B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE
Le présent projet vise à adapter le cadre constitutionnel afin, d'une part, de permettre aux collectivités territoriales de jouer pleinement leur rôle dans la réforme des structures administratives, la modernisation des services publics et l'approfondissement de la démocratie locale, d'autre part, de mieux prendre en compte les attentes particulières des collectivités d'outre-mer.
1. L'approfondissement de la décentralisation
L'affirmation du rôle des collectivités territoriales, la consécration de leur autonomie financière, l'affirmation d'un droit à l'expérimentation, l'institution de nouveaux mécanismes de démocratie directe, l'extension des prérogatives du Sénat constituent autant de mesures destinées à donner un nouvel élan à la décentralisation.
a) L'affirmation du rôle des collectivités territoriales
Le
projet de loi tend à affirmer, dès l'article premier de la
Constitution, le principe selon lequel la France a une
organisation
décentralisée
, faisant ainsi figurer la
décentralisation au rang des principes essentiels de la
République que sont, en particulier, l'indivisibilité du
territoire et l'égalité des citoyens devant la loi (
article
premier
).
En conséquence et en application du
principe de
subsidiarité
, les collectivités territoriales auraient
vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le
mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort
(
article 4
).
Les
régions
figureraient désormais, aux côtés
des communes, des départements et des collectivités d'outre-mer,
parmi les collectivités territoriales de la République reconnues
par la Constitution (
article 4
).
Les
autres catégories
de collectivités territoriales
resteraient
créées par la loi
,
qui pourrait
également non seulement créer des collectivités à
statut particulier, comme la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'y
autorisait
62(
*
)
, mais
également
les substituer
aux collectivités reconnues
par la Constitution
. Seraient ainsi autorisées, par exemple, la
fusion du département et de la commune de Paris ou la suppression des
départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud, fondus au sein de la
collectivité territoriale de Corse (
article 4
).
Le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent
librement par des conseils élus et dans les conditions prévues
par la loi serait maintenu. Les collectivités territoriales se verraient
en outre reconnaître, toujours dans les conditions prévues par la
loi, un
pouvoir réglementaire
pour l'exercice de leurs
compétences (
article 4
). En l'absence de modification de
l'article 21 de la Constitution, ce pouvoir réglementaire, qui
était déjà reconnu mais encadré par les
jurisprudences du Conseil d'Etat
63(
*
)
et du Conseil
constitutionnel
64(
*
)
, demeurerait
subordonné à celui du Premier ministre.
Une
collectivité
territoriale pourrait se voir confier le
rôle de
chef de file
pour l'exercice de compétences
croisées (
article 4
)
65(
*
)
. En revanche, le principe à
valeur constitutionnelle de l'interdiction de la tutelle d'une
collectivité territoriale sur une autre
66(
*
)
ne serait pas inscrit dans la
Constitution.
Le
représentant de l'Etat
conserverait la charge des
intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect
des lois. Serait toutefois précisé qu'il représente chacun
des membres du Gouvernement et, à ce titre, a autorité sur
l'ensemble des services déconcentrés, et que son rôle
s'exerce à l'égard de l'ensemble des collectivités
présentes dans le ressort de la circonscription administrative dont il a
la charge (
article 4
).
b) La consécration de l'autonomie financière des collectivités territoriales
L'
article 6
du projet de loi tend à poser le
principe de l'autonomie financière, en particulier fiscale
, des
collectivités territoriales.
L'existence
et la
libre disposition de ressources
constitueraient
, certes dans les conditions prévues par la loi, deux
conditions et
deux garanties de la libre administration
des
collectivités territoriales.
Celles-ci se verraient reconnaître la
possibilité de recevoir
tout ou partie des impositions de toutes natures
et, dans les limites
fixées par la loi, d'en
fixer l'assiette et le taux
. Aux termes
de l'article 34 de la Constitution, il revient actuellement à la
loi de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les
modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.
Les
recettes fiscales
, les
autres ressources propres
des
collectivités et les
dotations qu'elles reçoivent d'autres
collectivités
territoriales devraient représenter une
part
déterminante
de l'ensemble de leurs ressources. Une loi organique
fixerait les conditions de mise en oeuvre de cette règle.
Tout
transfert de compétences
entre l'Etat et les
collectivités territoriales devrait s'accompagner de
l'
attribution
de ressources équivalentes à celles qui
étaient consacrées à leur exercice
.
Enfin, les inégalités de ressources entre les
collectivités territoriales devraient être corrigées par la
loi au moyen de dispositifs pouvant faire appel à la
péréquation
.
c) L'affirmation d'un droit à l'expérimentation
Disposant d'un pouvoir réglementaire, les
collectivités territoriales pourraient également,
dans le
cadre d'expérimentations
encadrées par une loi organique et
sur habilitation de la loi ou du décret selon les domaines
concernés,
déroger aux lois et règlements
qui
régissent l'exercice de leurs compétences. Les
expérimentations seraient toutefois prohibées lorsque sont en
cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou
d'un droit constitutionnellement garanti (
article 4
).
D'une manière plus générale,
les lois et
règlements pourraient comporter des dispositions à
caractère expérimental
(
article 2
).
Selon l'exposé des motifs, ces dispositions pourraient se combiner pour
autoriser des expérimentations portant à la fois sur le transfert
aux collectivités territoriales d'une compétence jusque là
détenue par l'Etat et sur l'évolution des normes
concernées par ce transfert. Le champ, la durée et
l'évaluation des expérimentations devraient êtres
prévues à l'avance.
L'article 2 du projet de loi constitutionnelle autoriserait par ailleurs
des expérimentations destinées à préparer une
réforme de l'Etat, en particulier dans le domaine de la justice.
d) De nouveaux mécanismes de démocratie directe
Le
projet de loi constitutionnelle institue également, parallèlement
au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes
des collectivités territoriales, de
nouveaux mécanismes de
démocratie directe
, destinés à permettre l'expression
de leurs électeurs (
article 5
).
Ces derniers bénéficieraient d'un
droit de pétition
leur permettant d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de
l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une
question relevant de sa compétence.
Les collectivités territoriales pourraient également prendre
l'initiative d'organiser des
référendums locaux
,
à valeur décisionnelle
, sur des projets de
délibération ou d'acte relevant de leur compétence. Une
loi organique en fixerait les conditions.
La loi pourrait soumettre à une consultation locale
la
création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut
particulier se substituant à des collectivités existantes ou la
modification de son organisation.
Enfin, il reviendrait également à la loi de déterminer les
conditions dans lesquelles les électeurs pourraient être
consultés sur
la modification des limites des collectivités
territoriales
.
Ces consultations locales ne seraient pas soumises au
contrôle
du
Conseil constitutionnel mais du
juge administratif
(
article
11
).
e) L'extension des prérogatives du Sénat
Représentant constitutionnel des collectivités territoriales en vertu du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, le Sénat serait saisi en premier lieu des projets de loi ayant pour principal objet leur libre administration, leurs compétences ou leurs ressources ( article 3 ). Bien entendu, cette règle ne ferait pas obstacle au dépôt de propositions de loi relative aux collectivités territoriales par les députés.