C. LE CONTENU DES PROPOSITIONS DE LOI CONSTITUTIONNELLE
1. La proposition de loi constitutionnelle présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues
La proposition de loi constitutionnelle n° 402 (Sénat, 2001-2002) relative à la libre administration des collectivités territoriales, présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues, vise à donner un nouveau souffle et un ancrage constitutionnel à la décentralisation.
a) L'affirmation de la libre administration des collectivités territoriales
Il
s'agit de « muscler » le concept de la libre administration
des collectivités territoriales. A cette fin, nos collègues
proposent d'inscrire dès l'article premier de la Constitution le
principe selon lequel «
la France garantit la
libre
administration
de ses collectivités territoriales
»
(
article premier
).
L'article 72 de la Constitution serait entièrement
réécrit, ses modalités d'application étant
renvoyées à une loi organique (
article 6
).
Les
régions
et les
collectivités d'outre-mer
, terme
générique se substituant à celui de territoires
d'outre-mer, seraient reconnues dans la Constitution comme des
collectivités territoriales de la République, au même titre
que les communes et les départements. Toute autre collectivité
territoriale resterait créée par la loi. Contrairement à
ce que propose le projet de loi constitutionnelle, celle-ci ne se verrait pas
reconnaître la possibilité de substituer une collectivité
sui generis
à des collectivités reconnues par la
Constitution.
La
clause générale de compétence
des
collectivités territoriales et le principe de
l'interdiction de la
tutelle
d'une collectivité sur une autre seraient solennellement
affirmés. Serait à l'inverse supprimée la mention selon
laquelle ces collectivités s'administrent librement par des conseils
élus
dans les conditions prévues par la loi
.
Le délégué du Gouvernement dans les départements et
les collectivités d'outre-mer conserverait la charge des
intérêts nationaux et du respect des lois, mais n'exercerait plus
de contrôle administratif. Il s'agit, selon l'exposé des motifs,
de « tirer la conséquence du remplacement de la tutelle
a
priori
par un contrôle juridictionnel
a posteriori
opéré par la loi du 2 mars 1984 ».
b) L'autonomie financière des collectivités territoriales
La
proposition de loi constitutionnelle vise à garantir l'autonomie
financière, en particulier fiscale, des collectivités
territoriales.
Reprenant pour l'essentiel les dispositions de la proposition de loi
constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000, son
article 7
tend à insérer un article 72-1 dans la
Constitution dont les modalités d'application seraient fixées par
une loi organique et visant à :
- consacrer l'attribution de
recettes fiscales
dont les
collectivités maîtrisent les taux
comme un
élément essentiel de leur libre administration ;
- conférer une valeur constitutionnelle au principe de la
prépondérance de ces recettes fiscales propres
- dans
le sens où les collectivités en votent les taux - au sein
des recettes de fonctionnement de chaque catégorie de
collectivités territoriales ;
- confier à une
loi organique
,
votée dans les
mêmes termes par les deux assemblées
, le soin de fixer la
liste
,
l'assiette
et les
modalités de recouvrement des
ces recettes fiscales
, ce qui permettrait de protéger leur
existence ;
- permettre aux collectivités territoriales, dans la perspective de
la réforme de la fiscalité locale, de
percevoir le produit de
contributions de toute nature
, « qu'il s'agisse de ressources
fiscales ou sociales transférées ou partagées avec l'Etat,
ou de nouvelles impositions » ;
- enrayer le processus de démantèlement de la
fiscalité locale, en posant le principe du
remplacement de toute
recette fiscale locale supprimée par une recette fiscale d'un produit
équivalent
;
- conférer une valeur constitutionnelle et une portée plus
générale au principe, posé par la loi du 2 mars 1982, de
la compensation concomitante et intégrale des transferts de
compétences, en prévoyant que «
tout
transfert de
compétences
entre l'Etat et les collectivités territoriales
et
toute charge imposée aux collectivités territoriales
par des décisions de l'Etat sont accompagnés d'un
transfert
concomitant de ressources
garantissant la compensation intégrale et
permanente de ces charges
67(
*
)
».
c) Le droit à la différence au sein de la République
Les
auteurs de la proposition de loi entendent également
«
rompre avec une certaine conception de l'uniformité
égalisatrice »
et
« reconnaître un
certain droit à la différence au sein de la République
sans altérer son caractère unitaire.
