2. Une refonte du cadre constitutionnel des collectivités situées outre-mer
Outre une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer, le projet de loi constitutionnelle propose pour chaque catégorie un cadre souple et évolutif permettant d'appréhender la diversité .
a) La définition de deux nouvelles catégories de collectivités au sein du titre XII
Le
dispositif proposé innove avec la
désignation nominative
,
dans la Constitution, des différentes collectivités. Cela permet
de les placer sur un pied d'égalité avec la
Nouvelle-Calédonie à laquelle est consacré le
titre XIII depuis la réforme constitutionnelle du 20 juillet
1998, et répond à une revendication constante de certaines
collectivités comme Mayotte, qui souhaitent ainsi consacrer leur
attachement à la République.
La définition de deux nouvelles catégories juridiques permet de
mieux rendre compte de la réalité de l'outre-mer :
-
L'article 73
fixe le statut constitutionnel des
départements et régions d'outre-mer. Sa rédaction permet
de définir clairement le régime applicable à chaque
collectivité à la date de la promulgation de la loi, grâce
à la lecture combinée de la loi du 19 mars 1946 relative aux
départements d'outre-mer et de la loi du 31 décembre 1982
relative aux régions d'outre-mer. Sont donc des départements et
des régions d'outre-mer la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et La
Réunion.
De plus, en cas de fusion d'un département et d'une région
d'outre-mer, la collectivité en résultant relèverait
toujours de l'article 73.
-
L'article 74
consacre une nouvelle catégorie
juridique sous le vocable de «
collectivités
d'outre-mer
» qui se substitue à celle des territoires
d'outre-mer. Cette modification solde la disparition des territoires
d'outre-mer comme catégorie de collectivités
constitutionnellement reconnue.
Sont rattachées à cette nouvelle catégorie : la
Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna, en tant
qu'anciens territoires d'outre-mer, et les collectivités de Mayotte et
de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Cette classification permet ainsi de
réunir dans un même cadre
constitutionnel les collectivités régies, totalement ou
partiellement, par le principe de la spécialité
législative
.
Les quatre collectivités susvisées ont également pour
point commun d'exercer des compétences propres qui leur sont
dévolues par leur loi statutaire et leur permettent d'intervenir dans
des matières qui, en métropole, relèvent du domaine de la
loi. Enfin, notons que ces collectivités sont dans une même
situation au regard de l'Union européenne : elles ne font pas
partie intégrante de l'Union mais lui sont rattachées, en tant
que pays et territoires d'outre-mer (PTOM), par un lien d'association.
Restent à l'écart de cette classification dualiste la
Nouvelle-Calédonie, régie de façon autonome par le
titre XIII, et les Terres australes et antarctiques françaises,
dernier territoire d'outre-mer en vertu de sa loi statutaire du
6 août 1955.
Il paraît en effet peu justifié de placer cette dernière
collectivité sur un pied d'égalité avec les autres
collectivités d'outre-mer dans la mesure où, si elle jouit
statutairement de l'autonomie administrative et financière, elle ne
dispose pas d'une assemblée élue faute d'avoir une population
autochtone permanente.
Le projet de loi constitutionnelle lui réserve ainsi à juste
titre un sort distinct en prévoyant, au dernier alinéa de
l'article 72-3, que la loi détermine son régime
législatif et son organisation particulière.
La nouvelle classification
proposée
permet
ainsi
d'appréhender de façon plus pertinente la
réalité juridique de l'outre-mer
. En outre, la
répartition des différentes collectivités entre les deux
catégories n'est pas figée puisqu'une procédure de
transfert d'une catégorie à l'autre est prévue, assortie
des garanties permettant d'assurer l'effectivité du principe de libre
détermination.
b) Une passerelle assortie des garanties nécessaires
Le
passage d'un statut à un autre n'est pas actuellement prévu par
la Constitution. Toutefois, le statut des départements d'outre-mer et
des collectivités
sui generis
de Mayotte et
Saint-Pierre-et-Miquelon relève de la loi. S'agissant des territoires
d'outre-mer, leur statut est fixé depuis 1992 par une loi organique. La
transformation d'un territoire d'outre-mer en département d'outre-mer
ou, inversement, celle d'un département d'outre-mer en territoire
d'outre-mer supposent donc une loi organique.
