CHAPITRE IV
DÉCLARATION DE PROJET ET DÉCLARATION
D'UTILITÉ PUBLIQUE
Ce
dernier chapitre du titre IV du projet de loi crée
une nouvelle
étape d'information du public sur les projets donnant lieu à
enquête publique en raison de leur impact sur l'environnement
.
Le maître d'ouvrage devra désormais prendre une
déclaration de projet à l'issue de l'enquête publique
.
Cette déclaration interviendra dans deux cadres :
- la
procédure « mixte »
(articles R.
11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique). Dans ce cas, la déclaration de projet intervient
préalablement à une déclaration d'utilité
publique ;
- la
procédure de type Bouchardeau
(articles L. 123-1
à L. 123- 16 du code de l'environnement). La déclaration de
projet intervient en dehors de toute déclaration d'utilité
publique.
Il s'agit de
dissocier les deux objectifs de la déclaration
d'utilité publique, qui sont, d'une part de statuer sur
l'intérêt général du projet et, d'autre part, de
motiver une expropriation
.
Il s'agit d'une solution de compromis, puisqu'il ne paraissait pas envisageable
de permettre à une collectivité de statuer sur une
déclaration d'utilité publique avant expropriation, en raison de
motivations constitutionnelles (protection du droit de
propriété).
Article 56
(art. L. 125-1 du code de
l'environnement)
Déclaration de projet non suivie
d'une
déclaration d'utilité publique
Cet
article complète le titre II du livre Ier du code de l'environnement
consacré à l'information et à la participation des
citoyens par un chapitre V intitulé :
« Déclaration de projet », et comportant un article.
Un chapitre spécial est requis, puisque l'enquête Bouchardeau a un
objet beaucoup plus large et concerne également les plans d'urbanisme et
les établissements classés pour la protection de l'environnement
notamment.
CHAPITRE V
Déclaration de projet
Article L. 125-1 du code de l'environnement
Objet et portée de la
déclaration de projet
Le
premier alinéa
du texte prévu pour l'article L. 125-1 du
code de l'environnement prévoit que, s'agissant de projets
publics
ayant fait l'objet d'une
enquête dite Bouchardeau
,
le maître d'ouvrage
(qu'il s'agisse de l'Etat, de l'organe
délibérant de la collectivité territoriale ou de
l'établissement public) se prononce par une
déclaration de
projet sur l'intérêt général de
l'opération
.
Ceci ne concerne donc que les projets « publics », c'est
à dire ceux des personnes publiques (l'Etat et ses établissements
publics, les collectivités territoriales, leurs groupements et les
établissements publics en dépendant), alors que l'enquête
Bouchardeau concerne également les projets privés. En effet, il
serait difficilement acceptable qu'une personne privée se prononce sur
l'intérêt général d'une opération qu'elle
souhaite légitimement réaliser pour son intérêt
particulier.
Cette déclaration de projet était définie dans ses
préconisations par le rapport du groupe d'étude du Conseil
d'Etat, comme
un acte consacrant l'intérêt
général
d'un projet
ayant donné lieu à
enquête publique au sens de la loi du 12 juillet 1983 dite loi
Bouchardeau
243(
*
)
, c'est
à dire ayant un impact sur l'environnement
. Ceci devrait donc
concerner tous les projets entrant dans le champ d'application du décret
du 23 avril 1985.
Actuellement en effet, une déclaration d'utilité publique
n'intervient que pour autant qu'un projet requiert l'expropriation d'un bien
immobilier privé.
Selon le Conseil d'Etat, la constatation formelle de l'intérêt
général permettrait, sans trop alourdir la procédure, de
répondre à une exigence de démocratie et de transparence,
afin que les décideurs publics prennent leurs responsabilités
publiquement et formellement, que le projet nécessite une expropriation
ou non
.
Ceci sera
particulièrement intéressant s'agissant des projets
des collectivités locales
. En effet, la seule intervention d'un acte
pris par le représentant de l'Etat (la déclaration
d'utilité publique) masque la responsabilité des élus
locaux dans la réalisation des projets, ce qui peut être
vécu comme une frustration ou un manque de transparence.
Au terme de l'enquête publique, l'organe délibérant de
la collectivité locale adoptera donc
une
déclaration de
projet
244(
*
)
. Celle-ci
prendra d'ailleurs en considération les éléments
résultant de la concertation inter administrative. En prenant la
déclaration de projet, la collectivité donnera une existence
formelle à son projet et prendra pleinement ses responsabilités.
S'agissant de projets de type Bouchardeau qui n'impliquent ni expropriation
ni mutation domaniale, la déclaration de projet se suffit à
elle-même
.
