIEUR

Le 5 avril dernier, dans le cadre de ses activités de contrôle, votre rapporteur a adressé au ministre de l'intérieur un questionnaire sur les conditions d'application des articles du code général des collectivités territoriales relatifs à la compensation des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités locales, et sur les procédures permettant de déterminer le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD).

La réponse du ministre de l'intérieur est parvenue le 11 juillet 2001.

Les questions de votre rapporteur sont reproduites ci-dessous (en gras), ainsi que les réponses du ministre (en maigre) :

ARTICLE L. 1614 - 1

1. Les ressources transférées à l'Etat aux collectivités locales en compensation des transferts de compétences
« sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées ». Les mots « à la date du transfert » doivent ils être interprétés comme signifiant  « la dernière année au cours de laquelle l'Etat a exercé ces compétences ? » Si non, comment doivent-ils être interprétés ?

L'article L.1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que les ressources attribuées aux collectivités locales en compensation des transferts de compétences « sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert » doivent effectivement être interprétés comme étant les dépenses engagées par l'Etat au cours de l'exercice précédant le transfert.

2. Le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas le cas d'un transfert de compétence des collectivités locales vers l'Etat est-il susceptible d'être une source de difficulté ?

Le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas d'un transfert de compétences des collectivités locales vers l'Etat n'est pas source de difficultés. Ainsi, lors de la suppression de l'aide médicale départementale organisée par la loi n°99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, il a été précisé à l'article 13 les modalités financières de la recentralisation de la compétence en se référant aux dispositions des articles L. 1614-1 à 3 du CGCT.

3. Les ressources transférées « évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement ». Quelle est l'utilité de préciser « dès la première année » ?

Pour lever toute ambiguïté sur l'interprétation du texte initial, il est apparu nécessaire d'ajouter la mention « dès la première année ». Cette précision a été apportée par l'article 42-1 de la loi de finances rectificative pour 1997. En effet, ces ressources étant égales aux dépenses engagées par l'Etat l'année précédant le transfert (cf. I. 1), il convenait d'en indexer les montants par le taux d'évolution de la DGF afin de garantir la neutralité financière du transfert.

ARTICLE L. 1614-2

1. Le premier alinéa prévoit que « les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable au transfert des compétences ». Qu'apporte cette disposition par rapport à l'article L. 1614-1 qui dispose déjà que les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert (dont on imagine qu'elles font l'objet d'une évaluation) ?

L'évaluation préalable prévue à l'article L. 1614-2 va-t-elle plus loin que le recensement des dépenses mentionnées au premier alinéa de l'article L. 1614-1 ?


Le 1 er alinéa de l'article L. 1614-2 vient effectivement en complément des dispositions fixées à l'article L. 1614-1 en ce qu'il précise que l'évaluation est préalable au transfert. Avant même d'exercer la compétence, les collectivités connaissent le niveau des dépenses qu'elle devront engager pour une reconduction à l'identique de la dite compétence.

Enfin, il peut être observé que l'exercice de codification a conduit à regrouper au sein d'un même chapitre du CGCT des dispositions, qui par le passé, figuraient dans différents textes de lois. Les articles L. 1614-1 et 2 reprennent respectivement d'une part, l'article 102 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements, les régions et l'Etat et l'alinéa 2 de l'article 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et d'autre part, les alinéas 2 et 3 de l'article 5 de cette dernière loi.

2. L'évaluation est préalable « au transfert desdites compétences ». Y a-t-il également évaluation préalable en cas de « modification (...) des règles relatives à l'exercice des compétences transférées » ?

La compensation des charges nouvelles pour les collectivités, lorsqu'elles sont consécutives à une modification de nature réglementaire des règles relatives à l'exercice des compétences transférées, fait l'objet du 2 ème alinéa de l'article L. 1614-2. Cet article procède par renvoi à l'article L.1614-1. Il en résulte que dans ce cas également, les collectivités bénéficient des mêmes garanties de financement simultané, intégral, transparent et évolutif des ressources attribuées. Il peut être précisé que cette hypothèse n'a jamais trouvé lieu à s'appliquer, les réformes de nature à affecter les conditions d'exercice d'une compétence transférée ayant été, par le passé, introduites par voie législative.

