CHAPITRE II
CONCERTATION ENTRE L'ÉTAT
ET LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1.
Les textes existants
Actuellement
, les seules dispositions normatives organisant la concertation
entre les administrations d'Etat, et entre l'Etat et les collectivités
locales sont
la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux
mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4 août
1955
.
Ces textes ne visent cependant qu'à assurer la coordination de l'action
des pouvoirs publics
lorsque des travaux publics intéressant à
la fois la défense nationale et des services civils,
ou des
constructions immobilières intéressant la défense
nationale sont engagés.
La
procédure de concertation prévue par le décret du 4
août 1955 est particulièrement complexe
, puisque selon la
nature et l'importance des travaux, la concertation est organisée,
à l'échelon central ou à l'échelon local
238(
*
)
, au moyen d'une conférence.
Lorsque cette conférence ne parvient pas à un accord, elle
renvoie le dossier à une commission des travaux mixtes (composée
à parité de civils et de militaires) si l'instruction est
centrale.
Si l'instruction est locale, la procédure laisse trois mois aux
différents services pour faire connaître leurs observations.
Ensuite, la conférence soumet les litiges subsistant au préfet
(si elle ne décide pas de renvoyer le dossier à l'échelon
central). Si dans un délai d'un mois il n'a pu être trouvé
d'accord, le dossier est transmis au ministre dont relève le service
ayant ouvert la conférence. Le ministre dispose alors d'un mois pour
rechercher un accord avec les autres ministres intéressés,
à défaut de quoi le dossier est transmis à la commission
des travaux mixtes.
La commission des travaux mixtes, échelon suprême de la
concertation, émet un avis motivé au vu duquel il est
statué par décret en Conseil d'Etat.
La procédure
d'instruction mixte s'étale sur environ un an
.
La commission des travaux mixtes existe toujours mais ne se réunit au
mieux qu'une fois par an. Quant à la procédure d'instruction
mixte, elle est engagée, à l'échelon central, une
vingtaine de fois par an au sein du ministère de l'Intérieur
(Direction générale des collectivités locales) et de 30
à 40 fois par an au sein du ministère de l'Equipement (Direction
des routes).
2 - Une procédure dévoyée et critiquée
L'utilité publique d'un projet pourra être différemment
appréciée par des administrations traditionnellement
bâtisseuses (Equipement, Défense) et par celles à vocation
préservatrice (Agriculture, Environnement, Culture).
« L
'instruction mixte
» s'est transformée
à partir de 1977 en une procédure interministérielle
permettant aux différentes administrations, en particulier le
ministère chargé de l'Environnement, d'émettre leurs
points de vue.
Il s'agit là d'un dévoiement de la procédure.
Le rapport du Conseil d'Etat de 1999 « Rénover
l'utilité publique aujourd'hui »
soulignait les
insuffisances de cette procédure de l'instruction mixte à
l'échelon central (IMEC) et sa lourdeur.
Ce sont ainsi 70 exemplaires du même dossier qui doivent être
envoyés à la direction générale des
collectivités locales qui les répartit ensuite entre les
services.
Personne ne conteste la nécessité, pour certains projets d'une
relative importance, d'une concertation inter-services, qui permet de tenir
compte des diverses contraintes techniques, notamment des ministères,
des forces nationales mais aussi de l'aéronautique et toutes les polices
spéciales.
Cependant, la
procédure a été totalement
dévoyée et est devenue une sorte de deuxième enquête
publique, à ceci près qu'elle ne se déroule pas
auprès du public mais devant des fonctionnaires parisiens, et qu'elle ne
se déroule pas sur le lieu du projet, mais à Pari
s.
En effet,
aucune articulation n'est prévue avec la procédure
d'enquête publique, qui peut très bien être ouverte alors
que l'instruction mixte est en cours
. Le décret précise
simplement que l'instruction précède obligatoirement la
déclaration d'utilité publique, mais non le début de
l'enquête publique.
