Loi de finances pour 2002 - Tome III - Annexe 43 - Défense : Dépenses ordinaires
TRUCY (François), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 87 (2001-2002) - TOME III - Annexe 43 - COMMISSION DES FINANCES
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PRINCIPALES OBSERVATIONS
- 1. La professionnalisation des armées : un « accomplissement » globalement réussi
- 2. Mais une consolidation qui reste entièrement à faire
- 3. Le dérapage structurel du titre III ne pourra plus être financé par prélèvement sur le titre V
- 4. Le budget 2002 traduit « une attention toute particulière » à l'égard de la condition militaire
- 5. De fait, la progression des moyens consacrés à l'activité des forces demeure limitée et ne permet pas d'atteindre les normes de la programmation
- 6. La Gendarmerie prélève une part croissante des moyens de fonctionnement affectés à la Défense, sans pour autant qu'un terme soit mis à la dégradation de sa situation
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CHAPITRE PREMIER
BILAN GLOBAL DE LA PROFESSIONNALISATION-
I. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS
- A. LE FORMAT PRÉVU POUR 2002 SERA GLOBALEMENT ATTEINT
- B. AVEC DES RÉUSSITES INÉGALES SELON LES CATÉGORIES ET LES SECTEURS
- II. LE COÛT DE LA PROFESSIONNALISATION
- III. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT
- IV. LES BESOINS SOUS-ESTIMÉS DE LA GENDARMERIE
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I. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS
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CHAPITRE II
LE BUDGET 2002 : PRIORITÉ À LA CONDITION MILITAIRE- I. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TITRE III
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II. EFFECTIFS ET RÉMUNÉRATIONS
- A. EVOLUTION DES EFFECTIFS
- B. MESURES CATÉGORIELLES
- C. MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION ET D'ADAPTATION DE L'OUTIL INDUSTRIEL
- III. LES CRÉDITS HORS RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES
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CHAPITRE III
LA CHARGE CROISSANTE DES OPÉRATIONS EXCEPTIONNELLES -
AUDITION DE M. ALAIN RICHARD,
ministre de la Défense - EXAMEN EN COMMISSION
-
ARTICLE 31
Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires -
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 43
DÉFENSE :
- • DÉPENSES ORDINAIRES
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
(2001-2002)
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. La professionnalisation des armées : un « accomplissement » globalement réussi
Objectif
premier de la loi de programmation qui s'achève, la
« professionnalisation » des armées s'est accomplie
de manière « globalement » satisfaisante.
Il convient de saluer l'ampleur de cette réforme, assise sur des
suppressions massives d'emplois et des mesures conséquentes de
reconversion et d'incitation au départ. Aucun ministère civil
n'a, à ce jour, été en mesure de réussir une telle
démarche.
A nouveau d'ailleurs, le ministère de la Défense donne l'exemple
en étant le premier à achever les négociations syndicales
relatives à l'application des 35 heures pour les effectifs civils,
et le premier à mettre en oeuvre, enfin, la jurisprudence Berkani visant
à intégrer, sauf décision contraire, les personnels
contractuels dans les effectifs de la fonction publique.
A moins de 1 % près, l'objectif global des effectifs
budgétaires est donc respecté : la Défense emploiera
en 2002 un effectif budgétaire de 436.221 personnes, soit le
cinquième des effectifs civils.
Quelques ajustements doivent toutefois être soulignés au regard
des effectifs réels et des objectifs plus détaillés, qui,
s'ils perdurent, pourraient constituer des facteurs de perturbation, au regard
du « modèle d'armée 2015 » : un peu plus
de militaires du rang que prévu, beaucoup plus de gendarmes, et beaucoup
moins de personnels civils. Certains secteurs spécifiques, comme les
médecins, les informaticiens, les atomiciens ou les
plongeurs-démineurs apparaissent d'ores et déjà
vulnérables, voire franchement déficitaires.
2. Mais une consolidation qui reste entièrement à faire
Les
motifs d'inquiétude concernent les perspectives. Certes, la
professionnalisation est « accomplie ». Mais elle n'est pas
consolidée pour autant.
Pour seulement préserver l'acquis, il faudra vraisemblablement consentir
un effort budgétaire supplémentaire considérable. En
d'autres termes, pour avoir la même chose, et donner donc le sentiment
qu'on ne fait pas mieux, il faudra payer davantage.
Au-delà des soucis ponctuels, mais réels, de recrutement,
apparaissent surtout des difficultés de fidélisation. Celle-ci se
heurte en effet à la concurrence forte d'un marché de l'emploi
civil conjoncturellement à la hausse, mais aussi, de façon plus
structurelle, à une moindre attractivité du métier,
s'agissant des conditions de vie et de rémunération. La
comparaison est renforcée par la mixité désormais
fonctionnelle des effectifs civils et militaires, parfois au sein d'un
même bureau. A cet égard, la loi des 35 heures constitue un
écueil redoutable.
La comparaison avec les « collègues » des
armées de l'OTAN n'est pas davantage enviable. La dépense de
fonctionnement (rémunération et charges sociales comprises)
consentie sur la tête du soldat français est du même ordre
que celle du soldat allemand, près de deux fois moins
élevée que celle du soldat britannique, et près de trois
fois moins élevée que celle du soldat américain. De fait,
au cours des derniers exercices, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont
augmenté de 2 % en termes réels leurs dépenses
annuelles de rémunérations et de fonctionnement.
En réalité, il est illusoire de penser que le pouvoir d'achat du
titre III pourra rester constant dans la durée. Les personnels ayant
fait le choix de servir dans une armée professionnelle ont le droit
d'être plus exigeants à l'égard du fonctionnement et de
l'équipement des forces, et ce niveau d'exigence ne cessera
vraisemblablement de monter à l'avenir.
3. Le dérapage structurel du titre III ne pourra plus être financé par prélèvement sur le titre V
L'analyse de l'évolution du titre III au cours de
l'exécution de la programmation fait apparaître un dérapage
des dépenses, systématiquement financé, en loi de finances
initiale comme en exécution, par un prélèvement sur les
crédits d'équipement du titre V.
Or les facteurs de ce dérapage ne pourront que se maintenir, voire se
renforcer, au cours de la prochaine législature et de la prochaine loi
de programmation.
Sur l'ensemble de l'actuelle programmation, la mise en oeuvre de la
professionnalisation a représenté un coût d'accompagnement,
sans doute plus lourd que prévu, de l'ordre de 17 milliards de
francs. La consolidation de la professionnalisation imposera des mesures au
moins équivalentes.
Mais le dérapage du titre III est également lié à
la non-prise en compte d'un élément pourtant
incontournable : les mesures globales touchant l'ensemble de la fonction
publique, qui ont pesé de manière conséquente sur le poste
rémunérations et charges sociales et continueront de le faire,
sans doute de façon croissante.
Il résulte surtout du refus constant d'inscrire en loi de finances
initiale les dépenses de fonctionnement correspondant à la
participation de la France à des opérations extérieures
(notamment sur le théâtre des Balkans). Prévues et
répertoriées, ces opérations, dont le coût annuel a
été constamment supérieur à 3 milliards de
francs, n'en ont pas moins pour autant constamment été
financées en cours d'exécution seulement, par
prélèvement sur les crédits d'équipement du titre
V : soit, sur la durée de la programmation, l'équivalent du
coût d'un deuxième porte-avions nucléaire.
Non conforme à l'esprit du droit budgétaire, ce
procédé a largement contribué au non respect de la loi de
programmation, s'agissant des crédits d'équipement.
En tout état de cause, pour la prochaine législature,
nécessité au moins fera loi, car les reports du titre V,
largement utilisés au cours de l'actuelle législature, seront
alors totalement asséchés, pour faire vraisemblablement place
à une crise des paiements.
4. Le budget 2002 traduit « une attention toute particulière » à l'égard de la condition militaire
Le
projet de budget 2002 comporte un incontestable effort en faveur de la
« condition militaire ». Mais intervenant bien tardivement,
certes à la veille d'échéances électorales
importantes, cet effort ne saurait être suffisant pour répondre
à des demandes qui peuvent être qualifiées de
légitimes. Il reste en tout cas globalement inférieur de
moitié à celui qui est consenti pour les budgets civils : le
titre III de la Défense progresse en effet de 2,3 %, alors que ceux
des budgets civils augmentent en moyenne de 5,1 %.
Il comprend en outre pour partie l'incontournable prise en compte des mesures
Sapin relatives au point d'indice et à la revalorisation des bas
salaires, qui représentent un total de 1,3 milliard de francs, soit
la moitié de la totalité des moyens nouveaux du titre III.
Certes élargi cette année à l'ensemble des forces
armées, et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie,
au Service de Santé et à la Délégation
générale pour l'Armement, il ne concerne toutefois que les
sous-officiers, et laisse de côté totalement les officiers.
5. De fait, la progression des moyens consacrés à l'activité des forces demeure limitée et ne permet pas d'atteindre les normes de la programmation
L'alourdissement sensible du poste rémunérations
et
charges sociales a fortement pesé sur les crédits d'entretien
programmé et de fonctionnement courant, soumis à la portion
congrue au sein du titre III pendant toute la durée de la programmation,
alors même que celui-ci prélevait par ailleurs une dîme
croissante sur les crédits d'équipement militaire.
La baisse la plus sensible concerne les moyens liés à
l'activité des forces, amputées de plus de un milliard de francs
sur la période de programmation, soit 10 % du montant initial de
1997.
De fait, les taux d'activité des armées françaises sont
aujourd'hui inférieurs aux normes arrêtées par la loi de
programmation.
Le budget 2002 prévoit bien une majoration des crédits de
fonctionnement hors rémunérations et charges sociales. Mais les
deux tiers de cet effort sont en réalité financés par des
mesures d'économies et de transfert, et ne correspond donc pas
véritablement à des moyens nouveaux. Et le tiers du montant ainsi
globalement disponible bénéficiera à la Gendarmerie.
Au total, les taux d'activité de nos forces armées seront
légèrement améliorés, certes, mais pas dans une
proportion de nature à leur permettre d'atteindre l'objectif OTAN, et
moins encore celui des forces britanniques.
6. La Gendarmerie prélève une part croissante des moyens de fonctionnement affectés à la Défense, sans pour autant qu'un terme soit mis à la dégradation de sa situation
Au
total, sur l'ensemble de la période de programmation, les coûts de
fonctionnement de la Gendarmerie (y compris RCS), qui auront connu la
croissance la plus forte, auront représenté un cinquième
du total de l'enveloppe globale du titre III, soit l'équivalent des
dépenses de l'armée de l'Air et de la Marine réunies.
En 2002, la Gendarmerie est la seule à bénéficier de la
création de postes de sous-officiers -au-delà de la cible de
programmation, qui aura été majorée en définitive
de 700 postes. C'est elle qui bénéficiera au premier chef
des primes de qualification pour les sous-officiers confirmés
(4.200 sur le total de 6.000). Le tiers enfin des moyens nouveaux
dégagés pour le fonctionnement, soit 460 millions de francs,
sera attribué à la Gendarmerie (la moitié étant
affectée au financement du surcoût des loyers lié à
l'installation en zones sensibles).
Pour autant, la situation de la Gendarmerie semble avoir atteint un seuil
critique.
La détérioration de la situation sécuritaire, et
l'élévation du niveau d'exigence en matière de
sécurité publique, vont au-delà d'une simple
évolution conjoncturelle. Il faudra inévitablement en tenir
compte, comme il faudra également trouver une réponse aux
demandes relatives à l'application des 35 heures. La Gendarmerie,
à cet égard au moins, se sent nécessairement plus proche
de la Police que de l'Armée.
CHAPITRE PREMIER
BILAN GLOBAL DE LA PROFESSIONNALISATION
I. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS
La loi
de programmation militaire 1997-2002 a organisé le passage progressif
d'une armée mixte, au sein de laquelle les appelés occupent une
part importante, à une armée professionnelle, composée de
militaires de carrière ou sous contrat et de jeunes volontaires.
Cet objectif a été globalement atteint, au moins en termes
d'effectifs budgétaires.
Il convient de saluer l'ampleur de cette réforme assise sur des
suppression massives d'emplois et des mesures conséquentes de
reconversion et d'incitation au départ. Aucun ministère civil
n'a, à ce jour, été en mesure de réussir une telle
démarche.
A. LE FORMAT PRÉVU POUR 2002 SERA GLOBALEMENT ATTEINT
1. Un objectif budgétaire atteint à 1 % près
Sur la
période 1997-2002, il était prévu une diminution globale
des effectifs (appelés compris) de - 23,2 %.
Celle-ci résultait de deux évolutions : d'une part, la
suppression des appelés
(201.498 postes) et la
déflation des postes d'officiers et de sous-officiers
, d'autre
part la professionnalisation des forces armées par la
création
de 47.975 postes de militaires du rang
(MDR), de 27.171 postes de
volontaires
et de 9.276 postes de
civils
.
Avec le projet de budget pour 2002, dernier de la programmation, cet objectif
est quasiment atteint. Les effectifs budgétaires du ministère de
la Défense (hors comptes de commerce) s'établissent, pour 2002,
à 436.221 emplois, contre 440.206 prévus en loi de
programmation militaire.
Ceci correspond à un léger déficit de l'ordre de
4.000 postes, soit moins de 1 % de la cible visée.
2. Près de cent vingt mille suppressions de postes en cinq ans
Le
projet de budget pour 2002 conduit globalement à la suppression nette de
9.922 emplois, dont les 22.818 derniers appelés.
L'annuité 2002 est la plus limitée en matière de
réduction d'effectifs, après une moyenne de
25.000 suppressions de postes par an durant les cinq premières
années de la professionnalisation.
Hors appelés, le solde des créations et suppressions d'emplois
est de + 12.896 postes, soit une augmentation des effectifs de la
Défense nettement supérieure à celles rencontrées
durant les cinq premières années de professionnalisation
(évolution moyenne par an hors appelés de 10.300 postes).
3. Des effectifs réels légèrement en-deçà des effectifs budgétaires
B. AVEC DES RÉUSSITES INÉGALES SELON LES CATÉGORIES ET LES SECTEURS
1. Militaires du rang : une réalisation quasi parfaite
Le
budget 2002 prévoit la création de 8.141 postes de
militaires du rang, finalisant ainsi les ouvertures de postes
nécessaires à la profession-nalisation.
Entre 1996 et 2002, les effectifs budgétaires de militaires du rang
auront plus que doublé, passant de 44.552 en 1996 à 92.184 en
2002, soit une création de 47.632 emplois.
Sur l'ensemble de la programmation, ces créations concernent surtout
l'armée de Terre (+ 35.268 postes) et l'armée de l'Air
(+ 11.286 postes).
S'agissant des effectifs réalisés, on relève un
déficit notable de militaires du rang dans la Marine pour les
spécialités de protection-défense, les conditions d'emploi
(port d'armes) exigeant une sélection plus sévère
à l'engagement, et pour celle des marins-pompiers, peu attractive. De
fait, le déficit global par rapport à l'objectif de programmation
s'élève à 15 %. La situation est un peu moins
préoccupante dans l'armée de l'Air, pour laquelle ce
déficit atteint 9 %.
Il reste que le recrutement de militaires du rang constitue un réel
enjeu et présente des difficultés croissantes pour les
armées professionnelles, en France, comme d'ailleurs aux Etats-Unis et
au Royaume-Uni.
L'évolution de la situation à cet égard au cours des
prochains exercices, surtout si le marché de l'emploi civil confirme sa
bonne tenue, devra être suivie avec la plus grande attention.
2. Officiers et sous-officiers : des situations légèrement divergentes
Les effectifs de sous-officiers seront légèrement supérieurs (+ 0,6 %) à la cible fixée par la loi de programmation militaire, essentiellement en raison de la création, dont la nécessité s'est clairement avérée en cours d'exécution, de postes supplémentaires dans la Gendarmerie et pour le service de Santé. Les effectifs d'officiers sont à peu près réalisés.
a) Sous-officiers : créations supplémentaires dans la Gendarmerie et au service de Santé des armées.
La loi
de programmation prévoyait une déflation de 15.532 postes de
sous-officiers sur six ans (2.600 postes par an en moyenne) ;
compte-tenu des mesures arrêtées au budget 2002,
14.312 suppressions de poste auront été effectuées
sur la période.
Les effectifs budgétaires de sous-officiers atteindront donc
200.156 postes en 2002 contre 199.296 prévus en loi de
programmation, soit
1.110 postes de plus
.
Cette situation résulte notamment de la création, en 2001 et
2002, de 1.405 postes de gendarmes hors programmation et, en 2002, de
200 postes de militaires infirmiers techniciens des hôpitaux des
armées (MITHA) supplémentaires, permettant au service de
Santé de renforcer ses effectifs hospitaliers.
Par ailleurs, la réforme de la scolarité de l'école
Polytechnique a transformé le statut administratif des
400 élèves officiers de 3
ème
année
en le rattachant au corps des sous-officiers comme c'est le cas des
élèves officiers des autres écoles militaires.
Ces créations de postes sont partiellement compensées par
d'autres mesures telles que la transformation, à la demande de
l'armée de l'Air et de la Marine, de postes de sous-officiers en postes
d'officiers.
b) Officiers : quasiment le format prévu
La loi
de programmation militaire prévoyait une déflation totale de
267 postes, toutes armées confondues, sur la période
1997-2002. En 2002 les effectifs budgétaires s'établiront
à 37.738 postes, soit un
déficit de 451 postes
par
rapport aux prévisions.
La raison principale de cet écart est due aux élèves de
3
ème
année de l'école Polytechnique, qui,
administrativement, passent de la catégorie
« officiers » à la catégorie
« sous-officiers ». Les 51 autres postes, qui
représentent le déficit réel, constituent le solde de
diverses mesures d'ajustement, à la hausse ou à la baisse, durant
les six annuités d'exécution de la programmation.
Cette situation générale recouvre des évolutions beaucoup
plus divergentes entre les armées et la Gendarmerie. Au total, de 1996
à 2002, 1.669 postes d'officiers auront été
supprimés dans l'armée de Terre, 439 postes dans
l'armée de l'Air, et 27 postes dans la Marine. A l'inverse, les
effectifs d'officiers auront augmenté dans la Gendarmerie
(1.353 postes).
Il faut relever la confirmation de déficits qui pourraient devenir
préoccupants chez les médecins officiers du service de
Santé, notamment dans les spécialités anesthésie,
réanimation, urgences, et radiologie, compte tenu de départs
importants, liés à la concurrence du secteur privé.
3. Volontaires et effectifs civils : un sujet de préoccupation
a) Les effectifs civils : 2.028 postes vacants
La loi
de programmation militaire prévoyait une croissance forte des effectifs
civils sur la période, ceux-ci devant passer de 73.747 postes en
1996 à 83.023 en 2002, soit environ 10.000 postes
supplémentaires.
