EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
(article premier de la Constitution)
Organisation de la
République
Cet
article vise à inscrire à l'article premier de la Constitution le
principe selon lequel l'organisation de la République est
décentralisée.
La décentralisation serait ainsi consacrée en tête de la
loi fondamentale, aux côtés du caractère indivisible,
laïque, démocratique et social de la République, de
l'égalité des citoyens devant la loi, sans distinction d'origine,
de race ou de religion, et du nécessaire respect de toutes les croyances.
• Le droit en vigueur
Ne figurait jusqu'à présent dans la Constitution du 4 octobre
1958 que le principe de libre administration des collectivités
territoriales, affirmé à l'article 72 et reconnu pour la
première fois par la jurisprudence du Conseil constitutionnel en 1979
(décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979).
Dans le cadre de l'examen des lois qui lui sont soumises, celui-ci est
appelé à concilier des principes qui, sans être
nécessairement contradictoires, sont parfois concurrents : le
principe de libre administration a ainsi souvent dû céder le pas
devant celui de l'indivisibilité de la République et celui de
l'égalité des citoyens devant la loi.
Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que le
principe de
l'indivisibilité de la République
fait l'objet
d'une interprétation stricte et constitue la limite extrême de la
décentralisation.
Le Conseil y a fait référence, dans sa décision
n° 82-138 DC du 25 février 1982, pour juger que les
institutions et la répartition des attributions entre l'Etat et les
collectivités décentralisées de la région Corse ne
portaient pas atteinte à l'indivisibilité de la République
et à l'intégrité du territoire.
Associée à l'unité de la souveraineté nationale
affirmée à l'article 3 de la Constitution
69(
*
)
, l'indivisibilité de la
République
s'oppose à la reconnaissance de tout pouvoir
normatif autonome aux collectivités territoriales
.
Dans sa décision n° 91-290 du 9 mai 1991, le Conseil
constitutionnel avait admis la conformité à la Constitution des
compétences reconnues à l'assemblée et au conseil
exécutif de Corse, dans la mesure où ils ne se voyaient pas
«
attribuer des compétences ressortissant au domaine de la
loi.
»
Dans sa décision n° 2001-454 du 17 janvier 2002 sur la
loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, il
a estimé «
qu'en ouvrant au législateur,
fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et
limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la
collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant
du domaine de la loi, la loi déférée [était]
intervenue dans un domaine qui ne relève que de la
Constitution.
»
Dans cette même décision, il a précisé que le
pouvoir réglementaire des collectivités territoriales
était subordonné à ceux du Premier ministre et du
Président de la République.
Le principe d'indivisibilité de la République
s'oppose
également à toute possibilité
d'« auto-organisation » des collectivités
territoriales
, le législateur ayant, par exemple, seul
compétence pour déterminer l'organisation et le statut des
territoires d'outre-mer (décision n° 83-160 DC du 19 juillet
1983).
C'est sur ce fondement, enfin, que le Conseil constitutionnel s'est
opposé à la notion de «
peuple corse
, composante
du peuple français » dans sa décision du 9 mai 1991
précitée.
Le
principe d'égalité
des citoyens devant la loi constitue
une autre limite à la décentralisation.
Dans trois décisions n° 84-185 DC du 18 janvier 1985,
n° 93-329 DC du 13 janvier 1994 et n° 2001-454 DC
du 17 janvier 2002, le Conseil constitutionnel a souligné
que les conditions d'exercice d'une
liberté publique
devaient
être les mêmes sur l'ensemble du territoire et ne sauraient
dépendre de décisions des collectivités territoriales.
Le
principe de libre administration
s'est quant à lui
avéré une « notion plus prometteuse que
précise. »
Certes, dans sa décision du 17 janvier 2002, le Conseil
constitutionnel a, pour la première fois, consacré le pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales sur le fondement de
l'article 72 de la Constitution. Mais ce pouvoir réglementaire
reste résiduel et subordonné.
Dans la même décision, le Conseil constitutionnel a
souligné la valeur constitutionnelle du
principe de l'interdiction de
la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre
,
posé par les articles L. 1111-3 et L. 1111-4 du code
général des collectivités territoriales.
Il a par ailleurs précisé que le principe de libre administration
des collectivités territoriales impliquait que chaque
collectivité «
dispose d'un conseil élu doté
d'attributions effectives
70(
*
)
.
»
Il a également considéré que le législateur ne
pouvait imposer aux collectivités territoriales des
contraintes
excessives
71(
*
)
et qu'il ne
pouvait rester
en-deçà de ses compétences
en
renvoyant à une convention conclue entre collectivités le soin de
fixer les conditions d'exercice de leurs compétences
72(
*
)
. Il a estimé que la
liberté contractuelle des autorités locales ne pouvait subir
«
sans justification appropriée, une
contrainte
excessive
73(
*
)
. »
En matière
financière
, le Conseil constitutionnel a
posé les limites dans lesquelles le législateur pouvait imposer
des
charges
aux collectivités territoriales. Il a ainsi
précisé que «
si le législateur est
compétent pour définir les catégories de dépenses
qui revêtent pour les collectivités territoriales un
caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises
à la charge d'une collectivité territoriale doivent être
définies avec
précision
quant à leur
objet
et à leur
portée
et ne sauraient
méconnaître la compétence propre
des
collectivités territoriales ni
entraver leur libre
administration
.»
S'agissant des
ressources
, le Conseil constitutionnel a établi
que «
le législateur peut déterminer les limites
à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale
peut être habilitée à fixer elle-même le
taux
d'une imposition
établie en vue de pourvoir à ses
dépenses
74(
*
)
.
»
Il a clairement affirmé que «
les règles
posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les
ressources fiscales
des collectivités territoriales au point
d'entraver
leur libre administration
75(
*
)
.
»
Les décisions du Conseil constitutionnel censurant des atteintes
à la libre administration des collectivités territoriales ont
cependant été extrêmement rares.
Furent jugées contraires à la Constitution des dispositions qui
privaient les collectivités territoriales du
droit de se prononcer
librement sur les créations et suppressions d'emplois et de
procéder librement à la nomination de leurs agents
76(
*
)
.
Fut également déclarée contraire à la Constitution
une disposition qui, « relative à la
durée des
délégations de service public
» créait une
« contrainte excessive pour les collectivités
territoriales » car elle prévoyait que la durée de la
prorogation de ces délégations ne pourrait atteindre qu'un tiers
de la durée initialement prévue.
Dans la même décision, le Conseil censurait la faculté
reconnue au représentant de l'Etat de provoquer la suspension des actes
des collectivités territoriales pendant
trois
mois
77(
*
)
.
Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur
avait méconnu la libre administration des collectivités
territoriales en imposant la
publicité des séances des
commissions permanentes des conseils régionaux
alors que cette
question relevait du règlement intérieur des assemblées
délibérantes
78(
*
)
.
Pour le reste et comme on le verra à l'article 6, la haute
juridiction n'a pas jugé contraires à la Constitution un grand
nombre d'atteintes à l'autonomie des collectivités territoriales,
en particulier dans le domaine financier.
• La position de la commission des Lois
Comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi,
si «
la République s'est construite sur les principes
fondateurs de l'indivisibilité du territoire et de
l'égalité des citoyens devant la loi [...] l'idée selon
laquelle ces principes exigeraient que l'on bride les initiatives locales
appartient au passé
. »
L'inscription en tête de la Constitution du principe selon lequel
l'organisation de la République est décentralisée
permettrait de
consacrer symboliquement la décentralisation
et
de
marquer l'irréversibilité du processus.
Sur le plan symbolique, elle permettrait à la fois de
réaffirmer
solennellement le
caractère unitaire de
l'Etat
, en dépit des transferts de compétences très
larges consentis, notamment en faveur des collectivités d'outre-mer, et
de marquer la
spécificité de son organisation
par rapport
à d'autres pays européens, en particulier les Etats
fédéraux.
Sur le plan juridique, l'inscription de cette disposition en tête de la
Constitution ne devrait pas rester sans
effet sur la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
et l'interprétation particulièrement
stricte qu'il donne de l'application des principes de l'indivisibilité
de la République et d'égalité des citoyens devant la loi.
A tout le moins, elle permettrait de marquer le caractère
désormais irréversible de la décentralisation. Se posera
ainsi la question de l'attitude du Conseil constitutionnel lors de l'examen
d'une loi qui aurait pour objet ou pour effet de restreindre les
prérogatives des collectivités territoriales.
L'affirmation du caractère décentralisé de l'organisation
de la République deviendrait ainsi la
pierre de touche
de
l'ensemble des droits reconnus aux collectivités territoriales dans la
Constitution, qu'il s'agisse du principe de subsidiarité, du droit
à l'expérimentation locale, du pouvoir réglementaire des
collectivités territoriales ou de leur autonomie financière.
Votre rapporteur observe que des Etats européens comme l'Italie, qui
sont également des Etats unitaires, n'ont pas hésité
à reconnaître dans leur Constitution des prérogatives
étendues aux collectivités territoriales.
La
Constitution italienne
affirme ainsi, dans son article 5, que
«
la République italienne, une et indivisible,
reconnaît et favorise les autonomies locales, réalise dans les
services qui dépendent de l'Etat la plus large décentralisation
administrative ; adapte les principes et les méthodes de sa
législation aux exigences de l'autonomie et de la
décentralisation.
»
Elle n'en reconnaît pas moins aux régions un pouvoir
législatif «
dans toutes les matières qui ne sont
pas expressément réservées à la législation
de l'Etat
» (article 117) et renvoie à une loi
régionale le soin de définir, dans le cadre des principes
fondamentaux établis par une loi de la République, non seulement
le système électoral, les cas d'inéligibilité et
d'incompatibilité du président et des autres membres de
l'exécutif régional ainsi que des conseillers régionaux,
mais également la durée des organes électifs (article 122).
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement
consistant à
faire figurer la disposition selon laquelle l'organisation de la
République française est décentralisée à la
fin de l'article 2 de la Constitution
, avec les autres
caractéristiques de la République : sa langue, son
emblème, son hymne, sa devise et son principe. Par ailleurs serait
précisé qu'il s'agit de l'organisation territoriale de la
République.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'adopter l'article premier
ainsi modifié
.
Article additionnel après l'article premier
(article 21 de la
Constitution)
Pouvoir réglementaire du Premier
ministre
Cet
article additionnel tend à modifier l'article 21 de la Constitution afin
de permettre aux collectivités territoriales d'exercer pleinement le
pouvoir réglementaire qui leur est reconnu pour l'exercice de leurs
compétences.
Le pouvoir réglementaire désigne la faculté de prendre des
mesures générales et impersonnelles à caractère
exécutoire.
Le texte proposé par l'article 4 du présent projet de loi pour le
troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution pose le
principe selon lequel, dans les conditions prévues par la loi, les
collectivités territoriales disposent d'un pouvoir réglementaire
pour l'exercice de leurs compétences.
Une telle disposition n'ajouterait rien au droit existant si elle ne
s'accompagnait pas d'une modification de l'article 21 de la Constitution
destinée à permettre aux collectivités territoriales de se
voir confier un pouvoir réglementaire d'application des lois exclusif de
celui du Premier ministre.
En effet, l'article 21 de la Constitution énonce que, sous
réserve des prérogatives propres du Président de la
République, le
Premier ministre détient le pouvoir
réglementaire de droit commun
.
En pratique,
d'autres autorités se sont vu attribuer un pouvoir
réglementaire dans des limites précisément
définies
: les ministres, les préfets, les
assemblées délibérantes des collectivités
territoriales, des directeurs d'établissements publics, certaines
autorités administratives indépendantes, certaines personnes
morales de droit privé chargées d'une mission de service public
comme les ordres professionnels, les fédérations sportives ou les
sociétés gérant un service public industriel et commercial.
Néanmoins, seuls le Premier ministre et le Président de la
République sont investis d'un pouvoir réglementaire pouvant
être qualifié de général : il leur permet
d'édicter des règlements en toute matière non
réservée à la loi et pour toute l'étendue du
territoire national.
Le
pouvoir réglementaire des collectivités territoriales
leur permet de prendre des mesures pour leur organisation, par exemple la
fixation du nombre des adjoints au maire
79(
*
)
ou l'élaboration du
règlement intérieur
80(
*
)
.
Elles peuvent également édicter des règlements
destinés à l'ensemble de leurs habitants, soit sur l'invitation
expresse du législateur (règlements locaux d'urbanisme, fixation
des taux des quatre grands impôts locaux, règlements
départementaux d'aide sociale), soit pour régler des situations
de fait (par exemple en matière de police municipale), soit pour
créer des services publics.
Le juge constitutionnel distingue bien l'exercice d'une attribution par une
collectivité locale (pouvoir exécutif) du pouvoir de
réglementer la matière considérée (pouvoir
normatif). Par exemple, si les collectivités territoriales peuvent, en
vertu de la loi, être titulaires de l'exercice du pouvoir de
préemption, la fixation des modalités de mise en oeuvre des
principes posés par la loi relève de la compétence du
pouvoir réglementaire national
81(
*
)
.
Ainsi reconnu, le pouvoir réglementaire des collectivités
territoriales s'avère néanmoins
résiduel et
subordonné
. Il demeure résiduel dans la mesure où,
selon les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat :
- ressortissent au
domaine de la loi
la plupart des règles
ayant trait à la libre administration des collectivités
territoriales, qu'il s'agisse de la répartition des compétences
entre l'Etat et les collectivités
82(
*
)
, de l'imposition à ces
dernières d'obligations
83(
*
)
ou encore de la détermination
des principes fondamentaux de la tutelle administrative et du contrôle
administratif ;
-
les mesures réglementaires d'application des lois
relèvent en premier lieu de la compétence du
pouvoir
réglementaire national
et, subsidiairement, de la décision
des autorités locales. Lorsque la loi est insuffisamment précise,
mais nécessite un décret d'application, le pouvoir
réglementaire d'une collectivité locale est exclu tant que ce
décret n'aura pas été pris
84(
*
)
.
En l'absence d'exercice du pouvoir réglementaire national, la
collectivité locale ne se voit reconnaître un pouvoir
réglementaire que si le décret n'était ni prévu par
la loi, ni nécessaire
85(
*
)
.
Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales est par
ailleurs subordonné dans la mesure où, d'une part, il doit
s'exercer dans le respect des dispositions législatives et
réglementaires en vigueur
86(
*
)
, d'autre part, il n'est
jamais
exclusif du pouvoir réglementaire général du Premier
ministre
87(
*
)
.