Cette imprécision permet à certaines administrations de contester
le bien fondé d'un projet, alors même que l'enquête publique
a déjà eu lieu, pour des raisons qui n'ont plus aucun lien avec
la défense nationale.
En l'état actuel des choses, l'instruction mixte est
déconnectée du processus d'information et de consultation du
public. Le rapport préconise au contraire que
le processus de
consultation interadministrative soit mis en oeuvre et conclu avant le
début de l'enquête publique
, de telle sorte que le public soit
à même d'en connaître les résultats, quitte à
ce que la concertation administrative soit réouverte après
l'enquête publique au cas où celle-ci mettrait en lumière
des éléments auxquels on n'aurait pas porté une attention
suffisante avant.
En effet, la population ne peut considérer une consultation comme
crédible si l'instruction mixte et un avis du Conseil d'Etat remettent
soudainement en cause un projet au sujet duquel a déjà
été menée une concertation.
Par ailleurs,
les collectivités locales
critiquent la
dérive de cette procédure qu'elles analysent comme une
atteinte à leur libre administration
.
Les réformes importantes comme la décentralisation ont des effets
seulement après 10 ou 15 ans. Aujourd'hui, les grandes villes et les
régions sont devenues des opérateurs à part entière
et mènent leur propre stratégie.
Rappelons en effet que les collectivités locales, les
établissements publics, et même les personnes morales de droit
privé investies d'une mission d'intérêt
général, peuvent demander et poursuivre l'expropriation.
Lorsqu'est en cause un projet ayant pour origine une
collectivité
locale
, celle-ci
doit être associée au processus de
concertation interadministrative.
Or,
pour les collectivités locales, la mise en oeuvre de cette
procédure se traduit par une prise en charge du dossier par la Direction
générale des collectivités locales du ministère de
l'Intérieur, suivie d'une discussion interministérielle dans
laquelle les élus locaux sont représentés de
manière peu satisfaisante
. Il n'y a pas en principe de
réunions organisées entre eux. Tout se passe par correspondance.
Une déconcentration permettrait d'organiser des réunions avec les
élus et de réduire substantiellement les délais de la
concertation. Une fois de plus, la
déconcentration apparaît
comme le nécessaire corollaire de la décentralisation
.
L'instruction mixte présente surtout le défaut d'allonger
considérablement les délais de procédure, alors même
que la durée d'un mandat municipal paraît relativement court pour
mener à bien des travaux d'importance.
En outre, les subtilités de l'instruction mixte fragilisent les projets
sur le plan contentieux.
L'opposition d'un seul service suffit par exemple
à rendre obligatoire la saisine de la commission des travaux mixtes et,
postérieurement, la reconnaissance de l'utilité publique par
décret en Conseil d'Etat. Le préfet est donc automatiquement
dessaisi de sa compétence.
Aujourd'hui, il apparaît que
la procédure ne prend pas
suffisamment en compte les besoins de concertation, qui dépassent les
questions de défense, tout en se révélant
particulièrement lourde.
L'obligation de prendre officiellement parti sur la solution à adopter
après arbitrage des différents intérêts en cause
permettrait que soient mis clairement en lumière et soumis au public les
problèmes que devraient soulever les autorisations de travaux
postérieures à la déclaration d'utilité
publique
. Ainsi pourrait-on dans une certaine mesure se prémunir
contre le paradoxe actuel conduisant à ce qu'un projet
entériné solennellement par le biais d'une déclaration
d'utilité publique puisse être ensuite entravé, au nom
d'une
police spéciale
, par l'une des autorités
administratives qui auraient dû normalement être conduites à
s'exprimer avant la mise à l'enquête.
Le groupe d'étude préconisait donc qu'il soit mis fin au
système de l'instruction mixte issu de la loi de 1952 et que lui soit
substituée une concertation interadministrative.
Le présent chapitre vise donc à
moderniser des
mécanismes devenus obsolètes, et à ne pas limiter la
procédure de concertation aux seules questions intéressant
à la fois la défense nationale et les services civils.