Cette évolution avait pour objet de transférer, sur des emplois
de personnel civil, des fonctions à caractère administratif ou
technique auparavant tenues par du personnel militaire, ce dernier étant
désormais réorienté vers des fonctions
opérationnelles.
La comparaison des effectifs civils prévus au budget 2002 avec les
effectifs inscrits en programmation fait apparaître un
déficit
de 2.028 postes
, résultant de mesures hors programmation,
inscrites au budget depuis 1997, qui modifient le périmètre de la
Défense.
Les mesures d'adaptation des moyens aux besoins représentent en effet un
écart négatif de 3.240 emplois. Ce chiffre global résulte
de variations positives et négatives.
Le total des mouvements de transferts aboutit à un solde positif de
3.982 emplois résultant principalement de l'intégration du
secrétariat d'État aux Anciens combattants
en 2000
(+ 1.980 postes), des mesures de budgétisation de la
Direction des constructions navales-étatique
(+ 1.468 postes de personnels civils) et des
gendarmes
d'autoroute
ainsi qu'en 2002, de la titularisation des contractuels de
catégories C et D, agents de droit privé
rémunérés sur des crédits de fonctionnement par
l'Etat, conformément à la
loi n° 2000-321 du 12 avril
2000
, qui transcrit la
jurisprudence Berkani
du Tribunal des
conflits en date de 1996.
Ce solde positif est compensé d'une part par différentes mesures
d'adaptation aux structures (- 2.770 emplois), dont la « revue
de programmes » (- 1.575 emplois à la DGA et
à l'état-major de la Marine) et l'abandon du rendez-vous citoyen
(- 750 emplois).
Il est compensé d'autre part par diverses mesures d'adaptation des
effectifs aux besoins (- 3.240 emplois), qui recouvrent notamment le
développement de la sous-traitance, par redéploiement des
crédits correspondant à 1.620 emplois, et par des mesures de
transformation d'emplois et de repyramidage visant à ajuster les emplois
budgétaires aux besoins identifiés en gestion.
Mais il correspond aussi à de réelles difficultés de
recrutement, et surtout de fidélisation des recrues, notamment dans
certains secteurs comme le transport, « les métiers de
bouche » et la surveillance. De fait, les vacances d'emplois ont
constitué un sujet de préoccupation récurrent depuis 1998.
La réalisation des emplois budgétaires de personnels civils se
heurte à trois difficultés majeures :
- les délais d'organisation des concours
- l'insuffisance des candidatures dans certains corps ou dans certaines
spécialités techniques
- le manque d'attractivité de certaines régions, comme l'Ile
de France et le Nord-est.
- l'interdiction d'embauche appliquée depuis plusieurs années aux
ouvriers de l'Etat
1(
*
)
. Cette interdiction sera
enfin levée en 2002, à hauteur de 700 ouvriers de l'Etat, en
liaison avec la mise en oeuvre des 35 heures.
b) Les volontaires : l'objectif n'est pas atteint
Les
volontaires constituent une composante à part entière de
l'armée professionnelle depuis la loi
n° 99-894 du
22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du
service de défense
.
Disposant d'un statut militaire à part entière, les volontaires
en service dans les armées, dans la gendarmerie nationale et dans les
services communs des armées font partie intégrante des effectifs
militaires et peuvent occuper des emplois opérationnels ou techniques
très diversifiés et des fonctions de soutien ou à
caractère scientifique. Outre-mer, les volontaires servent dans les
unités du service militaire adapté (SMA).
La loi de programmation a fixé à 27.171 les postes de volontaires
pour 2002. Les premières créations sont intervenues au budget
1999, 6.500 postes ont été créés en 2000 et
7.000 postes en 2001.
Le projet de budget pour 2002 prévoit la création de
6.538 postes nouveaux, dont 4.178 pour la gendarmerie et
2.360 pour les armées, soit un total de 24.788 postes
créés sur la période, permettant ainsi d'atteindre
91 % de la cible visée par la loi de programmation.
C'est la Gendarmerie qui a bénéficié de la majorité
des emplois budgétaires créés sur la période
(15.203 postes soit 61 %) ; ces emplois s'avèrent en
effet indispensables à la réalisation du
Plan de
redéploiement et de renforcement des unités territoriales
.
Toutefois, elle ne parvient pas à recruter à hauteur des postes
ouverts, actuellement pourvus à hauteur des deux-tiers seulement.
En 2001, le recrutement de volontaires se poursuit malgré la baisse du
taux de sélection. Au 1
er
août 2001, les
18.250 postes ouverts pour la Défense, dont 11.025 pour la
gendarmerie nationale, ont été honorés à 78 %
seulement.
Au total, la réalisation des effectifs de civils et de volontaires
n'a pas été aussi rapide que souhaitée. Cet écart
non négligeable par rapport aux objectifs est lié à la
reprise du marché civil de l'emploi, à la nécessité
de disposer d'un certain niveau de formation initiale et à la
spécificité de la condition militaire, dont les contraintes sont
évidemment peu concurrentielles à l'époque des
35 heures.
4. Des résultats contrastés selon les armées.
D'une
façon générale, les forces armées devraient
atteindre leurs formats respectifs. Cette évolution globale masque
toutefois des différences entre les armées : un format
supérieur à l'objectif pour la Gendarmerie (100,3 %), proche
de l'objectif pour l'armée de l'Air (98 %) et sensiblement
inférieur pour l'armée de Terre (97,4 %) et la Marine
(96,4 %).
L'armée de l'Air
et la
Marine
ont quasiment atteint leur
cible d'officiers et de volontaires. Elles sont en-deçà de la
cible d'effectifs de sous-officiers prévus par la loi de programmation
militaire (respectivement -676 et - 746 postes). Ces deux armées
ont préféré un nombre de militaires du rang
supérieur à la cible initiale, pour un recrutement de civils et
volontaires très sensiblement inférieur.
L'armée de Terre
n'atteint pas sa cible d'effectifs de militaires
du rang (- 1.211) ni celle de civils (- 2.457 postes). Elle est
en-deçà de sa cible d'officiers (- 288) et de sous-officiers
(-588). En revanche, elle dépasse légèrement sa cible de
volontaires (+ 44 postes). Ces écarts sont notamment liés
à l'abandon du rendez-vous citoyen, qui représente une diminution
de 1.200 militaires du rang, à des transferts de postes vers les
Services communs résultant du regroupement sur un chapitre
budgétaire des postes permanents à l'étranger, mais aussi
à des déflations supplémentaires.
Contrairement aux autres armées, la
Gendarmerie
dépasse sa
cible de sous-officiers de 1.556 postes du fait des mesures de
créations de postes hors programmation. Elle en-deçà de sa
cible de volontaires à moins (1.029) postes et de sa cible de
civils à moins (241 postes). Elle atteint quasiment sa cible
d'officiers .
Pour leur part, les
Services communs
ont dépassé la cible
initiale du fait de diverses mesures de transfert : intégration du
secrétariat d'État aux Anciens Combattants, regroupement des
postes permanents à l'étranger (195 postes pour
l'armée de l'Air, 357 pour l'armée de Terre, 143 pour la
Marine et 21 pour la Gendarmerie), création de la poste
interarmées, rattachement de la direction du Service national au
Secrétariat général pour l'administration et
intégration de la Direction des constructions navales-étatique.
5. Un taux d'encadrement satisfaisant
Le taux
d'encadrement des armées a évolué conformément aux
objectifs prévus par la loi de programmation -à un point
près pour l'armée de l'Air et la Marine- et se rapproche des taux
en vigueur dans les armées occidentales comparables.
Il est réalisé par une diminution du nombre d'officiers et de
sous-officiers plus faible que celle appliquée aux autres personnels
militaires, toutes catégories confondues (militaires du rang,
appelés et volontaires).
II. LE COÛT DE LA PROFESSIONNALISATION
Les objectifs de la professionnalisation ont notamment été atteints grâce à la mise en oeuvre d'importantes mesures d'accompagnement.
A. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT
1. Hausse des rémunérations des militaires du rang
La
revalorisation de la rémunération des militaires du rang
entreprise le 1
er
juin 1997 a entraîné une augmentation
des crédits de rémunérations de 117,7 millions
d'euros (772 millions de francs). cette mesure a été
complétée à partir de 1998 par la mise en oeuvre de
l'accord salarial pour la fonction publique conclu le 10 février 1998.
Une nouvelle revalorisation du point d'indice ainsi que des mesures en faveur
des bas salaires sont intervenues à compter du 1
er
mai et du
1
er
juillet 2001 (Plan Sapin). La rémunération
minimale est ainsi passée de l'indice 253 à
l'indice 258 fin 2001.
Hors primes liées à l'activité, la
rémunération d'un militaire du rang professionnel au premier
indice de solde est passée de 625,04 euros (4.100 francs) par
mois au début de la période de programmation à
1.052,52 euros (6.727 francs) aujourd'hui.
2(
*
)
Il s'y ajoute différents avantages en nature
(hébergement, alimentation, réduction SNCF).
Eléments de comparaison :
Le soldat américain
Les
militaires du rang, sous-officiers et officiers ont
bénéficié d'une nouvelle augmentation
générale des soldes de 3,7 % à compter du 1
er
janvier 2001 après les augmentations du 1
er
janvier 2000 (4,8
% pour tous les militaires) et du 1
er
juillet 2000 (pour certaines
catégories en proie à des difficultés de
fidélisation et de recrutement).
La rémunération du militaire américain est
constituée essentiellement de :
- la
Basic Pay
ou solde de base ;
- la
Basic Allowance
for Housing (BAH) ou allocation logement ;
- la
Basic Allowance for Subsistence
(BAS) ou allocation de subsistance.
S'y rajoutent un certain nombre de soldes et de primes telles que
- la
Flight Pay
ou solde à l'air ;
- la
Sea Pay
ou solde à la mer ;
- la
Hazardous Duty Pay
ou solde de risque ;
- la
Proficiency Pay
ou solde de compétence ;
et de majorations diverses.
D'autres facteurs difficilement quantifiables accompagnent ces
rémunération
: l'exemption d'impôt sur la BAH et
la BAS, accès gratuit aux soins pour le conjoint et les enfants,
accès aux «
Commissary and Exchange
Facilities
», gratuité des frais de décès et
des plan d'assurance vie.
Le militaire américain bénéficie également de
l'accès à une formation et à une éducation
professionnelle en parallèle de la fonction occupée au sein de
l'armée, de l'aide à l'éducation des
vétérans, du remboursement d'une partie des frais alloués
à l'habillement et d'allocations de voyage et de transport.
2. Aides aux départs et à la reconversion
a) Les pécules
La
loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996, relative aux mesures en
faveur du personnel militaire
dans le cadre de la professionnalisation, a
institué un pécule au profit des officiers et sous-officiers
désirant quitter le service, dès lors qu'ils disposent de
l'ancienneté requise pour bénéficier d'une retraite
à jouissance immédiate et qu'ils se trouvent à plus de
trois ans de la limite d'âge de leur grade. Le montant du pécule,
non imposable, est égal à quarante-cinq mois de solde
budgétaire pour le militaire se trouvant à plus de 10 ans de
la limite d'âge. Il est réduit de 10 % en 1999 et 2000 et de
20 % en 2001 et 2002.
En 2002, près de 53,7 millions d'euros (248 millions de
francs) seront consacrés aux pécules de toute nature, traduisant
ainsi la poursuite de l'effort engagé en 1997 en faveur de ce type
d'aide au départ
- 39,33 millions d'euros pour les
pécules dits 1996
- 9,4 millions d'euros au titre des
pécules
article 5
- 1,47 millions d'euros pour les
pécules
Direction des
constructions navales
- 2,44 millions d'euros au titre des
pécules antérieurs
à 1996
.
Au total, sur la période 1997-2002, la Défense aura
consacré près de 552,3 millions d'euros (3,6 milliards
de francs) aux pécules du régime de la
loi du 19
décembre1996
.
S'y ajoutent 64,18 millions d'euros (421 millions de francs) au titre
des pécules versés aux militaires bénéficiant des
dispositions des articles 5 et 6 de
la loi n° 75-1000
ainsi que
10,37 millions d'euros (68 millions de francs) relatifs aux
pécules mis en place par la Délégation
générale pour l'armement, soit un total général de
627 millions d'euros (4,1 milliards de francs).
b) Les congés de reconversion
La
loi du 19 décembre 1996
a institué un congé de
reconversion d'une durée maximale de six mois pouvant être
prolongé, en position de non-activité, par un congé
complémentaire, de six mois également. Pendant ces congés,
le militaire, totalement libéré des obligations du service, peut
se consacrer intégralement à sa reconversion tout en gardant une
rémunération complète pendant le premier semestre,
amputée ensuite de l'indemnité pour charges militaires et des
primes liées au service.
En 2000, 7.210 congés de reconversion et 978 congés
complémentaires ont été accordés pour les trois
armées et la Gendarmerie.
c) Les départs d'officiers et de sous-officiers dans la fonction publique
La
loi du 19 décembre 1996
a prorogé jusqu'au
31 décembre 2002 l'article 3 de la
loi
n° 70-2
du 2 janvier 1970
. A ce titre, les officiers et les sous-officiers de
carrière des grades de major et d'adjudant-chef peuvent être
recrutés directement, après une période de
détachement, dans les emplois vacants de l'État et des
collectivités territoriales.
Pour donner aux militaires désireux de poursuivre leur carrière
dans la fonction publique les meilleures chances d'intégration, des
journées d'information et de préparation des candidatures sont
organisées depuis 1998. L'augmentation du nombre de départs
constatés à ce titre en 1999 se poursuit : il a
concerné 325 militaires en 2000.
d) Les départs en retraite avec pension du grade supérieur
Selon
les articles 5 et 6 de la
loi
n° 75-1000 du
30 octobre 1975
, l'officier qui a acquis des droits à pension
de retraite à jouissance immédiate, après 25 ans de
service, peut demander à être admis au bénéfice
d'une pension calculée sur les émoluments de base
afférents au grade supérieur.
La
loi du 19 décembre 1996
a prorogé l'application de
ces dispositions jusqu'au 31 décembre 2002 et institué en
outre l'attribution d'un pécule réduit des
quatre-cinquièmes aux militaires de carrière concernés. En
2001, 571 officiers bénéficieront de ces dispositions.
B. BILAN FINANCIER DE LA PROFESSIONNALISATION
1. L'augmentation des coûts de rémunérations et charges sociales : près de 12 milliards de francs sur la période
De 1996
à 2002, les crédits budgétaires de
rémunérations et charges sociales du ministère de la
Défense ont augmenté de 1,8 milliards d'euros (11,8
milliards de francs), soit + 15,2 %.
Cette forte augmentation est liée pourprès de moitié
à la politique salariale dans la fonction publique (45 %), pour
plus du quart à des mesures modifiant le périmètre initial
de la programmation
3(
*
)
(26 %) et pour un
quart seulement aux mesures strictement liées à la
professionnalisation.
La seule professionnalisation a entraîné une hausse pérenne
des crédits de rémunération de 451 millions d'euros
qui résulte de deux facteurs :
- le coût des créations d'emplois de militaires du rang, de
civils et de volontaires, supérieur à celui des emplois
d'appelés et de cadres militaires supprimés. Le surcoût en
rémunérations et charges sociales des
mesures d'effectifs
représente 297 millions d'euros (1,95 milliards de francs) sur la
période ;
- le coût des
aides au départ
(50 millions
d'euros - 328 millions de francs) et à la
reconversion
(3 millions d'euros - 20 millions de francs), celle de la
mensualisation
des militaires du rang (125 millions d'euro), et
enfin l'augmentation des crédits consacrés à la nouvelle
politique de
réserves
(22 millions d'euros
-144 millions de francs) représente globalement une hausse de
200 millions d'euros (1,31 milliard de francs).
A contrario, la transformation de crédits de rémunérations
et de charges sociales en crédits de fonctionnement consacrés
à l'externalisation en loi de finances 2000 s'est traduite par une
diminution des charges de 45 millions d'euros (295 millions de
francs).
2. L'économie sur les crédits de fonctionnement : moins de 5 milliards de francs
De 1996
à 2002, les crédits budgétaires du titre III hors
rémunérations et charges sociales ont diminué globalement
de 686 millions d'euros (4,5 milliards de francs).
Les économies liées à la professionnalisation des
effectifs s'élèvent à 800 millions d'euros (5,25 milliards
de francs).
Une économie optique supplémentaire de 208 millions d'euros
(1,4 milliard de francs) est liée à différentes
« mesures de périmètres ».
Parallèlement, les mesures d'accompagnement de la professionnalisation
ont représenté un coût supplémentaire de 52 millions
d'euros (341 millions de francs).
Divers ajustements et actualisation ont amené enfin à un
surcoût de 270 millions d'euros (1,8 milliard de francs)
C. LES FACTEURS INÉLUCTABLES DE PROGRESSION DES DÉPENSES DU TITRE III
La
croissance plus forte que prévue des dépenses du
titre III
, qui a dû être financée par des
prélèvements croissants sur le
titre V
, résulte
exclusivement de celle du poste rémunérations et charges sociales.
Ainsi, sur la période de programmation, les crédits de
rémunérations et charges sociales ont augmenté en valeur
de 1,8 milliard de francs (près de 12 milliards de francs),
soit une progression de 15,2 %, deux fois supérieure à celle
de l'ensemble du titre III.
Celle-ci est liée à plusieurs facteurs, qui recouvrent à
la fois une relative sous-estimation du coût de la professionnalisation
des armées, la non-prise en compte de l'impact des mesures
générales fonction publique et le poids récurrent de la
participation de la France à des opérations militaires sur les
théâtres extérieurs (OPEX).
1. Le coût de la professionnalisation des armées
Au
total, sur la période 1997-2002, le coût des mesures
d'accompagnement de la professionnalisation aura représenté, pour
les seuls crédits de rémunérations et de charges sociales
et hors « mesures d'effectifs » -aides au départ,
reconversion, réserves, sous-traitance, mensualisation des militaires du
rang et des élèves officiers-, un total de 155 millions
d'euros (plus de 1 milliard de francs). Ceci correspond à moins de
10 % de l'augmentation totale du poste rémunérations et
charges sociales sur la période (en loi de finances initiale).
L'effet des « mesures d'effectifs » de la programmation,
c'est-à-dire le solde net des mesures de créations de postes de
civils, militaires du rang et volontaires, et des suppressions de postes de
sous-officiers, d'officiers et d'appelés, s'élève pour sa
part à 297,2 milliards d'euros (soit 1,95 milliard de francs),
ce qui explique 16,5 % de l'augmentation du poste
rémunérations et charges sociales sur la période.