La décision du Conseil constitutionnel n° 2001-454 DC du 17
janvier 2002 sur la loi relative à la Corse est particulièrement
éclairante.
Le Conseil a indiqué pour la première fois que le pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales résultait
d'une disposition constitutionnelle dépourvue de toute
ambiguïté, le deuxième alinéa de l'article 72,
et non les seuls articles 13 et 21 de la Constitution.
Il a toutefois souligné que ce pouvoir réglementaire était
doublement encadré puisque, d'une part, il ne saurait être de
nature à remettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle
ou d'un droit fondamental, d'autre part, il doit s'exercer dans le respect des
prérogatives reconnues au Premier ministre par l'article 21 de la
Constitution et au Président de la République par son article 13.
Pour garantir l'exercice effectif du pouvoir réglementaire des
collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
aux termes duquel, le Premier ministre exerce le pouvoir
réglementaire sous réserve des dispositions de l'article 13 et du
troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
La référence à l'article 72 de la Constitution couvre
également le pouvoir normatif de l'ensemble des collectivités
d'outre-mer. Ces collectivités sont en effet
énumérées dans la liste des collectivités
territoriales de la République et les actes qu'elles seront susceptibles
de prendre sur le fondement des articles 73 et 74 de la Constitution
auront toujours pour fondement le pouvoir réglementaire qui leur est
reconnu à l'article 72.
De cette manière, il sera loisible au législateur de confier,
dans certains cas, l'application des lois au pouvoir réglementaire local
à l'exclusion de celui du Premier ministre.
Une telle disposition semble recueillir un large assentiment puisqu'elle figure
dans la proposition de loi constitutionnelle présentée par le
Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues
(article 2) et a été jugée nécessaire par deux
professeurs de droit entendus en audition, MM. André Roux et
Jean-Bernard Auby.
Tel est l'objet du présent article additionnel que votre commission des
Lois vous propose d'insérer.
Article additionnel après l'article premier
(article 34 de la
Constitution)
Harmonisation
rédactionnelle
Cet
article additionnel tend à modifier l'article 34 de la Constitution afin
d'y substituer l'expression de collectivités territoriales à
celle de collectivités locales.
Aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, les
collectivités territoriales de la République sont les communes,
les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre
collectivité territoriale est créée par la loi.
Le deuxième alinéa de l'article 24 dispose par ailleurs que le
Sénat assure la représentation des collectivités
territoriales de la République.
Curieusement, l'article 34 dispose que la loi détermine les principes
fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de
leurs compétences et de leurs ressources. Il lui confie également
le soin de fixer les règles concernant le régime électoral
des assemblées locales.
Cette distinction a suscité de nombreux débats au sein de la
doctrine
88(
*
)
mais il est
désormais établi que le Conseil constitutionnel emploie
indifféremment les deux expressions (décisions
n° 82-137 et 82-138 DC du 25 février 1982). Ainsi a-t-il
eu recours à l'expression de libre administration des
collectivités locales à propos d'un territoire d'outre-mer
(décision n° 85-197 du 23 août 1985).
Dans un souci d'harmonisation et de cohérence, votre commission des Lois
vous soumet un
amendement
visant à modifier l'article 34 de la
Constitution afin d'y substituer l'expression de collectivités
territoriales à celle de collectivités locales.
L'expression d'assemblées locales resterait en revanche
inchangée, dans la mesure où son remplacement par celle
d'assemblées territoriales, généralement utilisée
pour qualifier les assemblées délibérantes des
collectivités d'outre-mer, serait source d'ambiguïtés qui
n'existent pas actuellement.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission des Lois vous
propose d'insérer.
Article 2
(article 37-1 inséré dans la
Constitution)
Expérimentations prévues par la loi ou le
règlement
Cet
article tend à insérer un article 37-1 nouveau au titre V de la
Constitution (« Des rapports entre le Parlement et le
Gouvernement »), afin de permettre à la loi et au
règlement de comporter des dispositions à caractère
expérimental.
L'initiative de ces expérimentations reviendrait donc au Parlement et au
Gouvernement, c'est-à-dire à l'Etat.
L'article 4 du présent projet tend, quant à lui, à
réécrire l'article 72 de la Constitution afin d'autoriser cette
fois-ci les collectivités territoriales à déroger,
également à titre expérimental et sous certaines
conditions, à des dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent l'exercice de leurs
compétences.
• Une pratique fréquente et ancienne au service de la
modernisation de l'Etat
L'expérimentation constitue une pratique fréquente et ancienne au
service de la modernisation de l'Etat. Elle permet de tester une nouvelle norme
avant de l'adopter, éventuellement après l'avoir modifiée.
Elle peut être menée sur tout ou partie du territoire et porter
sur un ou plusieurs dispositifs.
La
réglementation nouvelle peut, tout d'abord, être
instituée sur l'ensemble du territoire pour une durée
limitée à l'issue de laquelle un bilan est fait pour
décider de son éventuelle prorogation
. Ainsi conçue,
l'expérimentation a connu en France un développement assez lent.
La loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1988 instituant
le revenu minimum d'insertion en constitue l'illustration majeure. Si la
reconduction du dispositif était, dès 1988, évidente, le
caractère expérimental de la loi et l'évaluation qui en a
été faite ont permis d'apporter de nombreuses
améliorations lorsque la législation a été
pérennisée par la loi n° 92-522 du 29 juillet 1992.
Auparavant, la loi « Debré » n° 59-1557 du 31
décembre 1959 sur l'enseignement privé, la loi n° 75-17
du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse, la
loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 sur la réforme de la
fiscalité locale ou encore la loi « Auroux »
n° 82-689 du 4 août 1982 relative aux libertés des
travailleurs dans l'entreprise avaient également prévu des
mesures expérimentales.
L'expérimentation peut également n'être menée que
sur une partie du territoire. Il s'agit alors de tester un dispositif qui doit,
à terme, être étendu.
Ainsi, la
réforme de la tarification sanitaire
et sociale
a-t-elle d'abord été conduite dans deux régions par le
décret n° 88-45 du 15 janvier 1988 portant création
à titre expérimental de commissions régionales de la
tarification sanitaire et sociale, avant d'être étendue par la loi
n° 90-86 du 23 janvier 1990.
Une expérience de
globalisation des crédits de
rémunération et de fonctionnement des préfectures
a
été lancée dans quatre départements (Doubs,
Finistère, Isère et Seine-Maritime) à compter du
1
er
janvier 2000. Elle vise à donner aux préfectures
un budget rassemblant l'ensemble des moyens, humains et financiers, concourant
à l'exercice de leurs missions
89(
*
)
.
Ses premiers résultats s'étant avérés positifs,
l'expérience a été étendue à dix
départements supplémentaires en 2001 (Charente-Maritime, Eure,
Eure-et-Loir, Maine-et-Loire, Haut-Rhin, Somme, Var, Vosges,
Territoire-de-Belfort et Seine-Saint-Denis) et à quatre autres en 2002
(Calvados, Oise, Haute-Vienne, Yonne).
En 2003, l'échantillon des préfectures globalisées devrait
être porté par la loi de finances à vingt-neuf, avec
l'extension du dispositif à onze préfectures
supplémentaires (Seine-et-Marne, Alpes-Maritimes, Indre, Aisne,
Cher, Rhône, Indre-et-Loire, Saône-et-Loire, Loiret, Loir-et-Cher,
Martinique). Cette extension est destinée à conforter
l'expérimentation, à permettre la réalisation d'un bilan
significatif au cours de l'année 2003, avant d'envisager sa
généralisation, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances.
Une technique plus sophistiquée permet d'
essayer simultanément
plusieurs réglementations
. Ainsi la loi n° 78-11 du 4
janvier 1978 a-t-elle ouvert au Gouvernement la possibilité de tester,
pendant deux ans, deux systèmes expérimentaux relatifs aux
modalités d'élaboration et d'exécution des budgets ainsi
qu'à la tarification des frais de séjour et honoraires
médicaux applicables aux soins. Le décret n° 78-450 du
24 mars 1978 a désigné six hôpitaux chargés de
tester les deux dispositifs. A l'issue de cette expérimentation, le
budget global a été choisi comme nouveau mode de tarification et
la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 portant réforme
hospitalière a été modifiée en conséquence
par la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 portant diverses mesures
d'ordre social.
Depuis le début des années 1990, le champ de
l'expérimentation a été considérablement
élargi. Il ne s'agit plus de tester des dispositifs
préconçus par l'autorité centrale mais d'
ouvrir aux
acteurs locaux la possibilité de proposer de nouveaux cadres
réglementaires
. La loi se contente alors de leur donner la
possibilité de déroger très largement au droit en vigueur
pendant des durées assez longues avec un encadrement minimum.
Ainsi la loi n° 94-639 du 25 juillet 1994 a-t-elle autorisé
les décrets portant création d'établissements publics
à caractère scientifique, culturel et professionnel à
déroger à des dispositions essentielles de la loi
n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement
supérieur : l'objet de ces dérogations était
clairement défini - expérimenter dans les nouveaux
établissements des modes d'organisation et d'administration
différents - mais leur contenu l'était moins.
Les ordonnances n° 96-346 du 24 avril 1996 relative à la
maîtrise médicalisée des dépenses de soins et
n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de
l'hospitalisation publique et privée ont ouvert la possibilité de
déroger, pendant cinq années, à des dispositions des codes
de la sécurité sociale et de la santé publique sous
réserve de l'obtention d'un agrément ministériel.
• Une atteinte au principe d'égalité
Le recours aux expérimentations doit être concilié avec le
respect d'un certain nombre de principes constitutionnels, au premier rang
desquels figurent l'indivisibilité du territoire et
l'égalité des citoyens devant la loi, énoncés
à l'article premier de la Constitution. En effet, cette pratique porte
clairement atteinte au principe d'égalité, puisque le droit
diffère pendant la période transitoire selon les parties du
territoire.
Le Conseil d'Etat
90(
*
)
puis le
Conseil constitutionnel
91(
*
)
ont
fixé les conditions de la légalité de son
utilisation :
- l'expérimentation doit être
limitée dans le
temps
;
- elle doit avoir pour objectif
l'application générale,
à terme,
du dispositif ;
- le législateur doit «
définir
précisément la nature et la portée des
expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci peuvent être
entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles
doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur
maintien, à leur modification ou à leur abandon
. »
Il est des domaines, en particulier ceux qui ont trait aux
libertés
publiques
, dans lesquels le Conseil constitutionnel veille à une
stricte application du principe d'égalité
. Ainsi, dans le
domaine judiciaire, le Conseil a-t-il posé le principe selon lequel une
même catégorie d'infractions, et donc de contrevenants, ne peut
être jugée par des juridictions composées
différemment (décision n° 75-56 DC du 23 juillet 1975).
Telle est la raison pour laquelle les expériences envisagées dans
le domaine de l'organisation judiciaire sont jusqu'à présent
restées timides. Depuis 1998, le ministère de la justice a
lancé l'expérimentation d'un guichet unique des greffes (GUG)
afin de simplifier la démarche du justiciable en lui offrant un point
d'accueil centralisé et un point d'entrée procédural pour
l'ensemble des juridictions situées sur un même site.
• La position de la commission des Lois
Votre commission des Lois considère que le recours à
l'expérimentation constitue une
méthode
irremplaçable
au service de la modernisation de l'Etat.
Elle permet de tester une réforme à une petite échelle
afin d'en mesurer les avantages et les inconvénients, d'en
améliorer les dispositions avant de les généraliser. Elle
permet également de dissiper les craintes et de lever les
réticences que suscite souvent toute perspective de changement. Mieux
acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus
pleinement produire ses effets.
Indépendamment de son incontestable valeur symbolique, la
révision constitutionnelle
s'avère
nécessaire
pour autoriser des expérimentations dans des
domaines ayant trait aux libertés publiques, tels que celui de la
justice, où le Conseil constitutionnel veille au strict respect du
principe d'égalité.
La mission d'information de votre commission des Lois sur l'évolution
des métiers de la justice recommandait ainsi récemment
d'expérimenter l'échevinage dans les juridictions civiles et
pénales de droit commun, des assesseurs non professionnels au profil
ciblé pouvant intervenir pour garantir une collégialité
autour d'un juge professionnel unique
92(
*
)
.
Lors de l'examen en première lecture du projet de loi d'orientation et
de programmation pour la justice, notre collègue Hubert Haenel,
rapporteur pour avis au nom de votre commission des Finances, avait
présenté un amendement tendant à permettre des
expérimentations destinées à réformer la carte
judiciaire. Votre commission des Lois, par la voix de son rapporteur, notre
collègue Jean-Pierre Schosteck, et le garde des Sceaux,
M. Dominique Perben, s'étaient inquiétés des risques
d'inconstitutionnalité d'une telle disposition. Aussi l'amendement
fut-il retiré au bénéfice de l'engagement du ministre de
la justice de proposer une révision de la Constitution dans le cadre du
présent projet de loi constitutionnelle.
Tout en approuvant la mesure, votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à encadrer davantage le recours à
l'expérimentation, en insérant un article 34-1 nouveau dans
la Constitution.
En premier lieu,
seule la loi pourra autoriser des
expérimentations
, les mesures réglementaires destinées
à les mettre en oeuvre ne devant être prises que sur son
fondement.
En second lieu, la loi devra assigner aux expérimentations un
objet
et une durée limités
.
Par définition, l'expérimentation entraînera une rupture de
l'égalité entre les territoires et les individus qui entreront
dans son champ et ceux qui en seront exclus.
En revanche, dans le champ même de chaque expérimentation,
le
principe d'égalité devra toujours faire l'objet d'une application
stricte. Enfin, il conviendra de veiller à ce que les
expérimentations soient réversibles
.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
ainsi
modifié
.
Article 3
(article 39 de la Constitution)
Dépôt en premier
lieu au Sénat des projets de loi
ayant pour principal objet la libre
administration des collectivités
locales
Cet
article tend à compléter le second alinéa de l'article 39
de la Constitution afin de prévoir que les projets de loi ayant pour
principal objet la libre administration des collectivités locales, leurs
compétences ou leurs ressources sont soumis en premier lieu au
Sénat.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 39 de la Constitution dispose que
les projets de loi sont déposés sur le bureau de l'une ou l'autre
assemblée, à l'exception des projets de loi de finances et de loi
de financement de la sécurité sociale qui doivent
nécessairement être soumis en premier lieu à
l'Assemblée nationale.
Dans la majorité des cas, les deux assemblées sont donc
placées sur un pied d'égalité en matière de
dépôt des projets de loi.