En
outre, le nouveau dispositif assure
l'articulation entre la phase de
concertation et l'ouverture de l'enquête publique.
Article 50
(art. L. 1331-1 à L. 1331-3 du code général
des collectivités territoriales)
Concertation sur les projets de
travaux,
d'aménagements ou d'ouvrages des collectivités
locales
Cet
article crée un nouveau Titre III intitulé
« Concertation entre l'Etat et les collectivités
territoriales » au sein du livre III de la première partie du
code général des collectivités territoriales. En
conséquence, l'intitulé du livre III est modifié afin de
préciser qu'il concerne, en plus des biens, les travaux des
collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs
groupements.
Ce nouveau titre comprend trois articles.
Article L. 1331-1 du code général des collectivités
territoriales
Objet et champ d'application de la concertation
entre
l'Etat et les collectivités
territoriales
Le
nouvel
article L. 1331-1 du code général des
collectivités territoriales
détermine les modalités de
la concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales.
1. Champ d'application de la concertation
Le
premier alinéa
de l'article L. 1331-1 nouveau du code
général des collectivités territoriales détermine
le
champ d'application
de la concertation.
Celle-ci concerne les projets des collectivités territoriales, de leurs
établissements publics s'agissant de projets de travaux,
d'aménagements ou d'ouvrages. Sont donc exclus les projets des
sociétés d'économie mixte locales, qui sont des personnes
privées.
Cependant, la rédaction de cet article permet d'englober dans le champ
de la concertation les travaux privés ou la réalisation
d'ouvrages qui ne relèvent pas de travaux publics ou la
domanialité publique.
Votre commission vous propose d'adopter un
amendement
prévoyant que seront également concernés les
projets des établissements publics de coopération intercommunale.
Le champ d'application recouvre deux critères alternatifs:
- les projets dont le
coût est supérieur à un
seuil ;
-
les projets répondant à des critères physiques
ou géographiques définis par décret en Conseil d'Etat
.
Actuellement, le décret n° 55-1064 du 4 août 1955 sur les
travaux mixtes ne soumet à la concertation obligatoire :
- que les projets des collectivités locales dont le coût est
supérieur à 50 ou 100 millions de francs, selon que la
concertation se déroule à un échelon central ou
local ;
- ou qui répondent à des critères physiques ou
géographiques (stations de radiodiffusion et de
télévision, centrales hydrauliques, phares, tunnels...).
La notion de critère physique permet traditionnellement au
ministère de la défense d'apprécier, en fonction de leur
localisation, les projets au regard des impératifs de
sécurité.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret
devrait prévoir que sont concernées les mêmes
catégories de projets que celles visées par le décret de
1955. Cependant, les seuils devraient être réévalués
par rapport au seuil actuel de 50 millions de francs.
Il serait souhaitable que les seuils hauts concernant l'échelon central
puissent être harmonisés avec d'autres seuils,
particulièrement le seuil LOTI de 545 millions de francs.
2. Objet de la concertation
Le
deuxième alinéa
du texte proposé pour l'article
L. 1331-1 nouveau du code général des collectivités
territoriales précise ensuite
l'objet de la concertation
:
- s'assurer que le projet ne porte atteinte à aucun
intérêt public civil ou militaire dont l'Etat a la
charge
;
- veiller au respect des
dispositions législatives et
réglementaires
.
Deux législations particulièrement sensibles sont
citées : celle applicable au fonctionnement et à
l'intégrité des installations ou ouvrages intéressant la
défense nationale (article L. 1111-7 du code général des
collectivités territoriales), et celle confiant à l'Etat la
mission de veiller à la prise en compte des projets
d'intérêt général (article L. 121-9 du code de
l'urbanisme, s'agissant principalement de la procédure d'expropriation).
En première lecture à l'Assemblée nationale a
été adopté un amendement de codification avec l'avis
favorable du Gouvernement.
Votre commission des Lois vous propose donc d'
adopter le texte prévu
pour l'article L. 1331-1 du code général des collectivités
territoriales ainsi modifié
.