Au total, l'effet « professionnalisation » a
représenté 451 millions d'euros (2,96 milliards de
francs) sur la période de programmation, soit le quart de l'augmentation
du poste rémunérations et charges sociales.
2. L'impact des mesures générales fonction publique
Sur la
période 1997-2002, l'ensemble de ces mesures peut être
évalué à 815 millions d'euros (5,4 milliards de
francs), hors mesures catégorielles, prise en compte du GVT et accords
salariaux spécifiques.
Ceci correspond à 45 % de l'augmentation totale du poste
rémunérations et charges sociales sur la période
de
programmation (en loi de finances initiale).
3. Les modifications de périmètre
Les
changements de périmètre non prévus, voire exclus par la
programmation, ont représenté, sur la durée de la
programmation, 471 millions d'euros (3,09 milliards de francs), soit
un peu plus du quart (26,2 %) du total de la progression du poste
RCS
.
Il s'agit notamment des
mesures de budgétisation de DCN
, des
gendarmes d'autoroutes
, de la
cotisation patronale au Fonds
spécial des ouvriers industriels de l'Etat
, de la
CSG
, et de
l'intégration du
secrétariat d'Etat aux Anciens
combattants
.
4. La participation à des opérations militaires sur des théâtres extérieurs (OPEX)
Le
surcoût des dépenses de fonctionnement liées à la
participation à des opérations militaires sur des
créations extérieures, financé en totalité en cours
d'exécution par prélèvement sur le titre V, a atteint
en moyenne 450 millions d'euros par an (près de 3 milliards de
francs), soit, sur l'ensemble de la période 1997-2002,
l'équivalent du coût d'un second porte-avions nucléaire.
De fait, sur la durée de la programmation, ces dépenses ont
été croissant : 286 millions d'euros en 1998,
447 millions d'euros en 1999, 438 millions d'euros en 2000 et
422 millions d'euros en 2001 (estimation au 30 juin).
La professionnalisation est « accomplie ». Mais elle
n'est pas consolidée pour autant.
Pour seulement préserver l'acquis, il faudra vraisemblablement consentir
un effort budgétaire supplémentaire considérable car
au-delà des soucis ponctuels, mais réels, de recrutement,
apparaissent surtout des difficultés de fidélisation. Celle-ci se
heurte à la concurrence forte d'un marché de l'emploi civil
conjoncturellement à la hausse, mais aussi, de façon plus
structurelle, à une moindre attractivité du métier,
s'agissant des conditions de vie et de rémunération. La
comparaison est renforcée par la mixité désormais
fonctionnelle des effectifs civils et militaires, parfois au sein d'un
même bureau. A cet égard, la loi des 35 heures constitue un
écueil redoutable.
La comparaison avec les « collègues » des
armées de l'OTAN n'est pas davantage enviable. La dépense de
fonctionnement (rémunération et charges sociales comprises)
consentie sur la tête du soldat français est du même ordre
que celle du soldat allemand, près de deux fois moins
élevée que celle du soldat britannique, et près de trois
fois moins élevée que celle du soldat américain.
De fait, au cours des derniers exercices, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont
augmenté de 2 % en termes réels leurs dépenses
annuelles de rémunérations et de fonctionnement sans pour autant
arriver à atteindre leurs objectifs de recrutement pour les militaires
du rang.
En réalité, il est illusoire de penser que le pouvoir d'achat du
titre III pourra rester constant dans la durée. Les personnels ayant
fait le choix de servir dans une armée professionnelle ont le droit
d'être plus exigeants à l'égard du fonctionnement et de
l'équipement des forces, et ce niveau d'exigence ne cessera d'augmenter
à l'avenir.
III. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT
A. UNE ÉVOLUTION CONTRAINTE PAR LA HAUSSE DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS
Sur l'ensemble de la durée de programmation, les dotations initiales du titre III ont été généralement supérieures aux crédits prévus par la loi de programmation, et les dépenses nettes effectives ont, elles aussi, été très supérieures aux dotations initiales.
Ainsi,
sur la durée de la programmation, pour un montant total des dotations
prévues par la loi de programmation de 95,22 milliards d'euros (624,6
milliards de francs), le montant des dotations initiales s'est
élevé en définitive à 95,42 milliards de francs
(626 milliards de francs), soit un écart de l'ordre de 1,5 milliard de
francs.
Sur les cinq premières années de la programmation, entre les
dotations initiales et les dépenses nettes effectives, l'écart
s'élève à 4,1 milliards d'euros (27 milliards de
francs).
B. PORTION CONGRUE POUR LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
1. Charges de rémunérations et crédits de fonctionnement : un effet de ciseaux
La mise
en oeuvre de la professionnalisation des armées au cours de l'actuelle
loi de programmation s'est traduite par un niveau d'effectifs globalement
respecté, mais à un coût nettement supérieur aux
prévisions initiales.
Il en a résulté que l'alourdissement sensible du poste
rémunérations et charges sociales a fortement pesé sur les
crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant,
soumis à la portion congrue au sein du titre III, alors même que
celui-ci prélevait par ailleurs une dîme croissante sur les
crédits d'équipement militaire.
Du budget 1997 au projet de budget 2002, les dépenses de
rémunérations et de charges sociales auront progressé de
près de 9 milliards de francs (+ 11,5 %), tandis que les
moyens d'entretien et de fonctionnement courants auront été
amputés de 3,2 milliards de francs (- 13,1 %), au prix
d'une regrettable détérioration des taux d'activité des
forces.
Cette baisse moyenne de 13 % de l'ensemble des crédits de
fonctionnement et d'entretien courant recouvre elle-même des
évolutions très divergentes selon les postes.
2. Evolutions divergentes pour les postes de fonctionnement
a) Baisse des dépenses d'alimentation et hausse des coûts de carburants
Les
dépenses de
carburants
ont augmenté de 36 % sur la
période (+ 814 millions de francs) en raison de
l'évolution des cours du baril et du dollar.
Les dépenses
d'alimentation
ont diminué de 39 %,
compte tenu de la réduction des effectifs liée à la
professionnalisation.
Au total, entre 1998 et 2002, alors que les effectifs budgétaires ont
diminué de 21,2 % (plus de 90.000 emplois en moins), les
crédits budgétaires affectés à l'alimentation ont
été réduits de près de 35 % (moins
142 millions d'euros, soit 931 millions de francs).
Une exception notable toutefois doit être relevé, qui concerne la
Gendarmerie, dont les effectifs ont progressé de 2,6 %, et les
crédits d'alimentation de 14,8 %. Cette évolution s'explique
par le fait que la part des effectifs nourris gratuitement, faible à
l'origine, est en augmentation constante sur la période.
La baisse sensible des dépenses d'alimentation appelle toutefois une
appréciation nuancée. La diminution globale de 142 millions
d'euros (931 millions de francs) correspond en effet pour près
d'un tiers, non pas à la réduction des effectifs, mais à
une réduction des crédits de 23 millions d'euros
(951 millions de francs) en 2001 et en 2002, compensée en gestion
par prélèvement sur la réserve financière
excédentaire du
Compte des subsistances militaires (CST n°
904-01).
Si l'on exclut ce procédé de gestion, la baisse des
crédits d'alimentation s'établit en réalité
à 96 millions d'euros (630 millions de francs), soit une
diminution de 22,2 % à peu près parallèle à
celle des effectifs.
b) Le bénéfice de l'entretien programmé des matériels et de l'activité des forces
Les
crédits destinés à
l'entretien programmé des
matériels
ont été le plus fortement
réduits : ils sont passés de 326 millions d'euros
(2.138 millions de francs) à 57 millions d'euros (374 millions
de francs), soit une chute de 62 %, en raison, il est vrai, du transfert
de certaines dépenses liées au « maintien en conditions
opérationnelles » sur le titre V.
La baisse la plus « sensible » concerne en
réalité les
moyens de fonctionnement courant et
d'activité
, amputés de plus de un milliard de francs
(150 millions d'euros) sur la période de la loi de programmation,
soit 10 % du montant initial de 1997.
De fait, après avoir été constamment supérieurs
depuis 1990 à 16 % du total des crédits du titre III, au
terme d'une légère progression entre 1990 et 1997, date à
laquelle ils représentaient près de 17 % du total, les
crédits de fonctionnement et d'activité sont
« tombés » à moins de 15 % du total en
2001.
Au sein même des crédits d'activité et de fonctionnement,
l'existence de besoins incompressibles en matière d'entretien immobilier
et de sous-traitance notamment a conduit à un prélèvement
regrettable sur les taux d'activité des armées, aujourd'hui
inférieurs aux objectifs du modèle d'armée 2015.
|
Evolution des moyens de fonctionnement hors RCS * |
||||||||||||
|
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF2002 |
|||||||
|
MF |
Meuros |
MF |
Meuros |
MF |
Meuros |
MF |
Meuros |
MF |
Meuros |
MF |
Meuros |
|
|
Alimentation |
2 967 |
452 |
2 752 |
420 |
2 433 |
371 |
2 263 |
345 |
1 881 |
287 |
1 817 |
277 |
|
Carburants |
2 256 |
344 |
2 361 |
360 |
2 051 |
313 |
2 053 |
313 |
2 647 |
404 |
3 070 |
468 |
|
Entretien programmé du matériel |
2 138 |
326 |
1 807 |
275 |
1 323 |
202 |
1 109 |
169 |
815 |
124 |
374 |
57 |
|
Autres
fonction-
|
17 143 |
2 613 |
16 331 |
2 490 |
15 333 |
2 338 |
15 528 |
2 367 |
15 510 |
2 364 |
16 103 |
2 455 |
|
Total |
24 503 |
3 735 |
23 250 |
3 544 |
21 139 |
3 223 |
20 942 |
3 193 |
20 853 |
3 179 |
21 364 |
3 257 |
IV. LES BESOINS SOUS-ESTIMÉS DE LA GENDARMERIE
La
période de programmation a également été
marquée par l'apparition des besoins nouveaux -ou sous-estimés-
en matière de sécurité intérieure. De fait, la part
des ressources affectée à la Gendarmerie s'est
avérée plus importante que prévue initialement.
Sur la période de programmation 1997-2002, le total des dépenses
de fonctionnement cumulées s'établit comme suit, en milliards de
francs courants :
-
Armée de Terre
: 184,0 milliards de francs, soit
30,0 % du total
-
Services communs
: 148,4 milliards de francs, soit
24,2 % du total
-
Gendarmerie
: 124,9 milliards de francs, soit 20,4 % du
total
-
Air
: 77,9 milliards de francs, soit 12,6 % du total
-
Marine
: 77,3 milliards de francs, soit 12,6 % du total
Il en
ressort que les coûts de fonctionnement (y compris RCS) de la Gendarmerie
auront représenté
un cinquième du total des
dépenses du titre III
, soit l'équivalent des
dépenses de l'armée de l'Air et de la Marine réunies.
Cette situation reflète bien l'évolution intervenue au cours de
la période, marquée par une progression plus importante des
crédits de fonctionnement de la Gendarmerie, au regard de ceux des trois
armées, demeurés pratiquement stables, voire décroissants.
CHAPITRE II
LE BUDGET 2002 : PRIORITÉ À LA
CONDITION MILITAIRE
I. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TITRE III
A. UNE ÉVOLUTION INFÉRIEURE À CELLE DES BUDGETS CIVILS
Le
projet de budget de la Défense pour 2002 s'élève à
37,6 milliards d'euros (246,6 milliards de francs), pensions comprises et
à 28,9 milliards d'euros (189,3 milliards de francs) hors pensions.
Avec 16,5 milliards d'euros hors pensions (107,98 milliards de francs), le
titre III occupe une part croissante et désormais
prépondérante au sein du budget militaire (57,1 % en 2002, contre
55,8 % en 2001), 53,5 % en 1997 et 46,9 % en 1991.
Part du titre III dans le budget de la Défense
|
1990 |
46,1 % |
|
1997 |
53,5 % |
|
2001 |
55,8 % |
|
2002 |
57,1 % |
A
nouveau, en 2002, le titre III devrait augmenter de 2,3 %, tandis que les
crédits d'équipement (hors reports) diminuent de 1,7 %.
Cette progression importante reste toutefois inférieure de
moitié à celle de l'ensemble des titres III des budgets civils,
majoré de 5,1 %.
B. LA PART PRÉPONDÉRANTE DES RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES
Au sein
même du titre III, les dépenses de rémunérations et
de charges sociales n'ont cessé d'augmenter depuis le début de la
mise en oeuvre de l'actuelle loi de programmation. En 2002, la progression
atteint encore 2,2 %, au terme d'une majoration de 11,2 % sur l'ensemble
de la période de programmation.
Parallèlement, les crédits affectés aux dépenses
d'entretien et de fonctionnement ont été constamment
réduits : moins 19 % sur la période 1997-2001. Le projet de
budget 2002 marque un coup d'arrêt tardif à cette tendance lourde,
avec une légère progression de 1,9 %, soit un quasi-maintien des
crédits en francs constants.
La part occupée par les dépenses de rémunérations
et charges sociales est donc clairement prépondérante au sein du
titre III (plus de 80 % du total), au détriment de la part
dévolue aux dépenses de fonctionnement et d'entretien courant,
aujourd'hui limitée à moins de 20 %.
Répartition des postes du titre III
|
|
|
|
(en pourcentage du total) |
|
|
|
1991 |
1997 |
2001 |
2002 |
|
RCS |
71,9 |
76,0 |
80,3 |
80,2 |
|
Entretien et fonctionnement |
28,1 |
24,0 |
19,7 |
19,8 |
II. EFFECTIFS ET RÉMUNÉRATIONS
Les
crédits de rémunérations et charges sociales prévus
pour 2002 s'élèvent à 13,2 milliards d'euros (86,6
milliards de francs), en progression de 2,2 % par rapport à
l'exercice précédent. Ils représentent 80,2 % du total du
titre III et plus du tiers (36 %) du total du budget de la Défense.
En 2002, la dernière année de réalisation de la
programmation militaire s'accompagne en effet d'un plan exceptionnel
d'amélioration de la condition des personnels, civils et militaires.
A. EVOLUTION DES EFFECTIFS
Les
effectifs budgétaires
du ministère de la Défense
(hors comptes de commerce) s'établissent pour 2002 à 436.221,
soit 9.922 emplois de moins qu'en 2001. Ceci représente un peu plus
du cinquième du total des effectifs publics.
Hors suppression des appelés, les créations nettes d'emplois
s'élèvent en 2002 à 12.896 postes, correspondant
à la sixième et dernière année de programmation.
1. Les suppressions d'emplois budgétaires
a) Poursuite de la réduction des emplois d'officiers et de sous-officiers
La
réduction du nombre d'officiers et de sous-officiers se poursuit
globalement.
Le nombre total de sous-officiers diminuera de 2.158 postes (après une
diminution de 2.482 postes en 2001). Les suppressions de postes concernent
uniquement les forces armées : armée de Terre
(moins 1.393 postes après moins 933 en 2001), Marine
(moins 945 après moins 1.015 en 2001) et armée de l'Air
(moins 1.246 après moins 9.767 en 2001).
La diminution des effectifs d'officiers se poursuit également dans les
armées, conformément à la programmation :
armée de Terre : moins 245 ; Marine : moins 32 ;
Air : moins 70.
b) Disparition des derniers appelés
L'exercice 2002 verra la suppression définitive des
appelés
(- 22.818 postes). De fait, la Marine et
l'armée de l'Air n'incorporent plus d'appelés depuis
février 2001.
Le Conseil des ministres du 27 juin 2001
a
décidé d'anticiper la fin des incorporations à partir de
juin 2001. Le décret du 27 juin 2001 a, de fait, libéré de
manière anticipée et progressive les appelés encore sous
les drapeaux avant le 30 novembre 2001, et ceux des formes civiles du service
national avant le 31 mai 2002.
Les appelés qui souhaitent poursuivre des activités militaires
peuvent souscrire un volontariat service long avant la date de leur
libération anticipée, et jusqu'au terme de leurs obligations,
avant le 31 décembre 2002.
Au total, 201.498 postes budgétaires d'appelés auront
été supprimés depuis le début de la loi de
programmation militaire.
2. Les créations d'emplois budgétaires
a) Recrutements soutenus de militaires du rang et de volontaires
Les
recrutements de militaires du rang sont très soutenus en 2002 :
8.141 emplois supplémentaires sont prévus, essentiellement
au profit de l'armée de Terre (5.884) et de l'armée de l'Air
(2.191). Les recrutements effectués en 2001 devraient permettre de
pourvoir au 31 décembre la totalité des postes budgétaires
inscrits en loi de finances initiale. Cette situation devrait se poursuivre en
2002.
Parallèlement, 6.538 emplois nouveaux de volontaires sont inscrits au
budget dont près des deux tiers au profit de la Gendarmerie (4.178
postes).
b) Création exceptionnelle de postes de sous-officiers pour la Gendarmerie et le service de Santé
Une
exception est faite au mouvement général de suppression des
sous-officiers en faveur de la Gendarmerie, qui bénéficie
à nouveau de 44 postes budgétaires supplémentaires
(après 470 postes nouveaux en 2001, et une diminution de 966 postes
en 2000). Au total, la Gendarmerie aura bénéficié de
700 postes supplémentaires par rapport à l'objectif
fixé initialement par la programmation. Parallèlement, les
effectifs d'officiers sont également renforcés de 213 postes en
2002.
De même, le service de Santé bénéficiera
également d'une mesure non prévue en programmation de
création de 200 postes de sous-officiers infirmiers pour renforcer les
effectifs hospitaliers.
3. Des incidences très différenciées selon les armées et les services
L'armée de Terre
continue de diminuer fortement
ses
effectifs (- 12.406 en 2002). En effet, elle conserve l'essentiel des
appelés encore aujourd'hui en poste (soit 17.111 sur un total de 22.818)
et ceux-ci seront définitivement supprimés avant 2002.
Parallèlement, elle bénéficie de la création de
5.884 postes de militaires du rang (soit les trois quarts du total
prévu) et de 320 postes de civils. Elle perd également
1.393 postes de sous-officiers et 453 postes d'officiers.
La
Marine
perd 856 postes : 945 postes de sous-officiers, 149
postes d'officiers et 625 postes d'appelés, et bénéficie
de 571 postes de volontaires et de 255 postes de civils.
On rappellera que la Marine est marquée par un déficit important
des engagés de courte durée, dû aux difficultés de
recrutement dans les spécialités protection-défense et
marins-pompiers. Au total, en fin de programmation, le déficit
d'effectifs pour les militaires du rang atteint en fin de programmation 15 %.