L'obligation d'un dépôt des projets de loi de finances et de
financement de la sécurité sociale en premier lieu à
l'Assemblée nationale repose sur le principe du consentement à
l'impôt des citoyens en vertu de l'article XIV de la Déclaration
des droits de l'homme et du citoyen.
Il parait également légitime que le Sénat soit saisi en
premier lieu des projets de loi ayant pour principal objet la libre
administration des collectivités locales, leurs compétences ou
leurs ressources dans la mesure où, aux termes du troisième
alinéa de l'article 24 de la Constitution, il « assure la
représentation des collectivités territoriales de la
République. »
L'inscription dans la Constitution de cette obligation ne ferait d'ailleurs que
consacrer une pratique ancienne dont le présent projet de loi
constitutionnelle est le meilleur exemple. Bien entendu, cette règle ne
ferait pas obstacle au dépôt par les députés de
propositions de loi ayant un objet similaire.
Fondée dans son principe, une telle disposition risque de soulever
des difficultés dans sa mise en oeuvre. Il sera en effet peut être
délicat de définir quels sont les « projets de loi
ayant pour principal objet la libre administration des collectivités
locales, leurs compétences ou leurs ressources »
.
En employant l'expression « ayant pour principal objet »,
le présent article vise à prévenir toute
interprétation extensive qui conduirait à introduire dans cette
catégorie une grande majorité de projets de loi, du simple fait
de leur référence aux collectivités territoriales. Les
lois de finances seraient ainsi manifestement exclues, ce qui permettrait
d'éviter tout conflit de compétences entre les deux
assemblées, du fait des prérogatives dont chacune disposerait en
vertu des différents alinéas de l'article 39 de la
Constitution.
Les choix que le Gouvernement effectuera en fonction de la nature des textes
proposés permettront de déterminer en pratique cette notion de
projets de lois
«
ayant pour principal objet la libre
administration des collectivités locales, leurs compétences ou
leurs ressources
».
Toutefois, s'agissant d'une règle de procédure dont la
méconnaissance entraînerait la censure du texte, cette incertitude
risque d'alimenter un important contentieux et de confier, en
définitive, au Conseil constitutionnel le soin de définir cette
catégorie de lois
.
Celui-ci a déjà eu à opérer ce type de
définitions. Ainsi, la décision n° 85-195 DC du 10
juillet 1985 est-elle venue préciser la notion de «
loi
organique relative au Sénat
» qui, aux termes du
quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution,
« doivent être votées dans les mêmes termes par
les deux assemblées ».
Le Conseil constitutionnel a indiqué que devaient être
considérées comme des lois organiques relatives au Sénat
«
les dispositions législatives qui ont pour objet, dans
les domaines réservés aux lois organiques, de poser, de modifier
ou d'abroger des règles concernant le Sénat, ou qui, sans se
donner cet objet à titre principal, n'ont pas moins pour effet de poser,
de modifier ou d'abroger des règles le concernant
».
Il a souligné qu'«
en revanche, si une loi organique ne
présente pas ces caractères, la seule circonstance que son
application affecterait indirectement la situation du Sénat ou de ses
membres ne saurait la faire regarder comme relative au
Sénat.
»
Le Conseil constitutionnel a également précisé la notion
de
loi de finances
, définie à l'article 2 de l'ordonnance
organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 aux termes duquel « ont le
caractère de lois de finances : la loi de finances de
l'année et les lois rectificatives ; la loi de
règlement ».
En effet, il a jugé, dans sa décision n° 79-111 DC du 30
décembre 1979 concernant une loi autorisant la perception des recettes,
que «
bien qu'elle ne soit pas au nombre des lois
mentionnées à l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959,
cette loi, [...] doit être considérée comme une loi de
finances, au sens de l'article 47 de la Constitution ; [...] qu'ainsi elle
constitue un élément détaché, préalable et
temporaire de la loi de finances pour 1980.
»
Des raisonnements identiques pourraient être tenus afin de
déterminer de façon plus ou moins restrictive les limites de la
nouvelle catégorie introduite à l'article 39 de la Constitution.
Il s'agira donc, à travers la pratique et la jurisprudence
constitutionnelle, de définir cette notion de projets de loi
« ayant pour principal objet la libre administration des
collectivités locales, leurs compétences ou leurs
ressources » et désormais pourvus d'un régime de
dépôt initial particulier.
Votre commission des Lois vous soumet un
amendement rédactionnel
tendant à remplacer l'expression de « collectivités
locales » par celle de « collectivités
territoriales » et vous propose d'adopter l'article 3
ainsi
modifié.
Article 4
(article 72 de la Constitution)
Libre administration des
collectivités territoriales
Cet
article vise à réécrire l'article 72 de la Constitution
afin de donner davantage de substance au principe de libre administration des
collectivités territoriales. Il introduit de nombreuses
innovations :
- l'inscription des régions dans la liste des collectivités
territoriales reconnues par la Constitution,
- la possibilité de créer une collectivité
territoriale à statut particulier en lieu et place de ces
collectivités,
- l'introduction du principe de subsidiarité,
- la consécration du pouvoir réglementaire des
collectivités territoriales,
- la possibilité, pour ces dernières, de déroger
à titre expérimental à des dispositions
législatives et réglementaires,
- la reconnaissance de la notion de collectivité « chef
de file » pour l'exercice de compétences croisées,
- la clarification du rôle du représentant de l'Etat.
1. Les catégories de collectivités territoriales
Le premier alinéa du texte proposé pour l'article 72 tend, d'une
part, à actualiser la liste des collectivités territoriales
de la République, d'autre part, à permettre la création de
collectivités à statut particulier en lieu et place de celles
reconnues par la Constitution.
• Le droit en vigueur
Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l'article 72
dispose, en premier lieu, que «
les collectivités
territoriales de la République sont les communes, les
départements, les territoires d'outre-mer.
»
Ces catégories de collectivités possèdent un statut
privilégié :
elles ne peuvent être
supprimées sans une révision préalable de la
Constitution
.
Dans sa décision n° 91-290 du 9 mai 1991, le Conseil
constitutionnel a ainsi considéré que «
la
définition par le législateur des compétences de la
collectivité territoriale de Corse [n'avait pas] pour conséquence
d'affecter de façon substantielle les attributions des deux
départements de Corse et ne [portait] donc pas atteinte aux dispositions
de l'article 72 de la Constitution
. »
Telle est sans doute la raison pour laquelle le « relevé de
conclusions » établi le 20 juillet 2000 au terme du processus
de Matignon reportait à 2004, et à une éventuelle
révision constitutionnelle, la suppression des départements de
Haute-Corse et de Corse-du-Sud et leur fusion au sein de la collectivité
territoriale de Corse.
Toutefois, ce statut constitutionnel n'empêche nullement de modifier les
limites des quelque 36.000 communes et des 100 départements (y compris
les quatre départements d'outre-mer) que compte la France.
En application des articles L. 2112-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales, les
limites
territoriales des communes
peuvent être modifiées
au
terme d'une procédure spéciale prévoyant : une
enquête dans les communes intéressées ; les avis,
d'une part, d'une commission élue au suffrage universel parmi les
électeurs des conseils municipaux, d'autre part, des conseils municipaux
eux-mêmes, enfin et le cas échéant, du conseil
général ; la réaffectation du patrimoine des
communes ; la dissolution de plein droit du conseil municipal en cas de
création d'une nouvelle commune. La compétence appartient au
préfet, sauf si les limites cantonales sont en jeu, un décret en
Conseil d'Etat étant alors nécessaire. Les fusions de communes
peuvent par ailleurs être soumises à l'approbation de leurs
électeurs par la voie du référendum.
Les
départements
ayant été
créés
par la loi
du 22 décembre 1789 portant division du royaume en
départements, les créations ultérieures ont toujours
été l'oeuvre du législateur
93(
*
)
. Aux termes de l'article
L. 3112-1 du code général des collectivités
territoriales, les
limites territoriales
des départements sont
également modifiées par la loi
après consultation
des conseils généraux intéressés et du Conseil
d'Etat ; cependant,
si les conseils généraux sont
d'accord
sur les modifications envisagées, la compétence
appartient au Gouvernement par
décret en Conseil d'Etat
.
Quittée par la Nouvelle-Calédonie en 1998,
la catégorie
des
territoires d'outre-mer
, régie par l'article 74 de la
Constitution, recouvre une
réalité institutionnelle
très hétérogène
puisqu'elle regroupe, outre la
Polynésie française dotée d'un statut d'autonomie
avancée, les îles Wallis et Futuna dont le statut remonte à
1961 et les Terres australes et antarctiques françaises qui, à
défaut de ressortissants permanents, ne disposent pas d'une
assemblée délibérante élue
94(
*
)
.
Le premier alinéa de l'article 72 dispose, en second lieu, que
«
toute autre collectivité territoriale est
créée par la loi ».
Le Conseil constitutionnel a
admis, conformément à la lettre de la Constitution, que la
loi
puisse
créer aussi bien un ensemble de
collectivités relevant d'un même statut qu'une collectivité
territoriale unique dotée d'un statut particulier
, constituant
à elle seule une catégorie.
A la première hypothèse se rattache la création des
régions
qui, au terme d'une lente évolution ayant
débuté dans les années soixante, sont devenues des
établissements publics en 1972
95(
*
)
avant d'être transformées
en collectivités territoriales de plein exercice le 16 mars 1986,
à la suite de l'élection au suffrage universel direct des
conseils régionaux
96(
*
)
.
Depuis leur consécration en tant que collectivités territoriales
de plein exercice, le rôle des régions tend à se
développer. Leurs compétences initiales en matière
d'aménagement du territoire, de développement économique,
social et culturel, de formation professionnelle et de gestion des
lycées ont été étendues et de nouvelles
compétences leur ont progressivement été dévolues,
notamment en matière de transport ferroviaire régional de
voyageur
97(
*
)
, d'aides
économiques, de gestion portuaire et aéroportuaire,
d'environnement ou de gestion du patrimoine culturel
98(
*
)
.
Les régions jouent un
rôle essentiel en Europe
, même
si cette expression recouvre une grande diversité d'entités et
d'organisations. En effet, tant les Länder allemands que les
communautés espagnoles ou les régions françaises et
italiennes connaissent une tendance à l'accroissement de leur autonomie.
De plus, leur rôle a été reconnu au sein de l'Union
européenne depuis la création du Comité des régions
par le traité de Maastricht.
Dans sa décision n° 82-138 DC du 25 février 1982
relative à la loi portant statut particulier de la région de
Corse, le Conseil constitutionnel a considéré que le premier
alinéa de l'article 72 «
n'exclu[ai]t nullement la
création de
catégories de collectivités territoriales
qui ne comprendraient qu'une unité
. »
C'est ainsi que, pour tenir compte de ses
«
spécificités [...] résultant notamment de
sa géographie et de son histoire
», la Corse fut
érigée en région à statut particulier par la loi
n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier pour la Corse,
puis en « collectivité territoriale » par la loi
n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité
territoriale de Corse.
Sur ce même fondement constitutionnel, la ville de Paris
99(
*
)
, Mayotte
100(
*
)
et
Saint-Pierre-et-Miquelon
101(
*
)
ont été érigées en collectivité territoriale
à statut particulier.
Les régions et les collectivités à statut particulier ne
bénéficient pas de la protection offerte par la Constitution aux
communes et aux départements. Créées par la loi, elles
peuvent être également
supprimées par la loi
. Mais,
tant qu'elles ne le se sont pas, leur statut constitutionnel ne diffère
pas de celui des collectivités mentionnées dans la loi
fondamentale.
• Le projet de loi constitutionnelle
Le texte proposé pour le premier alinéa de l'article 72 tend, en
premier lieu, à modifier la liste des collectivités territoriales
de la République énumérées par la Constitution,
afin d'y ajouter les régions et d'y remplacer l'expression de
« territoires d'outre-mer » par celle de
« collectivités d'outre-mer régies par l'article
74 ».
Les articles 7 à 9 du présent projet de loi constitutionnelle
tendent en effet à opérer une
refonte du statut
constitutionnel des collectivités d'outre-mer
destinée
à leur offrir la possibilité d'opter entre deux types de
régimes : celui des départements et régions
d'outre-mer, caractérisé par le principe de l'assimilation
législative sous réserve d'adaptations plus étendues que
dans le droit en vigueur, et celui de collectivités d'outre-mer à
statut particulier dotées d'une large autonomie
102(
*
)
.
En second lieu, la
possibilité
actuellement reconnue au
législateur de
créer d'autres collectivités
territoriales
serait maintenue, clarifiée et
élargie
.
Celui-ci aurait désormais la faculté de créer soit une
autre « catégorie » de collectivités
territoriales, soit une collectivité à statut particulier se
substituant aux collectivités énumérées par la
Constitution.
Soulignons que l'article 5 du présent projet de loi
constitutionnelle tend à instituer, au troisième alinéa
d'un nouvel article 72-1 de la Constitution, une procédure de
consultation des électeurs
, décidée par la loi en
cas de création d'une collectivité territoriale dotée d'un
statut particulier ou de modification de son organisation.
Outre-mer
, la création par la loi d'une collectivité se
substituant à un département et une région ou
l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces
deux collectivités ne pourrait intervenir sans qu'ait été
recueilli le
consentement
des électeurs inscrits dans le ressort
de cette collectivité (article 73 de la Constitution
réécrit par l'article 8 du projet de loi). La consultation
serait cette fois décidée par le Président de la
République sur proposition du Gouvernement (article 72-3 de la
Constitution réécrit par l'article 8 du projet de loi).
• La position de la commission des Lois
Votre commission des Lois approuve pleinement l'actualisation des dispositions
de la Constitution.
Elle observe toutefois que la
Nouvelle Calédonie
ne figure pas
dans la nouvelle liste des collectivités territoriales de la
République. Aussi vous soumettra-t-elle, à l'article 7, un
amendement visant à faire figurer cette collectivité régie
par le titre XIII de la Constitution dans l'article 72-3 faisant partie
intégrante du titre XII.
De même, les
établissements publics de coopération
intercommunale
ne figureraient pas dans la Constitution. Votre commission
des Lois approuve ce choix dans la mesure où, comme leur nom l'indique,
les établissements publics de coopération intercommunale ne sont
que des établissements publics, c'est-à-dire des
émanations des communes.