Or, le projet de loi constitutionnelle envisage pour la première fois,
mis à part le cas spécifique de la Nouvelle-Calédonie, la
possibilité d'une évolution statutaire de ces
collectivités dans la République, l'alinéa 2 du
préambule et l'article 53 visant des hypothèses de libre
détermination des peuples. L'adoption d'une loi organique, ainsi que le
consentement des électeurs de la collectivité concernée
seraient désormais requis.
Cette exigence du consentement des électeurs constitue une innovation
importante. En effet, s'agissant des départements d'outre-mer, une
consultation n'est formellement envisagée, à titre facultatif et
sans valeur décisionnelle, que depuis la loi n° 2000-1207 du
13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. La loi
n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte a
également prévu l'éventualité d'une consultation en
2010.
Le Parlement pourrait toujours s'abstenir en dépit du consentement
des électeurs à une évolution statutaire. Il ne pourrait
en revanche pas passer outre un refus d'évolution
.
c) Un assouplissement du cadre constitutionnel consacré à chaque catégorie de collectivités
Afin de répondre aux souhaits d'évolution des différentes collectivités territoriales situées outre-mer et d' éviter un émiettement du cadre constitutionnel , le projet de loi propose un assouplissement de ce cadre pour chacune des catégories régies par les articles 73 et 74.
(1) Les départements et régions d'outre-mer
Le
nouvel article 73 vise à permettre aux départements et
régions d'outre-mer une évolution différenciée tout
en restant dans le cadre de la République et de l'Europe.
Ainsi, si
le principe de l'assimilation législative
est maintenu,
il est fait l'objet de larges
assouplissements
.
En premier lieu, les possibilités d'adaptation des lois et
règlements
par les autorités nationales
(Parlement ou
Gouvernement) sont désormais envisagées par rapport aux
«
caractéristiques et contraintes
particulières
» des départements et régions
d'outre-mer, par référence à l'article 299-2 du
traité d'Amsterdam, qui ouvre des possibilités d'adaptation plus
importantes que l'article 73 actuel et fait référence à
leur « situation particulière ».
De plus, le projet prévoit de
confier aux collectivités
la
possibilité d'adapter des dispositions législatives et
réglementaires dans leurs domaines de compétences. S'agissant de
dispositions législatives, ceci constitue une innovation très
importante, le pouvoir réglementaire reconnu aux collectivités
territoriales l'excluant. Une habilitation par la loi sera donc
nécessaire.
Enfin, le projet ouvre la possibilité de
transférer
à ces collectivités
un véritable pouvoir normatif,
afin de tenir compte de leurs spécificités
. Elles seraient
ainsi compétentes à la fois pour l'élaboration des codes
ou pour la prise de mesures individuelles, de tels transferts étant
exclus s'agissant des matières régaliennes de l'Etat.
Dans ces deux derniers cas, de telles habilitations ne pourraient intervenir
qu'
à la demande de la collectivité
intéressée
, une loi organique en fixant les modalités.
(2) Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 : un cadre constitutionnel ouvert permettant l'élaboration de statuts sur mesure.
Le
nouvel article 74 offre
un cadre constitutionnel souple permettant
d'élaborer des statuts « à la carte » en
fonction des spécificités et des aspirations de chaque
collectivité d'outre-mer
. Il prend en compte leur grande
diversité.
Comme c'était déjà le cas pour les territoires
d'outre-mer, la définition et la modification de leur
statut
relèvent de la
loi organique
. Il s'agit d'une innovation pour
Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon qui, en tant que collectivités
à statut particulier, étaient statutairement régies
jusqu'à présent par la loi simple. Comme l'a souligné le
Constituant de 1992, la référence à la loi organique est
justifiée par la double volonté d'assurer une certaine
stabilité aux lois statutaires et de tenir compte du fait que ces
collectivités exercent un pouvoir normatif dans des matières qui,
en métropole, relèvent du domaine de la loi.
L'article 74 énonce ensuite les mentions qui figureront dans la loi
organique statutaire pour chaque collectivité en distinguant un premier
groupe de mentions obligatoires, puis un second groupe de mentions
réservées aux collectivités d'outre-mer ayant atteint un
certain degré d'autonomie.