L'armée de l'Air
, qui perd 1.059 appelés, 1.246
sous-officiers et 187 officiers, reçoit 2.191 postes de militaires du
rang, 999 postes de volontaires et 320 postes de civils, ce qui lui permet
d'afficher au total une création nette de 1.025 créations
budgétaires.
On rappellera qu'en fin de programmation, le déficit d'effectifs pour
les militaires du rang atteint 9 %.
La Gendarmerie
bénéficie également de 1.032
créations nettes de postes. Si elle perd 3.502 postes d'appelés,
elle bénéficie d'ouvertures de postes dans toutes les autres
catégories : 4.178 volontaires, 99 civils,
213 officiers et 44 sous-officiers.
Il faut souligner ici à nouveau la difficulté qu'éprouve
la Gendarmerie à recruter des volontaires (gendarmes-adjoints) à
la hauteur des postes ouverts depuis novembre 2000. En l'état actuel, le
rythme mensuel est de 500 recrutements alors que l'objectif est de 750.
D'importantes créations de poste caractérisent également
les « services divers » : administration centrale,
services de renseignement, postes à l'étranger, notamment. Au
total, ils bénéficient de 1.639 postes supplémentaires. Ne
perdant aucun appelés, ils reçoivent 526 postes
supplémentaires d'officiers, 537 postes de sous-officiers,
19 postes de militaires du rang et 557 postes de civils.
a) Reprise des recrutements des ouvriers civils de l'Etat
Malgré le recul important des effectifs civils
réalisés en 2000 et 2001, le budget 2002 prévoit la
création de 1.075 emplois budgétaires de personnels civils
titulaires. Plus de la moitié (524) bénéficieront à
la Gendarmerie. Le Service de santé des armées disposera
également de 171 emplois nouveaux dans le cadre de la mise en place
des 35 heures. Les armées se partageront les 551 postes
restant : 256 pour l'armée de Terre, 141 pour la Marine, 154
pour l'armée de l'Air.
Par ailleurs, le ministère de la Défense a obtenu pour 2002 la
dotation en crédits correspondant à 900 emplois d'ouvriers
d'Etat vacants, permettant une reprise significative des recrutements. Cette
mesure est liée à la mise en oeuvre des 35 heures dans les
effectifs civils.
b) Mise en oeuvre de la loi « Berkani » du 12 avril 2001
Le nombre des emplois budgétaires de contractuels augmentera de 1.617 postes. Cette augmentation résulte uniquement de l'ouverture de 2.266 postes correspondant à la mise en oeuvre, dès 2002, de la loi du 12 avril 2001 sur les emplois « Berkani » 4( * ) . Elle est partiellement compensée par la suppression de 649 postes provenant de la titularisation de personnels contractuels, dans le cadre des différents plans de titularisation et de résorption de l'emploi précaire.
B. MESURES CATÉGORIELLES
Le
budget 2002 traduit un effort tout particulier et sans précédent
en direction de la « condition militaire ».
De fait, le montant des mesures catégorielles inscrites au budget 2002
atteint 79 millions d'euros (518,2 millions de francs).
Les difficultés rencontrées au cours de la dernière
phase de la professionnalisation, pour recruter mais aussi conserver les
recrues dans certaines catégories ou certains secteurs, ont clairement
souligné la nécessité de renforcer l'attractivité
et la fidélisation des postes offerts par la Défense. En outre,
les exigences nouvelles constatées en matière de
sécurité publique impliquent un effort particulier en direction
de la Gendarmerie, non prévu par la loi de programmation
.
De fait, outre les mesures relevant du plan Sapin (revalorisations salariales
et mesures prises en faveur des bas salaires), le budget 2002 prévoit
d'importantes mesures catégorielles.
Ces mesures ont pour objet de consolider l'assise d'une armée
désormais professionnelle, s'efforçant dans un premier temps de
fidéliser les jeunes officiers.
Pour préserver dans la durée ce nécessaire effort qui
n'en est qu'à ses tout débuts, il conviendra vraisemblablement de
renforcer les moyens qui lui sont consentis. A cet égard, le contenu et
l'ampleur du fonds de consolidation prévu par la prochaine loi de
programmation seront déterminants
.
1. Mesures en faveur des personnels militaires
a) Mesures générales en faveur des bas salaires
L'application des mesures en faveur des bas salaires concernant l'ensemble de la fonction publique se traduit par l'inscription de 24,5 millions d'euros (160,7 millions de francs) au budget 2002.
b) Mesures catégorielles limitées aux sous-officiers
Pour les
personnels militaires, les
mesures catégorielles
bénéficient à l'ensemble des forces armées, et non
plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de
santé et à la Délégation générale
pour l'armement.
Ne bénéficiant toutefois qu'aux seuls sous-officiers, elles
constituent seulement un début de réponse aux attentes
justifiées du monde militaire, et devront impérativement
être renforcées et surtout élargies.
En 2002, les sous-officiers bénéficient donc de
29,54 millions d'euros (193,8 millions de francs) de mesures
nouvelles visant à améliorer l'attractivité du
métier pour les plus jeunes, et à renforcer la
fidélisation pour les plus anciens.
-
jeunes sergents
: 14,5 millions d'euros (95,1 millions de
francs). Ceci, conjugué à l'attribution de points d'indice
supplémentaires dans le cadre du Plan Sapin, devrait se traduire par une
augmentation de 328 francs de la solde mensuelle ;
-
sous-officiers confirmés
: 12 millions d'euros (78,7
millions de francs), correspondant à la création de 6.000 primes
de qualification, dont 4.200 pour la Gendarmerie, soit 984 F/mois environ
par bénéficiaire, et 1,8 million d'euros (11,8 millions
de francs), correspondant à l'attribution de 600 échelles IV pour
les sous-officiers de l'armée de Terre ;
- deux spécialités particulières
bénéficient en outre de mesures spécifiques :
*
atomiciens de surface de la marine
: 0,26 million d'euros
(1,8 million de francs), correspondant à l'attribution de
56 primes ;
*
maîtres-contrôleurs de la sécurité
aérienne de l'armée de l'air
: 0,98 million d'euros
(6,4 millions de francs), correspondant à une revalorisation de
l'indemnité spéciale de sécurité aérienne.
c) Poursuite du plan de revalorisation de la condition des médecins militaires
Enfin, le plan de valorisation de la condition des médecins militaires entamé en 2001 se poursuit avec 2,6 millions d'euros (17 millions de francs) de mesures nouvelles, correspondant d'une part à la consolidation de l'indemnisation des gardes de nuit (versement d'une indemnité forfaitaire de 5.000 francs aux médecins effectuant plus de trois gardes de plus de douze heures en un mois) et d'autre part à l'amélioration du déroulement de carrière (surnombre de 120 médecins principaux).
Perspectives et conditions d'application des
35 heures
pour les effectifs militaires
Les
dispositions du statut général des militaires conduisent à
parler de « temps d'activités et d'obligations
professionnelles » plutôt que de « temps de
travail » pour les militaires :
Par déduction de ce qui est énoncé à l'article
12
(1)
,
il ne peut être question de durée
réglementaire du temps de travail, puisque les militaires doivent
pouvoir être disponibles pour raison de service en tout temps et en tout
lieu
.
En conséquence, l'application des 35 heures hebdomadaires ou des
1.600 heures annuelles n'est pas directement et statutairement
transposable aux militaires.
En référence à l'article 19
(2)
, la
spécificité du métier militaire (disponibilité,
mobilité, entraînement, pénibilité...) est prise en
compte par
le versement d'une indemnité pour charges militaires
(ICM) ou, le cas échéant, par le versement d'indemnités
plus spécifiques. Ainsi, par exemple, la participation à une
opération extérieure est prise en compte par le versement d'une
indemnité spéciale de séjour à l'étranger.
Sans remettre en cause la disponibilité statutaire qui est perçue
comme légitime, le débat sur la conciliation de l'engagement
professionnel avec la vie personnelle se développe au sein des
armées. La mise en place des 35 heures pour les salariés du
secteur privé et pour les fonctionnaires relance cette réflexion.
Dans ce contexte, le ministère de la Défense va prendre
des
mesures d'accompagnement
de cette dynamique sociale au profit des
militaires.
Cette question est le thème central de réflexion des travaux
du
Conseil supérieur de la fonction militaire
du 30 novembre 2001.
(1) « Les militaires peuvent être appelés à
servir en tout temps et en tout lieu... »
(2) « ... les militaires peuvent en outre bénéficier
d'indemnités particulières allouées en raison de la nature
des fonctions exercées ou des risques courus. (...) Une indemnité
pour charges militaires tenant compte des sujétions propres à la
fonction militaire leur est également allouée.. ».
Source : Réponse au questionnaire budgétaire.
Dernière minute : l'amendement du Gouvernement
Le
Gouvernement vient de déposer - 30 novembre 2001 - un amendement aux
articles de la deuxième partie, portant sur les crédits de la
défense.
Il consiste à financer la mise en oeuvre de « mesures
relatives au temps d'activité et d'obligation professionnelle des
militaires », à hauteur de 122 millions d'euros (800 millions
de francs).
Le détail de ces mesures et leurs conséquences concrètes
pour les intéressés n'est pas donné.
Il est financé exclusivement par une nouvelle réduction ,
à due concurrence, des crédits d'équipement du titre V -
dont près de 30 millions d'euros sur le nucléaire,
25 millions d'euros sur l'équipement des armées, et 10,9
millions d'euros sur l'Espace.
Cet amendement, lourd, n'a été examiné ni par
l'Assemblée nationale, ni par la commission des finances du
Sénat.
2. Mesures en faveur des personnels civils : mise en oeuvre immédiate des 35 heures
Les crédits relatifs à l'emploi de personnels civils sont marqués par la mise en oeuvre, dès le budget 2002, des mesures relatives à l'aménagement et à la réduction du temps de travail. Le ministère de la Défense est le seul jusqu'à présent à avoir passé un accord-cadre avec l'ensemble de ses organisations syndicales.
a) Mesures en faveur des bas salaires
L'application des mesures Sapin en faveur des bas salaires représente au total 24,84 millions d'euros (163 millions de francs).
b) La mise en oeuvre des 35 heures
La mise
en oeuvre des 35 heures se traduit d'une part par le recrutement de 171
personnels au Service de santé, correspondant à des
créations budgétaires, par 1.100 recrutements
supplémentaires de fonctionnaires sur des postes
précédemment gelés, et par 900 autorisations d'embauche
d'ouvriers d'Etat.
Le volet indemnitaire d'accompagnement représente 7,5 millions
d'euros (49 millions de francs).
Les heures supplémentaires seront forfaitisées à
concurrence de 16 heures par la création, au plan
ministériel, d'une indemnité nouvelle
« d'administration générale et de
technicité » (5,3 millions d'euros, soit 35 millions
de francs). Le régime des astreintes sera étendu aux
fonctionnaires et aux contractuels (1,2 million d'euros, soit 8 millions
de francs). Les congés annuels seront normalisés pour les
personnels administratifs des services déconcentrés
(1 million d'euros, soit 6,6 millions de francs).
Globalement, l'ensemble des mesures liées à la mise en place
de la réduction du temps de travail représente un total de
28 ,4 millions d'euros (186 millions de francs).
Accord 35
heures pour les personnels civils de la Défense
Principaux points
.
passage de 39 heures à 35 heures de la
durée hebdomadaire du travail, sans diminution ni gel des
rémunérations ;
.
décompte annuel de la durée du travail (1.600
heures de travail effectif), sans préjudice des heures
supplémentaires susceptibles d'être effectuées ;
.
organisation du temps de travail selon des cycles
prédéterminés, modifiables selon les
nécessités du service (cycle de référence :
38 H, soit 7 h 38 mn de travail par jour) ;
.
possibilité de prendre 18 jours d'ARTT sur l'année,
dont 9 à disposition, qui viennent s'ajouter aux 25 jours de
congés actuels ;
.
institution d'un compte épargne-temps dans un cadre qui
doit être défini au niveau de l'ensemble de la fonction publique
(10 jours à reporter dans la limite de deux ans).
c) Mesures catégorielles diverses
Différentes mesures catégorielles sont prises à hauteur de 6,2 millions d'euros (40,7 millions de francs) : amélioration des régimes indemnitaires des personnels administratifs d'encadrement de l'administration centrale et des services déconcentrés, reconnaissance de la technicité de certaines fonctions, des compétences acquises et des contraintes liées à l'organisation du travail.
C. MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION ET D'ADAPTATION DE L'OUTIL INDUSTRIEL
Institué par l'actuelle loi de programmation militaire,
le
Fonds d'accompagnement de la professionnalisation
regroupe les moyens
consacrés au financement des mesures d'accompagnement de la
professionnalisation, essentiellement sous forme d'incitations au départ
et à la mobilité (pécules, indemnités de
départ, congés de reconversion).
L'ensemble des mesures prévues à ce titre au budget 2002
s'élève à 281 millions d'euros (1.843 millions
de francs).
1. Aides aux départs : vers une sortie en sifflet
En 2002,
dernières année de mise en oeuvre de la professionnalisation,
l'ensemble des mesures d'incitation au départ des personnels militaires,
en sensible diminution, devrait représenter 52 millions d'euros
(341,1 millions de francs, contre 2.329 millions de francs en 2001).
• La dotation pour les
pécules rénovés
s'élèvera à 48 millions d'euros (315 millions de
francs).
Elle correspond à l'attribution de 599 pécules officiers et de
876 pécules sous-officiers. Cette dotation est en nette diminution
du fait de la réduction des besoins, et avant l'extinction du dispositif
prévu pour 2002.
• La dotation pour l'indemnité de départ des
sous-officiers et des caporaux-chefs
est fixée à
1,1 million d'euros (7,2 millions de francs), soit un montant
identique à celui de 2001.
• La dotation pour les
congés complémentaires de
reconversion
est reconduite à 2,7 millions d'euros
(17,7 millions de francs). Ceci permettra à 524 sous-officiers
et caporaux-chefs de prolonger leur congé de reconversion au-delà
de 6 mois par période complémentaire de formation d'une
durée moyenne de 4 mois.
2. Mesures d'adaptation et de restructuration
Les
mesures d'adaptation et de restructuration liées à la
professionnalisation bénéficieront de 18,3 millions d'euros
(120 millions de francs) en 2002, répartis comme suit :
• 9,8 millions d'euros (64 millions de francs) pour la
reconversion des militaires et le recrutement des militaires de rang ;
• 8,5 millions d'euros (55,8 millions de francs) pour financer
des surcoûts liés à la transition et aux restructurations.
Parallèlement au
Fonds d'accompagnement de la
profession
-
nalisation,
des crédits ont été mis
en place dans le cadre des restructurations concernant plus
spécifiquement le personnel civil.
Les mesures destinées à favoriser les départs et la
mobilité du personnel civil liés à l'adaptation
industrielle de la
Direction des constructions
navales
sont
financées à partir des crédits du
Fonds d'adaptation
industrielle
qui sera doté en 2002 de 67,7 millions d'euros
(444 millions de francs). Par ailleurs, 90 millions d'euros
(590 millions de francs) seront consacrés aux aides au
départ et à la mobilité du personnel civil dans le cadre
des restructurations des services et armées (dégagement des
cadres).
3. Le nécessaire renforcement des réserves
Le Fonds
d'accompagnement disposera également de 28,3 millions d'euros (185
millions de francs) pour les réserves.
Cette dotation représente 6,1 millions d'euros (40 millions de
francs) supplémentaires, venant s'ajouter aux 22,2 millions d'euros
(145 millions de francs) attribués depuis 1997.
Cette augmentation des crédits répond à la
nécessité pour une armée professionnelle de disposer de
réservistes entraînés et capables d'apporter rapidement
leur concours aux militaires professionnels. Il est l'objet de la
loi
n° 99-894 du 22 octobre 1999
portant organisation de la réserve
militaire et du service de défense.
La loi de programmation militaire avait fixé à 100.000 l'objectif
d'effectifs de réservistes : 50.000 pour la Gendarmerie, 28.000
pour l'armée de Terre, 6.500 pour la Marine, 8.000 pour l'armée
de l'Air et 7.500 pour les services communs.
Ces objectifs sont loin d'être atteints, notamment pour ce qui concerne
les militaires du rang.
Elle
recouvre 4,6 millions d'euros (30 millions de francs) de
crédits de rémunérations et de charges sociales et de
1,5 million d'euros (10 millions de francs) de crédits de
fonctionnement.
Globalement, 67,2 millions d'euros (441 millions de francs) seront
consacrés aux réserves au projet de loi de finances 2002.
III. LES CRÉDITS HORS RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES
A. EVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE MAJORATION CETTE FOIS SUPÉRIEURE À CELLE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS ET CHARGES SOCIALES
En 2002,
les crédits du titre III hors rémunérations et charges
sociales passeront de 3.179 millions d'euros (20,8 milliards de
francs) à 3.257 millions d'euros (21,4 milliards de francs),
ce qui représente une augmentation brute de 2,5 %, la
première depuis l'entrée en vigueur de la programmation.
En rupture complète avec les exercices précédents,
cette évolution est même supérieure à celle des
seuls crédits de rémunérations et charges sociales,
majorés de 2,3 %.
Cette
évolution générale est particulièrement sensible
pour la Gendarmerie, dont les crédits de fonctionnement courant
augmentent de 11,5 %, pour une progression de 4,6 % des
crédits de rémunération et des charges sociales.
On ne la retrouve pas en revanche pour l'armée de Terre et la
Marine : la baisse globale des crédits de fonctionnement
résulte de la diminution considérable des crédits
d'entretien programmé des matériels (respectivement
- 69,3 % et - 60,1 %), partiellement lié à un
transfert de charges vers le titre V.
1. Les crédits d'alimentation
Les crédits d'alimentation continuent de diminuer (- 3,37 % en 2002), en raison d'une part de la diminution des effectifs, mais également d'un nouveau ponctionnement prévu en gestion 2002 à hauteur de 23 millions d'euros, sur le Compte de subsistances militaires . Seule la dotation de la Gendarmerie progresse, du fait de l'élargissement renforcé du nombre de bénéficiaires potentiels.
2. Les crédits de carburants
Les
crédits de carburants sont majorés au total de 3,37 %, pour
tenir compte d'une part de l'évolution du prix du baril et surtout de la
volonté d'améliorer le taux d'activité des forces,
particulièrement malmené au cours des récents exercices
budgétaires, du fait d'une dotation initiale insuffisamment
calibrée au regard de l'évolution constatée du cours du
baril exprimé en dollars.
En réalité, la poursuite de la chute du cours du baril
enregistré depuis l'automne 2001 pourrait l'amener en deçà
du niveau retenu pour la construction du budget (soit 0,99 euros pour un
dollar et 22 dollars le baril), et permettre dès lors une
économie de constatation non négligeable.