Si tel était le cas, ces charges étant nouvelles, la compensation ne pourrait, par construction, être égale, la première année, aux dépenses précédemment engagées. Le coût de la réforme devrait être estimé sur la base d'une prévision de dépenses et donnerait lieu à une compensation prévisionnelle. Un ajustement devrait postérieurement être effectué.

3. Toute « charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée ». Pourquoi cette disposition se limite-t-elle aux modifications réglementaires ? Les modifications par voie législative ne sont-elles pas compensées ?

En posant le principe de la compensation intégrale des changements introduits par voie réglementaire dans les conditions d'exercice d'une compétence transférée, le législateur a entendu, au travers du deuxième alinéa de l'article L. 1614-2, prémunir les collectivités locales contre les risques éventuels de dérive en leur garantissant, à due concurrence, une augmentation de dotation générale de décentralisation.

Lorsqu'une réforme ayant pour effet de modifier les compétences transférées aux collectivités locales intervient dans un cadre législatif, un article de loi en précise les conditions de compensation, soit par référence au droit commun prévu aux articles L .1614-1 à 1614-3 du CGCT en arrêtant des modalités spécifiques.

4. Quelles sont les règles applicables dans le cas d'une modification par voie réglementaire des règles relatives à l'exercice d'une compétence transférée qui se traduirait non par une « charge nouvelle » mais plutôt par une réduction des charges des collectivités locales ?

Les conséquences de modifications réglementaires se traduisant par un allègement du coût des compétences transférées ne sont effectivement pas évoquées dans le CGCT. Par analogie, avec ce qui a été précédemment analysé au point 3, il conviendrait de réduire, à due concurrence, le droit à compensation des collectivités. Il peut en outre être rappelé que cette démarche a prévalu lorsque le législateur a supprimé l'aide médicale départementale obligatoire (cf. L. 1614-1 point 2).

5. Comment s'explique la divergence entre le régime des dépenses transférées (pas de compensation en cas de modification des règles par voie législative) et les recettes transférées (l'article L. 1614-5 prévoit que les modifications de l'assiette et du taux des impôts transférés font l'objet d'une compensation si elles entraînent une perte de recette pour les départements et les régions) ?

Les articles L. 1614-2 et 5 ne sont pas tant divergents que complémentaires, en ce que l'impose à l'Etat de financer les transferts de compétences mis à la charge des collectivités locales et l'autre garantit à celles-ci la compensation des pertes de recettes consécutives à une modification de taux ou d'assiette des impôts transférés.

6. Que signifie la phrase « toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 » ? Donner des exemples.

Cet alinéa signifie que les majorations de DGD auxquelles il ouvre droit sont limitées au montant de la compensation du fait de la modification des conditions d'exercice des compétences transférées.

ARTICLE L. 1614-3

1. A quels « accroissements et diminutions de charges » est-il fait référence au premier alinéa, sachant que les articles L. 1614-1 et 1614-2 ne prévoient que des accroissements de charges ?


Le 1 er alinéa de l'article L. 1614-3 prévoit que le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté interministériel pris après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CGEC).

La précision apportée par cet article évoquant « les accroissements et diminutions » de charges n'est pas en contradiction avec la rédaction de l'article L. 1614-1, lequel arrête également les modalités de compensation par rapport à l'accroissement net de charges.

Les cas de « diminution des charges » renvoient, pour l'essentiel, aux mesures prises dans le cadre de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 relative à la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur autorité. Il est procédé, chaque année au calcul des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un transfert de prise en charge l'année suivante. La différence entre les dettes et les créances constatées annuellement entre l'Etat et chaque département ou région fait l'objet d'une compensation financière sous forme d'un abondement ou d'une diminution de sa DGD, ou pour les collectivités n'en percevant pas, du produit des impôts transférés.

2. Combien de fois le Parlement a-t-il disposé du rapport prévu au deuxième alinéa « à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances » ?

Le 2 ème alinéa de l'article L. 1614-3, issu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, prévoit que la CGEC établit un bilan annuel de l'évolution des charges transférées. Trois rapports ont été remis aux parlementaires assortis de trois annexes financières détaillant collectivité par collectivité les dépenses réalisées et leurs évolutions. Le prochain rapport est en cours de préparation.