Article L. 1331-2 du code général
des collectivités
territoriales
Modalités de la
concertation
Le
nouvel article L. 1331-2 du code général des
collectivités territoriales prévoit les
modalités de la
concertation
.
1. Déconcentration de la concertation
Le
premier alinéa
prévoit que c'est le
président
239(
*
)
de
l'organe délibérant de la collectivité locale ou de son
établissement public qui initie la concertation, en saisissant le
représentant de l'Etat.
En effet,
le préfet conduit la concertation
. Selon les
informations recueillies par votre rapporteur, le préfet de
département devrait être compétent, y compris dans le cas
de projets de travaux, d'aménagement ou d'ouvrages du conseil
régional.
Cette prévalence est globalement jugée satisfaisante, puisqu'elle
permet une
déconcentration
bien venue. Cependant, certains se
sont opposés à ce rôle du préfet lors de la
discussion à l'Assemblée nationale, comme M. Marc-Philippe
Daubresse.
Ainsi, il n'y aura plus dessaisissement du préfet et prise en charge par
la Direction générale des collectivités territoriales, ce
qui laissait auparavant les collectivités locales dans l'expectative et
rallongeait considérablement les délais de procédure.
2. Appréciation de la concertation
Il appartiendra au représentant de l'Etat, à l'issue de la
concertation, d'en dresser le
procès-verbal
. Conformément
à une jurisprudence constante de la Commission d'accès aux
documents administratifs, ce document n'est
pas communicable
au public.
En effet, il contient des éléments touchant au secret de la
défense nationale ou au secret des délibérations des
autorités exécutives.
Par ailleurs,
si
, à l'issue de la concertation, le préfet
estime que la concertation n'a pas permis de réduire toutes les
difficultés et que des
modifications demeurent nécessaires, il
adresse une lettre motivée au maître d'ouvrage
.
A été adopté un amendement présenté par MM.
René Dosière, Henri Emmanuelli et les membres du groupe
socialiste, tendant à substituer aux mots « le respect de la
légalité » les mots « justifiées par
des dispositions législatives ou réglementaires ».
Si cet amendement a reçu l'avis favorable de la commission, le
Gouvernement s'y est opposé. En effet, en vertu de l'article 72 de la
Constitution, le représentant de l'Etat a la charge du respect des lois
et doit pouvoir adresser des observations motivées sur les points du
projet qui, au regard des dispositions législatives, notamment au regard
des polices spéciales, seraient susceptibles de faire obstacle à
sa réalisation en ne permettant pas la délivrance des
autorisations nécessaires. Il paraît en effet
préférable que ces obstacles soient soulevés en amont au
niveau de la concertation, plutôt qu'au moment de la réalisation
des travaux.
Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter un
amendement
de
rétablissement du texte du projet de loi initial.
Cette lettre ne peut empêcher l'ouverture de l'enquête
publique
. Si la collectivité territoriale n'en tient pas compte,
le préfet pourra déférer au tribunal administratif la
délibération correspondante de la collectivité au titre du
contrôle de légalité.
Parallèlement, il rédige des conclusions motivées relatant
le déroulement de la procédure et indiquant les
éléments principaux sur lesquels a porté la concertation
et, le cas échéant, les désaccords qui subsistent. Elles
portent également sur les modifications éventuellement
demandées dans la lettre adressée au maître d'ouvrage.
Ces
conclusions motivées
se distinguent du procès-verbal
en ce qu'elles sont
consultables lors de l'enquête publique
du
fait qu'elles doivent être jointes au dossier d'enquête, ainsi que
le prévoit le
troisième alinéa
.
On peut donc penser que les conclusions de cette concertation auront une grande
influence lors de l'enquête publique. On imagine difficilement un
maître d'ouvrage passer outre ces observations.
3. Règle d'antériorité de la concertation sur
l'enquête publique
Par ailleurs, le
dernier alinéa
du texte prévu pour
l'article L. 1331-2 nouveau du code général des
collectivités territoriales prévoit que
la procédure de
concertation a lieu avant l'ouverture de l'enquête publique
.