En 2000, pour une dotation initiale de 266,65 millions d'euros, la
consommation effective de carburants a été de 342,9 millions
d'euros, soit un écart de 76,2 millions d'euros (500 millions
de francs).
De même, en 2001, l'écart devrait se situer à
60,8 millions d'euros (399 millions de francs). La charge est
évidemment plus lourde pour l'armée de l'Air, en
« déficit » de 40,7 millions d'euros
(267 millions de francs), soit le quart de sa dotation initiale.
De fait,
un premier décret d'avances a déjà ouvert
15,24 millions d'euros (100 millions de francs) de crédits
supplémentaires pour l'armée de l'Air, et 7,62 millions
d'euros (50 millions de francs) pour l'armée de Terre. Le reliquat,
soit 25,43 millions d'euros (167 millions de francs) pour l'Air et
13,83 millions d'euros (91 millions de francs) pour la Terre, devrait
en principe être ouvert en collectif.
Le principal bénéficiaire de ce poste est évidemment
l'armée de l'Air, qui est également celle qui est la plus
touchée par la dérive du cours du baril. Sa dotation est
majorée de 5,41 % (+ 11,04 millions d'euros, soit
72,5 millions de francs).
3. Les crédits d'entretien programmé
Les
crédits d'entretien programmé sont inscrits à la fois au
titre III et au titre V du budget, avec une propension croissante au
cours de la programmation à les transférer sur le titre V.
Leur affectation varie selon les armées.
a) Armée de l'Air
Les
crédits du
titre III
servent à l'achat de petites
pièces de rechanges, au financement de la maintenance et à
l'entretien courant du matériel. Les crédits du
titre V
sont essentiellement destinés à financer l'achat de pièces
de rechanges et d'outillages afférents à de « gros
matériels » (volants de rechange pour les programmes, achats
de moteurs de rechange), et entraînant une indisponibilité
prévisible et de longue durée du matériel.
Dans le cadre de l'optimisation de la maintenance des matériels
aériens, les
articles 11 et 13 du chapitre 5521
concernant le
maintien en conditions opérationnelles des matériels seront
fondus au sein de l'
article 61
«
Matériels
aéronautiques de soutien des forces entretenus par la SIMMAD
5(
*
)
.
En 2002,
les crédits d'entretien programmé inscrits au titre III sont
progressivement supprimés et, partiellement seulement,
transférés au titre V, qui prendra totalement en charge les
dépenses correspondantes.
Les majorations enregistrées sur le titre V concernent
essentiellement la dotation affectée au
« nucléaire ».
b) Armée de Terre
Les
crédits d'entretien programmé inscrits sur le
titre III
,
(chapitre 34-20), financent les opérations de maintenance et de
réparation que la Direction centrale du matériel de
l'armée de Terre (DCMAT) et la Direction centrale des
télécommunications et de l'informatique (DCTEI)
« sous-traitent » au secteur privé industriel :
- l'article 34-20-21
« Terre. Entretien programmé par
DCMAT »
permet ainsi de financer les contrats de maintenance des
matériels et des simulateurs terrestres, la visite
détaillée des munitions et différentes taxes ,comme
l'octroi de mer
.
- l'article 34-20-22
« Terre. Entretien programmé par
DCT »
est destiné à financer les contrats de
maintenance et de réparation des matériels et des logiciels du
domaine des télécommunications et de l'informatique.
Les crédits du
titre V
permettent, quant à eux,
l'acquisition de l'ensemble des rechanges indispensables au soutien des
matériels terrestres et des équipements de transmission
d'infrastructure, assuré par l'armée de Terre. Ils sont
répartis sur deux articles du chapitre 55-21
« Entretien
programmé des matériels »
, géré pour
l'un (art. 22) par la
DCTEI
, pour l'autre (art. 23) par la
DCMAT
.
L'ensemble des crédits d'entretien programmé des matériels
aériens, inscrits au titre V, chapitre 55-21, article 21, est
géré par la
Structure intégrée de maintenance
des matériels aériens de la Défense
(SIMMAD).
Celui-ci détient également et gère les « stocks
Etat ». Les matériels aériens concernés sont les
hélicoptères Puma, Gazelle, Couguar, et Fennec et quelques avions
TBM 700. L'article permet de subvenir à l'entretien de certains
systèmes d'armes montés sur ces appareils.
c) Marine
La
durée de vie des bâtiments, initialement prévue de vingt
cinq à quarante ans selon les types de bâtiments, dépasse
désormais ces prévisions de cinq ans ou plus, pour pallier le
retard pris dans les programmes de renouvellement. Cette situation
entraîne une augmentation des dépenses en fin de vie,
consécutives au vieillissement des bâtiments, à
l'obsolescence de certains matériels et à des difficultés
dans l'approvisionnement des rechanges.
La réduction des crédits d'entretien programmé inscrit au
titre III
pour 2002 (- 60 %) touche essentiellement les
articles gérés par le
Service de soutien de la flotte
(SSF) responsable de l'entretien des navires (article 36) et de
l'entretien des munitions (article 37).
A structure budgétaire constante, la réduction représente
encore 23,8 millions d'euros (- 52,5 %).
Elle recouvre les mesures suivantes :
- une réduction de 0,957 million d'euros au titre des mesures
prévues par la loi de programmation ;
- trois transferts budgétaires :
* le premier de 2,5 millions d'euros vers la Direction du personnel
militaire pour permettre la formation de pilotes de l'aéronavale
à Meridian (Etats-Unis) ;
* le second de 0,914 million d'euros vers la Direction du
commissariat pour lui permettre d'assurer le fonctionnement des magasins des
rechanges et le soutien des unités à terre en remplacement de
DCN ;
* le dernier de 0,007 million d'euros en provenance de l'armée
de Terre et de l'armée de l'Air pour leur participation au budget
d'entretien des matériels des services de transmission
interarmées (STIA) sous commandement marine.
- un abattement net de 22,8 millions de francs lié à
l'augmentation des dotations du titre V défense consacrées au
maintien en condition opérationnelle des matériels.
Les crédits du
titre V
sont affectés à la Force
océanique stratégique (FOST), à la flotte de surface et
à l'aéronautique navale.
S'agissant de la FOST, un aménagement des cycles de maintenance et un
processus de réduction des coûts ont été mis en
oeuvre afin d'optimiser les ressources destinées à assurer
l'entretien des
sous-marins nucléaires
lanceurs d'engins
(SNLE). La priorité a été donnée au maintien des
conditions de sécurité (classique et nucléaire) et
à la disponibilité opérationnelle.
La dotation affectée à la flotte de surface augmente de 20 %
en euros constants. Cette augmentation traduit le retour à une situation
de gestion stabilisée pour l'entretien flotte faisant suite aux
réductions conjoncturelles opérées en 2001 pour un montant
équivalent.
La couverture en autorisations de programme avait en effet été
réduite à deux mois de gestion au lieu de six mois et, en
crédits de paiement, la
Direction des constructions navales
n'avait pas été en mesure d'utiliser les crédits
prévus en 2000.
Enfin, le projet de loi de finances 2002 prend en compte le financement de
l'entretien des installations techniques des ports et des pyrotechnies, inclus
dans l'entretien programmé des matériels,
transférées par DCN pour un montant de 23 millions d'euros
en crédits de paiement et 27 millions d'euros en autorisations de
programme.
La montée en puissance du
Service de soutien de la flotte
et le
changement de statut de la
Direction des constructions navales
devraient
contribuer à améliorer la disponibilité de la flotte.
La dégradation de la disponibilité des aéronefs a conduit
à la mise en place de la
SIMMAD
, dont l'objectif est de restaurer
en trois ans la disponibilité des aéronefs (60 % en 2001,
67 % en 2002, 75 % en 2003).
d) Gendarmerie
Les
crédits d'entretien programmé des matériels concernent
trois types de dépenses :
- le maintien en conditions opérationnelles (MCO) des moyens
informatiques ;
- le maintien en conditions opérationnelles du réseau RUBIS
de radiocommunications ;
- le maintien en conditions opérationnelles des matériels
aériens de la gendarmerie, assuré par la SIMMAD.
4. Les crédits de fonctionnement courant
L'attention est clairement portée en 2002 sur les
crédits de fonctionnement courant, dont la régression constante
au cours de la programmation avait fini par se traduire par une
détérioration inquiétante des taux d'activité des
forces.
Ces crédits sont aujourd'hui majorés de 6,05 % pour
l'ensemble du budget de la Défense, ainsi répartis :
- Air : + 10,7 %
- Terre + 3,84 %
- Marine + 6,41 %
- Gendarmerie + 12,6 %
- Services communs + 1,45 %
B. UN EFFORT OPTIQUEMENT MAJORÉ PAR L'EFFET DE MESURES D'ÉCONOMIES ET DE TRANSFERT
Le
supplément de crédits accordé à hauteur de
78 millions d'euros est optiquement majoré par diverses
mesures d'économie et de transfert -qui ne peuvent en aucun cas
être assimilées à des « mesures
nouvelles »-, pour un total de 122 millions d'euros,
répartis comme suit :
- 76 millions d'euros (498 millions de francs)
d'économies en raison de la réduction du format des armées
et du parc des équipements ;
- 10,7 millions d'euros (70,2 millions de francs)
d'économies en raison de la réduction des besoins liée
à la revue de programmes de 1998 ;
- 35 millions d'euros (230 millions de francs) de transferts de
charges d'entretien au titre V (qui ne bénéficie pas
nécessairement du total des crédits correspondant).
Le total des 200 millions d'euros ainsi obtenus bénéficie en
priorité à la Gendarmerie : 70 millions d'euros, soit
plus du tiers du montant des « crédits
disponibles », lui sont ainsi affectés.
Cette majoration correspond toutefois pour moitié (34,3 millions
d'euros) au financement du surcoût des loyers lié à
l'installation en zones sensibles. On pourra regretter ici que, de façon
incohérente, les 10 millions de francs prévus en loi de
finances initiale 2001 aient été annulés par le collectif
de juin... Le solde, soit 35,6 millions d'euros (233 millions de
francs) est réparti comme suit : moyens de fonctionnement
associés aux postes de gendarmes (6,3 millions d'euros), solde des
surcoûts de fonctionnement induits par les mesures décidées
en
Conseil de sécurité intérieure
(21,3 millions de francs), légère augmentation des
crédits consacrés aux réserves (0,9 million
d'euros).
C. UNE REMONTÉE DES TAUX D'ACTIVITÉ INSUFFISANTE POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS
Au
total, compte tenu d'une mesure de 23 millions d'euros
« à titre non reconductible », les crédits
d'activité des armées sont majorés comme suit :
- armée de Terre : + 28,7 millions d'euros
- armée de l'Air : + 12,3 millions d'euros
- Marine : + 12,3 millions d'euros
Cet effort devrait permettre d'atteindre 89 jours de sortie sur le terrain
pour l'armée de Terre (contre 80 aujourd'hui, 100 pour la norme OTAN,
110 à 150 pour l'armée britannique), 97 jours à la mer
pour les bâtiments de marine (contre 94 aujourd'hui, 100 pour la norme
OTAN, 150 pour les britanniques) et de poursuivre le renforcement qualitatif de
l'entraînement des pilotes, qui réalisent déjà le
nombre d'heures de vol requis (180 heures par pilote contre 211 pour les
britanniques), soit un niveau qui reste en-deçà des objectifs.
CHAPITRE III
LA CHARGE CROISSANTE DES OPÉRATIONS
EXCEPTIONNELLES
I. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Pour le
seul titre III, le « surcoût » des opérations
extérieures a sensiblement augmenté depuis le début de la
loi de programmation : 286,5 millions d'euros (1.879 millions de
francs) en 1998, 447 millions d'euros (2.933 millions de francs) en
1999, 438 millions d'euros (2.874 millions de francs) en 2000, et
422 millions d'euros (2.768 millions de francs) estimés au 30
juin 2001.
Pour 2001, les coûts se répartissent comme suit :
- Kosovo et Albanie : 205 millions d'euros (1.345 millions de
francs) ;
- ex-Yougoslavie (Bosnie et Croatie) : 119 millions d'euros
(780 millions de francs) ;
- ensemble des autres opérations : 89 millions d'euros (584
millions de francs).
Les forces françaises engagées actuellement sur différents
théâtres d'opérations mobilisent 10.750 militaires, dont
plus de la moitié au Kosovo (5.891) et un peu plus du quart en Bosnie et
Croatie (2.823)
6(
*
)
.
Pour
2001, les dépenses relevant du seul titre III
(rémunérations et fonctionnement) ont été couvertes
par le
décret d'avances du 8 octobre 2001
. Elles ont
été entièrement financées par un nouveau
prélèvement sur les crédits d'équipement des forces
armées.
Cette méthode doit à nouveau être vivement
récusée. Connues, répertoriées et
récurrentes, les dépenses de fonctionnement liées aux
opérations extérieures doivent impérativement être
inscrites et financées en loi de finances initiale -hors programmation
militaire- plutôt que par prélèvement sur le titre V en
cours d'exécution budgétaire.
En tout état de cause, nécessité au moins fera loi, car
l'assèchement certain des marges éventuelles sur le titre V au
cours des futurs exercices budgétaires rendra désormais
impossible un procédé aussi contestable.
II. LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC
Les armées françaises sont de plus en plus sollicitées par des opérations souvent lourdes de sécurité civile ou de service public national, pour un coût au total non négligeable.
A. PRINCIPALES OPÉRATIONS DE SÉCURITÉ CIVILE ET DE SERVICE PUBLIC NATIONAL
1. Participation aux plans Polmar et Orsec
Les
dépenses supplémentaires supportées par les armées
au titre de leur intervention dans le cadre, d'une part, du
plan Polmar
de lutte contre la pollution marine provoquée par la catastrophe de
l'Erika
et, d'autre part, du
plan Orsec
d'assistance à la
population victime des tempêtes de la fin de l'année 1999, sont
respectivement de 41 millions d'euros (269 millions de francs), dont 18,3
millions d'euros (120 millions de francs) au titre du plan
Polmar mer
,
et 22,7 millions d'euros (149 millions de francs) au titre du plan
Polmar
terre,
et 11,4 millions d'euros (75 millions de francs).
Au plus fort de leur intervention, des moyens importants ont été
engagés : plus de 10.000 hommes, sept bâtiments de la Marine
nationale, soixante hélicoptères, six avions de transport, une
centaine d'engins lourds du génie et mille cinq cents groupes
électrogènes.
2. Inondations dans la Somme
Le
plan Orsec
a été déclenché fin mars 2001
dans le cadre des inondations dans la vallée de la Somme : 100 puis
200 hommes ont participé à cette opération de
début avril à fin juin, totalisant ainsi 13.500 journées
de travail.
Le surcoût pour l'armée de Terre s'est élevé
à 0,38 million d'euros (2,5 millions de francs).
Pour la période du 3 avril au 1
er
juin 2001, le personnel de
l'armée de l'Air a fourni 850 journées de travail. Le bilan
financier de cette opération s'élève à 0,21 million
d'euros (1,4 million de francs), dont 0,04 million d'euros (260.000
francs) de dépenses supplémentaires.
3. Feux de forêts
Chaque
année, les armées apportent leur contribution à la lutte
contre les feux de forêts dans le sud de la France. Les chiffres
communiqués sont ceux de l'année dernière. En 2000, la
campagne a début le 27 juin pour se terminer le 14 septembre.
Pour cette période,
l'armée de l'Air
a effectué
1.128 journées de travail, le potentiel d'utilisation
d'aéronefs a été de 43 h 45, le coût de
cette campagne a été évalué à
0,46 million d'euros (3 millions de francs), dont 0,41 million d'euros
(2,7 millions de francs) au titre des dépenses supplémentaires.
Dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêts, 120 hommes en
moyenne de
l'armée de Terre
ont été engagés
de fin juin à fin septembre 2000 (10.800 journées). En 2001,
200 hommes en moyenne sont engagés depuis la fin du mois de juin.
Pour ce qui concerne la
Marine
, sa participation à la lutte
contre les feux de forêts a été de 34 hommes par jour
de la mi-juin à la mi-septembre.
4. Opération « VIMY »
Huit cent militaires ont participé à l'opération « VIMY » (transport de munitions dangereuses, chimiques notamment du dépôt de munitions de Vimy à Suippes) entre le 10 et le 21 avril 2001, ce qui correspond à 9.000 journées de travail pour un coût de 0,11 million d'euros (720.000 francs).
5. Participation au plan Vigipirate
Pour
l'année 2000, la dépense constatée au titre des
armées a atteint 5,44 millions d'euros (35,7 millions de francs),
les effectifs mensuels moyens déployés ayant porté sur 689
hommes par mois.
Pour l'année 2001,
le plan Vigipirate
a été
renforcé depuis le 11 septembre. Le surcoût
prévisionnel supporté par les armées est de
7,93 millions d'euros (52 millions de francs).
6. Surveillance des côtes et frontières
Les
unités nautiques de la
gendarmerie
départementale et de la
gendarmerie maritime ont respectivement effectué, au cours de
l'année 2000, 6.426 et 3.795 services de surveillance
côtière, consacrant à cette activité 74.229 et
99.387 heures/gendarmes. Il ne peut être dressé de bilan
concernant la surveillance exécutée à terre par les
unités de la gendarmerie, cette mission ne pouvant être
discriminée du service de surveillance générale
réalisé par les personnels affectés dans les unités
implantées sur le littoral.
De même, la mission de surveillance des frontières ne peut
être extraite du service de surveillance générale des
unités frontalières.
Dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine par voie maritime,
les unités de la
Marine
dont l'activité s'est
accentuée depuis le 2 mars 2001, suite à l'échouement
du caboteur
« East Sea »
sur la côte varoise
le 17 février 2001, ont effectué 900 heures pour les
bâtiments de surface et 808 heures de vol pour les aéronefs.
Le surcoût prévisionnel est de 0,09 million d'euros
(590.000 francs). De plus, la veille des sémaphores de la
côte méditerranéenne a été renforcée,
nécessitant la mobilisation permanente de 19 personnes
supplémentaires (évaluation du coût annuel :
0,96 million d'euros (6,3 millions de francs).
7. Surveillance des transferts de fonds liés à l'euro fiduciaire (opération « Staterre »)
La
participation des armées à la mise en place de l'euro consiste
principalement à assurer la garde des centres de stockage des euros et
des francs lorsque ces derniers seront retirés de la circulation, ainsi
que diverses missions de transport en métropole et dans les
départements d'outre-mer.
Pour la
Gendarmerie
, il s'agit essentiellement d'une mission de
sécurisation des transports de fonds pour l'approvisionnement en
pièces et billets de La Poste, des banques et du Trésor public,
ainsi que des commerçants à partir du 1
er
décembre 2001.