ARTICLE L. 1614-4

1.
Décrire les différentes étapes de la détermination du montant de dotation générale de décentralisation (DGD) inscrit dans le projet de loi de finances. Préciser les époques de l'année auxquelles se déroulent ces différentes étapes.

Le montant global de la DGD « n+1 » est arrêté au cours de la conférence budgétaire de 2 ème phase en juillet de l'année « n ». La DGD versée aux collectivités bénéficiaires correspond à la différence entre les charges et les ressources fiscales transférées en application des lois de décentralisation. Ce solde est mouvementé chaque année par :

- application du taux d'indexation des crédits ouverts au titre de l'année « n ». La DGD évolue chaque année comme la DGF mise en répartition, c'est-à-dire selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve qu'il soit positif, après prise en compte des mesures de recalage et de régularisation prévues à l'article L. 1613-1 du CGCT. Le taux d'évolution de la DGD pour 2001 s'élève à 3,42242195 % ;

- le coût des différentes mesures liées à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi du 11 octobre 1985 précitée relative à la prise en charge par l'Etat, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur autorité.

S'il y a lieu, les attributions de DGD sont également majorées en raison :

- de nouveaux transferts de compétences ainsi que, le cas échéant, des modifications intervenues, du fait de l'Etat, dans les conditions d'exercice d'une compétence transférée : l'évaluation financière de la compensation est effectuée jusqu'au mois de juillet de l'année « n » afin d'être examinées lors de la conférence budgétaire de seconde phase ;

- de la prise en compte des compensations de pertes de ressources fiscales transférées.

2. Préciser les liens entre le montant de DGD inscrit dans le projet de loi de finances et le montant des ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée. Donner des exemples .

Les crédits de la DGD inscrits en LFI représentent les crédits à allouer aux départements ou régions dont le droit à compensation excède le produit fiscal théorique transféré, diminués des crédits à prélever sur la fiscalité des départements présentant la situation inverse, c'est à dire les départements dans lesquels le produit théorique des impôts transférés est supérieur aux charges issues de transferts de compétences. Il peut être observé que ce cas de figure ne se présente pas pour les régions.

Exemple :


Département A

Droit à compensation financé par la DGD

100

Département B

Différence entre droit à compensation et fiscalité transférée

- 20

 

Crédits DGD LFI

80

3. Décrire le fonctionnement du fonds de compensation de la fiscalité transférée : à combien s'élèvent les ressources ? Qui les répartit ? Combien y-a-t-il de bénéficiaires ? Quel est le montant de la plus forte attribution  moyenne médiane ?

Les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée varient d'un exercice à l'autre. En 2001, elles ont fortement baissé du fait de la perte de recettes fiscales consécutive à la suppression de la vignette qui a été compensée par une majoration de la DGD. Trois départements demeurent surfiscalisés : Paris, Alpes-Maritimes et Hauts de Seine pour un total de 961 milliards de francs. En 2000, les ressources du fonds étaient de 2 180 milliards de francs prélevés sur la fiscalité de 16 départements.

Les crédits sont répartis chaque année par l'administration centrale (DGCL) entre tous les départements à DGD dite positive.

Ils sont répartis proportionnellement à la DGD revenant à chacun d'entre eux et viennent en complément des crédits budgétaires. S'agissant des crédits de compensation, ceux-cine font pas l'objet de péréquation. Une étude portant sur le montant des attributions, faisant apparaître une moyenne, ainsi que les montants les plus élevés ou faibles ne permettrait de tirer aucun enseignement.

4. Quelle est l'imputation comptable des crédits du fonds de compensation de la fiscalité transférée ?

Les crédits prélevés au titre du fonds de compensation de la fiscalité transférée sont versés sur un compte spécial du trésor portant le n° 475 730 01 pour l'année 2001.

5. Quel est le rôle du ministère de l'économie et des finances dans la détermination du montant de la DGD inscrit dans le projet de loi de finances ?