Pour être considérés comme des collectivités de
plein exercice, ils devraient se voir reconnaître une compétence
générale, alors qu'ils sont aujourd'hui régis par le
principe de spécialité, et devraient être
administrés par des représentants élus au suffrage
universel direct, alors que ceux-ci sont actuellement désignés
par les assemblées délibérantes de leurs communes membres.
Lors des débats sur la loi relative à la démocratie de
proximité, en début d'année, le Sénat avait
été sensible au souci exprimé par de nombreux élus
locaux de ne pas prendre, en la matière, de décision
précipitée susceptible de rompre le climat de confiance
indispensable au développement de l'intercommunalité
103(
*
)
. Il avait donc supprimé la
disposition introduite par l'Assemblée nationale posant le principe de
l'élection au suffrage universel direct des membres des organes
délibérants des structures intercommunales dotées d'une
fiscalité propre et fut suivi par la commission mixte paritaire.
Par ailleurs, les
dispositions
du présent article relatives
à la création de nouvelles collectivités territoriales par
la loi s'avèrent quelque peu
ambiguës
.
Sur le fondement de la rédaction actuelle de l'article 72
(« toute autre collectivité territoriale est
créée par la loi), le Conseil constitutionnel avait
considéré que la loi pouvait prévoir la création,
d'une part, d'une catégorie de collectivités territoriales
formant, à l'instar des régions, un nouvel échelon sur
l'ensemble du territoire national, d'autre part, d'une collectivité
unique dotée d'un statut particulier et formant à elle seule une
« catégorie ».
La rédaction proposée par le présent projet de loi, en
autorisant, dans deux phrases distinctes, la création soit d'une
catégorie de collectivité territoriale soit d'une
collectivité à statut particulier en lieu et place de
collectivités existantes semble indiquer qu'il sera possible de
créer :
- soit une catégorie de collectivités territoriales formant
un nouvel échelon sur l'ensemble du territoire, sur le modèle des
régions,
- soit une collectivité unique, dotée d'un statut
particulier et devant désormais, dans un souci de rationalisation,
nécessairement se substituer à des collectivités
existantes, sur le modèle de la fusion envisagée entre la
collectivité territoriale et les deux départements de Corse.
Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il
fallait au contraire comprendre la première phrase comme une reprise de
la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui autorise la création de
catégories regroupant une ou plusieurs collectivités
territoriales, et la seconde comme une faculté supplémentaire
offerte au législateur de créer des collectivités à
statut particulier en remplacement de collectivités existantes. Mais
alors, il ne serait pas nécessaire, pour créer une
collectivité
sui generis
, d'en supprimer d'autres.
Afin de dissiper cette ambiguïté, votre commission des Lois vous
soumet un
amendement
ayant pour objet :
- de transformer explicitement en une simple
faculté
l'obligation faite au législateur de substituer une collectivité
territoriale à statut particulier à des collectivités
reconnues par la Constitution, la
notion de statut particulier
étant par ailleurs
supprimée
car elle est
déjà reconnue par la jurisprudence du Conseil
constitutionnel ;
- de
regrouper
dans un même alinéa, et non dans deux
articles distincts, les
dispositions relatives
, d'une part, à la
création d'une collectivité territoriale à statut
particulier
en lieu et place de collectivités reconnues par la
Constitution, d'autre part, à la possibilité pour le
législateur de soumettre cette création à la
consultation
des électeurs des collectivités
concernées ;
- de
supprimer
la possibilité d'organiser une
consultation
locale
sur la modification de l'organisation
d'une
collectivité territoriale à statut particulier, l'organisation
interne d'une collectivité territoriale concernant en effet davantage
les élus que les électeurs.
2. L'introduction du principe de subsidiarité
Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 72 de
la Constitution tend à introduire le principe de subsidiarité, en
disposant que «
les collectivités territoriales ont
vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le
mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur
ressort
. »
Il s'agit ainsi de donner à la fois un nouvel élan à la
décentralisation et un fondement à la répartition des
compétences entre collectivités
.
En l'état actuel du droit,
les collectivités territoriales
tiennent leurs compétences de la loi
. Depuis 1982, a
été privilégiée une répartition de ces
compétences fondée sur la notion de
« blocs », en fonction des « vocations
dominantes » de chaque niveau de collectivités selon
l'expression employée par Gaston Deferre. Toutefois, comme on le verra
ci-après, ce principe a été difficile à respecter,
la plupart des domaines étant partagés et les
collectivités ayant tendance à utiliser pleinement la
clause
générale de compétence
dont elles disposent pour
régler les affaires relevant d'un intérêt public
local
104(
*
)
. D'une certaine
manière, cette clause générale de compétence porte
en elle, en filigranes, l'exigence de subsidiarité.
Principe de philosophie politique issu du droit canon, la subsidiarité
n'appartient pas à la tradition politique française. Son
apparition dans le droit national résulte du droit communautaire.
Inscrit à l'article 3B du traité de Maastricht, devenu l'article
5 du traité sur l'Union européenne, il tend à fonder un
partage des compétences entre les Etats membres et la Communauté,
celle-ci n'intervenant, excepté pour les domaines de sa
compétence exclusive, que «
si et dans la mesure où
les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être
réalisés de manière suffisante par les Etats membres et
peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action
envisagée, être mieux réalisés au niveau
communautaire.
» Il s'agit de garantir une prise de
décision efficace au niveau le plus proche possible des citoyens.
En France, la subsidiarité s'appliquerait cette fois dans un sens non
plus ascendant, comme dans le cadre du droit communautaire où il
appartient aux institutions communautaires de justifier leur intervention, mais
descendant, c'est-à-dire de l'Etat vers les collectivités
territoriales.
En raison du caractère unitaire de l'Etat, les
collectivités ne peuvent en effet recevoir de nouvelles
compétences que de l'Etat.
Toutefois,
la mise en oeuvre de ce principe risque de s'avérer
délicate
.
En effet, il s'agira tout d'abord de concilier la subsidiarité avec
d'autres principes à valeur constitutionnelle tels que
l'indivisibilité de la République ou encore
l'égalité des citoyens devant la loi. Le Conseil constitutionnel
a déjà fait prévaloir le principe d'égalité
sur celui de la libre administration des collectivités territoriales
dans une décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994. La solution
serait certainement identique concernant le principe de subsidiarité.
Ensuite, il sera difficile de déterminer
quelle sera la
collectivité territoriale la mieux à même d'exercer les
compétences transférées
.
Cette complexité d'appréciation du niveau idoine, dont
témoigne la rédaction du présent article,
risque
d'aboutir à des solutions très aléatoires et de susciter
un important contentieux
.
L'usage des termes « ont vocation à » pourrait
réduire les risques d'insécurité juridique dans la mesure
où ils n'introduisent aucune obligation pour l'Etat. La
subsidiarité deviendrait un « objectif à valeur
constitutionnelle » traçant, d'après l'exposé
des motifs du projet de loi constitutionnelle, «
une ligne de
partage, dans le domaine administratif, entre l'action des services de l'Etat
et celles des collectivités territoriales
».
Néanmoins, une fois inscrit dans la Constitution, le principe de
subsidiarité acquerra une valeur normative.
M. Francesco Merloni, entendu en audition par votre commission des Lois, a
expliqué qu'en
Italie
, la subsidiarité, était
considérée comme un
principe procédural
, qui
obligeait la loi à suivre une certaine répartition des
compétences, en vertu des articles 118 et 120 de la Constitution.
Les
régions
peuvent introduire un
recours
devant la Cour
constitutionnelle contre une loi méconnaissant ce principe, les autres
collectivités territoriales ne disposant pas de la même
faculté. Le non-respect de la subsidiarité par une loi peut
également être invoqué devant le juge constitutionnel par
la voie d'une question préjudicielle, lorsque l'exception
d'inconstitutionnalité est soulevée devant les tribunaux
ordinaires. Aucun recours ne semble encore avoir été introduit.
En France, où la répartition des compétences n'est pas
prévue dans la Constitution, il appartiendra au juge constitutionnel,
dans le cadre de son contrôle de la conformité des lois à
la Constitution, de préciser la portée du principe de
subsidiarité et de veiller à son respect.
Rappelons à cet égard que le Conseil constitutionnel a admis,
à de nombreuses reprises, qu'il ne disposait pas d'un
« pouvoir général d'appréciation et de
décision identique à celui du Parlement
105(
*
)
» mais qu'il lui est
arrivé de vérifier que le législateur n'avait pas commis
d'erreur manifeste d'appréciation
106(
*
)
. Gageons tout de même qu'en la
matière, le Conseil ne souhaitera pas substituer son appréciation
à celle du Parlement.
Soulignons enfin que la détermination du niveau local le plus
adéquat, pour chaque compétence que l'Etat souhaite
conférer aux collectivités territoriales, sera facilitée
par la possibilité d'effectuer des expérimentations.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous soumet un
amendement rédactionnel
.
3. La consécration du pouvoir réglementaire des
collectivités territoriales
Le texte proposé pour le troisième alinéa de l'article 72
reprend, en modifiant légèrement sa rédaction, la
disposition de l'actuel deuxième alinéa selon laquelle, dans les
conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales
s'administrent librement par des conseils élus.
Il la complète d'une phrase aux termes de laquelle, dans les mêmes
conditions, c'est-à-dire toujours dans les conditions prévues par
la loi, les collectivités territoriales disposent d'un pouvoir
réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Comme il l'a
été indiqué précédemment
107(
*
)
, cet ajout ne ferait que consacrer le
droit en vigueur.
Tout en approuvant pleinement cette reconnaissance dans la Constitution du
pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, votre
commission des Lois juge nécessaire d'en garantir la mise en oeuvre
effective en modifiant l'article 21 de la Constitution.
De cette manière, il sera loisible au législateur de confier
l'application des lois au pouvoir réglementaire local à
l'exclusion de celui du Premier ministre.
Telle est la raison pour laquelle elle vous a soumis un amendement tendant
à insérer un article additionnel après l'article premier
pour modifier l'article 21 de la Constitution.
Votre commission des Lois vous propose en outre d'adopter au présent
alinéa un
amendement
rédactionnel
.
4. La possibilité pour les collectivités territoriales de
déroger à titre expérimental à des dispositions
législatives et réglementaires
Le texte proposé pour le quatrième alinéa de l'article 72
tend à permettre aux collectivités territoriales de
déroger, à titre expérimental, aux dispositions
législatives et réglementaires régissant l'exercice de
leurs compétences.
Ce droit serait triplement encadré. Les conditions
générales des expérimentations seraient, en effet,
définies par une loi organique. Le droit de déroger aux lois ou
aux règlements serait subordonné à une habilitation
préalable, selon les cas, de la loi ou du règlement. Enfin,
l'habilitation ne pourrait intervenir lorsque sont en cause les conditions
essentielles d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement
garanti.
Cette disposition tire les conséquences de la décision du Conseil
constitutionnel n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002 sur la loi relative
à la Corse.
• Le droit en vigueur
En l'état actuel du droit, les collectivités territoriales
peuvent se voir confier, à titre expérimental, l'exercice de
nouvelles compétences, exceptionnellement un pouvoir d'adaptation des
dispositions réglementaires nationales, mais en aucun cas le pouvoir de
déroger à la loi.
Les
transferts de compétences
de l'Etat aux collectivités
territoriales font désormais de plus en plus souvent l'objet d'une
expérimentation préalable
.
La
régionalisation des transports ferroviaires de voyageurs
en
constitue un exemple probant : après une phase
d'expérimentation lancée en 1997 pour sept régions
(Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire,
Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes et Limousin), la loi
n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains a prévu le transfert
à l'ensemble de ces collectivités (hors Ile-de-France et Corse)
des compétences en matière de transport ferroviaire de voyageurs
d'intérêt régional. Depuis le 1
er
janvier 2002,
les régions ont la charge de définir le contenu du service public
de transport régional de voyageurs, notamment les dessertes, la
tarification dans le cadre du système tarifaire national, la
qualité du service et l'information des usagers.
Depuis, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative
à la
démocratie
de proximité
a permis aux
régions d'exercer, à titre expérimental et pour une
durée limitée, certaines compétences de l'Etat en
matière portuaire, aéroportuaire et culturelle.
Les collectivités territoriales n'hésitent pas à
entreprendre des expérimentations, même en l'absence
d'habilitation législative, pour améliorer le fonctionnement des
services publics. Rappelons simplement à cet égard que
l'institution du revenu minimum d'insertion, en 1988, avait été
précédée d'une expérimentation, notamment en
Ille-et-Vilaine et dans le territoire de Belfort.
Néanmoins, ces expérimentations doivent être conduites dans
le cadre de la législation et de la réglementation en vigueur.
Dans sa décision du 17 janvier 2002 précitée, le
Conseil constitutionnel a admis
que la loi puisse confier à la
collectivité territoriale de Corse
, pour la mise en oeuvre de ses
seules compétences, le
pouvoir de fixer des règles
adaptées aux spécificités de l'île, le cas
échéant en dérogeant aux dispositions
réglementaires nationales
, à la condition de ne porter
atteinte ni à l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit
fondamental, ni au pouvoir réglementaire d'exécution des lois que
le Premier ministre tient de l'article 21 de la Constitution
108(
*
)
.
En revanche
il s'est opposé
à ce que la loi puisse
habiliter la collectivité territoriale de Corse à procéder
à des expérimentations comportant, le cas échéant,
des dérogations aux dispositions législatives
en vigueur,
en considérant «
qu'en ouvrant au législateur,
fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et
limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la
collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant
du domaine de la loi, la loi déférée [était]
intervenue dans un domaine qui ne relève que de la
Constitution
».
• Le projet de loi constitutionnelle
Les expérimentations autorisées par le quatrième
alinéa du texte proposé pour l'article 72 de la Constitution
présentent une double originalité par rapport à celles que
prévoit l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle.
En premier lieu, elles seraient conduites à
l'initiative des
collectivités territoriales et non de l'Etat
. En second lieu, ces
collectivités pourraient être autorisées à
déroger à des dispositions législatives et
réglementaires
, alors que les dérogations mise en oeuvre par
l'Etat résulteraient directement de la loi ou du règlement.
L'innovation consisterait, au demeurant, dans la possibilité
donnée aux collectivités territoriales de déroger à
des dispositions législatives en vigueur, puisque les conditions
posées pour déroger, à titre expérimental, aux
règlements constituent la reprise du dispositif prévu en faveur
de la collectivité territoriale de Corse et validé par le Conseil
constitutionnel.