L'ensemble de cette opération concerne globalement 65.000 hommes
pour la Gendarmerie (escortes, sécurisations, préparations des
transferts...) et environ 2.200 hommes par jour pour les armées
(essentiellement pour des gardes statiques).
B. L'IMPACT SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE
Les
surcoûts liés aux opérations d'assistance ont
été pris en charge par le budget de la Défense.
Le dossier
Polmar
est en cours d'examen et sera susceptible de donner
lieu à remboursement de l'Etat dans le cadre de la procédure
judiciaire en cours.
Les surcoûts de
Staterre
en rémunérations et charges
sociales, soit 21,1 millions d'euros (138 millions de francs), sont couverts
intégralement par les crédits ouverts en
décret
d'avance du 8 octobre 2001
. Les surcoûts en fonctionnement et en
équipement sont financés par redéploiements internes.
Pour le plan
Vigipirate
, les surcoûts feront l'objet d'une demande
d'abondement de crédits en gestion 2002.
Votre rapporteur a toujours estimé que ces missions, pas
nécessairement conformes à la notion d'armée
professionnelle, mais sans doute nécessaires pour une meilleure
intégration de l'armée dans la société civile,
devaient en tout état de cause faire l'objet d'un financement
spécifique, et ne pas se traduire par une surcharge financière
qui pourrait être qualifiée d'indue. La couverture du
surcoût de
Staterre
et, en tout cas en prévision, de
Vigipirate renforcé
, constitue à cet égard une
amélioration bienvenue.
AUDITION DE M. ALAIN RICHARD,
ministre de la Défense
Commission des finances - 24 octobre 2001
Avant de
procéder à la présentation des principales
caractéristiques du projet de budget de la Défense pour 2002,
M. Alain Richard, ministre de la Défense
, a tenu à
souligner que les événements du 11 septembre dernier, les
interrogations qu'ils pouvaient susciter, et les réflexions qui en
découlaient, ne remettaient aucunement en cause l'économie et la
pertinence du budget présenté, objet d'un accord entre le
Président de la République et le Premier ministre. Il a notamment
considéré que le défi actuel concernait d'abord la
protection intérieure et l'efficacité dans la recherche des
réseaux. A ce titre, les besoins militaires ne pouvaient être que
de nature complémentaire, et ne constituaient qu'un
« fragment » de l'action anti terroriste. En tout
état de cause, les récents événements ne se
prêtaient, selon lui, à faire disparaître ou à
remettre en cause ni le contexte, ni les défis, ni les objectifs dont la
définition avait présidé à l'élaboration du
présent projet de budget et, plus généralement, de
l'actuelle loi de programmation militaire.
Abordant ensuite rapidement le bilan de cette loi de programmation
,
M. Alain Richard
a estimé que la quasi-totalité
des objectifs avait été atteint, notamment en ce qui concerne les
effectifs. Les engagements extérieurs des forces françaises ont
confirmé la pertinence globale des choix effectués dans la
conception du modèle d'armée 2015, tout en révélant
la nécessité de certaines adaptations. L'engagement dans les
Balkans a en outre confirmé la nécessité de poursuivre la
consolidation et le renforcement de l'Europe de la défense.
Le projet de budget 2002 se traduit par une progression de 1,6 % des
« crédits disponibles ». Celle-ci privilégie
le titre III, majoré de 2,3 % à 16,5 milliards d'euros,
tandis que le titre V ne progresse que de 0,7 % pour les crédits de
paiement, portés à 12,4 milliards d'euros,
complétés par 411 millions d'euros de reports disponibles,
soit un niveau global de 12,8 milliards d'euros, inférieur à
celui des autorisations de programme (13,01 milliards d'euros).
M. Alain Richard
a souligné que l'évolution du titre III
traduisait l'achèvement de la professionnalisation des forces, avec la
réalisation à 99 % du niveau d'emplois budgétaires
prévu par la loi de programmation, soit 436.000 emplois
réalisés, pour 440.000 emplois programmés. Il a
relevé que les écarts par rapport à la loi de
programmation, limités à moins de 1 % de l'objectif final,
ne concernaient pour l'essentiel que les civils, avec un déficit de
2.000 postes, et les volontaires, avec un déficit de 2.400 postes. Il a
par ailleurs rappelé que les moindres dépenses ainsi
réalisées avaient permis d'accroître le recours à
l'externalisation.
M. Alain Richard
a évoqué les
difficultés, désormais croissantes, de recruter dans un contexte
de reprise du marché du travail, et relevé à cet
égard le caractère particulièrement ambitieux du niveau de
recrutement prévu pour 2002, avec 35.900 militaires et
3.750 civils, soit un seuil jamais atteint jusqu'à présent.
De fait, un effort particulier sera consenti en 2002 pour améliorer
l'attractivité des carrières, avec la mise en oeuvre de plus de
38 millions d'euros de mesures indemnitaires nouvelles d'une part, et par
le biais, d'autre part, d'un renforcement des moyens de fonctionnement de
nature à accroître les taux d'activité des forces.
M. Alain Richard
a par ailleurs précisé qu'un effort
particulier serait consenti en direction de la gendarmerie, avec la
création de 700 postes supplémentaires de sous-officiers et de
200 postes d'officiers. En outre, les services de renseignement
bénéficieront de 200 emplois supplémentaires.
Abordant ensuite l'analyse des crédits du titre V, affectés
à l'équipement des forces armées, le ministre a
estimé que le niveau prévu pour 2002, soit 12,4 milliards
d'euros pour les crédits de paiement et 13 milliards d'euros en
autorisations de programme, était de nature à permettre de
réaliser en fin de période à 94 % le niveau global
des crédits prévus par la loi de programmation, cette estimation
s'appliquant aux crédits votés en loi de finances initiale, et
non aux crédits consommés.
M. Alain Richard
a en effet reconnu la difficulté,
récurrente pour les dépenses d'équipement, de consommer la
totalité des crédits votés initialement, compte tenu
notamment de la complexité et de la durée des programmes
d'armement, et des difficultés de conclusion de contrats
réunissant souvent plusieurs partenaires.
Abordant ensuite rapidement le contenu physique des principaux programmes, le
ministre a d'abord évoqué la poursuite des programmes de
renouvellement des forces stratégiques ASMP-A (missile air-sol moyenne
portée amélioré ; SNLE-NG (sous-marin
nucléaire-nouvelle génération) ; simulation et enfin
missile M51. Il a souligné que ce dernier programme, certes
retardé par des difficultés de négociations entre l'Etat
et l'EADS, se déroulait néanmoins au niveau de prix prévu
par la DGA (Direction générale de l'Armement). S'agissant des
programmes, considérés comme essentiels, relatifs aux fonctions
de commandement, communication, conduite des opérations et
renseignement,
M. Alain Richard
a estimé satisfaisant le
déroulement des programmes Hélios et Syracuse, en dépit
des difficultés de coordination européenne.
S'agissant des capacités de projection des forces, il s'est
félicité du quasi-aboutissement du programme ATF (avion de
transport du futur), même si l'on ne pouvait exclure qu'un au moins des
neufs partenaires soit amené à différer son choix.
Parallèlement, il a souligné que le programme NTCD (nouveaux
transports de chalands de débarquement) était en phase de
réalisation, dans le cadre d'un partenariat réussi entre la DCN
(direction des chantiers navals) et les Chantiers de l'Atlantique. S'agissant
enfin des moyens de frappe dans la profondeur,
M. Alain Richard
a
d'abord rappelé que le programme Rafale se poursuivait
conformément aux engagements pris. Il a surtout tenu à souligner
le caractère significatif du développement d'un missile de
croisière européen (le SCALP/EG), différent des Tomahawk
américains actuellement utilisés, considérant que le choix
britannique de s'engager avec la France sur la réalisation d'un missile
européen n'était pas "indifférent". Il a
précisé que ce missile serait disponible pour l'armée de
l'Air, à partir de 2003 et la Marine, en 2005. Enfin, il s'est
également félicité de voir les Australiens et les
Espagnols choisir le Tigre comme hélicoptère de combat de
l'armée de terre
,
qui était en concurrence avec l'Apache
américain.
M. Alain Richard
a ensuite indiqué qu'un effort particulier
serait accompli, dans le cadre du budget 2002, en direction des crédits
d'entretien et de réparation, afin d'améliorer les taux de
disponibilité des matériels, qui pouvaient effectivement
être qualifiés d'insatisfaisants. A cet égard, la
réorganisation des services de maintenance, avec la mise en place de la
SIMMAD (Structure intégrée de maintenance des matériels
aéronautiques et de défense) et du SSF (Service de soutien de la
flotte) devrait utilement contribuer, à terme, à cette
nécessaire amélioration.
Abordant enfin l'important sujet de l'Europe de la défense,
M. Alain
Richard
a indiqué que le prochain sommet de Bruxelles prévu
pour la mi-novembre devrait en principe aboutir à déclarer
l'Union européenne opérationnelle en matière de traitement
de crise. Une conférence d'amélioration des capacités
devrait également faire le point prochainement. A cet égard, le
ministre a estimé que si le niveau quantitatif des effectifs et des
armements était atteint, les capacités de commandement de
communication, d'information et de transports, demeuraient encore
insuffisantes. Il a déclaré à cet égard que la
France entendait apporter dans ces domaines une contribution
complémentaire, étant entendu que cet effort supposait des moyens
importants, mais nécessaires pour préserver tout à la fois
l'autonomie européenne vis-à-vis de l'OTAN et la maîtrise
industrielle en la matière.
Concluant,
M. Alain Richard, ministre de la défense
, a
estimé que dans un contexte macro-économique tendu, et dans le
cadre contraint d'une politique économique et budgétaire
soucieuse de préserver la rigueur budgétaire, le budget de la
défense pour 2002 pouvait être considéré comme
maîtrisé financièrement et constituait un
« compromis justifié » entre les différents
objectifs poursuivis.
Un débat s'est ensuite engagé avec les membres de la commission.
M. Alain Lambert, président
, a souhaité obtenir des
précisions sur l'hypothèse, évoquée par le ministre
dans d'autres enceintes, d'une demande américaine de renforcement de la
présence européenne dans les Balkans.
M. Alain Lambert,
a ensuite fait état de l'annonce de la sortie
imminente d'un rapport public particulier très sévère de
la Cour des comptes à l'égard du GIAT (Groupement des industries
d'armements terrestres), de la SNPE (Société nationale des
poudres et des explosifs) et de la DCN (Direction des constructions navales) et
soulignant la « décrépitude de l'état de nos
munitions ». Il a souhaité connaître l'analyse du
ministre sur ce point.
Evoquant enfin le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exécution
du budget 2000,
M. Alain Lambert
s'est inquiété de voir la
Cour estimer que l'importance des engagements cumulés des trois
dernières années risquait de peser lourdement sur les besoins en
crédits de paiement au cours des prochains exercices budgétaires.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial de l'ensemble du budget de la
défense et des crédits d'équipement militaire
, a
d'abord relevé que l'objectif de maîtrise de la dépense
publique marquait plus spécifiquement le budget de la Défense, et
que celui-ci lui semblait, de façon d'ailleurs récurrente, payer
un tribut particulièrement lourd à l'équilibre du budget
général, pour lequel il paraissait continuer de
représenter une variable d'ajustement privilégiée.
Relevant ensuite la priorité donnée par le budget 2002 à
la « condition militaire »,
M. Maurice Blin
a
souligné la progression toujours supérieure des dépenses
de fonctionnement par rapport aux dépenses d'équipement, qui
apparaissaient elles-mêmes comme la variable d'ajustement du budget
militaire. Le décret d'avances du 8 octobre dernier constitue une
nouvelle illustration de cette démarche, puisque
l'intégralité des dépenses de fonctionnement liées
à la participation de la France à des opérations
extérieures (soit 3,4 milliards de francs) a été
financée par prélèvement à due concurrence sur les
crédits d'équipement militaire.
M. Maurice Blin
a ensuite rappelé qu'en 2000, les Etats-Unis et
la Grande-Bretagne consacraient encore près de trois points de produit
intérieur brut (PIB respectivement 2,9 % et 2,3 %) à
leur effort de défense, tandis que la France se situait désormais
très en-deça de deux points (1,8 %) et l'Allemagne au
voisinage de un point (1,1 %). Il s'est inquiété à
cet égard de voir se creuser, entre les quatre pays occidentaux, un
écart de nature à remettre en cause la cohésion et la
cohérence de la défense européenne.
Interrogeant ensuite le ministre sur l'important projet A400 M (avion de
transport du futur), il a souhaité avoir confirmation de l'engagement
italien, et surtout connaître la nature de la position allemande,
notamment du Bundestag, dont l'autorisation constitue un préalable
à l'engagement des dépenses.
Saluant les efforts accomplis par le ministère dans le cadre de
l'exercice 2000 pour réduire le montant des reports,
M. Maurice
Blin
s'est toutefois interrogé sur la signification de la notion de
crédits « disponibles » dans le cadre de la
présentation d'un projet de loi de finances initiale, dès lors
que ceux-ci incluent des crédits reportés de l'exercice
précédent et donc déjà votés. De fait, il a
rappelé que, compte non tenu des reports, la progression du budget de la
défense se limitait à 0,2 %, contre une moyenne de
2,5 % pour l'ensemble des budgets civils, tandis que les seuls
crédits d'équipement diminuaient de 2,5 %.
Evoquant ensuite les retards constatés sur de nombreux programmes et le
vieillissement des matériels, le rapporteur spécial a
souhaité savoir s'il était possible d'évaluer le
coût de ces retards. Il s'est ensuite interrogé sur la
réalité du risque de voir se produire des « ruptures
capacitaires » pour certains équipements, parfois majeurs,
entre 2002 et 2005.
M. Maurice Blin
a souhaité ensuite obtenir des précisions
sur la nature des demandes américaines formulées dans le cadre
des opérations en Afghanistan.
Il s'est également interrogé sur le niveau de réalisation
des objectifs de la Force de réaction rapide européenne,
prévue pour être opérationnelle en 2003.
Il a enfin souhaité savoir si la recapitalisation du GIAT,
annoncée à hauteur de 4 milliards de francs, « dans le
cadre d'un collectif », interviendrait avant la fin de l'année
et si elle se ferait au prix d'une nouvelle ponction sur les crédits
d'équipement militaire du titre V.
M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits du
titre III,
a souhaité obtenir des précisions sur le bilan des
expériences d'externalisation, celui-ci ayant fait l'objet d'une analyse
plutôt critique de la Cour des comptes dans le cadre de l'examen de
l'exécution 2000.
Il a également souhaité connaître l'opinion du ministre sur
le rapport de MM. Charles Cova et Jean-Nöel Kerdraon,
députés, sur l'entretien de la flotte.
Il s'est ensuite inquiété de l'absence de mesures indemnitaires
nouvelles en direction des jeunes officiers. Il a par ailleurs souhaité
connaître les perspectives d'application des 35 heures aux militaires, et
obtenir des précisions sur la rumeur, selon laquelle les gendarmes
bénéficieraient, à ce titre, d'un treizième mois.
M. François Trucy
a évoqué, enfin,
« l'affaire » des pistolets Beretta défectueux
livrés à la gendarmerie, souhaitant connaître le coût
et les délais de remplacement du matériel concerné, et la
nature des responsabilités engagées.
M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des Anciens
combattants,
a regretté le manque de lisibilité de certains
crédits affectés aux anciens combattants et désormais
fondus au sein du budget de la défense, notamment ceux relatifs à
la politique de la mémoire. Il a ensuite souhaité obtenir des
précisions sur l'avenir des deux bases aériennes de Ochey et
Toule-Rozières, situées en Meurthe-et-Moselle, s'agissant
notamment des possibilités de vente des terrains aux
collectivités locales intéressées.
M. Roland du Luart
s'est interrogé sur le niveau quantitatif et
qualitatif actuel de la réserve, s'inquiétant de l'insuffisance
des effectifs, actuellement très inférieurs à l'objectif
fixé. Il a évoqué la récente proposition de
Jean-Pierre Chevènement, tendant à rétablir le service
militaire pour dix semaines. Il s'est enfin félicité du
renforcement des moyens de la gendarmerie, tout en soulignant que, sur le
terrain, il apparaissait que cet effort ne suffirait pas à compenser la
mise en place de l'ARTT (aménagement et réduction du temps de
travail).
M. Jacques Chaumont
a souhaité savoir si la France menait une
politique spécifique en matière de systèmes d'armements
à l'égard des PECO (pays d'Europe centrale et orientale),
candidats à la fois à l'Union européenne et à
l'OTAN. Il s'est interrogé ensuite sur les conséquences du
« zèle arménien » sur le bon
déroulement des contrats commerciaux d'armement en cours avec la Turquie.
M. Jean-Philippe Lachenaud
a souhaité obtenir des
précisions sur l'hypothèse évoquée de la
construction, au niveau européen, d'un porte-avions
« mutualisé ». Il a par ailleurs souhaité
connaître le niveau de l'aide apportée au plan européen
(Plan Konver et Programme plurirégional de défense) à la
mise en oeuvre de la professionnalisation et de la restructuration des
armées.
M. Yann Gaillard
a souhaité confirmer le sentiment de malaise
croissant de la gendarmerie ressenti par les élus locaux.
M. Michel Moreigne
, à son tour, a souligné cette
détérioration, particulièrement sensible dans le monde
rural profond. Tout en saluant l'importance de l'effort consenti en termes de
mesures indemnitaires, il a estimé que celui-ci ne serait pas suffisant.
Evoquant l'exemple du camp militaire de la Courtine, il a également
souhaité savoir s'il était envisagé de développer
les villages de combat.
M. Jean-Pierre
Demerliat
a souhaité obtenir des
précisions sur le délai et les modalités de transfert de
l'ancienne base aérienne de Romanet à la ville de Limoges,
s'inquiétant notamment des modalités de gardiennage et de prise
en charge des réparations des dégâts causés par les
tempêtes de fin 1999.
Enfin,
M. François Marc
s'est interrogé sur le
bien-fondé de la priorité donnée par les américains
au développement des équipements à très haute
technologie, au détriment peut-être du facteur humain, compte tenu
de la nature des menaces actuelles. Parallèlement, il a souhaité
savoir si l'apparition de ces menaces justifiait une réorientation de
l'effort français de défense.