Il s'agit là d'une grande amélioration, qui résulte d'une
préconisation du rapport du Conseil d'Etat.
L'arrêté d'ouverture de l'enquête publique ne pourra donc
être publié tant que la concertation ne sera pas achevée.
Le projet de loi vise toutes les enquêtes publiques indifféremment
(une cinquantaine).
Tous les projets soumis à la présente procédure de
concertation entreront dans le champ d'application de l'article L. 123-1 du
code de l'environnement (enquêtes Bouchardeau sur les projets ayant un
impact significatif sur l'environnement), en raison de seuils financiers
beaucoup plus bas en matière d'enquête publique (12 millions de
francs) qu'en matière de concertation entre l'Etat et les
collectivités locales (50 ou 100 millions de francs).
On peut penser que si la procédure de concertation met en
lumière des motifs d'illégalité ou d'atteinte à un
intérêt public civil ou militaire, l'enquête publique ne
sera pas ouverte
(par le préfet s'il y a expropriation, par la
collectivité publique lorsqu'aucune déclaration d'utilité
publique n'est nécessaire, conformément à l'article 53 du
projet de loi), en raison des risques d'annulation de la procédure.
Ces nouvelles dispositions doivent
favoriser le dialogue entre les
collectivité locales et les services de l'Etat hors de tout
contentieux
et avant l'adoption de décisions définitives.
Elle permet aux collectivités locales de disposer d'expertises
juridiques susceptibles de consolider la base légale de leurs projets.
Cette réforme paraît donc à bien des égards
très positive.
Cependant, conformément à une préconisation du rapport du
Conseil d'Etat, il paraît utile de fixer une durée maximale pour
la concertation. La
durée de la concertation
n'est pas
encadrée par la loi, cette question étant renvoyée
à un décret en Conseil d'Etat.
Actuellement, l'article 4 de la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les
travaux mixtes prévoit que chaque service doit faire connaître ses
observations dans un délai de trois mois, le silence valant avis
favorable.
Le décret du 4 août 1955 est plus précis, puisque s'il
prévoit également un délai de trois mois pour les services
pour faire connaître leurs observations, il le complète en
précisant que si la commission des travaux mixtes doit être saisie
à l'issue de l'instruction mixte, le service constructeur est tenu
d'adresser le dossier dans un délai d'un mois.
Par ailleurs, à l'échelon local, si le préfet est saisi,
il doit s'efforcer de concilier les intérêts en présence
dans le délai d'un mois. En cas de non-accord dûment
constaté, le chef de service ayant ouvert la conférence transmet
aussitôt le dossier au ministre dont il relève, celui-ci ayant
alors un délai d'un mois pour rechercher un accord avec les autres
ministres intéressés. En ultime recours, le dossier est alors
transmis à la commission des travaux mixtes. Il n'est
pas fixé
de délai à cette commission pour se prononcer
.
Il paraît cependant utile de prévoir la durée de la
concertation dans la loi, afin de ne pas encore allonger la durée des
procédures. Par conséquent, votre commission vous propose
d'adopter un
amendement
limitant la durée de la
concertation à 6 mois.
Se pose la question des conséquences juridiques d'un dépassement
de la durée maximale de la procédure. Il pourrait s'agir d'une
faute de l'Etat, le préfet étant chargé de la
conduite de la concertation, susceptible d'engager sa responsabilité en
cas de préjudice. En tout état de cause, il n'est pas dans
l'intention du législateur de frapper de nullité la
procédure de concertation en cas de dépassement de la
durée maximale de la procédure.
Votre commission des Lois vous propose donc
d'adopter deux amendements, puis
d'adopter le texte prévu pour l'article L. 1331-2 du code
général des collectivités territoriales ainsi
modifié
.
Article L. 1331-3 du code général
des collectivités
territoriales
Décret en Conseil
d'Etat
Le
nouvel
article L. 1331-3
du code général des
collectivités territoriales prévoit qu'un
décret en
Conseil d'Etat
précise les conditions et les modalités
d'application du chapitre, « notamment la durée maximale de la
procédure de concertation ».