La
procédure
pourrait s'apparenter à celle prévue
au profit de la collectivité territoriale de Corse : demande
d'habilitation par la collectivité territoriale, adoption d'un
décret ou d'une loi d'habilitation autorisant l'expérimentation
dans un domaine et pour une durée limités, évaluation du
dispositif conduisant soit à la poursuite de l'expérimentation,
soit à son abandon, soit à sa généralisation.
La
différenciation du droit applicable
sur l'ensemble du
territoire national, qui pourrait être considérée comme une
remise en cause des principes d'indivisibilité de la République
et d'égalité des citoyens devant la loi, ne serait donc que
temporaire
.
Sur le fond, les collectivités territoriales ne pourraient être
habilitées à mettre en cause une liberté publique ou un
droit constitutionnellement garanti.
Relèvent de la première catégorie : la liberté
d'association, la liberté d'enseignement, la liberté de
conscience, la liberté d'aller et venir, corollaire de la liberté
individuelle, le droit d'asile, les droits de la défense, le droit
d'agir en justice, la liberté d'expression, la liberté de
communication, la liberté de la presse.
Figurent également parmi les droits constitutionnellement garantis des
droits économiques et sociaux tels que le droit à la protection
de la santé, le droit de grève, la liberté syndicale, le
droit au travail, la liberté d'entreprendre, le droit de
propriété, les droits de la famille...
Il appartiendra à la loi organique de définir le cadre
général de ces expérimentations, les conditions et la
durée de leur mise en oeuvre, leur évaluation et le sort des
«
droits acquis
» en cas d'échec et de retour
à l'application de la règle de droit commun.
Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat exerceront un premier
contrôle sur les lois et décrets d'habilitation, dont ils
vérifieront la conformité à la loi organique et à
la Constitution.
Se posera alors la question de la
place dans la hiérarchie des
normes
des actes pris par les collectivités territoriales dans le
cadre de ces expérimentations et du contrôle auxquels ils seront
soumis.
Votre commission considère que ces actes, y compris ceux qui
dérogeraient à des dispositions législatives, devraient
rester des
actes administratifs
susceptibles d'un recours pour
excès de pouvoir devant le juge administratif et soumis au respect tant
de la Constitution et de la loi organique que des principes
généraux du droit.
On observera que les
possibilités de déroger
aux
dispositions législatives et réglementaires, ouvertes par les
articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle, aux
départements
d'outre-mer
, aux
régions d'outre-mer
et aux
collectivités d'outre-mer
régies par l'article 74 sont non
seulement bien
plus étendues
mais également
pérennes
109(
*
)
.
• La proposition de loi constitutionnelle
adoptée par
l'Assemblée nationale le 16 janvier 2001
A l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, l'Assemblée
nationale a adopté, le 16 janvier 2001, une proposition de loi
constitutionnelle n° 188 (Sénat, 2000-2001) tendant à
introduire dans la Constitution un droit à l'expérimentation pour
les collectivités territoriales.
Ce texte comprend un article unique visant à insérer un nouvel
alinéa après le deuxième alinéa de l'article 72 de
la Constitution.
A l'
initiative
des
collectivités territoriales
, leur
organisation
, leurs
compétences
ou leurs
ressources
pourraient faire l'objet d'une
expérimentation
en vue d'une
généralisation.
Le cadre des expérimentations serait défini par une loi
organique, les conditions de chaque expérimentation étant ensuite
précisées, au cas par cas, par la loi.
Dans ce cadre,
les collectivités territoriales pourraient être
autorisées à adapter les lois et règlements
,
sauf
dans certaines matières
énumérées à
l'article 34 de la Constitution : les droits civiques et les garanties
fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés
publiques ; les sujétions imposées par la défense
nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; la
nationalité, l'état et la capacité des personnes, les
régimes matrimoniaux, les successions et
libéralités ; la détermination des crimes et
délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la
procédure pénale ; l'amnistie ; la création de
nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ; les garanties
fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de
l'Etat ; les principes fondamentaux de l'organisation
générale de la défense nationale.
• La position de la commission des Lois
Même si les dispositifs proposés diffèrent, les
préoccupations exprimées par ces deux textes se recoupent donc
largement. Elles rejoignent celles de votre commission des Lois.
Depuis de trop longues années et avec l'aval du Conseil constitutionnel,
les lois sont de plus en plus nombreuses, détaillées et
complexes ; leurs dispositions sont changeantes et parfois
contradictoires, alors qu'elles devraient, selon les termes mêmes de
l'article 34 de la Constitution, « fixer des
règles » et « déterminer des principes
fondamentaux. »
De même, nombre de règlements ne sont plus des mesures
générales et impersonnelles mais comportent une
profusion de
règles qui brident les initiatives locales et s'avèrent
inadaptées aux spécificités des différents
territoires qui composent la France
.
Les expérimentations locales constituent le meilleur moyen de desserrer
ce carcan sans remettre en cause l'indivisibilité de la
République et l'égalité des citoyens devant la loi.
Dans l'exercice de leurs compétences, les
collectivités
territoriales sont en effet particulièrement à même
d'apprécier l'adéquation des lois et des règlements
à l'objet poursuivi
, d'identifier leurs éventuelles
imperfections et de concevoir les réformes dont ces textes pourraient
faire l'objet. Telle est la raison pour laquelle il semble
opportun qu'elles
puissent expérimenter elles-mêmes les modifications
qui
pourraient être utilement apportées aux lois et règlements
qui régissent l'exercice de leurs compétences.
La dérogation au principe d'égalité des citoyens devant la
loi ne sera que temporaire puisque l'expérimentation aura vocation soit
à être généralisée soit à être
abandonnée. La question essentielle sera alors celle du retour à
l'application de la règle de droit commun et du sort des droits acquis
sous l'empire de l'expérimentation.
Votre commission des Lois estime que les garanties posées par la
Constitution, puis par la loi organique, devraient être suffisantes.
Elle vous soumet simplement un
amendement
visant à supprimer la
mention selon laquelle les expérimentations ne pourront mettre en cause
un droit constitutionnellement garanti. Si les conditions essentielles
d'exercice d'une liberté politique peuvent être définies
dans la loi, les droits constitutionnellement garantis sont, comme leur nom
l'indique, protégés par la Constitution. Il va donc de soi que
les expérimentations ne pourront mettre en cause de tels droits, le
législateur ne pouvant habiliter les collectivités territoriales
à procéder à des expérimentations qu'il ne peut lui
même instituer.
5. La reconnaissance de la notion de collectivité
« chef de file » pour l'exercice de compétences
croisées
Le texte proposé pour le cinquième alinéa de l'article 72
tend à permettre à la loi de confier à une
collectivité territoriale un rôle de « chef de
file » pour la mise en oeuvre de compétences croisées,
sans que le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité
sur une autre puisse y faire obstacle.
• Le droit en vigueur
L'
interdiction
de la tutelle
d'une collectivité
territoriale sur une autre
constitue l'un des principes fondamentaux de la
décentralisation. Affirmée à maintes reprises dans le code
général des collectivités territoriales
110(
*
)
, elle revêt également
une valeur constitutionnelle.
Dans sa décision n° 2001-454 du 17 janvier 2002 sur la loi
relative à la Corse, le Conseil constitutionnel a ainsi
vérifié qu'aucune des dispositions transférant de
nouvelles compétences à la collectivité territoriale de
Corse «
ne méconnai[ssai]t les compétences propres
des communes ou des départements ou n'établi[ssai]t de tutelle
d'une collectivité territoriale sur une autre.
»
La notion de tutelle s'entend, en droit civil, comme l'exigence d'une
autorisation ou d'une approbation du tuteur pour que le pupille puisse agir.
S'agissant des relations entre collectivités territoriales, elle peut
également revêtir des formes plus insidieuses consistant à
contraindre une collectivité à effectuer certains choix, à
influencer ses décisions ou à lui imposer le respect de certaines
conditions, de telle ou telle procédure.
Comme le soulignait le rapport de notre collègue Michel Mercier au nom
de la mission commune d'information du Sénat sur la
décentralisation
111(
*
)
,
l'interdiction de la tutelle entre collectivités, en 1982, allait de
pair avec une
répartition des compétences fondée sur la
notion de « blocs »
112(
*
)
, en fonction des
« vocations dominantes » de chaque niveau :
- la commune doit avoir la maîtrise du sol, c'est à dire
l'essentiel des compétences dans le domaine de l'urbanisme, et exercer
la responsabilité des équipements de proximité ;
- le département assume une mission de solidarité et de
péréquation, par la gestion des services d'aide sociale et par
une redistribution entre les communes ;
- la région voit son rôle de réflexion et d'impulsion
renforcé en matière de planification, d'aménagement du
territoire et plus généralement d'action économique et de
développement. A ce titre, elle reçoit la compétence de
droit commun en matière de formation professionnelle.
S'il avait conçu les transferts de compétences à partir
des vocations dominantes de chaque niveau, le schéma initial des lois de
1983 n'était pas pour autant parfaitement rigoureux. Il laissait
subsister de nombreux domaines où, en pratique, plusieurs niveaux
étaient susceptibles d'intervenir.
Le principe d'un transfert par blocs de compétences en fonction des
vocations dominantes de chaque niveau a été
difficile à
respecter
, la plupart des domaines étant partagés.
Ainsi, pour l'éducation, l'Etat a-t-il conservé la
pédagogie, le recrutement, la gestion et la rémunération
des personnels enseignants, chaque catégorie de collectivités se
voyant attribuer la responsabilité d'un niveau d'enseignement pour
l'investissement et le fonctionnement : l'école primaire à
la commune, le collège au département, le lycée à
la région et l'université à l'Etat.
Dans d'autres domaines tels que la culture ou le logement, tous les niveaux
sont appelés à intervenir dans un cadre qui ne garantit pas
l'articulation de leurs actions respectives.
En outre, la logique des blocs de compétences n'a pas été
exclusive de
politiques partenariales
entre les différents
niveaux, ce qui a favorisé la complexité du cadre d'exercice des
compétences. Le domaine de l'aménagement du territoire en
constitue une illustration frappante.
Utilisant pleinement leur compétence générale, les
collectivités territoriales ont elles-mêmes eu tendance à
sortir du cadre strict des compétences qui leur ont été
transférées
pour répondre aux besoins sociaux ou
prendre des initiatives en faveur des territoires. Telle est aussi la dynamique
de la décentralisation : laisser l'initiative locale s'exprimer
librement, sous le contrôle des citoyens.
Les
financements « croisés »
, longtemps
dénoncés comme source de complexité et de confusion, sont
apparus
souvent indispensables
, par exemple pour réaliser des
équipements dont le coût ne pourrait être assumé par
une seule collectivité.
Comme le soulignait la mission d'information du Sénat :
«
La clarification recherchée par les lois de 1983 n'a
ainsi pas atteint parfaitement son but. Mais pouvait-il en être
autrement ?
»
Aussi est-il apparu nécessaire, pour la mise en oeuvre de ces
compétences croisées, de désigner des
collectivités « chefs de file
« chargées de déterminer les modalités de
l'action commune.
Le II de l'article 65 de la
loi
n° 95-115
du 4
février 1995
d'orientation pour l'aménagement du
territoire
énonçait ainsi, avant son examen par le Conseil
constitutionnel, qu'une loi ultérieure définirait
«
les conditions dans lesquelles une collectivité
pourra[it] assurer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une
compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs
collectivités territoriales.
» Il ajoutait que
«
jusqu'à la date d'entrée en vigueur de cette loi,
les collectivités territoriales pourront, par convention,
désigner l'une d'entre elles comme chef de file pour l'exercice de ces
mêmes compétences
. »
Dans sa décision n° 94-358 du 26 janvier 1995,
le Conseil
constitutionnel censura cette disposition
, pourtant non critiquée
par les auteurs de la saisine, au motif que «
le
législateur ne saurait renvoyer à une convention conclue entre
des collectivités territoriales le soin de désigner l'une d'entre
elles comme chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe
de compétences relevant des autres sans définir les pouvoirs et
les responsabilités afférents à cette
fonction
. »
En fait, le Conseil constitutionnel ne censurait pas, en tant que telle, la
possibilité de désigner une collectivité « chef
de file », mais simplement « l'incompétence
négative » du législateur. Cette décision n'en a
pas moins été interprétée comme un rejet de la
notion.
Lors de l'examen de la
loi
n° 99-533
du 25 juin
1999
d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire
,
le Sénat avait adopté un article
additionnel prévoyant la désignation d'une collectivité
« chef de file »
pour des actions communes
menées par la voie conventionnelle par les collectivités et leurs
groupements en matière d'aménagement du territoire et de
développement économique.
La collectivité « chef de file » devait jouer un
rôle de coordination de la programmation et de l'exécution de ces
actions communes. Garante de la cohérence des objectifs communs aux
différentes collectivités, elle n'aurait exercé en aucun
cas un pouvoir de contrainte. Mais cet article additionnel fut
écarté par l'Assemblée nationale
lors de la lecture
définitive du projet de loi après l'échec de la commission
mixte paritaire.
Depuis, l'article 102 de la loi n° 2002-476 du 27 février 2002
relative à la démocratie de proximité a prévu une
première application de cette notion
en confiant à la
région le soin d'attribuer les
aides directes aux entreprises
et
de définir leur régime, tout en permettant aux
départements et aux communes de contribuer à leur financement
à la condition de signer une convention avec le conseil régional.
N'ayant pas été saisi de la loi, le Conseil constitutionnel n'a
pas eu à se prononcer sur cette disposition.
• Le projet de loi constitutionnelle
Le texte proposé pour le cinquième alinéa de l'article 72
de la Constitution dispose que «
lorsque l'exercice d'une
compétence nécessite le concours de plusieurs
collectivités territoriales, la loi peut confier à l'une d'entre
elles le
pouvoir de fixer les modalités de leur action
commune
. »
Aucune mention n'est faite du principe de l'interdiction de la tutelle d'une
collectivité territoriale sur une autre.
Il appartiendrait donc au législateur, selon la compétence
concernée, de confier le rôle de collectivité
« chef de file » soit à la région, soit au
département, soit à la commune, soit à toute autre
nouvelle collectivité territoriale qu'il aurait créé.
Cette faculté ne lui serait ouverte qu'en cas de
nécessité
due à un réel enchevêtrement
des compétences.
• La proposition de loi constitutionnelle présentée
par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos
collègues
L'article 6 de la proposition de loi présentée par le
Président Christian Poncelet et plusieurs de nos collègues tend,
quant à elle, à inscrire à l'article 72 de la
Constitution le principe selon lequel « aucune collectivité
territoriale ne peut exercer une
tutelle
sur une autre
collectivité territoriale ».