Il y a donc
décentralisation de l'appréciation de
l'intérêt général du projet
.
Le
deuxième alinéa
indique le
contenu
de la
déclaration de projet.
Elle doit préciser l'objet de l'opération et
comporte les
motifs et considérations qui justifient son caractère
d'intérêt général
. Cette obligation de
motivation participe à la transparence. On peut toutefois se demander si
un contentieux pourra être intenté sur cette base. L'idée
est de responsabiliser le maître d'ouvrage.
En outre, la
déclaration de projet doit indiquer les modifications
apportées au projet
afin de tenir compte des résultats de
l'enquête publique.
Il s'agit là d'une revendication récurrente. En effet, l'une des
principales critiques adressées à l'encontre de la
procédure d'enquête publique porte sur l'opacité entourant
les projets à l'issue de l'enquête publique. Ainsi, des
modifications importantes peuvent être apportées au projet, ce qui
est mal compris par le public qui se demande alors à quoi sert la
consultation.
Les alinéas suivants précisent les
conséquences
juridiques
d'une déclaration de projet.
Le
troisième alinéa
du texte prévu pour l'article
L. 125-1 du code de l'environnement prévoit ainsi que la
déclaration de projet doit intervenir dans un délai d'un an
à compter de la clôture de l'enquête, l'opération
nécessitant une nouvelle enquête à l'expiration de ce
délai.
Un an est le maximum, puisqu'il est prévu à l'article L. 11-5 du
code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que la
déclaration d'utilité publique (qui est postérieure
à la déclaration de projet) doit intervenir dans le délai
d'un an après la fin de l'enquête publique.
Le
quatrième alinéa
prévoit également qu'en
l'absence de déclaration de projet,
aucune autorisation de
travaux
ne peut être délivrée.
Cette déclaration conditionne donc le début des travaux.
Par ailleurs, les
travaux
doivent recevoir un
commencement
d'exécution dans un délai de cinq ans
à compter de la
publication de la déclaration de projet. Dans le cas contraire, la
déclaration de projet devient caduque.
Il est néanmoins prévu que la personne publique responsable du
projet peut proroger ce délai de cinq ans une fois, si les circonstances
de fait ou de droit n'ont pas changé. Il n'est alors pas
nécessaire de procéder à une nouvelle enquête. Cette
prorogation doit être faite avant l'expiration du délai de cinq
ans.
Cette disposition déroge donc aux dispositions de l'article L. 123-13 du
code de l'environnement, qui continue de régir le cas
général.
Le
sixième alinéa
du texte prévu pour l'article L.
125-1 nouveau du code de l'environnement prévoit en outre que les
conditions de publication de la déclaration de projet seront
déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Il est envisagé que la déclaration de projet soit publiée
au recueil des actes des collectivités territoriales et fasse l'objet
d'un affichage sur le territoire de la commune.
Il s'agit donc d'une avancée importante, principalement pour les
collectivités locales, afin de mieux affirmer leur responsabilité
en tant que maître d'ouvrage
.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter le texte prévu pour
l'article L. 125-1 du code de l'environnement sans modification
.
Article 57
(art. L. 11-1-1 et L. 11-1-2 du code de
l'expropriation
pour cause d'utilité publique)
Déclaration
de projet suivie d'une déclaration d'utilité
publique
Cet article insère dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique un nouvel article L. 11-1-1 relatif à la déclaration de projet suivie d'une déclaration d'utilité publique.
Article L. 11-1-1 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité
publique
Procédure et portée juridique de la
déclaration de projet
suivie d'une déclaration
d'utilité publique
Cet
article est relatif aux
projets ayant un impact sur l'environnement et
nécessitant une déclaration d'utilité publique
préalablement à une expropriation
d'immeubles ou de droits
réels immobiliers, qui sont actuellement soumis à la
procédure mixte prévue aux articles R. 11-14-1 et suivants du
code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Pour la première fois, ils sont expressément mentionnés
dans la partie législative du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique.
Le
premier alinéa
du texte prévu pour le nouvel article L.
11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
définit le
champ d'application
de cet article.
Il s'agit donc :
- de projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages
émanant de
personnes publiques
, c'est à dire l'Etat, des
collectivités territoriales ou des établissements publics, y
compris de coopération intercommunale. Une fois de plus, les projets des
personnes privées sont exclus, pour les raisons évoquées
à l'article précédent ;
- susceptibles d'affecter l'environnement ;
- et dont la réalisation doit rendre nécessaire
l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers.