Cette rédaction ne paraissant pas très normative, votre
rapporteur vous proposera un
amendement
,
d'autant plus que la
question de la durée de la concertation a été
réglée par un amendement à l'article
précédent.
Le décret devrait fixer les seuils financiers.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter le texte prévu pour
l'article L. 1331-3 du code général des collectivités
territoriales ainsi modifié
.
Article 51
Concertation inter-administrative au sein de l'Etat
ou de ses
établissements publics
Actuellement, la concertation au sein de l'Etat et de ses
établissements publics est régie par la loi du 29 novembre 1952
sur les travaux mixtes et son décret d'application n° 55-1064 du 4
août 1955 précédemment cités.
Elle ne parait plus correspondre aux besoins. Il a par ailleurs paru
opportun
au Gouvernement
de réformer parallèlement la
concertation entre l'Etat et les collectivités locales et la
concertation au sein des organes de l'Etat
, afin d'afficher clairement que
l'Etat s'applique à lui-même et ses établissements publics
les principes de concertation imposés aux collectivités locales.
Le
premier alinéa
traite donc du
champ d'application
de la
concertation interadministrative, qui concerne donc également les
projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages dépassant un
seuil financier ou répondant à des critères physiques ou
géographiques fixés par décret en Conseil d'Etat.
Le projet de loi initial prévoyait que seuls les projets de travaux
étaient concernés, mais un amendement présenté par
M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, a été adopté avec
l'avis favorable du Gouvernement à l'Assemblée nationale afin
d'harmoniser ce point sur la concertation entre l'Etat et les
collectivités locales.
Dans la même optique a été adopté un amendement
présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, toujours avec
l'avis favorable du Gouvernement, précisant que le critère serait
« physique » et non pas « technique ».
Selon les informations fournies à votre rapporteur, les seuils seront
définis par catégorie de projets, mais ils devraient être
les mêmes qu'ils s'agisse des projets de l'Etat ou des
collectivités territoriales.
Dans un
deuxième alinéa
sont définis les
objectifs
de la concertation inter-administrative, qui sont cependant
resserrés par rapport à ceux de la concertation entre les
collectivités locales et l'Etat. Ils ne portent que sur la conciliation
de l'ensemble des intérêts publics, civils ou militaires dont
l'Etat a la charge.
Il parait en effet inutile de prévoir qu'elle doit veiller au respect
des dispositions législatives et réglementaires qui s'imposent
déjà à ces services.
Il est indiqué sans plus de précision que la concertation est
organisée par l'Etat. La définition de l'échelon ou de
l'autorité compétente relève en effet de l'organisation
interne des services, qui relève du pouvoir réglementaire.
Enfin, comme pour la concertation entre l'Etat et les collectivités
locales, la procédure doit se dérouler
préalablement
à l'ouverture de l'enquête publique
et ses conclusions
motivées sont jointes au dossier de l'enquête publique.
Par coordination avec l'article précédent, votre commission des
Lois vous propose d'adopter un
amendement
prévoyant que la
concertation ne doit pas durer plus de six mois.
Le rapport du Conseil d'Etat préconisait que la Commission nationale du
débat public veille à rendre cohérent le
déroulement du processus de la concertation inter-administrative. Ceci
paraît cependant difficilement compatible avec l'exigence d'une structure
légère.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 51 ainsi
modifié
.
Article 52
Abrogation de la loi n° 52-1265 du 29 novembre
1952
Du fait
des nouvelles procédures de concertation introduites par les articles 50
et 51 du projet de loi, la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 se trouve
sans objet et est donc abrogée.
Pour éviter tout vide juridique, cette abrogation n'interviendra que
lorsque le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L.
1331-3 du code général des collectivités territoriales
sera entré en vigueur. Toutefois, il est prévu que l'abrogation
interviendra au plus tard un an après la publication de la
présente loi.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 52 sans
modification.