Toutefois, afin de remédier à l'enchevêtrement des
compétences, cet article ouvre
à
une
collectivité territoriale la possibilité d'exercer
une ou
plusieurs
compétences relevant soit de l'Etat
,
soit d'une
autre catégorie de collectivités territoriales
.
L'exposé des motifs de la proposition de loi précise qu'il s'agit
également d'ouvrir un droit à l'expérimentation au
bénéfice des collectivités territoriales. Cependant, la
rédaction du texte autorise l'adoption de mesures à
caractère permanent.
• La position de la commission des Lois
La double nécessité de clarifier la répartition des
compétences entre collectivités territoriales et de permettre la
désignation de collectivités chefs de file pour la mise en oeuvre
de compétences croisées fait aujourd'hui l'objet d'une large
consensus.
La mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation
a souligné combien, «
à l'expérience, il
était apparu illusoire de chercher à supprimer toute forme de
cofinancements entre collectivités pour la réalisation d'un
même projet. Tel est en particulier le cas pour la réalisation de
grands équipements, le concours de plusieurs collectivités
étant alors souvent indispensable
. »
Le cofinancement, s'il s'exerce dans le cadre d'un véritable
partenariat, peut également traduire des solidarités et
complémentarités en vue d'une plus grande efficacité de
l'action publique. Aussi la mission d'information a-t-elle
considéré que la notion de collectivité « chef
de file », sans remettre en cause le contenu des compétences,
pouvait
« contribuer à assurer une plus grande
cohérence des actions communes ainsi conduites » et
« apporter une clarification utile dans la mise en oeuvre des
partenariats entre collectivités.
»
La proposition n° 19 du rapport de la Commission pour l'avenir de la
décentralisation présidée par notre collègue Pierre
Mauroy énonçait ainsi «
qu'une collectivité
intervient dans le cadre du bloc de compétences qui lui a
été dévolu par la loi. La collectivité
principalement compétente peut solliciter des financements d'autres
partenaires en tant que chef de file d'un projet
113(
*
)
. ».
Pour autant, votre commission des Lois considère que
la
possibilité offerte à une collectivité territoriale de
jouer un rôle de « chef de file » pour l'exercice de
compétences croisées ne doit pas se traduire par une tutelle sur
les autres collectivités
.
Contrairement à d'autres pays comme la République
fédérale d'Allemagne, la France s'est refusée, depuis les
lois de décentralisation, à instaurer une hiérarchie entre
collectivités territoriales
114(
*
)
.
Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à inscrire dans la Constitution le principe
selon lequel une collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle
sur une autre
.
L'inscription de ce principe dans la Constitution ne fera pas obstacle à
la possibilité de désigner une collectivité
« chef de file ». Elle garantira en revanche que ce
rôle se limitera à l'organisation des modalités, à
l'animation et à la coordination des actions communes. L'amendement vise
en effet à préciser que la loi pourra autoriser une
collectivité territoriale à organiser, et non à fixer, les
modalités de l'action commune.
La rédaction proposée par le présent projet de loi
constitutionnelle ne soumet pas la désignation d'une collectivité
« chef de file » au consentement préalable des
collectivités intéressées. Sans doute est-ce
nécessaire pour éviter des situations de blocage. On peut
toutefois imaginer que, dans certains cas prévus par la loi, la fonction
de « chef de file » ne sera mise en oeuvre que par voie de
convention entre des collectivités territoriales volontaires.
Enfin, s'il ne juge pas opportun de faire figurer les établissements
publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes dans la
Constitution puisque, par définition, il ne s'agit que
d'établissements publics créés par les
collectivités territoriales, votre commission considère que, dans
la mesure où ils agissent par délégation de leurs membres,
ces établissements pourraient également se voir confier le
rôle de collectivité « chef de file »
.
6. La clarification du rôle du représentant de l'Etat
Le texte proposé pour le sixième et dernier alinéa de
l'article 72 tend à clarifier le rôle du représentant de
l'Etat dans les collectivités territoriales.
• Le droit en vigueur
En disposant que : «
Dans les départements et les
territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des
intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect
des lois
», le dernier alinéa de l'article 72 consacre le
caractère unitaire de l'Etat
.
Le délégué du Gouvernement doit être en mesure
d'assurer le
contrôle administratif
des actes des autorités
locales, même si ce pouvoir de contrôle -de simple
légalité- se limite désormais à saisir le juge
administratif. Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé que la loi ne
pouvait rendre exécutoires les actes des autorités locales avant
leur transmission au représentant de l'Etat, ni lui imposer un
délai pour saisir le juge pendant lequel l'acte demeurerait
exécutoire
115(
*
)
.
Le délégué du Gouvernement doit également veiller
au
respect des lois
. Le législateur doit ainsi prévoir
l'intervention du représentant de l'Etat, sous le contrôle du
juge, lorsqu'il exige une décision des autorités locales dont
l'absence risque de compromettre le fonctionnement des services publics et
l'application des lois
116(
*
)
. De
même, un pouvoir de substitution peut être reconnu par la loi au
délégué du Gouvernement lorsque, par suite de l'absence
d'une majorité qualifiée, les intérêts
généraux d'une collectivité sont compromis
117(
*
)
.
Enfin, le Conseil constitutionnel a souligné que le
délégué du Gouvernement devait pouvoir
«
assurer la
sauvegarde des intérêts nationaux
auxquels, de surcroît, se rattache l'application des engagements
internationaux contractés à cette fin
118(
*
)
. » Le contenu de
l'intérêt national est évidemment variable mais il convient
sans doute d'y inclure l'ensemble des fins que le préambule de la
Constitution du 27 octobre 1946 attribue à la Nation : protection
de la santé, sécurité matérielle, égal
accès à l'instruction, à la formation professionnelle,
à la culture... A titre d'exemple, le Conseil constitutionnel a
jugé que le logement des personnes défavorisées
constituait une « exigence d'intérêt
national » justifiant le rôle prépondérant de
l'Etat à l'égard des collectivités territoriales en cette
matière
119(
*
)
.
• Le projet de loi constitutionnelle
Le texte proposé pour le dernier alinéa de l'article 72 de
la Constitution vise à actualiser et à clarifier le rôle du
délégué du Gouvernement.
Celui-ci serait désormais qualifié de
représentant de
l'Etat
. Serait également affirmé qu'il est le
représentant de chacun des membres du Gouvernement
.
Sa mission s'exercerait désormais dans le ressort de l'ensemble des
collectivités territoriales de la République, et non plus dans
les départements et les territoires. Elle resterait inchangée,
puisque le représentant de l'Etat conserverait «
la charge
des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du
respect des lois
. »
• La proposition de loi constitutionnelle présentée
par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos
collègues
Aux termes de l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle
présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs
de nos collègues, le délégué du Gouvernement
dans les départements et les collectivités d'outre-mer
conserverait la charge des intérêts nationaux et du respect des
lois, mais n'exercerait plus de contrôle administratif.
Il s'agirait, selon l'exposé des motifs, de « tirer la
conséquence du remplacement de la tutelle
a priori
par un
contrôle juridictionnel
a posteriori
opéré par la
loi du 2 mars 1984 ».
• La position de la commission des Lois
Contrairement à ce que tend à affirmer le présent article,
le représentant de l'Etat dans les collectivités territoriales
n'est pas, à proprement parler, le représentant de chacun des
membres du Gouvernement.
Ainsi, le ministre de l'éducation nationale n'est-il pas
représenté par le préfet mais par le recteur
d'Académie. L'article L. 222-2 du code de l'éducation
dispose ainsi que «
Le recteur d'académie, en
qualité de chancelier des universités, représente le
ministre chargé de l'enseignement supérieur auprès des
établissements publics à caractère scientifique, culturel
et professionnel.
» Il est vrai cependant que le préfet
joue un rôle décisif s'agissant des investissements de l'Etat dans
le domaine de l'éducation nationale.
De même, s'agissant de la justice judiciaire, les responsables des
juridictions relevant du ressort de chaque cour d'appel sont les premiers
présidents et les procureurs généraux. La mission
d'information de votre commission des Lois sur l'évolution des
métiers de la justice avait d'ailleurs observé que le choix du
préfet comme ordonnateur secondaire des dépenses des
juridictions, s'il ne semble pas susciter de difficulté dans la
pratique, paraît difficilement compatible avec le principe
d'indépendance de la justice et mériterait d'être
réexaminé
120(
*
)
.
Tout en souscrivant à l'objectif de mieux affirmer l'autorité du
préfet sur les services déconcentrés de l'Etat et son
rôle de coordination interministérielle, votre commission des Lois
vous soumet donc un
amendement
tendant à supprimer cette
mention approximative et inutile dans la Constitution.
Elle vous soumet également un
amendement
tendant à
supprimer la notion de « ressort » des collectivités
territoriales, terminologie inappropriée puisqu'elle s'applique à
des juridictions.
En revanche, il ne semble pas opportun de supprimer la mission de
contrôle administratif dévolue au préfet dans la mesure
où :
- l'exercice du contrôle de légalité permet aux
petites collectivités territoriales de bénéficier d'une
aide juridique, sans doute perfectible, de la part des services des
préfectures ;
- les exécutifs locaux, en particulier les maires, exercent des
fonctions pour le compte de l'Etat, par exemple la tenue de l'état
civil, et doivent être soumis, à ce titre, à un
contrôle administratif ;
- enfin, on pourrait envisager, sur le modèle de la
République fédérale d'Allemagne, que des
compétences de l'Etat soient déléguées, et non
transférées, aux collectivités territoriales, dans le
cadre des expérimentations à venir, ce qui supposerait le
maintien d'un contrôle administratif.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle
vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4
ainsi modifié
.
Article 5
(article 72-1 inséré dans la
Constitution)
Renforcement de la démocratie participative
locale
Le
présent article tend à
introduire un article 72-1 nouveau dans
la Constitution afin de renforcer la démocratie participative locale
à travers quatre innovations :
- l'instauration d'un droit de pétition par lequel les
électeurs pourraient, dans les conditions fixées par la loi
(premier alinéa), obtenir l'inscription à l'ordre du jour d'une
assemblée locale d'une question relevant de sa compétence ;
- la création d'un véritable référendum local
décisionnel par lequel, dans les conditions prévues par une loi
organique, les collectivités territoriales pourraient soumettre
des projets de délibération ou d'acte relevant de leur
compétence à la décision des électeurs
(deuxième alinéa) ;
- l'institution d'une procédure de consultation des
électeurs lorsque est envisagée la création
d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou
la modification de son organisation, la consultation étant
décidée par la loi (troisième alinéa) ;
- la possibilité de consulter les électeurs sur la
modification des limites des collectivités territoriales, dans les
conditions prévues par la loi (troisième alinéa).
L'aspect novateur de cet article consacré au renforcement de la
démocratie participative locale est accentué par le fait que
les mesures proposées s'appliqueraient à l'ensemble des
collectivités territoriales
énumérées
à l'article 72 modifié
,
communes, départements,
régions, collectivités d'outre-mer régies par l'article
74, et à toute autre catégorie de collectivité
territoriale créée par la loi. En revanche, la
Nouvelle-Calédonie, qui est régie par le titre XIII de la
Constitution, ne pourrait bénéficier des nouvelles dispositions.
1. Les instruments actuels de la démocratie participative
locale
• Des dispositifs de consultation locale existent
déjà en France
La loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative
à l'administration territoriale de la République
121(
*
)
a consacré la pratique
ancienne de la consultation d'initiative municipale
, improprement
nommée « référendum local ». Cette
procédure n'est prévue que dans le cadre communal.
122(
*
)
L'initiative d'une consultation
appartient aux élus
123(
*
)
lorsque la consultation porte sur les décisions prises par les
autorités municipales pour régler les
affaires de la
compétence de la commune.
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire a introduit
l'initiative populaire
en permettant à un cinquième des
électeurs inscrits sur les listes électorales de demander au
conseil municipal d'organiser une consultation sur une opération
d'aménagement
124(
*
)
relevant de la décision des autorités municipales.
125(
*
)
Le conseil municipal délibère alors sur le principe et les
conditions d'organisation de la consultation. La délibération
indique expressément
que la consultation
n'a qu'une valeur
d'avis.
Seuls les électeurs de la commune
(ou d'un quartier de celle-ci pour
une affaire l'intéressant spécifiquement)
sont appelés
à s'exprimer
. Les opérations de consultation étendues
à l'ensemble des habitants de la commune sont donc annulées par
le juge administratif
.
126(
*
)
Ce dernier veille aussi à ce que
l'objet de la consultation
relève effectivement de la compétence de la commune
,
déclarant illégales des consultations sur le principe du maintien
de populations étrangères sur le territoire national
127(
*
)
ou sur l'opportunité d'un
projet d'autoroute
128(
*
)
.
Plus généralement, la procédure est strictement
encadrée
129(
*
)
.
La loi du 4 février 1995 a également instauré la
possibilité de consulter
les électeurs des communes membres
d'un établissement public de coopération
intercommunale
130(
*
)
sur les
décisions que l'organe délibérant ou le président
de cet établissement sont appelés à prendre pour
régler les affaires de la compétence de cet établissement
en matière d'aménagement
131(
*
)
.
Enfin, il convient de rappeler que la loi n° 2002-276 du
27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité
a doté les communes d'instruments
supplémentaires pour associer les habitants aux décisions
locales, à travers l'assouplissement des dispositions relatives aux
comités consultatifs issus de la loi du 6 février 1992 et la mise
en place des conseils de quartier.
132(
*
)
• Des procédures exceptionnelles sont prévues en cas
de modification de l'organisation territoriale
Ces procédures n'ont pas d'autre point commun que d'accompagner les
évolutions statutaires des collectivités territoriales au sein de
la République par un recours à l'expression directe des
électeurs concernés.
Le dernier alinéa de l'article 53 de la Constitution dispose que
« nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire
n'est valable sans le consentement des populations
intéressées ».
133(
*
)
Des procédures de consultation des populations d'outre-mer, par le
Gouvernement ou ses représentants, sur l'évolution
institutionnelle de leurs territoires au sein de la République ont
été dégagées par la jurisprudence du Conseil
constitutionnel ou posées par la loi
134(
*
)
.
Lorsque des communes désirent fusionner
135(
*
)
, les personnes inscrites sur les
listes électorales municipales sont consultées sur
l'opportunité de la fusion.
La fusion est prononcée par arrêté du représentant
de l'Etat dans le département si le projet recueille l'accord de la
majorité des suffrages exprimés et un quart des électeurs
inscrits.