De tels projets nécessitent donc que soit prise une
déclaration d'utilité publique préalablement à
l'expropriation
.
Ainsi qu'il était prévu s'agissant de projets affectant
l'environnement, mais ne nécessitant pas d'expropriation, le
maître d'ouvrage devra prendre une déclaration de projet, et
donc se prononcer sur leur intérêt général
.
Le projet de loi distingue ensuite deux hypothèses :
- selon que l'expropriation est poursuivie au profit d'une
collectivité territoriale ou l'un de ses établissements
publics ;
- ou au profit de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics.
1. Hypothèse de poursuite de l'expropriation au profit d'une
collectivité locale
Lorsque l'expropriation est poursuivie
au profit d'une collectivité
territoriale ou de l'un de ses établissements publics
,
l'autorité compétente de l'Etat (le mot
« compétente » a été rajouté
par l'Assemblée nationale en première lecture avec l'avis
favorable du Gouvernement à l'initiative du rapporteur pour avis, M.
Pierre Cohen) leur demande
au terme de l'enquête publique de se
prononcer dans un délai de six mois maximum, sur l'intérêt
général du projet
.
Les modalités sont les mêmes que lorsqu'il n'y a pas
déclaration d'utilité publique.
Notons que l'autorité compétente varie selon la nature de
l'opération projetée.
L'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique prévoit que
la déclaration d'utilité publique
est déclarée par décret en Conseil d'Etat
.
Cependant, il prévoit une dérogation à cette règle,
très contraignante,
lorsque les conclusions du commissaire ou de la
commission chargée de l'enquête sont favorables, l'utilité
publique pouvant alors être déclarée par
arrêté ministériel ou par arrêté
préfectoral.
En pratique, la plupart des déclaration d'utilité publique sont
prises par le préfet.
Le deuxième alinéa de cet article prévoit également
que certaines catégories de travaux ou d'opérations, en raison de
leur nature ou de leur importance, ne peuvent être
déclarées d'utilité publique que par décret en
Conseil d'Etat.
De plus, c'est également le cas lors d'un désaccord au niveau de
l'instruction mixte.
Il peut également s'agir d'un décret simple s'agissant
d'opérations secrètes intéressant la Défense
nationale.
Une des
revendications des élus locaux
consiste à
renverser le principe de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour
cause d'utilité publique, en
prévoyant que le préfet
est l'autorité compétente pour prendre une déclaration
d'utilité publique, le recours à un décret pris en Conseil
d'Etat devenant l'exception.
Cependant, cette proposition, a priori séduisante, et qui répond
à de véritables problèmes, le passage en Conseil d'Etat
retardant la procédure de six mois, pose de nouveaux problèmes.
On constate souvent que le préfet est très engagé dans les
différents projets et que les co-financements sont nombreux. Il
paraît donc préférable de
définir par
décret quels seront les projets pour lesquels le préfet pourrait
être compétent
.
Afin de ne pas bloquer le processus ou le retarder encore
considérablement, il est prévu
qu'à l'expiration de ce
délai de six mois et en l'absence de déclaration de projet, le
préfet décide de la déclaration d'utilité
publique
.
S'il y a déclaration de projet, elle est transmise
à
l'autorité de l'Etat compétente.
Se pose alors la
question de la force contraignante de cette
déclaration de projet.
Le rapport du groupe d'étude du Conseil d'Etat soulignait que
l'intervention de l'Etat n'était plus perçue comme une garantie
apportée au respect du droit de la propriété, mais
comme le maintien d'une forme de monopole dans l'appréciation
légitime de l'opportunité d'un projet d'aménagement
,
alors même que la décentralisation a consacré le rôle
des autorités locales dans les décisions d'aménagement du
territoire dont elles ont la charge, et leur a conféré une
véritable légitimité pour apprécier
l'opportunité des projets dont elles sont les auteurs.
L'intervention des commissaires enquêteurs, ainsi que les critiques
susceptibles de figurer dans leur rapport, peuvent être mal ressenties
par certaines autorités locales s'étant investies politiquement
dans un projet. En outre, la multiplication des procédures augmente la
charge financière pour les collectivités locales et les suites de
l'avis négatif
donné par le commissaire enquêteur
sont parfois vécues comme une dépossession du projet,
désormais suspendu à
l'intervention d'un décret en
Conseil d'Etat
. La consultation de celui-ci allonge les procédures
et ses avis ne sont pas rendus publics.
Face à cette situation,
certaines associations représentatives
d'élus locaux
estimaient que, dès lors qu'un projet serait
déclaré d'intérêt général par une
collectivité locale, l'autorité de l'Etat aurait en quelque sorte
compétence liée pour lui délivrer l'autorisation
d'exproprier.