Le rôle du ministère de l'économie et des finances dans la détermination du montant de la DGD inscrit en loi de finances est double :

- il valide les taux d'indexation

- il examine les évaluations financières de compensation du fait soit de nouveaux transferts de compétences soit de pertes de ressources fiscales transférées

ARTICLE L. 1614-5

1.
« Le montant de la perte de produit fiscal à compenser (...) est constaté dans les mêmes conditions que les accroissements et diminutions de charges visés à l'article L. 1614-3 », c'est-à-dire par arrêté des ministres de l'intérieur et du budget après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Pour chacune des mesures ayant abouti à une perte de produit fiscal dans les conditions prévues à l'article L. 1614-5, rappeler selon quelles modalités a été établie la base de la compensation :

- en quelle année est entrée en vigueur la mesure ?

- à partir des recettes de quelle année a-t-on calculé la compensation ?

- le montant de la compensation inscrit dans la loi de finances créant la mesure a-t-il par la suite fait l'objet d'une régularisation ? Pour quelle raison ?

- date de l'avis de la CCEC sur le mode de calcul de la base de la compensation ?

- date de l'arrêté constatant de la perte de produit fiscal à compenser ?


L'article L. 1614-5 du CGCT précise que le montant de la perte du produit fiscale est constaté dans les mêmes conditions que les accroissements et diminutions de charges visés à l'article L. 1614-3. Cependant, des dispositifs spécifiques de compensation peuvent être retenus dès lors qu'ils ont été spécifiquement arrêtés par le législateur.

Les lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 notamment ont organisé différents mécanismes. Les mesures ont pris effet :

1/ au 1 er janvier 1999 : compensation allouée aux départements à raison de la baisse du taux des droits de mutation applicables aux immeubles à usage professionnel (LFI pour 1999).

En l'absence de dispositif particulier de compensation, le droit commun a été appliqué conduisant à évaluer la compensation sur la base des recettes perçues par les départements l'année précédent la réforme. S'agissant d'une recette fiscale transférée à ces collectivités dans le cadre des lois de décentralisation, la compensation est intervenue dans le cadre de la DGD.

L'incidence financière de la mesure a été prise en compte en deux temps. Tout d'abord à titre prévisionnel, la perte de ressources fiscales a été compensée dans le cadre de la DGD attribuée au titre de l'année 1999 à partir des recettes réellement perçues par les départements en 1997. Afin de déterminer le niveau définitif de la compensation, une nouvelle évaluation a été effectuée, pour chaque département, à partir des recettes perçues 1998.

Le montant global de cette compensation et sa répartition par collectivité ont été soumis à l'avis de la CCEC au cours de sa réunion du 16 décembre 1999. Compte tenu de l'avis favorable de cette instance, un arrêté interministériel a été pris le 14 avril 2000. Il a été publié au Journal officiel du 30 avril 2000.

2/ au 1 er janvier 1999 : compensation allouée aux départements à raison de l'extension de la taxe à l'essieu aux véhicules de 12 à 16 tonnes, en application de l'article 87 de la loi n°98-846 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

La vignette et la taxe à l'essieu n'étant pas cumulatives, les véhicules nouvellement assujettis à la taxe à l'essieu ont été de droit exonérés du paiement de la vignette. Une compensation a donc été allouée aux départements en contrepartie de la perte de cette ressource fiscale, qui leur a également été transférée dans le cadre des lois de décentralisation. Des modalités spécifiques de compensation ont été arrêtées par ce texte qui précise que la compensation définitive est égale au produit qui aurait été perçu par les départements entre le 1 er décembre 1998 et 30 novembre 1999. Le projet d'arrêté répartissant cette compensation entre les départements sera présenté à la prochaine CCEC.

3/ au 15 septembre 1999 : extension de la baisse des droits de mutation à titre onéreux aux immeubles d'habitation (LFI 2000à.

S'agissant d'une mesure intervenue en cours d'année, il a été adopté le même type d'évaluation, la perte de recettes fiscales a donc été estimée à partir du produit réellement perçu par les départements en 1998. Elle a donné lieu à une compensation prorata temporis dans la DGD 1999 et a été étendue en année pleine dans la DGD 2000. Le projet d'arrêté répartissant cette compensation entre les départements sera également présenté à la prochaine CCEC.

4/ au 1 er décembre 2000 : suppression de la vignette des véhicules des particuliers, des associations, congrégations, fondations et syndicats professionnels.