Mais une commune ne peut être contrainte à fusionner si la
consultation fait apparaître que les deux tiers des suffrages
exprimés représentant au moins la moitié des
électeurs inscrits dans la commune ont manifesté leur opposition
au projet.
Le référendum local a alors valeur
décisionnelle.
• Des procédures de consultation locale similaires sont
utilisées dans les autres pays de l'Union européenne
136(
*
)
- des consultations organisées au niveau communal sur des questions
d'intérêt local
Le droit des communes de certains Länder allemands établit une
liste de questions pouvant être soumises aux électeurs. Les
questions financières et celles qui se réfèrent à
l'administration de la commune sont généralement exclues du champ
des consultations, sauf en Suède.
- des procédures de démocratie locale
déterminées par des dispositions normatives
C'est une loi sur l'organisation communale qui régit les
modalités des consultations locales en Belgique, en Espagne, en
Suède et aux Pays-Bas.
En Italie, les règles varient d'une commune à l'autre alors qu'au
Danemark, il n'existe aucune disposition explicite.
- les assemblées délibérantes de la commune ou une
fraction du corps électoral peuvent prendre l'initiative d'organiser les
consultations locales
Au Danemark et en Suède, l'organisation des consultations locales
demeure une compétence du conseil municipal.
En Allemagne, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas ou au Portugal, une fraction
du corps électoral de la commune peut obtenir l'organisation d'une
consultation, sous réserve du respect de critères définis
par la loi ou d'une décision de l'instance délibérante
locale.
L'initiative des électeurs ne s'oppose pas nécessairement
à celle des élus locaux (Portugal).
La Belgique autorise les jeunes de plus de seize ans et les résidents
majeurs étrangers à participer à cette initiative
populaire.
En Belgique, aux Pays-Bas, en Espagne, en Italie et en Suède, les
référendums communaux ont souvent une valeur consultative comme
en France.
Il existe cependant un
véritable référendum local
décisionnel en Allemagne et au Portugal.
En Allemagne, sous
réserve d'un certain seuil de participation des électeurs
inscrits, les décisions issues du référendum local ont
valeur de délibération du conseil municipal. Au Portugal, le non
respect d'une telle décision peut entraîner la dissolution du
conseil municipal.
La France a donc des dispositions relatives aux consultations locales assez
proches de celles de ses voisins.
2. Le projet de loi constitutionnelle
• L'instauration d'un droit de pétition permettant aux
électeurs d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour d'une
assemblée locale d'une question relevant de sa compétence
Le premier alinéa du texte proposé pour insérer un
article 72-1 nouveau dans la Constitution vise à inscrire pour le
niveau local un droit dont l'usage auprès des assemblées
parlementaires est encadré par la loi organique
137(
*
)
, mais qui est également une
pratique ancienne de la démocratie locale : le droit de
pétition.
Ce droit de pétition serait défini et encadré par la loi.
Il serait ouvert aux
électeurs
de chaque collectivité
territoriale. Ceux-ci pourraient prendre l'initiative de poser une question
relevant de sa compétence à l'assemblée
délibérante de la collectivité concernée.
Le dispositif proposé
garantirait l'inscription de la question
posée à l'ordre du jour de l'assemblée
délibérante.
Celle-ci délibèrerait et
déciderait librement de prendre ou non des mesures conformes aux voeux
des pétitionnaires.
• La création d'un véritable référendum
local décisionnel
Le deuxième alinéa du texte proposé pour insérer un
article 72-1 dans la Constitution instituerait une procédure de
démocratie locale inédite en droit français :
le
référendum local décisionnel.
L'initiative de ce référendum local reviendrait aux
assemblées délibérantes des collectivités
territoriales
. Le principe de l'extension de la consultation des
électeurs à l'ensemble des collectivités territoriales
avait fait l'objet de plusieurs amendements
138(
*
)
rejetés par le
précédent Gouvernement, lors des débats sur la loi
relative à la démocratie de proximité à
l'Assemblée nationale.
Il faut également noter que
l'organisation d'un tel
référendum constituerait une faculté, non une obligation,
pour ces conseils élus
. Les collectivités territoriales
disposeraient ainsi d'un outil supplémentaire pour
« s'administrer librement ». Pourraient participer au
référendum les électeurs inscrits sur les listes
électorales de la collectivité territoriale.
Le texte encadre aussi strictement le champ d'application du
référendum local décisionnel en limitant son objet
aux
projets de délibération ou d'acte de la
compétence de la collectivité.
En revanche, le résultat du référendum s'imposerait
à l'assemblée délibérante concernée et le
projet d'acte ou de délibération serait ainsi adopté avec
une valeur d'acte administratif. Une loi organique préciserait les
conditions et les réserves auxquelles seraient soumis de tel
référendums locaux.
• L'institution d'une procédure de consultation des
électeurs en cas de création d'une collectivité
territoriale à statut particulier ou de modification de son
organisation
La première phrase du troisième alinéa du texte
proposé pour insérer un article 72-1 nouveau dans la Constitution
tend à autoriser une
consultation locale inédite lorsque
,
en application de l'article 72 de la Constitution,
il est envisagé de
créer une collectivité à statut particulier se substituant
à des collectivités existantes ou de modifier son
organisation.
La consultation n'aurait rien d'automatique. C'est la loi qui pourrait
décider de consulter les électeurs des collectivités
intéressées.
Il s'agirait d'interroger une partie des électeurs sur une question
intéressant plus spécifiquement un territoire mais relevant de la
compétence de l'Etat.
Cette faculté était jusqu'alors
interdite en métropole et réservée aux populations de
l'outre-mer.
• L'ouverture de la possibilité de consulter les
électeurs sur la modification des limites des collectivités
territoriales
La deuxième phrase du troisième alinéa du texte
proposé pour insérer un article 72-1 nouveau dans la Constitution
tend à constitutionnaliser une procédure de
consultation des
électeurs sur la modification des limites des collectivités
territoriales
.
Ces modifications sont effectuées par le représentant de l'Etat
après enquête publique pour les communes,
1(
*
)
et par la loi pour les
départements et régions
2(
*
)
. La seule procédure faisant
appel à la consultation des électeurs est l'hypothèse
spécifique précitée de la fusion de communes.
Les électeurs pourraient ainsi être consultés en cas de
projet de modification des limites de collectivités existantes,
la
procédure
demeurant
facultative
. Une loi fixerait les
modalités d'exercice et les conditions d'organisation de cette
consultation.
3. La position de votre commission des Lois
•
Le choix de réserver aux électeurs le
bénéfice des mécanismes de démocratie directe
locale
Votre commission des Lois approuve le choix de réserver les
instruments de démocratie participative aux électeurs des
collectivités territoriales plutôt que de les ouvrir à
l'ensemble des habitants.
139(
*
)
L'extension de la consultation aux habitants provoquerait de réelles
difficultés d'organisation et remettrait en cause le lien traditionnel
entre les citoyens et les décisions de leurs représentants
élus.
En outre, en pratique, la mise en oeuvre des procédures de consultation
locale pouvant être décidée à tout moment, la tenue
de listes d'habitants et leur mise à jour permanente seraient
nécessaires, à l'échelle communale, mais aussi
départementale ou encore régionale. De plus, les critères
de participation étant très souples, rien n'empêcherait un
individu ayant perdu sa capacité politique d'exercer son droit de
pétition ou de participer à un référendum local.
Surtout,
votre commission des Lois rappelle que l'article 72 de la
Constitution pose le principe de la libre administration des
collectivités territoriales par des conseils élus, issus du
suffrage universel.
Il ne semble pas opportun
que les personnes bénéficiaires des
procédures de démocratie participative soient distinctes du corps
électoral, seul investi du pouvoir de décision quant au choix de
ses représentants locaux.
• Le droit de pétition
Soucieuse de concilier l'exercice du
droit de pétition
avec le
bon fonctionnement des assemblées délibérantes des
collectivités territoriales,
votre commission des Lois vous soumet un
amendement
tendant à permettre aux électeurs de
« demander » et non « d'obtenir »
l'inscription d'une question relevant de sa compétence à l'ordre
du jour d'une assemblée délibérante d'une
collectivité territoriale.
En effet, l'automaticité de l'inscription à l'ordre du jour
pourrait paralyser le bon fonctionnement de ces conseils, composés de
représentants du peuple élus au suffrage universel.
Traditionnellement, le droit de pétition vise à permettre aux
signataires d'émettre des voeux.
Enfin, il n'est pas souhaitable que des groupes de pression non
représentatifs, par une tactique de harcèlement, puissent
maîtriser l'ordre du jour des assemblées
délibérantes locales et paralyser leurs
délibérations.
La rédaction proposée par votre commission des Lois est conforme
à l'essence du droit de pétition tout en permettant aux
assemblées locales concernées de débattre sur
l'intérêt et l'opportunité d'inscrire telle ou telle
question à son ordre du jour et de rejeter les demandes manifestement
infondées.
Par ailleurs, votre commission des Lois insiste sur la nécessité
de préciser, dans la loi prévue à cet effet, les
délais dans lesquels le droit de pétition pourrait être
exercé et les critères de recevabilité des demandes, comme
c'est le cas pour les procédures de consultation locale existantes
(seuil de participation).
• Le référendum local décisionnel
Le référendum local décisionnel permettra de renforcer
la démocratie de proximité.
Toutefois,
plusieurs interrogations demeurent sur les modalités
et l'étendue de l'utilisation de cet instrument. La loi organique
prévue pour mettre en oeuvre le référendum local
décisionnel devra exiger des seuils de participation, afin de valider le
résultat de la consultation et de ne pas imposer des choix minoritaires
à la population.
Certains délais devront encadrer la possibilité d'organiser un
référendum local décisionnel. Ainsi, il serait logique
qu'il ne puisse pas y avoir de référendum local à partir
du 1
er
janvier de l'année civile précédant le
renouvellement de l'assemblée délibérante ni pendant les
campagnes électorales ou les recours contentieux à l'encontre de
l'élection.
Enfin, un contrôle de légalité
« renforcé » pourrait être mis en place afin
d'éviter que des procédures déclarées
illégales puissent néanmoins se dérouler effectivement. Ce
contrôle serait l'oeuvre du juge administratif, le Conseil
constitutionnel n'étant compétent que pour veiller à la
régularité des opérations de référendum
prévues aux articles 11 et 89 de la Constitution (voir commentaire de
l'article 11 du présent projet).
Votre commission vous soumet un
amendement
tendant à supprimer
l'expression de « ressort » des collectivités
territoriales.
• Consultations sur la création de collectivités
à statut particulier se substituant à des collectivités
existantes
Votre commission des Lois approuve la possibilité offerte au
législateur de consulter les électeurs concernés par la
création d'une collectivité à statut particulier se
substituant à des collectivités existantes. Cette disposition
permettra, par exemple, de consulter les électeurs vivant en Corse sur
la création d'une collectivité territoriale unique.
Ces consultations auront valeur d'avis et ne lieront pas le Parlement.
Conformément au principe constitutionnel de la nullité de tout
mandat impératif, le législateur restera maître de sa
décision.
En revanche,
votre commission des Lois estime que l'inscription de cette
consultation locale au troisième alinéa du texte proposé
pour insérer un article 72-1 dans la Constitution n'est pas
satisfaisante. La coexistence de ce dispositif exceptionnel avec les
procédures de droit commun appelées à renforcer la
démocratie participative locale est source de confusion.
Par coordination avec le transfert de cette disposition à
l'article 72 de la Constitution, votre commission des Lois vous propose de
la disjoindre du présent article.
• Les consultations sur la modification des limites des
collectivités territoriales
Quant aux consultations locales sur la modification des limites d'une
collectivité territoriale, votre commission des Lois considère
que l'inscription de ce dispositif dans la Constitution n'est pas
souhaitable.
Une telle mention dans la Constitution pour une simple consultation facultative
n'apparaît pas nécessaire.
Par ailleurs, ce dispositif souffre d'une grande imprécision et renvoie
à la loi l'ensemble des mesures qui garantiront son
effectivité : initiative de la consultation ;
définition des électeurs concernés...
Enfin, la loi prévoit aujourd'hui des mécanismes de consultation
des assemblées délibérantes des collectivités
territoriales
140(
*
)
visées par la modification des limites territoriales.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet
un
amendement de suppression du dernier alinéa du texte
proposé pour insérer un article 72-1 nouveau dans la
Constitution.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 5
ainsi
modifié.
Article 6
(article 72-2 inséré dans la
Constitution)
Autonomie financière des collectivités
territoriales
Cet
article vise à insérer un article 72-2 dans la Constitution afin
de garantir l'autonomie financière des collectivités
territoriales.
Le 26 octobre 2000, à l'initiative de son président
M. Christian Poncelet et sur le rapport de M. Patrice Gélard
au nom de votre commission des Lois, le Sénat adoptait une proposition
de loi constitutionnelle
relative à la libre administration des
collectivités territoriales et à ses implications fiscales et
financières
.
Ce texte, destiné à garantir l'autonomie financière, en
particulier fiscale, des collectivités territoriales, n'a
malheureusement pas été inscrit à l'ordre du jour de
l'Assemblée nationale sous la précédente
législature. Celle-ci fut, il est vrai, marquée par un
démantèlement progressif de la fiscalité locale et une
perte d'autonomie financière des collectivités territoriales.
Aussi le Président du Sénat a-t-il constitué, peu
après les élections législatives, un groupe de travail
chargé d'élaborer une
nouvelle proposition de loi
constitutionnelle
. Présenté au mois de septembre dernier, ce
texte reprend dans une large mesure les dispositions financières
adoptées par le Sénat en 2000.
1. Le droit en vigueur : une autonomie financière des
collectivités territoriales singulièrement affaiblie
• Le démantèlement progressif de la fiscalité
locale
Les mesures législatives adoptées au cours des dernières
années malgré l'opposition du Sénat ont traduit un
véritable mouvement de démantèlement de la
fiscalité locale et de recentralisation des ressources locales.
L'article 53 de la loi de finances pour 1993 a supprimé les parts
régionales et départementales de la
taxe foncière sur
les propriétés non bâties.
L'article 29 de la loi de finances pour 1999 a supprimé
la taxe
additionnelle régionale aux droits de mutation à titre
onéreux
, soit plus de 10% des recettes fiscales totales des
régions.
Le même article a réduit le taux des
droits de mutation
à titre onéreux des départements sur les locaux à
usage professionnel
et, de fait, leur capacité à voter les
taux de cet impôt.