Cependant, il n'est pas envisageable que la déclaration d'utilité
publique, en tant qu'elle fonde légalement une dépossession d'un
bien privé,
cesse d'être une compétence de l'Etat.
Ceci relève de considérations constitutionnelles (respect de la
propriété privée).
Comme l'a souligné le
Conseil constitutionnel dans plusieurs décisions, notamment celles de
1993 sur les conditions d'aide et d'investissement des établissements
d'enseignement privé et de 1996 sur le statut de la Polynésie
française, «
La Déclaration des droits de l'Homme
reconnaît le caractère fondamental du droit de
propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la
cité politique et qui est mis au même rang que la liberté,
la sûreté ou la résistance à
l'oppression ».
La jurisprudence du Conseil constitutionnel fait
obstacle à ce que les conditions essentielles de mise en oeuvre des
libertés publiques dépendent des décisions des
collectivités locales et puissent ainsi ne pas être les
mêmes sur l'ensemble du territoire de la République.
Cependant, la déclaration de projet adoptée par un vote de
l'organe délibérant de la collectivité sera
nécessairement revêtue d'une légitimité
réelle. Il est d'ores et déjà rare, voire
exceptionnel,
que sous l'empire du système actuel, l'autorité de l'Etat
refuse de prendre une déclaration d'utilité publique
nécessaire à la réalisation d'un projet émanant
d'une collectivité locale
.
En droit, si l'autorité de l'Etat saisie d'une déclaration
d'utilité publique refusait de prendre la déclaration
d'utilité publique, un tel refus, qui serait expressément
motivé, serait bien entendu susceptible d'être soumis au
contrôle du juge.
Par ailleurs, le
troisième alinéa
du texte prévu
pour l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique prévoit, afin de ne pas augmenter encore les
risques de contentieux et d'annulation de l'ensemble de la procédure
pour vice de forme, que
lorsque l'opération est
déclarée d'utilité publique, la légalité de
la déclaration de projet ne peut être contestée que par
voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la
déclaration d'utilité publique
. D'autre part,
les vices
qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration
sont sans incidence sur la légalité de la déclaration
d'utilité publique
. Les vices affectant la légalité
externe sont les irrégularités en matière de
compétence, de procédure et de forme.
En effet, il faut éviter un nouveau « nid à
contentieux ».
2. Hypothèse d'une expropriation poursuivie au profit de
l'Etat
Dans le second cas, dans lequel
l'expropriation est demandée au
profit de l'Etat
(« ou de ses établissements
publics » a été ajouté par l'Assemblée
nationale avec l'avis favorable du Gouvernement et à l'initiative du
rapporteur pour avis, M. Pierre Cohen),
la déclaration
d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet
.
Il serait en effet inutile que l'Etat se prononce par deux fois sur
l'intérêt général de son projet.
La déclaration de projet apparaît en effet d'abord comme un
instrument destiné à responsabiliser les collectivités
locales
.
3. Obligation de motivation de la déclaration d'utilité
publique
En outre, le
troisième point du texte prévu
pour le
paragraphe I de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique prévoit que
la déclaration
d'utilité publique doit être motivée
.
Il s'agit là d'une revendication récurrente du public.
En effet, les réponses de l'administration données par
l'après consultation paraissent souvent obscures.
De plus, cette motivation devenait incontournable du fait des évolutions
du
droit communautaire
, ainsi que le soulignait le rapport du groupe
d'étude du Conseil d'Etat.
La directive 85-337 CEE
du 27 juin 1985 concernant l'évaluation
de certains projets publics et privés visait à encourager la
participation du public ou des organismes concernés afin de permettre
à l'autorité compétente d'apprécier les effets
probables sur l'environnement d'un projet.
La France avait déjà adopté des lois en ce sens, mais la
transposition de cette directive a été assurée par le
décret du 25 février 1993 relatif aux études d'impact et
au champ d'application des enquêtes publiques.
Dès 1993, un
rapport de la Commission européenne
sur
l'application de la directive regrettait que les évaluations de projets
et la
consultation du public soient effectuées à un stade
déjà trop avancé
du processus décisionnel.
Cette réflexion a conduit à l'adoption de la
directive 97-11
CE
du 3 mars 1997, qui complète la directive 85-337.
Son article 5 définit le contenu minimal de l'étude d'impact.
Devrait désormais y figurer une esquisse des principales solutions de
substitution examinées par le maître d'ouvrage et une indication
des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur
l'environnement.