En réponse à ces questions,
M. Alain Richard, ministre de la
défense
, a apporté les précisions suivantes :
- l'opération actuellement menée par les Etats-Unis à
l'encontre des infrastructures du réseau El Qaïda et des moyens
militaires talibans est de nature très limitée. Les Etats-Unis
ont dix ou vingt fois les moyens de la mener seuls, sans aucune contribution
extérieure. Quatre groupes aéronavals, dotés chacun de
quatre-vingt avions de combat, sont actuellement présents en mer
d'Arabie, mais moins de la moitié d'un groupe est actuellement
utilisé. La demande américaine adressée à cinq
pays, dont la France, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, est de nature
politique. Elle se traduit pour la France par une participation aux instances
de planification. En tout état de cause, l'efficacité militaire
commande un recours exclusif à des équipements américains.
La France reste en mesure de fournir, de façon immédiatement
disponible, une dizaine d'avions projetables dans un délai de dix jours,
et sept à huit mille hommes projetables dans un délai de trois
semaines.
S'agissant de la présence dans les Balkans, il peut être
envisagé un retrait des moyens américains de l'ordre de 5 %
à 10 % de l'effort global.
S'agissant du GIAT, le ministre a indiqué que ce rapport serait rendu
public le lendemain. Il a rappelé qu'il avait
préconisé, pour sa part, de façon constante, une
réduction des surcapacités du GIAT, tout en prenant les mesures
d'accompagnement nécessaires : recapitalisation, respect des
engagements de l'Etat au niveau des commandes, mesures de reconversion sociale.
La recapitalisation, prévue à un niveau un peu inférieur
à quatre milliards de francs, est actuellement examinée,
notamment par le ministère de l'économie et des finances.
La transformation du statut de la DCN fera également l'objet de mesures
présentées dans le cadre du collectif de fin d'année ;
- l'amélioration conséquente du niveau des engagements sur la fin
de l'actuelle loi de programmation exercera inévitablement une pression
sur les crédits de paiement des prochains exercices
budgétaires ;
- les chiffres de comparaison internationale évoqués sont
incontestables. Mais les pays cités ne se situent pas dans la même
catégorie de responsabilité internationale. Par ailleurs, les
Etats-Unis incluent dans leur effort de défense la totalité de
leurs dépenses de recherche. En outre, l'Allemagne est actuellement
handicapée par l'ampleur du coût de la réunification. Dans
ce cadre, la France et la Grande-Bretagne ont choisi d'exercer un effet
d'entraînement ;
- s'agissant du projet de l'A-400-M, le vote du Bundestag constitue
certainement une échéance majeure. Le ministre de la
défense allemand a assuré son homologue français qu'il
présenterait au Bundestag la totalité de la commande
prévue, soit 73 appareils.
- le ministre a reconnu que des problèmes de
« soudure » pourraient intervenir au cours des prochaines
années sur certains équipements, comme les avions de transport.
Le degré de vieillissement des équipements est toutefois
inégal. Ainsi, le parc français de chars de combat est
aujourd'hui le plus récent de l'ensemble des partenaires
européens. Par ailleurs, l'importance des commandes passées
récemment remédiera nécessairement aux difficultés
actuelles, à condition d'être couvertes en temps voulu par les
crédits nécessaires.
L'externalisation s'applique désormais à des fonctions plus
intégrées de soutien des armements. De ce fait, les
expériences menées rencontrent davantage de difficultés.
Celles-ci toutefois ne remettent pas en cause le bien-fondé du principe
de l'externalisation.
Le rapport parlementaire sur l'entretien de la flotte repose sur un constat qui
n'est pas contestable. Celui-ci a déjà conduit la défense
à mettre en oeuvre depuis deux ans la plupart des propositions
émises, suivant une orientation qui se traduit nécessairement par
la remise en cause des intérêts acquis de la D.C.N.
Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire contrainte, les mesures de
revalorisation de la situation de personnels bénéficieront par
priorité en 2002 aux jeunes sous-officiers, conformément aux
souhaits des représentants du personnel. Des mesures devront être
prises en 2003 en direction des jeunes officiers.
La nature radicalement spécifique des conditions d'emploi des forces
armées et notamment de la gendarmerie exclut le transfert des
dispositions de l'ARTT. Toutefois la nécessité de garantir la
qualité de son intégration au sein du monde civil, et le souci de
renforcer l'attractivité de ce métier, impliquent que des mesures
soient prises. Celles-ci feront l'objet en novembre de travaux du Conseil
supérieur de la fonction militaire. Différentes mesures
d'allègement et de réduction du temps de travail seront mises
à disposition des commandants
d'unités, qui
détermineront leur emploi en fonction des contraintes
opérationnelles. Le recours à des mesures indemnitaires permettra
de pallier la nécessaire limitation des mesures liées aux temps
d'activité ;
- les pistolets Beretta défectueux vont être progressivement remis
en état, dans un délai qui ne devrait pas excéder neuf
mois. Le défaut, constaté au niveau de la culasse, met en cause
Beretta seul, qui a livré ces pièces au GIAT ;
- les mesures de restructuration du réseau des bases
aériennes définies en 1996 par le précédent
gouvernement, après concertation avec les élus locaux, seront
mises en oeuvre intégralement ;
- les villages de combat pourront être développés dans
les camps militaires ;
- le niveau actuel des réservistes est inférieur à
30.000, pour un objectif fixé à 100.000. Le déficit est
particulièrement élevé chez les sous-officiers et les
militaires du rang. Y remédier ne relève pas d'une augmentation
de crédits, mais d'une amélioration de l'information
adressée aux jeunes ;
- les PECO (Pays d'Europe centrale et orientale) constituent à
l'évidence une forte priorité en matière de relations
d'armement. Ces pays sont toutefois handicapés par la faiblesse de leurs
moyens financiers, et bénéficient de livraisons gratuites de
matériel américain. La mise en oeuvre de relations commerciales
constitue un des objectifs importants de nos attachés de défense
locaux ;
- le dialogue en matière d'armement avec la Turquie n'est pas totalement
rompu ;
- la construction mutualisée d'un porte-avions européen, ou
seulement franco-britannique, n'est pas d'actualité dans la mesure
où elle se heurte à des questions de souveraineté,
nécessairement plus sensibles s'agissant de grands pays ;
- la reconversion des industries de défense et la restructuration des
armées ont bénéficié de crédits
européens mobilisés, dans le cadre de la réforme des fonds
structurels, qui n'a pas exclu ce type d'interventions ;
- les événements du 11 septembre 2001 ne conduisent pas à
remettre en cause la nature des menaces ou les catégories d'emploi des
forces. Il n'y a pas contradiction entre le renforcement du renseignement
technologique et technique et le niveau du renseignement humain. Ces deux
aspects sont totalement complémentaires, et interviennent d'ailleurs
conjointement dans le cadre de l'opération en cours en Afghanistan.
Les choix américains comportent une évidente composante de
soutien à l'industrie nationale. En tout état de cause, la
maîtrise de la haute technologie demeure une garantie fondamentale de la
souveraineté nationale ou européenne, d'une part, et du
caractère opérationnel de nos équipements d'autre part.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le
mardi 20 novembre 2001
, sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a
ensuite procédé à l'
examen de l'exposé
d'ensemble et des dépenses en capital du budget de la défense et
de l'article 32 du projet de loi de finances
, sur le rapport de
M. Maurice Blin, rapporteur spécial
.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial,
a d'abord rappelé que
l'examen du budget de la défense pour 2002 s'inscrivait dans un double
contexte : la fin de l'actuelle loi de programmation militaire, dont il
convenait de dresser le bilan avant de s'engager dans la prochaine, et la
nécessaire analyse des événements du 11 septembre 2001,
s'agissant des évolutions potentielles de la « nature de la menace
».
Il a considéré que les principales données du budget 2002
confirmaient la tendance lourde relevée tout au long de
l'exécution de la loi de programmation qui s'achève. Rappelant
que le budget de la défense avait constamment constitué la
variable d'ajustement privilégiée de l'équilibre
budgétaire général, il a regretté qu'il n'ait
jamais bénéficié des « dividendes de la croissance
», pourtant considérables sur la durée de la
législature.
Précisant que, de 1996 à 2002, la part du budget de la
défense dans le budget de l'Etat avait diminué de 12,3 % à
10,9 %, tandis que la part de l'effort militaire dans le PIB régressait
de 2,41 % à 1,89 %,
M. Maurice Blin, rapporteur
spécial
, a souligné qu'avec 29,3 milliards d'euros (y compris
les reports autorisés), le budget de la défense devenait en 2002
le cinquième poste de dépenses de l'Etat, après
l'éducation nationale, les charges communes -qui comprennent la charge
de la dette- les concours de l'Etat aux collectivités locales et
l'Emploi et solidarité.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial,
a ensuite souligné,
que de façon relativement inusitée, et en tout état de
cause contraire au strict droit budgétaire, le Gouvernement incluait
dans sa présentation du budget 2002 des reports de crédits de
l'exercice 2001, pour un montant total de 2,7 milliards de francs, ce qui lui
permettait d'afficher un montant de crédits « disponibles »
sensiblement plus élevé.
De fait,
M. Maurice Blin, rapporteur spécial
, a
précisé que hors reports, le budget 2002 s'établissait
à 189,2 milliards de francs, soit une croissance limitée à
0,2 %, inférieure à celle de l'inflation prévue (+
1,6 %), et correspondant à moins du dixième de ce qui
était prévu en moyenne pour les budgets civils (+ 2,5 %).
Soulignant que l'exercice 2002 était marqué par un effort
particulier en direction de la « condition militaire », avec une
progression de 2,3 % du titre III, il a noté que cette
évolution restait toutefois inférieure de moitié à
celle des budgets civils (+ 5,1 %), et correspondait en outre pour
moitié à l'inéluctable prise en compte des mesures
« Sapin ». Précisant que, si un réel effort
était fait en termes de mesures catégorielles,
généralisées cette fois à l'ensemble des
armées et services, celles-ci ne concernaient que les sous-officiers
pour l'essentiel, il a estimé que ces mesures ne pouvaient constituer
qu'un début de réponse, face à l'ampleur des besoins
justifiés qui commençaient tout juste à s'exprimer.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial,
a considéré
qu'en revanche, le montant des crédits d'équipement militaire
prévus pour 2002 ne pouvait, en aucun cas, être
considéré comme satisfaisant, dès lors qu'il traduisait
une nouvelle encoche par rapport aux objectifs fixés par la loi de
programmation militaire, même révisée, et présentait
surtout un écart considérable avec l'annuité en principe
retenue pour 2003 par la prochaine loi de programmation.
Ainsi, hors reports, l'écart entre les crédits initiaux du budget
2002 et le niveau prévu par la loi de programmation
révisée s'établit à 7,21 milliards de francs, et
l'écart avec le niveau envisagé pour 2003 s'établit
à 6,3 milliards de francs.
M. Maurice Blin
a par ailleurs indiqué que l'analyse de la
répartition des moyens prévus pour 2002 conduisait à
souligner la remontée structurelle de l'agrégat nucléaire,
dont l'effet d'éviction sur les autres grands programmes risquait de
progresser, compte tenu de l'effet conjoint de la modernisation
simultanée des vecteurs, des missiles et des charges, et de la
montée en puissance de la simulation. Parallèlement,
M. Maurice Blin
a déploré le relatif
« sacrifice » des moyens affectés à l'Espace,
notamment en cours d'exécution budgétaire. Rappelant que cette
situation était notamment liée à une visibilité
difficile sur l'évolution des programmes, en raison de multiples
défaillances de la coopération européenne, le rapporteur
spécial a néanmoins estimé que cette carence pouvait
être coûteuse à terme, notamment en termes d'autonomie.
Plus généralement,
M. Maurice Blin, rapporteur
spécial,
a déploré qu'au sein même du budget de
la défense, les dépenses d'équipement aient
elles-mêmes toujours servi de variable d'ajustement à des
dépenses de fonctionnement en constante progression et désormais
prépondérantes.
Il a ainsi rappelé que les dépenses de fonctionnement
liées à la participation de la France à des
opérations extérieures, que le ministre de l'économie et
des finances avait toujours refusé d'inscrire en loi de finances
initiale, avaient constamment été financées en cours
d'exécution, au prix d'un prélèvement sur les
crédits d'équipement du titre V équivalent en cinq
ans au coût d'un second porte-avions nucléaire.
Au total,
M. Maurice Blin, rapporteur spécial
, a estimé
que l'exécution globale de la loi de programmation se solderait
vraisemblablement par un déficit de crédits d'équipement
correspondant à une annuité complète, et par une
détérioration des matériels plus importante que
prévue.
Il a précisé, à cet égard, que, fin 2001, les plus
hauts responsables militaires reconnaissaient désormais qu'il y aurait,
sinon ruptures de capacités d'ores et déjà
avérées, du moins « érosion des matériels
», « inquiétude sur la cohérence des
forces » et surtout « dégradation du modèle
d'armée 2015 ».
En conclusion,
M. Maurice Blin, rapporteur spécial,
a
considéré que, à l'abord de la prochaine loi de
programmation militaire, les armées françaises se trouvaient
confrontées à une double difficulté : une
réalisation en termes physiques d'ores et déjà moins
favorable que prévue, et une dernière dotation en autorisations
de programme, comme en crédits de paiement, présentant un
écart sensible avec les dotations en principe arrêtées pour
2003 par le chef de l'Etat et le Premier ministre.
Abordant ensuite rapidement le secteur public des industries d'armement,
M.
Maurice Blin
a estimé que la réforme nécessaire
n'avait pas été menée à terme.
Il a indiqué que, malgré une dépense budgétaire
d'ores et déjà considérable, ni la restructuration de la
direction des constructions navales (DCN) ni celle de GIAT-Industries
n'était acquise, estimant que, dans les deux cas, la mutation,
difficile, notamment parce qu'elle exigeait d'abord celle des personnels, ne se
ferait pas sans une nouvelle et forte contribution budgétaire. Il a
rappelé que, sur la période 1997-2002, le coût de
restructuration de la DCN avait déjà représenté
3,3 milliards de francs et que, depuis sa création en 1990, le
groupe GIAT-Industries avait totalisé 24 milliards de francs de
pertes, obligeant l'Etat, actionnaire unique, à verser
18,5 milliards de francs au titre de sa recapitalisation, au prix,
là encore, d'un prélèvement important sur le titre V.
M. Maurice Blin
a indiqué qu'une nouvelle recapitalisation, de
l'ordre de 4 milliards de francs, avait été évoquée
pour la fin de l'exercice, mais ne figurait pas dans le cadre du collectif de
fin d'année qui venait d'être déposé par le
gouvernement.
Enfin, le
rapporteur spécial,
a considéré que la
dérive française s'inscrivait dans le cadre d'une
évolution européenne fragilisée.
Tout en soulignant que la politique européenne de défense avait
franchi, il y a deux ans, une étape décisive au sommet d'Helsinki
de décembre 1999, avec l'adoption du principe d'une « force de
réaction rapide » européenne,
M. Maurice Blin, rapporteur
spécial,
a estimé que, un an avant la date envisagée
pour sa mise en place opérationnelle, de nombreux points sensibles et
stratégiques, dont l'insuffisance avait été
concrètement soulignée sur le théâtre du Kosovo,
restaient encore à améliorer, en particulier en matière de
défense antimissile, de forces opérationnelles spéciales,
de renseignement, de communications de combat et de transport
aéroporté.
Considérant que les conditions, et même le succès, de la
mise en place d'une défense européenne étaient en
réalité étroitement dépendants d'un degré
minimum de convergence des choix budgétaires -et donc en
réalité politiques- des Etats membres,
M. Maurice
Blin
a relevé l'écart croissant, dans ce domaine, entre la
France et le Royaume-Uni d'un côté et l'Allemagne, l'Italie,
l'Espagne de l'autre, mais, surtout, entre le Royaume-Uni et la France. Il a
ainsi précisé qu'en termes d'effort de défense en
pourcentage de PIB, ainsi qu'en termes de dépenses par soldat de
fonctionnement comme d'équipement, l'écart entre la France et le
Royaume-Uni était désormais plus élevé que celui,
souvent très faible, entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis.
M. Maurice Blin, rapporteur spécial
, s'est ensuite
inquiété de voir la coopération en matière de
programmes d'armement marquer le pas. Il a estimé, en particulier, que
de sérieuses incertitudes menaçaient la participation de
l'Allemagne et de l'Italie au projet d'avion de transport futur (A 400-M).
Il a enfin considéré que les événements du 11
septembre 2001 n'étaient pas sans conséquences sur les
perspectives de l'Europe de la défense, estimant que
l'accélération considérable donnée par les
américains au programme de l'avion de combat américain Joint
Strike Fighter pesait sur les perspectives de développement du Rafale et
de l'Eurofighter, rebattait considérablement les cartes de l'industrie
européenne et constituait un exemple qui devait être
médité. Soulignant également qu'il convenait d'être
attentif au repositionnement politique évident de certains partenaires
européens -le Royaume-Uni, certes, mais aussi l'Italie- autour des
Etats-Unis, il a considéré que le sursaut américain
constituait un défi, sinon un écueil, pour une Europe de la
défense encore en gestation.
Concluant,
M. Maurice Blin
a estimé que la seule analyse
budgétaire conduisait à un état des lieux
préoccupant. Qu'en effet, si, dans un contexte
géostratégique profondément évolutif, la
professionnalisation des armées françaises était acquise,
elle restait à consolider et à s'inscrire dans la durée et
que la modernisation des équipements avait subi successivement encoches,
reports et annulations de crédits, aboutissant en fin de loi de
programmation à un « trou » de l'ordre de 80 milliards de
francs, et se traduisant par l'érosion des matériels, la
dégradation de la cohérence des forces, et des perspectives de
ruptures capacitaires au cours de la prochaine législature.
Il a souligné que, du seul point de vue budgétaire, la
professionnalisation des armées, pour être seulement
consolidée, impliquait une charge supplémentaire importante sur
le titre III. Que le lancement de commandes importantes en fin de programmation
risquait fort de se traduire, au cours de la prochaine législature, par
la nécessité de renforcer considérablement le niveau des
crédits de paiement, sauf à aboutir à une véritable
crise des paiements. Que l'adaptation de notre industrie d'armement n'avait pas
été menée à terme et que le coût pour l'Etat,
compte tenu de la nécessaire prise en compte des considérations
liées au maintien de l'emploi et à l'aménagement du
territoire serait onéreux - sans pour autant d'ailleurs qu'il revienne
nécessairement au budget de la défense, dont ce n'était
pas la vocation, de le supporter indéfiniment.
Qu'en d'autres termes, les conditions générales
d'exécution de l'actuelle loi de programmation conduisaient à
souligner l'ampleur des charges accumulées, qui conduiraient
mécaniquement, et en dehors de tout choix politique de renforcement de
notre effort militaire, à une sensible augmentation des dépenses
militaires au cours de la prochaine législature, sauf à remettre
en cause définitivement le modèle d'armée 2015.