Les
mentions obligatoires
concernent :
- la définition du régime législatif applicable,
comprenant une dose plus ou moins forte de spécialité ;
- les compétences de la collectivité, sous réserve de
certaines matières d'essence régalienne insusceptibles de
transfert ;
- les règles d'organisation et de fonctionnement institutionnelles
et le régime électoral de l'assemblée
délibérante ;
- les conditions de consultation de la collectivité sur les projets
de textes législatifs ou réglementaires le concernant et sur la
ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans des
matières relevant de sa compétence.
Pour les collectivités dotées de l'autonomie
, il est
prévu que la loi organique statutaire comprenne également les
mentions suivantes :
- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel
spécifique sur certains actes de la collectivité intervenus dans
des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;
- une procédure de « déclassement » par
le Conseil constitutionnel de dispositions législatives empiétant
sur les compétences de la collectivité ;
- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures
préférentielles en faveur de sa population en matière
d'accès à l'emploi, de droit d'établissement et de
protection du patrimoine foncier ;
- les conditions dans lesquelles l'Etat peut associer la
collectivité à l'exercice des compétences qu'il conserve.
Le contenu de la loi organique statutaire pourra ainsi être adapté
à la situation et aux aspirations de chaque collectivité
d'outre-mer.
Notons que ce nouveau cadre constitutionnel répond aux
préoccupations de la Polynésie française et reproduit sous
une formulation impersonnelle susceptible de s'appliquer, le cas
échéant, à chacune des collectivités d'outre-mer,
les possibilités offertes par le projet de loi constitutionnelle
adopté pour la seule Polynésie française en 1999 mais non
soumis au Congrès du Parlement.
Le présent projet de loi constitutionnelle propose en outre deux
avancées supplémentaires : la première en faveur de
la protection des compétences propres de la collectivité
puisqu'il est prévu une procédure de déclassement
permettant à la collectivité de contrecarrer les
éventuelles immixtions du législateur ; la seconde
consistant dans la possibilité pour l'Etat d'associer la
collectivité à l'exercice de certaines compétences
régaliennes.
d) Une procédure accélérée d'actualisation du droit applicable dans les collectivités soumises au principe de spécialité situées outre-mer
Le
projet de loi constitutionnelle propose d'insérer un article 74-1
dans la Constitution pour instaurer une habilitation permanente du Gouvernement
à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à
l'actualisation du droit applicable outre-mer
par rapport à celui
en vigueur en métropole. Il s'agit de
permettre une
accélération
de la mise à niveau du droit applicable
outre-mer pour éviter que ne se pérennise une situation de droits
à deux vitesses entre la métropole et l'outre-mer.
La procédure prévue diffère de celle résultant de
l'article 38 en ce qu'il n'y aurait plus de lois d'habilitation, le
Gouvernement bénéficiant d'une
habilitation constitutionnelle
permanente
. Cela opère un dessaisissement du Parlement en amont
puisqu'il n'aura plus de droit de regard sur le périmètre ni la
durée de l'habilitation, sauf à exclure le recours aux
ordonnances aux fins d'extension à l'outre-mer lors de l'adoption de la
loi elle-même, possibilité cependant inopérante pour tout
l'arriéré de dispositions législatives déjà
en vigueur et non étendues.
Comme pour les ordonnances de l'article 38 de la Constitution, celles-ci
seraient prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat.
Il est également prévu de recueillir l'avis de l'assemblée
délibérante des collectivités intéressées
par les extensions : la consultation, comme aujourd'hui, s'effectuerait
sur les projets d'ordonnance.
Précisons qu'en l'absence de délai imparti au Gouvernement pour
prendre des ordonnances, puisque l'habilitation serait permanente, la loi
pourrait à tout moment venir modifier ces ordonnances.
Enfin, il est prévu que les ordonnances deviennent caduques si un projet
de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement dans
un délai de six mois suivant leur publication.
e) Diverses dispositions
L'
article 11
du projet de loi constitutionnelle tend
à
modifier l'article 7 de la Constitution afin d'assouplir les conditions de
délai
pour l'organisation du
scrutin présidentiel
et ainsi de permettre la prise en compte du décalage horaire pour le
vote des électeurs d'outre-mer.
Il tend également à modifier l'
article
13
de
la Constitution, relatif aux
nominations en Conseil des ministres
, afin
de tirer la conséquence de la substitution de la notion de
collectivité d'outre-mer à celle de territoire d'outre-mer.