Par ailleurs, l'article 9 prévoit que les
motifs et
considérations ayant fondé
la décision
(essentiellement
la déclaration d'utilité publique
pour notre droit interne)
doivent être mis à la disposition du
public
.
Ceci
doit donc conduire à une motivation obligatoire des
déclarations d'utilité publique
, du moins pour les projets
entrant dans le champ d'application de la directive 85-337 modifiée.
Cette motivation devra exposer les raisons justifiant le projet, ainsi que les
précautions prises pour en effacer ou en atténuer les
inconvénients.
Le délai laissé aux Etats membres pour transposer la directive a
expiré le 14 mars 1999.
Par ailleurs, la
directive 2001/42/CE
du Parlement et du Conseil
relative à l'évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l'environnement
a été adoptée le 27
juin 2001. Elle vise à compléter la directive de 1985 s'agissant
des niveaux décisionnels antérieurs et supérieurs aux
projets. Notre droit interne devra être modifié en ce qui concerne
la participation du public en amont du processus décisionnel, pour les
plans et programmes (notamment les contrats de plan Etat-région et les
directives territoriales d'aménagement).
Une autre
proposition de directive
est en cours de préparation
s'agissant de la participation du public,
afin de transposer le volet
participation de la convention d'Aarhus en droit communautaire
.
En outre, l'obligation de motivation est prévue par la
convention sur
l'accès à l'information et la participation du public au
processus décisionnel et l'accès à la justice en
matière d'environnement (convention d'Aarhus) du 25 juin 1998
,
négociée sous les auspices de l'ONU.
Son article 6 fait obligation aux parties de mettre en place une
procédure de participation du public au processus de
décision
relative :
- aux autorisations des activités énumérées
par une liste concernant notamment le secteur de l'énergie (raffineries,
centrales nucléaires...), la production et la transformation de
métaux, l'industrie minérale, chimique, ou la gestion des
déchets ou de traitement des eaux ;
- aux autorisations d'activités non énumérées
à l'annexe de la convention, mais qui peuvent avoir un effet important
sur l'environnement.
Cet article fait notamment obligation à chaque partie de
prévoir des «
délais raisonnables laissant assez
de temps pour informer le public (...)
et pour que le public se
prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus
décisionnel en matière d'environnement
», de faire
en sorte que
«
la participation commence au début de la
procédure, c'est à dire lorsque toutes les options et solutions
sont encore possibles, et que le public peut exercer une réelle
influence
»,
et de
s'assurer que «
les
résultats de la procédure de participation du public soient
dûment pris en considération
»
.
Enfin, il fait obligation aux parties, après l'intervention de la
décision, d'en communiquer au public le
texte « assorti des
motifs et considérations sur lesquels ladite décision est
fondée »
, ce qui revient à instituer une
véritable obligation de motivation des décisions.
Tant les normes de droit communautaire dérivé que la convention
d'Aarhus doivent donc conduire les Etats à soumettre leurs
systèmes nationaux de prise de décision à des exigences
procédurales distinguant quatre étapes :
- une
déclaration d'impact environnemental
;
- une
procédure de consultation du public, à la fois
suffisamment en amont pour qu'elle ait en un sens et prévue dans des
délais suffisants
pour qu'elle soit dense et, le cas
échéant, l'organisation d'une consultation
transfrontalière en application de la convention Espoo ;
- la
prise en considération des résultats de la
consultation
, qui ne lie néanmoins pas l'autorité qui
conserve le pouvoir de décision ;
- l'information du public sur la décision prise.
Cette obligation de motivation est donc prévue pour la première
fois par cet article.
Comme la déclaration de projet, la déclaration d'utilité
publique devra également
indiquer la nature et les motifs des
principales modifications
qui, « sans [en] altérer
l'économie générale », sont apportées au
projet au vu des résultats de l'enquête publique. Ceci permettra
d'améliorer l'information délivrée au public sur
l'état du projet à l'issue de l'enquête publique, que le
maître d'ouvrage soit l'Etat ou une collectivité territoriale.
En outre a été adopté à l'Assemblée
nationale en première lecture un amendement rédactionnel
présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, avec l'avis
favorable du Gouvernement.
Votre commission des Lois vous propose
d'adopter le texte prévu par
l'article 57 pour l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique sans modification
.
Article L. 11-1-2 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité
publique
Motivation du refus de déclaration d'utilité
publique
Tirant
toutes les conséquences du droit communautaire et du droit
international, l'Assemblée nationale a en outre adopté avec
l'avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par M.
Pierre Cohen, rapporteur pour avis, prévoyant que
la décision
de refus d'une déclaration d'utilité publique doit elle aussi
être motivée
, en droit et en fait.