M. Philippe Marini, rapporteur général
, a
considéré que l'analyse des crédits d'équipement
militaire constituait le point le plus crucial de l'examen budgétaire
2002, à cause de son poids prépondérant dans les
dépenses publiques d'équipement dont il illustrait parfaitement
le sacrifice, mais compte tenu aussi de sa signification profonde, en termes
d'exercice de la responsabilité de l'Etat.
Il a relevé que les conditions d'exécution des crédits
d'équipement militaire tout au long de la durée de l'actuelle loi
de programmation, l'état actuel de l'équipement de nos forces
armées, et les perspectives de livraison des principaux programmes
engagés révélaient un risque de décrochage de la
France, sans pour autant que la défense européenne, en principe
mise en route à Helsinki en décembre 1999, paraisse en mesure de
prendre le relais.
Il a souhaité obtenir des prévisions sur l'écart
apparaissant d'ores et déjà entre le montant des crédits
d'équipement inscrit en loi de finances initiale 2002, et celui
prévu pour 2003, première annuité budgétaire de la
prochaine loi de programmation.
Il s'est par ailleurs interrogé sur l'ampleur des marges
d'économies potentiellement liées à la
réorganisation des industries françaises d'armement, en
particulier celle de la direction des constructions navales, qui fait l'objet
d'un article spécifique dans le projet de loi de finances rectificative
déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Relevant que les responsables gouvernementaux continuaient d'affirmer que la
loi de programmation militaire avait été respectée
à 94 %,
M. Eric Doligé
a souhaité obtenir des
précisions sur le chiffrage de l'écart constaté en fin de
période.
M. René Trégouët
s'est vivement
inquiété à son tour de la détérioration de
la situation des industries d'armement française et européenne.
Il s'est interrogé par ailleurs sur l'éventualité d'un
projet de porte-avions européen, ou à tout le moins
franco-britannique.
Indiquant qu'il avait récemment effectué un stage au sein de
l'entreprise EADS,
M. Philippe Adnot
a souligné la gravité
des conséquences, pour les industriels concernés, des reports et
annulations de crédits correspondant aux grands programmes d'armement.
M. François Marc
s'est interrogé sur l'ampleur des
économies d'échelle et des synergies potentielles liées
à la construction d'une défense européenne. Concernant
l'importance de l'effort d'armement américain, et le poids des
industriels de ce secteur, il s'est inquiété de la
capacité américaine à adhérer aux accords de
désarmement. Il s'est enfin interrogé sur l'adéquation des
systèmes de défense actuels à la nature de la
défense, telle que perçue actuellement.
Evoquant l'importance des annulations et des reports de crédits
intervenus sur les dépenses d'équipement, et l'ampleur de leur
taux de sous-consommation,
M. Alain Lambert, président
,
s'est interrogé sur la propension du gouvernement à utiliser
ceux-ci comme instrument de régulation budgétaire. Il s'est
également inquiété de l'écart qui lui paraissait se
creuser entre le niveau de l'effort de défense britannique et celui de
la France.
Répondant aux différents intervenants,
M. Maurice Blin,
rapporteur spécial
, a d'abord souhaité insister sur la
divergence croissante des positions des différents partenaires
européens, ne serait-ce qu'en termes d'effort budgétaire,
estimant qu'on ne pouvait exclure un risque de
« dislocation » de l'Europe de la défense. Il s'est
particulièrement inquiété du retard pris par l'Allemagne,
certes freinée par la charge de la réunification. Evoquant le
risque non négligeable de voir l'Allemagne se soustraire au projet de
l'A-400 M, compte tenu des divergences fortes au sein du Bundestag,
M. Maurice Blin
a estimé que, comme elle l'avait toujours
fait historiquement, dans un sens ou dans l'autre, c'était à
l'Allemagne qu'il revenait, en définitive, de donner le ton à
toute construction européenne, et que la réticence allemande
« plombait » aujourd'hui l'Europe de la défense.
Sur l'hypothèse d'un porte-avions européen ou franco-britannique,
M. Maurice Blin
a estimé que ce projet, évoqué
effectivement, se heurtait toutefois à des divergences notamment
liées aux modalités de catapultage et d'appontage des appareils.
S'agissant enfin des conditions de réalisation de la loi de
programmation militaire, le
rapporteur spécial
a tenu à
apporter plusieurs précisions.
Si l'on s'en tient aux seules lois de finances initiales, et si l'on se
réfère à un objectif exprimé en francs 1997, le
taux de couverture de la loi de programmation initiale, s'agissant des
crédits d'équipement, atteint 92,7 %, et le taux de couverture de
la loi de programmation corrigée par la revue de programme 95,7 % - soit
les taux généralement évoqués par le gouvernement.
Mais l'article 2 de la loi de programmation mentionne explicitement les
« dépenses », et non les crédits initiaux. Il
convient donc bien, en toute rigueur, d'examiner, au regard des montants
prévus par la loi de programmation, le montant des dépenses
exécutées. De même convient-il de rapporter le montant des
crédits annuels, à l'objectif fixé par la loi de
programmation exprimé en francs courants, et non en francs 1997. Dans ce
cadre, sur les quatre premières années d'exécution, compte
tenu des annulations et des reports, le taux d'exécution par rapport
à la loi de programmation révisée est de 90,4 % (et de
88,3 % par rapport à la loi de programmation initiale). Si l'on
retire en outre de ce montant les dépenses non prévues, voire
expressément exclues par la loi de programmation, notamment la
participation de la défense au budget civil de recherche et de
développement (B.C.R.D), les crédits d'entretien programmé
du matériel, les cotisations patronales au Fonds spécial des
pensions des ouvriers de l'Etat, et la compensation des pertes subies par la
direction des constructions navales sur des contrats à l'exportation, on
arrive à un taux d'exécution inférieur à 88 % si
l'on se réfère à la revue de programmes et
inférieur à 86 % si l'on se réfère à la loi
de finances initiale.
De même, compte non tenu de ces différentes dépenses dites
de « bourrage », et en appliquant aux crédits
initiaux 2002 le taux d'exécution constaté en 2000, il
apparaît que l'écart avec le niveau fixé pour 2003 par la
prochaine loi de programmation risque d'être proche de 10 milliards de
francs.
La commission a procédé ensuite à l'examen des
dépenses ordinaires du budget de la défense et de
l'article 31 du projet de loi de finances, sur le rapport de
M. François Trucy, rapporteur spécial.
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a d'abord tenu
à souligner que, au terme de la loi de programmation, la
professionnalisation des armées s'était accomplie de
manière globalement satisfaisante et qu'il convenait de saluer l'ampleur
de cette réforme, assise sur des suppressions massives d'emplois et des
mesures conséquentes de reconversion et d'incitation au départ.
Il a rappelé qu'à ce jour aucun ministère civil n'avait
été en mesure de réussir une telle démarche.
Il a précisé que le ministère de la Défense
était à nouveau le premier à achever les
négociations syndicales relatives à l'application des
35 heures pour les effectifs civils, et le premier à mettre en
oeuvre la jurisprudence Berkani visant à intégrer, sauf
décision contraire des intéressés, les personnels
contractuels dans les effectifs de la fonction publique.
Tout en indiquant que l'objectif global des effectifs budgétaires
était respecté à 1 % près, puisque la
Défense emploiera en 2002 un effectif budgétaire de
436.221 personnes, soit le cinquième des effectifs civils,
M. François Trucy
, rapporteur spécial, a toutefois
estimé nécessaire de souligner l'existence de certains
décalages au regard des objectifs plus détaillés : un
peu plus de militaires du rang que prévu, beaucoup plus de gendarmes, et
moins de personnels civils. Il a indiqué que certains secteurs
spécifiques, comme les médecins, les informaticiens, les
atomiciens ou les plongeurs-démineurs apparaissaient d'ores et
déjà vulnérables, voire parfois franchement
déficitaires.
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a
considéré ensuite que, si la professionnalisation était
« accomplie », il restait à la consolider. A cet
égard, il a estimé que, pour seulement préserver l'acquis,
il faudrait vraisemblablement consentir un effort budgétaire
supplémentaire considérable. Il a notamment indiqué
qu'au-delà des soucis ponctuels de recrutement, apparaissaient surtout
des difficultés de fidélisation, liées à la
concurrence forte d'un marché de l'emploi civil conjoncturellement
à la hausse, mais aussi, de façon plus structurelle, à une
moindre attractivité du métier, s'agissant des conditions de vie
et de rémunération. Il s'est particulièrement
inquiété de « l'effet 35 heures ».
Le
rapporteur spécial
, a souligné par ailleurs que la
comparaison avec les « collègues » des armées
de l'OTAN n'était pas davantage enviable, précisant que la
dépense globale de fonctionnement consentie sur la tête du soldat
français, certes du même ordre que celle du soldat allemand,
était près de deux fois moins élevée que celle du
soldat britannique, et près de trois fois inférieure à
celle du soldat américain.
De fait,
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a
estimé illusoire de penser que le pouvoir d'achat du titre III pourrait
rester constant dans la durée, si toutefois l'on souhaitait
préserver les acquis de la professionnalisation.
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a ensuite
rappelé que le dérapage des dépenses du titre III au cours
de l'exécution de la programmation avait été
systématiquement financé, en loi de finances initiale comme en
exécution, par un prélèvement sur les crédits
d'équipement du titre V. Il a souligné que les facteurs de ce
dérapage ne pourraient que se maintenir, voire se renforcer, au cours de
la prochaine législature, et de la prochaine loi de programmation, qu'il
s'agisse du coût de la consolidation de la professionnalisation, de
l'incidence des mesures générales fonction publique, ou de la
participation de la France à des opérations militaires
extérieures.
Sur ce dernier point,
M. François Trucy, rapporteur spécial,
a de nouveau vivement critiqué le refus constant d'inscrire en loi
de finances initiale les dépenses de fonctionnement correspondant
à la participation de la France à des opérations
extérieures, indiquant que ces opérations, constamment
financées en cours d'exécution par prélèvement sur
les crédits d'équipement du titre V, à hauteur de
3 milliards de francs environ chaque année, représentaient
sur la durée de la programmation l'équivalent du coût d'un
deuxième porte-avions nucléaire.
Il a considéré à cet égard que, non conforme
à l'esprit du droit budgétaire, ce procédé avait
largement contribué au non respect de la loi de programmation,
s'agissant des crédits d'équipement.
Tout en soulignant que le projet de budget 2002 comportait un incontestable
effort en faveur de la « condition militaire »,
M.
François Trucy, rapporteur spécial
, a estimé
qu'intervenant bien tardivement, cet effort ne saurait être suffisant
pour répondre à des demandes qui pouvaient être
qualifiées de légitimes. Il a relevé que cet effort
restait en tout cas globalement inférieur de moitié à
celui qui était consenti pour les budgets civils : le titre III de
la Défense progresse en effet de 2,3 %, alors que ceux des budgets
civils augmentent en moyenne de 5,1 %.
Il a précisé en outre que cet effort correspondait pour partie
à l'incontournable prise en compte des mesures
« Sapin » relatives au point d'indice et à la
revalorisation des bas salaires dans la fonction publique, lesquelles
représentaient un total de 1,3 milliard de francs, soit la
moitié du total des moyens nouveaux du titre III.
Il a enfin souligné que, si les mesures catégorielles
étaient élargies cette année à l'ensemble des
forces armées, et non plus limitées, comme en 2001, à la
Gendarmerie, au Service de Santé et à la Délégation
générale pour l'Armement, elles ne concernaient toutefois que les
sous-officiers, laissant totalement les officiers de côté.
Rappelant ensuite que l'alourdissement sensible du poste
rémunérations et charges sociales avait fortement pesé sur
les crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant,
et notamment les moyens liés à l'activité des forces,
amputées de plus de un milliard de francs sur la période de
programmation, soit 10 % du montant initial de 1997,
M. François Trucy
a indiqué que de fait, les taux
d'activité des armées françaises étaient
aujourd'hui inférieurs aux normes OTAN.
Indiquant que, tenant compte de cette dérive, le budget 2002
prévoyait effectivement une majoration des crédits de
fonctionnement hors rémunérations et charges sociales, M
.
François Trucy, rapporteur spécial,
a précisé
que les deux tiers de cet effort étaient en réalité
financés par des mesures d'économies et de transfert, ne
correspondant donc pas à des moyens nouveaux, et que le tiers du montant
ainsi globalement disponible bénéficierait à la
gendarmerie.
Il a relevé que si, au total, les taux d'activité de nos forces
armées devraient être ainsi légèrement
améliorés, cette progression ne suffirait pas à leur
permettre d'atteindre l'objectif OTAN, et moins encore celui des forces
britanniques.
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a enfin
souligné que les besoins de la gendarmerie prélevaient une part
croissante des moyens de fonctionnement affectés à la
défense. Il a ainsi précisé qu'au total, sur l'ensemble de
la période de programmation, les coûts globaux de fonctionnement
de la gendarmerie représentaient un cinquième du total de
l'enveloppe globale du titre III, soit l'équivalent des dépenses
de l'armée de l'air et de la marine réunies. Il a indiqué
qu'en 2002, la Gendarmerie serait la seule à bénéficier de
la création de postes de sous-officiers -au-delà de la cible de
programmation, majorée en définitive de 700 postes, et la
principale bénéficiaire des nouvelles primes de qualification
attribuées aux sous-officiers confirmés (4.200 sur le total
de 6.000), comme des moyens nouveaux dégagés pour le
fonctionnement, dont le tiers lui serait attribué.
M. François Trucy, rapporteur spécial
, a relevé que
pour autant, la situation de la gendarmerie semblait avoir atteint un seuil
critique, que les mesures prises ne lui paraissaient pas suffisantes à
résoudre. Il a en effet considéré que la
détérioration de la situation sécuritaire, et
l'élévation du niveau d'exigence en matière de
sécurité publique, devaient être prises en compte, de
même que les demandes relatives à l'application des
35 heures.
Concluant, il a déploré à son tour la rigueur
particulière appliquée au budget de la défense, en
dépit des opportunités offertes par la croissance
économique au cours des précédents exercices
budgétaires, estimant que l'assombrissement des perspectives
conjoncturelles ne permettrait plus nécessairement de dégager les
marges indispensables au seul maintien de l'acquis de la professionnalisation.
M. René Trégouët
a souligné la
préoccupation des élus locaux face au malaise croissant de la
gendarmerie, notamment justifié par une réelle insuffisance de
leurs moyens de fonctionnement.
M. Auguste Cazalet
s'est interrogé sur d'éventuelles
perspectives de restructurations et de regroupement des services de police et
de gendarmerie, et sur l'hypothèse d'une prise en compte concrète
des contraintes spécifiques de disponibilité et d'horaires de
travail par la gendarmerie.
Suivant l'avis de ses rapporteurs, la commission a alors
décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits du
ministère de la Défense.
ARTICLE 31
Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services
militaires
I.- Il
est ouvert au ministre de la défense, pour 2002, au titre des mesures
nouvelles sur les dépenses ordinaires des services militaires, des
autorisations de programme s'élevant à la somme de
56.788.021 euros, applicables au titre III « Moyens des armes et
services ».
II.- Pour 2002, les crédits de mesures nouvelles de dépenses
ordinaires des services militaires applicables au titre III « Moyens
des armes et services » s'élèvent au total à la
somme de 246.833.729 euros.
Exposé des motifs :
La comparaison des crédits ouverts en 2001 à ceux prévus
pour 2002 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures
nouvelles) figure au II de la partie « Analyses et tableaux
annexes » du présent projet de loi.
Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe
« Services votés-Mesures nouvelles » relative au
budget de la défense.
Décision de la commission
: votre commission vous propose de
rejeter cet article
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
PRISE EN COMPTE DE LA RÉFORME DES FONDS SPÉCIAUX
Les
crédits du titre III ont été abondés de 608.540
euros (4 millions de francs) pour tenir compte de la réforme des
fonds spéciaux adoptée par l'Assemblée nationale lors de
l'examen du budget des services généraux du Premier ministre.
La majoration de ces crédits porte d'une part sur le chapitre 31-12
« personnels civils non ouvriers-indemnités et allocations
diverses », article 10 « ministre et secrétaire
d'Etat » pour 580.642 euros (3,80 millions de francs), soit
une multiplication par cinq de la dotation initiale
(115.361 euros
- 756.720 francs).
Elle porte d'autre part sur le chapitre 34-01 « S.G.A.
(secrétariat général pour l'administration) - D.G.S.E.
(direction générale de la sécurité
extérieure) - D.P.S.D. (direction de la protection et de la
sécurité de la défense) - P.P.E. (postes permanents
à l'étranger) - D.S.N. (direction du service national) -
D.I.C.O.D. (délégation à l'information et à la
communication de la défense) - C.G.A. (contrôle
général des armées) - A.P. (affaires pénales) -
entretien et achat de matériels - fonctionnement et entretien
immobilier ». Seuls les crédits de l'article 22
« Secrétariat général pour l'administration -
représentation et réceptions » sont abondés
à hauteur de 27.898 euros (183.000 francs), correspondant à
3,6 % de la dotation initiale.
Cet amendement ne modifie pas la position de la commission.
1
Le recrutement des personnels civils
affectés dans les armées est centralisé par la Direction
de la fonction militaire et du personnel civil pour les titulaires et les
contractuels. Il est assuré localement par les armées pour les
ouvriers de l'Etat, dans la limite des autorisations d'embauche
accordées au ministère de la Défense par le
ministère de l'Economie et des Finances.
2
A titre de comparaison, avec des régimes certes très
différents, la rémunération annelle d'un soldat de
1
ère
classe américain est de 14 300 euros (93 802
francs), celle d'un militaire du rang de seconde classe de l'armée de
Terre britannique de 19 999 euros (111 506 franc), celle d'un
1
ère
classe de la Royal Air Force de 16 888 euros (110 778
francs), et celle d'un matelot de la Navy de 16 999 euros (111 506 francs)
3
Notamment la budgétisation des gendarmes d'autoroutes, la
budgétisation de la partie étatique de la DCN et
l'intégration du Secrétariat d'État aux Anciens
combattants.
4
Personnels contractuels des catégories C et D
jusqu'à présent comptabilisés hors emplois fonction
publique et devant être inscrits dans les effectifs de la fonction
publique conformément à la jurisprudence
« Berkani » issue de la décision du Tribunal des
conflits du 25 mars 1996, sauf s'ils choisissent de retourner à leur
statut d'agent de droit privé.
Le ministère de la Défense est le premier ministère
à clarifier la situation des personnels concernés
.
5
Structure intégrée de maintien en condition
opérationnelle des matériels aéronautiques de la
Défense.
6
Les forces de présence dans les DOM-TOM et les forces
prépositionnées en Afrique ne sont pas
comptabilisées.