Cette mesure a fait l'objet de deux dispositifs de compensation arrêtés à l'article 6 de la loi de finances pour 2001 :

a) La compensation au titre de l'année 2000 :

Elle n'est pas intervenue dans le cadre de la DGD mais par l'intermédiaire du compte d'avances prévu à l'article 25 de la loi de finances pour 1984. Le montant total des avances ainsi versées en 2000 a été arrêté à partir :

- du produit résultant de l'application des tarifs 2001 votés par chaque conseil général à l'état du parc automobile du département, en sa situation au 31 décembre 2000,

- le résultat obtenu a été ensuite majoré des recettes de vignettes effectivement encaissées en 2000 au titre de la campagne 2000 ;

- puis, le cas échéant, il a été diminué des prélèvements effectués au titre de l'encrêtement prévu pour les départements dits surfiscalisés.

b) la compensation au titre de l'année 2001 :

A compter du 1 er janvier 2001, la compensation est intégrée dans la DGD. Celle-ci a été évaluée conformément au dispositif législatif spécifique prévu au paragraphe V de la LFI précitée, à savoir

- sur la base du produit résultant de l'application des tarifs 2001 votés par chaque conseil général à l'état du parc automobile du département, en sa situation au 31 décembre 2000 ;

- le produit ainsi obtenu a ensuite été majoré des recettes encaissées en 2000 au titre de la campagne 2000, puis minoré de l'estimation des recettes à encaisser en 2001 au titre de la campagne 2001 pour les véhicules non exonérés.

Ce montant a été revalorisé par application du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 2001.

La compensation attribuée en 2001 est prévisionnelle. Elle sera ajustée pour tenir compte des recettes de vignettes réellement perçues par les départements au titre de la campagne 2001.

Lorsque le montant sera définitivement arrêté, il sera soumis à l'examen de la CCEC et fera l'objet d'un arrête interministériel publié au Journal officiel.

B. REVOIR LES MODALITÉS DE COMPENSATION DES CHARGES NOUVELLES

Les transferts de charges de l'Etat aux collectivités locales sont de deux types :

- les transferts de compétences, pour lesquels le code général des collectivités territoriales définit les modalités de la compensation financière ;

- les charges résultants de décisions de l'Etat, législatives ou réglementaires, dans les domaines autres que les compétences transférées.

La compensation des charges résultant de transferts de compétences

Les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales fixent les modalités de la compensation financière aux collectivités locales, dans les conditions rappelées plus haut.

Les réponses fournies par le ministre de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur contribuent à mettre en évidence la nécessité de modifier les règles héritées des lois de décentralisations sur certains aspects, et d'en retrouver l'esprit sur d'autres.

Il convient d'en retrouver l'esprit s'agissant du principe selon lequel les transferts de compétence sont compensés principalement par des transferts de fiscalité plutôt que par des dotations budgétaires. Ces dernières années ont été marquées essentiellement par la suppression de ressources fiscales transférées.

Il convient d'en modifier certains aspects tout d'abord parce que, à l'usage, les différents textes prévoyant des transferts de compétences comportent presque toujours des dispositions relatives à la compensation alors que, en principe, celle-ci est automatique. Ce besoin de rappel illustre le fait que le système qui existe aujourd'hui n'est pas encore entré dans les moeurs.

Dans les mêmes textes, on constate aussi parfois des dérogations au mode de calcul de la compensation. Leur multiplication conduit à s'interroger sur l'utilité de conserver une règle générale souvent jugée inadaptée.

On constate enfin que certains cas de figure (par exemple les transferts de compétence des collectivités locales vers l'Etat) ne sont pas prévus. Le ministre de l'intérieur estime que cela n'est pas gênant puisque, en pareil cas, le dispositif de compensation est alors précisé. S'il doit en être ainsi, on peut se demander quelle est l'utilité de dispositions générales censées couvrir tous les cas de figure en matière de compensation des transferts de compétences.