Cette disposition fait l'objet d'un nouvel article L. 11-1-2 du code de
l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Cette disposition paraît encore plus importante pour les
collectivités territoriales notamment, ainsi que pour le public.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter le texte prévu pour
l'article L. 11-1-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité
publique sans modification
.
Article 58
Décret en Conseil
d'Etat
Cet
article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat devra intervenir
en tant que de besoin pour préciser les modalités d'application
des articles 53 (relatif à la décentralisation de la
décision d'ouverture de l'enquête publique), 56 et 57 (relatifs
à la déclaration de projet, qu'elle soit ou non suivie d'une
déclaration d'utilité publique).
Cet article précise que le décret déterminera
« notamment » les conditions dans lesquelles leurs
dispositions s'appliquent aux projets publics de travaux, d'aménagements
ou d'ouvrages en cours à la date de son entrée en vigueur. Il
s'agit de prévoir les dispositions transitoires nécessaires pour
la déclaration de projet (article 53), pour les projets devant faire
l'objet d'une déclaration de projet (article 56) et d'une
déclaration d'utilité publique motivée (article 57).
Votre commission des Lois vous propose d'adopter un
amendement
rédactionnel,
cette rédaction n'étant pas normative,
puis d'
adopter l'article 58 ainsi modifié
.
Article 58 bis (nouveau)
(art. L. 514-6 du code de
l'environnement)
Délai de fin de
recours
Cet
article additionnel introduit par l'Assemblée nationale à
l'initiative de M. Bernard Derosier, rapporteur, malgré l'avis
défavorable du Gouvernement, concerne les
décisions relatives
aux autorisations d'exploitation d'installations classées
.
L'article L. 511-1 du code de l'environnement définit ces installations
comme étant celles pouvant présenter des dangers ou
inconvénients pour la santé, le voisinage ou la protection de
l'environnement, qu'elles soient détenues ou exploitées par des
personnes publiques ou privées.
Les arrêtés préfectoraux d'autorisation d'exploitation sont
normalement soumis à un contentieux de pleine juridiction.
Actuellement, l'article L. 514-6 du code de l'environnement prévoit
qu'ils peuvent être déférés à la juridiction
administrative par les demandeurs ou les exploitants dans un délai de
deux mois à partir de la notification de l'acte, mais également
par les tiers (personnes physiques ou morales), les communes
intéressées ou leurs groupements, en raison des
inconvénients ou des dangers du fonctionnement de
l'installation, dans un
délai de quatre ans
à compter
de la publication ou de l'affichage des actes,
ce délai étant,
le cas échéant, prolongé jusqu'à la fin d'une
période de deux ans suivant la mise en activité de
l'installation
.
Il existe une
exception à ce délai de recours s'agissant des
autorisations d'exploitation de carrières pour lesquelles le
délai de recours est réduit à six mois à compter de
l'achèvement des formalités de publicité de la
déclaration de début d'exploitation
depuis la loi sur les
carrières de 1993.
L'amendement présenté par M. Derosier, rapporteur, et
adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis
défavorable du Gouvernement, prévoit de
ramener le
délai de recours à un an à compter de l'achèvement
des formalités de publicité de la déclaration de
début d'exploitation s'agissant d'installations classées
concourant à l'exploitation de services publics locaux ou de services
d'intérêt général.
En effet, actuellement, l'exploitant est tenu de mettre en exploitation
l'installation dans un délai de trois ans à compter de la
notification, sous peine de caducité. Pendant un an, il risque donc
encore, alors qu'il a engagé des travaux importants, de voir cette
décision remise en cause, ce qui est un facteur
d'insécurité juridique important pour lui.
Votre commission des Lois est sensible à cet argument. Cependant, il
paraîtrait peu rationnel de créer encore un délai
particulier.
Par conséquent, votre commission des Lois vous propose d'adopter un
amendement
alignant le dispositif relatif aux
installations
classées concourant à l'exploitation de services publics locaux
ou de services d'intérêt général sur celui des
carrières.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 58 bis ainsi
modifié
.
Article 58 ter (nouveau)
(art. L. 515-12 du code de
l'environnement)
Servitude sur des installations
classées
A
l'Assemblée nationale a été adopté avec l'avis
favorable de M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, et du Gouvernement, un
amendement présenté par M. Philippe Duron, du groupe socialiste,
étendant le champ des servitudes pouvant être instituées.
L'article L. 515-12 du code de l'environnement prévoit actuellement que
des servitudes peuvent être instituées sur des terrains
pollués par l'exploitation d'une installation, ainsi que sur les sites
de stockage de déchets ou d'anciennes carrières.