»
Afin de remédier à l'enchevêtrement des compétences
entre collectivités, la proposition de loi constitutionnelle
permet
à
une collectivité territoriale d'exercer
une ou
plusieurs
compétences relevant soit de l'Etat
,
soit d'une
autre catégorie de collectivités territoriales
(
article
6
). Aucune mention d'une quelconque expérimentation n'étant
faite, ces transferts pourraient être permanents.
Les collectivités territoriales pourraient par ailleurs, sur
autorisation du Parlement et dans des conditions déterminées par
une loi organique,
exercer le pouvoir réglementaire dans le cadre de
leurs compétences
(
article 8
). Ce pouvoir
réglementaire se substituerait alors à celui du Premier ministre
(
article 2
).
Selon l'exposé des motifs, il s'agit de reconnaître aux
collectivités territoriales un pouvoir réglementaire d'adaptation
de la réglementation nationale aux spécificités locales.
Aucune référence n'est faite à une quelconque
expérimentation. La rédaction est
plus restrictive
que
celle du projet de loi constitutionnelle, dans la mesure où elle
subordonne l'exercice du pouvoir réglementaire des collectivités
territoriales à une autorisation du Parlement. En revanche, ce pouvoir
réglementaire ne pourrait être remis en cause par celui du Premier
ministre, alors que dans la rédaction du projet de loi il lui serait
subordonné.
d) Le renforcement du rôle du Sénat
La
proposition de loi constitutionnelle présentée par le
Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues vise
à conférer au Sénat des prérogatives lui permettant
d'exercer son rôle constitutionnel de représentant des
collectivités territoriales
68(
*
)
.
A cette fin, elle tend à créer,
à l'article 34 de la
Constitution
, une
nouvelle catégorie de lois
, les lois
relatives à la libre administration des collectivités
territoriales
, définies comme déterminant
leur
organisation, leurs compétences, leurs ressources et celles de leurs
établissements publics de coopération (
article 3
).
L'article 39 de la Constitution serait complété afin que les
projets de loi relatifs à la libre administration des
collectivités territoriales
soient soumis en
premier lieu au
Sénat
(
article 4
).
Aux termes d'un article 47-2 nouveau de la Constitution, ces projets de loi
ne pourraient
, d'une part,
faire l'objet d'une déclaration
d'urgence
, d'autre part et en l'absence d'accord entre les deux
assemblées,
être adoptés par l'Assemblée
nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de
ses membres
(
article 5
).
Enfin,
l'Assemblée nationale ne pourrait « avoir le dernier
mot » pour l'adoption des lois organiques fixant la liste, l'assiette
et les modalités de recouvrement des recettes fiscales propres des
collectivités territoriales
(
article 7
).
e) Les collectivités d'outre-mer
La
proposition de loi constitutionnelle tend à reconnaître la
diversité des statuts des collectivités situées outre-mer
en insérant à l'article 72 de la Constitution, aux
côtés de la commune, du département et de la région,
la
notion générique de « collectivités
d'outre-mer »
(
article 6
).
Elle tend à insérer, au titre XV de la Constitution relatif aux
Communautés européennes et à l'Union européenne,
une
référence à l'article 299-2 du traité
d'Amsterdam
, signé le 2 octobre 1997, qui reconnaît les
handicaps spécifiques des régions
ultra-périphériques (
article 9
).
En revanche, elle ne prévoit aucune modification des articles 73 et 74,
respectivement relatifs aux départements et aux territoires d'outre-mer.