Pour l'avenir, il serait utile :

- d'harmoniser les procédures applicables en matière de détermination des charges transférées, et notamment l'avis de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), et la procédure budgétaire. En général, l'avis de la CCEC intervient après le dépôt du projet de loi de finances comportant les crédits correspondants ;

- que cette commission respecte son obligation légale de remettre chaque année un rapport au Parlement, d'autant que les rares rapports existant se sont révélés d'une grande qualité. Il pourrait être envisagé que le rapport n'intervienne que tous les deux ans, de manière à ce que son contenu soit plus dense.

Il faut se féliciter que l'article 15 quatervicies du projet de loi relatif à la démocratie de proximité étende, selon des modalités qui restent à parfaire, le champ de compétence de la CCEC aux transferts de charge entre les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale.

La compensations des autres charges

Le principe selon lequel l'autorité qui décide d'une dépense doit également en assumer le coût financier est autant un sain principe démocratique qu'un gage de responsabilité politique.

Ce principe est aujourd'hui souvent battu en brèche. Ces derniers mois, il l'a été tant par le Parlement qui, en adoptant la loi relative à l'allocation personnalisée d'autonomie, a autorisé l'Etat à créer une prestation sociale dont le coût reposera essentiellement sur les départements, que par l'exécutif, comme en témoignent les récents accords entre le gouvernement et les syndicats représentatifs sur les rémunérations des agents de la fonction publique.

Ce contexte conduit votre rapporteur à formuler à nouveau les recommandations qui figuraient dans son rapport au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales 9( * ) :

Propositions de la mission commune d'information pour associer les collectivités locales aux décisions ayant une incidence financière sur leurs budgets

« - les collectivités locales devront désormais être associées à la négociation des accords salariaux dans la fonction publique. Les décisions prises par l'Etat dans ce domaine ont des conséquences très lourdes pour les budgets locaux. Entre 1990 et 1997, les dépenses de personnel de l'Etat ont progressé de 32 % tandis que celles des administrations publiques locales ont augmenté de 46 %. Ce taux de progression supérieur n'est pas due uniquement aux recrutements, qui n'expliqueraient que un cinquième de l'augmentation des dépenses locales, mais aussi à la structure de la fonction publique territoriale qui compte une proportion plus élevée d'agent de catégorie C. En 2000, l'accord salarial du 10 février 1998 se traduit par un surcoût de 41,3 milliards de francs, dont 23,3 %, soit 10 milliards de francs, à la charge des collectivités locales. Pourtant, les collectivités n'ont pas été associées à la négociation de cet accord.

- en matière de normes techniques , votre rapporteur souscrit aux conclusions du groupe de travail, présidé par notre collègue Philippe Adnot, constitué sur ce thème au sein du comité des finances locales et qui préconise notamment d'accroître la participation des représentants des élus dans les instances où sont étudiées et décidées les normes ; de préciser l'étude d'impact afin d'évaluer le coût des normes sur les budgets ; d'établir un lien juridique entre la durée de validité des normes respectées lors de la réalisation d'un équipement et la durée d'amortissement comptable de cet équipement.

Les dispositions ayant une incidence sur les budgets locaux, qu'elles donnent lieu ou non à compensation financière, devraient systématiquement et préalablement à leur entrée en vigueur être soumises à l'avis d'instances telles que le comité des finances locales, à qui le gouvernement a pris l'habitude de soumettre certains textes, mais surtout la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

L'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà une procédure de consultation de la CCEC dans le cadre des compétences transférées. Cette disposition n'est pas toujours respectée puisque la commission ne s'est pas réunie entre 1996 et 1999, et que cela n'a pas empêchée la publication de textes législatifs et réglementaires relatifs aux dépenses et aux recettes transférées.

Depuis 1995, le bilan des transferts de charges réalisé par la commission, dans le cadre d'un rapport au Parlement, comprend également un bilan des charges qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des compétences transférées. Cet apport pourrait être complété en prévoyant que la commission émet un avis sur tous les textes qui ont un impact financier sur les collectivités locales, et pas seulement sur les transferts de compétence au sens strict. L'avis de la commission devrait comprendre une évaluation précise des conséquences des dispositions proposées sur les budgets locaux.

Dans les deux cas, la consultation de la CCEC devrait être préalable à l'examen de la disposition concernée par le Parlement s'il s'agit d'une mesure législative ou de la publication du texte au journal officiel s'il s'agit d'une disposition réglementaire
. »

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