La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 515-12 du code
l'environnement
étend
cette possibilité
à une
bande de 200 mètres autour de la zone d'exploitation, ainsi qu'autour
des sites, sur des surfaces dont l'intégrité conditionne le
respect de la sécurité et de la salubrité publiques
.
En effet, le 1
er
juillet 2002 est la date d'échéance
de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à
l'élimination des déchets
ainsi qu'aux installations
classées pour la protection de l'environnement. Elle prévoit la
fermeture des décharges en plein air. Mais, simultanément
à la poursuite d'une politique de recyclage et de valorisation des
déchets, des capacités d'enfouissement resteront
nécessaires pour accueillir les déchets ultimes.
Considérés comme des installations classées au titre de la
protection de l'environnement, les
Centres d'enfouissement technique
,
que ce soit pour leur ouverture ou leur exploitation, font l'objet d'une
réglementation complexe et rigoureuse. Les arrêtés du 15
septembre 1997 imposent des
normes strictes
de protection de
l'environnement autour de ces centres, même au-delà de leur
durée d'exploitation. Ils
obligent entre autres, à un
isolement du site sur un périmètre de 200 mètres,
isolement garanti par voie de conventions privées de servitudes avec les
riverains
.
L'expérience montre que cette disposition
n'est pas praticable
.
Des riverains s'opposent à la conclusion de conventions, bloquant les
projets d'ouverture, la zone de 200 mètres n'est pas prise en compte par
les documents d'urbanisme, les conventions, d'une durée de 50 ans, sont
dissuasives pour les propriétaires, mais ne peuvent engager les
héritiers du signataire. Cette situation, si elle devait perdurer,
engendrerait de graves difficultés pour une gestion de proximité
des déchets pourtant voulue par la loi de 1992 précitée.
Pour que la loi de 1992 puisse pleinement entrer en application dans les
délais prévus, il est nécessaire que la puissance publique
(et non l'exploitant) intervienne, au titre du service public de
l'élimination des déchets ménagers et assimilés, en
mettant en oeuvre le même type de dispositif que pour la protection de la
ressource en eau potable : instauration de servitudes d'utilité
publique autour du site, contrôle de l'utilisation des sols à
proximité des Centres d'enfouissement technique, indemnisation par
l'exploitant public ou privé des riverains dans un
périmètre de 200 mètres.
Tel est donc l'objet de la disposition adoptée par l'Assemblée
nationale.
L'article L. 515-12 du code de l'environnement dans sa nouvelle
rédaction renvoie au régime des servitudes publiques prévu
aux articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement.
En conséquence, les servitudes pourront comporter, en tant que de
besoin, la limitation ou l'interdiction du droit d'implanter des constructions
ou des ouvrages, la subordination des autorisations de construire au respect de
prescriptions techniques tendant à limiter le danger d'exposition aux
explosions ou concernant l'isolation des bâtiments au regard des
émanations toxiques notamment.
Elles peuvent permettre la mise en oeuvre des prescriptions relatives à
la surveillance du site.
Dans le cas des installations de stockage des déchets, les servitudes
peuvent désormais être instituées à tout moment, et
non plus après l'arrêt de la réception des déchets
ou la réalisation du réaménagement du site. Elles cessent
de produire leurs effets si les déchets sont retirés de la zone
de stockage.
Cette disposition permet également de déterminer des conditions
d'indemnisation plus claires pour les propriétaires dans la mesure
où, s'il n'y a pas accord, le juge de l'expropriation sera saisi.
Par ailleurs, le projet définissant les servitudes et le
périmètre sera soumis à enquête publique et à
l'avis des conseils municipaux des communes sur lesquelles s'étend le
périmètre.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 58 ter sans
modification.
Article 58 quater (nouveau)
(art. L. 122-15 et L. 123-16 du code de
l'urbanisme)
Compatibilité entre déclaration d'utilité
publique
et schéma de cohérence territoriale et
POS
Cet
article additionnel a été introduit par l'Assemblée
nationale à l'initiative de MM. Patrick Rimbert, Pierre Cohen, Dauge et
Daniel Marcovitch, du groupe socialiste, avec l'avis favorable du Gouvernement
et du rapporteur pour avis, M. Pierre Cohen.
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains a simplifié les
procédures en cas de contradiction entre une opération
d'utilité publique et un document d'urbanisme, en créant un
nouvel article L. 122-15 du code de l'urbanisme applicable à partir du
1
er
avril 2001, qui transpose la procédure prévue
à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme pour les seuls plans
d'occupation des sols aux schémas de cohérence territoriale.
La loi permet désormais de faire une
enquête commune pour une
opération d'utilité publique et la mise en compatibilité
des documents d'urbanisme, qu'il s'agisse des plans locaux d'urbanisme (anciens
plans d'occupation des sols) ou des schémas de cohérence
territoriale.
Le présent projet de loi ayant introduit une notion nouvelle, la
déclaration de projet, le présent article additionnel fait
bénéficier de cette procédure la déclaration de
projet.
La nouvelle rédaction de l'article L. 122-15 du code de l'urbanisme
prévoit la mise en cohérence de la déclaration
d'utilité publique mais aussi dorénavant de la déclaration
de projet, avec les dispositions d'un schéma de cohérence
territoriale.
La nouvelle rédaction de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme
opère de même, s'agissant cette fois de la déclaration de
projet et des dispositions du plan local d'urbanisme.
L'amendement adopté complète ces articles en
précisant que la déclaration de projet emporte approbation des
nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme lorsqu'elle est prise par la
commune ou l'établissement public de coopération intercommunale
compétent. Lorsqu'elle est prise par une autre personne publique, elle
ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan par la
commune ou l'établissement public de coopération intercommunale
compétent ou, en cas de désaccord, par arrêté
préfectoral.
En effet, lorsque la collectivité qui porte le projet n'est pas celle
qui a la compétence en matière d'urbanisme et que le projet
n'exige pas d'expropriation, on porterait atteinte au principe selon lequel il
n'y a pas de tutelle entre collectivités territoriales, en donnant
à la collectivité locale et à l'établissement
public qui prend la déclaration de projet le pouvoir de modifier le
document d'urbanisme d'une autre collectivité ou d'un autre
établissement public.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 58 quater
sans modification.
Article 58 quinquies (nouveau)
(art. additionnel après l'article 26
de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative
à la solidarité et au renouvellement urbains)
Dispositions
transitoires relatives
aux plans de sauvegarde et de mise en valeur
Il
s'agit d'un article additionnel adopté par l'Assemblée nationale
présenté par MM. Patrick Rimbert, Pierre Cohen, Dauge et Daniel
Marcovitch, du groupe socialiste, avec l'avis favorable tant du Gouvernement
que de M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis.
Il prévoit des dispositions transitoires s'agissant des
plans de
sauvegarde et de mise en valeur.
Ces plans sont régis par les dispositions du chapitre III du titre Ier
du livre III consacré à la restauration immobilière et aux
secteurs sauvegardés, qui prévoient qu'il est établi un
plan de sauvegarde et de mise en valeur dans les secteurs sauvegardés.
L'article 26 de la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU)
prévoit désormais que le plan de sauvegarde et de mise en valeur
est approuvé par décret en Conseil d'Etat après avis de la
Commission nationale des secteurs sauvegardés et enquête publique.
Cependant, en cas d'avis favorable du conseil municipal, de la commission
locale du secteur sauvegardé et du commissaire enquêteur ou de la
commission d'enquête, le plan de sauvegarde et de mise en valeur peut
être approuvé par arrêté des ministres
compétents, après avis de la Commission nationale.
Cet article additionnel prévoit que les plans
restent soumis aux
dispositions des articles L. 123-1 et suivants et L. 313-1 et suivants du code
de l'urbanisme dans leur rédaction antérieure à la loi SRU
jusqu'à la publication du décret d'application de l'article 26,
et au plus tard un an après la publication de la loi relative à
la démocratie de proximité
.
Il s'agit d'éviter que certains plans de sauvegarde et de mise en valeur
soumis à concertation doivent faire l'objet d'une reprise de la
procédure.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 58 quinquies sans
modification.
Article additionnel après l'article 58 quinquies
(art. L. 151-2 du
code de la voirie routière)
Harmonisation des conditions de
déclaration
des voies express et des autoroutes
L'actuel
code de la voirie routière et la jurisprudence du Conseil d'Etat
prévoient que toute création et tout aménagement de voie
express font l'objet d'une déclaration d'utilité publique prise
en Conseil d'Etat.
Au titre de la déconcentration des procédures et dans la
perspective de leur simplification, votre commission vous propose que seuls les
travaux de création de route express relèvent d'une
déclaration d'utilité publique en Conseil d'Etat, les
aménagements, raccordements et élargissements relevant d'une
déclaration d'utilité publique prise par arrêté
préfectoral.
L'adoption d'une telle disposition instaurerait une procédure identique
pour les autoroutes et les routes express.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'
adopter un
article additionnel après l'article 58 quinquies
.