L'article 44 de cette même loi de finances a supprimé la
fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires,
soit environ un tiers de l'assiette de cet impôt dont le produit
représente environ la moitié du produit des quatre taxes directes
locales. Au terme de cette réforme, les collectivités
territoriales auront été amputées du sixième de
leur pouvoir fiscal.
L'article 9 de la loi de finances pour 2000 a poursuivi la
réforme
des droits de mutation
, engagée en 1999, en unifiant les taux
départementaux des droits de mutation à titre onéreux sur
les locaux d'habitation.
La loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé la
part
régionale de la taxe d'habitation
, soit près de
15 % des recettes fiscales totales des régions et 22 % du
produit des quatre taxes.
Enfin, la loi de finances pour 2001 a supprimé la
vignette
automobile, soit 5 % des recettes totales des départements et
près de 10 % de leurs recettes fiscales.
La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les
collectivités territoriales votent les taux dans leurs recettes totales
hors emprunt s'élevait à
54 % en 1995.
Après ces réformes, la part de la fiscalité locale dans
les ressources globales hors emprunt a été réduite
à moins de 37 % pour les régions, 43 % pour les
départements et 48 % pour les communes.
Le poids des
compensations
versées aux collectivités par
l'Etat a été
multiplié par 13
depuis 1983 et par
3,3 depuis 1987. Compte tenu de la suppression de la part régionale de
la taxe d'habitation, les compensations s'élevaient à
66,4
milliards de francs en 2000
, soit près de 20 % du montant total
du produit de la fiscalité directe locale qui atteignait
345,4
milliards de francs.
Ce mouvement de
recentralisation
des ressources locales s'est traduit
par un
brouillage entre fiscalité et compensations.
C'est ainsi
que la suppression de la part « salaires » de la taxe
professionnelle a mis en cause la fiabilité du critère du
potentiel fiscal, qui constitue le principal indicateur de richesse des
collectivités territoriales. La loi du 28 décembre 1999 relative
à la prise en compte du recensement général de population
de 1999 dans la répartition des dotations de l'Etat aux
collectivités territoriales a dû intégrer la compensation
de la part « salaires » dans la définition du
potentiel fiscal afin de neutraliser les effets de la réforme de la taxe
professionnelle.
Cette substitution de mécanismes de compensation à la
fiscalité locale est très largement le fruit de
l'absence de
réforme
de cette dernière. Selon un processus inexorable,
faute de réformer les bases de l'impôt local, c'est sa suppression
graduelle qui est mise en oeuvre. L'Etat commence par accorder des
allègements aux contribuables qu'il compense aux collectivités
à travers la procédure du dégrèvement. Puis il
accorde des exonérations qui annoncent l'extinction progressive de
l'impôt local.
• Des transferts de charges insuffisamment compensés
La compensation financière des compétences
transférées aux collectivités territoriales a
constitué l'un des principes forts des lois de décentralisation.
Elle apparaissait comme l'un des socles du
contrat de confiance
avec
l'Etat.
Les règles applicables en matière de compensation
financière des transferts de compétences sont fixées par
le code général des collectivités territoriales qui
précise que :
- «
tout accroissement net des charges résultant des
transferts de compétences
(...)
est accompagné du
transfert
concomitant par l'Etat aux communes, aux départements
et aux régions
des ressources nécessaires à l'exercice
normal
de ces compétences
» (article L. 1614-1) ;
- «
ces ressources sont équivalentes aux
dépenses effectuées,
à la date du transfert
, par
l'Etat au titre des compétences transférées et
évoluent chaque année, dès la première
année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la
compensation intégrale des charges
transférées
» (article L. 1614-1) ;
- «
toute charge nouvelle incombant aux collectivités
du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des
règles relatives à l'exercice des compétences
transférées est compensée
» (article
L. 1614-2) ;
- «
le montant des dépenses résultant des
accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque
collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé
de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis
d'une
commission
présidée par un magistrat de la Cour des
comptes et comprenant des
représentants de chaque catégorie de
collectivités
concernées
» (article
L. 1614-3).
Cette commission dénommée « commission consultative sur
l'évaluation des charges », outre le magistrat de la Cour qui
la préside, est composée de huit représentants des
communes, quatre représentants des conseils généraux et
quatre représentants des conseils régionaux.
A l'initiative du Sénat, la loi n° 2002-276 du 27
février 2002 relative à la démocratie de proximité
a inséré un article L. 1614-3-1 dans le code
général des collectivités territoriales afin de permettre
à la Commission consultative sur l'évaluation des charges de se
prononcer sur les
charges imposées aux collectivités
territoriales par des modifications législatives des conditions
d'exercice des compétences transférées
.
Il prévoit la présentation de l'évolution de ces charges
-collectivité par collectivité s'agissant des départements
et des régions- dans le bilan sur l'évolution du coût des
compétences transférées aux collectivités
territoriales que la commission doit établir chaque année, depuis
1995, à l'intention du Parlement.
Le code général des collectivités territoriales
définit également les modalités de la compensation :
- «
les charges
(...)
sont compensées par le
transfert d'impôts d'Etat
(...)
et, pour le
solde
, par
l'attribution d'une dotation générale de
décentralisation
» (article L. 1614-4) ;
- «
les transferts d'impôts d'Etat représentent
la moitié au moins
des ressources attribuées par l'Etat
à l'ensemble des collectivités locales
» (article
L. 1614-5) ;
- «
les
pertes de produit fiscal
résultant, le
cas échéant, pour les départements ou les régions,
de la modification, postérieurement à la date des transferts des
impôts et
du fait de l'Etat
, de l'assiette ou des taux de ces
impôts sont
compensées intégralement
,
collectivité par collectivité
(...)
par des attributions
de dotation de décentralisation
» (article
L. 1614-5).
Les impôts d'Etat transférés aux collectivités
territoriales par l'article 99 de la loi du 7 janvier 1983 ont
été :
- pour les départements : d'une part, la taxe sur les
véhicules à moteur (vignette) et, d'autre part, les droits
d'enregistrement et la taxe de publicité foncière exigibles sur
les mutations à titre onéreux (droits de mutation) ;
- pour les régions : la taxe sur les certificats
d'immatriculation des véhicules à moteur (cartes grises).
La loi de 1983 a en revanche exclu le financement par la fiscalité des
compétences transférées aux communes.
Le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur la
décentralisation a mis en évidence que
les recettes
transférées ont augmenté beaucoup moins vite que les
charges transférées
.
Le premier alinéa de l'article L. 1614-5 du code
général des collectivités territoriales prévoit en
outre que «
au terme de la période visée à
l'article 4 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983
précitée
[3 ans],
les transferts d'impôts d'Etat
représentent
la moitié au moins
des ressources
attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités
locales
».
Or l'analyse de la structure des recettes transférées
menée par la mission sénatoriale d'information sur la
décentralisation démontre que la règle de 50 % n'est
plus respectée.
Passée la première vague des transferts de compétences,
le financement budgétaire des transferts, conçu au
départ comme un solde, est progressivement devenu la norme
.
Les nouveaux transferts n'ont pas donné lieu à des transferts de
fiscalité mais à des majorations de dotation
générale de décentralisation (DGD). L'assiette et le taux
des impôts transférés se sont progressivement
réduits. La politique de réduction et d'unification des taux des
droits de mutation, outre qu'elle a supprimé au passage le pouvoir des
départements de voter les taux de ces impôts, a
entraîné une diminution importante de la part de la
fiscalité dans les ressources transférées.
En outre, les collectivités territoriales subissent un
alourdissement
des charges non compensées.
Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines
mentionnés par les lois de décentralisation. Les
collectivités territoriales doivent de plus en plus supporter des
charges résultant de
décisions sur lesquelles elles n'ont
aucune prise.
Les conséquences financières
désastreuses pour les départements de la création de
l'allocation personnalisée d'autonomie par la loi du 20 juillet 2001 en
témoignent.
Les ressources des collectivités territoriales évoluent moins
vite que ces charges nouvelles
. Ainsi pour les trois années
d'application de l'accord salarial du 10 février 1998, la dotation
globale de fonctionnement a augmenté nettement moins vite que le
surcoût provoqué par cet accord.
Le surcoût induit par le financement des charges non compensées
peut aboutir à une augmentation de la pression fiscale sur les
contribuables locaux. Ainsi, dans son rapport au nom de l'Observatoire des
finances locales pour 2002, notre collègue Joël Bourdin indique
qu'il est pour l'instant difficile de savoir quel sera le coût exact de
l'allocation personnalisée d'autonomie pour les départements,
mais que la fiscalité locale a d'ores et déjà
été sollicitée.
Comme l'a relevé à juste titre le rapport de la mission
sénatoriale d'information,
l'Etat incite fortement les
collectivités territoriales à financer des dépenses qui
relèvent de ses compétences
, notamment en matière
d'enseignement supérieur et de voirie. Les contrats de plan
Etat-région ont constitué un cadre privilégié pour
faire financer par les collectivités territoriales des politiques
nationales.
Ces différentes atteintes à l'autonomie fiscale et
financière des collectivités territoriales mettent en
évidence les limites du dispositif constitutionnel.
• Les limites du dispositif constitutionnel
Aucune disposition constitutionnelle ne garantit l'autonomie financière
des collectivités territoriales. C'est sur le fondement du principe de
leur libre administration, que le Conseil constitutionnel en a affirmé
la nécessité, sans pour autant en assurer la garantie effective
contre la loi ordinaire.
Le Conseil constitutionnel a tout d'abord posé les limites dans
lesquelles le législateur pouvait imposer des
charges
aux
collectivités territoriales.
Il a ainsi précisé que «
si le législateur
est compétent pour définir les catégories de
dépenses qui revêtent pour les collectivités territoriales
un caractère obligatoire (...), toutefois les obligations ainsi mises
à la charge d'une collectivité territoriale doivent être
définies avec
précision
quant à leur
objet
et à leur
portée
et ne sauraient
méconnaître la compétence propre
des
collectivités territoriales ni
entraver leur libre
administration
» (décision n° 90-277 DC du
25 juillet 1990).
S'agissant des
ressources
, le Conseil constitutionnel a établi
que «
le législateur peut déterminer les limites
à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale
peut être habilitée à fixer elle-même le
taux
d'une imposition
établie en vue de pourvoir à ses
dépenses
» (décision n° 90-277 DC du
25 juillet 1990).
Il a clairement affirmé, à plusieurs reprises, que
«
les règles posées par la loi ne sauraient avoir
pour effet de restreindre les
ressources fiscales
des
collectivités territoriales au point
d'entraver
leur libre
administration
» (décision n° 91-298 DC du 24 juillet
1991, décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991,
décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998, décision
n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000).
Face à une amputation des ressources fiscales des collectivités
territoriales, le Conseil constitutionnel s'attache à vérifier le
maintien des ressources globales
, permettant aux collectivités
territoriales d'exercer les compétences qui leur sont dévolues
par la loi.
Sa jurisprudence fait également clairement ressortir qu'il existe une
limite à la restriction des ressources fiscales par le
législateur.
En deçà d'un certain seuil, la libre
administration serait
entravée.
Cependant, dans le silence du texte constitutionnel, la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
ne définit pas le seuil
en
deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales
serait considérée comme une entrave à la libre
administration.
On peut donc craindre que seule une mesure conférant aux recettes
fiscales une
part négligeable
dans les ressources globales des
collectivités territoriales pourrait être considérée
comme violant la norme suprême.
Préciser dans le texte constitutionnel le contenu du principe de libre
administration en matière financière apparaît donc
indispensable pour mettre un
coup d'arrêt
à la remise en
cause de la fiscalité locale qui porte une
atteinte grave
à l'esprit même de la décentralisation.
2. Le projet et les propositions de loi constitutionnelle
• Le projet de loi constitutionnelle
Le texte proposé par cet article pour insérer un article 72-2
dans la Constitution tend à poser le
principe de l'autonomie
financière, en particulier fiscale
, des collectivités
territoriales.
L'existence
et la
libre disposition de ressources
constitueraient
, certes dans les conditions prévues par la loi, deux
conditions et
deux garanties de la libre administration
des
collectivités territoriales. Lors de son audition devant votre
commission des Lois, M. Patrick Devedjian, ministre
délégué aux libertés locales, a estimé que
la rédaction de l'alinéa premier du texte proposé pour
l'article 72-2 aurait pour effet de rendre contraire à la Constitution
tout transfert de charges comparable à celui qu'ont supporté les
départements avec la création de l'allocation
personnalisée d'autonomie.
Les collectivités territoriales se verraient également
reconnaître la possibilité de recevoir tout ou partie des
impositions de toutes natures et, dans les limites fixées par la loi,
d'en
fixer le taux et l'assiette
. Aux termes de l'article 34 de la
Constitution, il revient actuellement à la loi de fixer les
règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toutes natures.
Les
recettes fiscales
, les
autres ressources propres
des
collectivités
141(
*
)
et
les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités
territoriales devraient représenter une
part déterminante
de l'ensemble de leurs ressources. Une loi organique fixerait les conditions de
mise en oeuvre de cette règle.
Tout
transfert de compétences
entre l'Etat et les
collectivités territoriales devrait s'accompagner de
l'
attribution
de ressources équivalentes à celles qui
étaient consacrées à leur exercice
.
Enfin, les inégalités de ressources entre les
collectivités territoriales devraient être corrigées par la
loi au moyen de dispositifs pouvant faire appel à la
péréquation
.
• La proposition de loi constitutionnelle présentée
par le Président Christian Poncelet et plusieurs de nos
collègues
Reprenant pour l'essentiel les dispositions de la proposition de loi
constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000,
l'
article 7
de la proposition de loi constitutionnelle
présentée par le Président Christian Poncelet et plusieurs
de nos collègues tend à insérer un article 72-1 dans la
Constitution, dont les modalités d'application seraient fixées
par une loi organique. Il vise à :
- consacrer l'attribution de
recettes fiscales
dont les
collectivités maîtrisent les taux
comme un
élément essentiel de leur libre administration ;
- conférer une valeur constitutionnelle au principe de la
prépondérance de ces recettes fiscales propres
- dans
le sens où les collectivités en votent les taux - au sein
des recettes de fonctionnement de chaque catégorie de
collectivités territoriales ;
- confier à une
loi organique
,
votée dans les
mêmes termes par les deux assemblées
, le soin de fixer la
liste
,
l'assiette
et les
modalités de recouvrement de
ces recettes fiscales
, ce qui permettrait de protéger leur
existence ;
- permettre aux collectivités territoriales, dans la perspective de
la réforme de la fiscalité locale, de
percevoir le produit de
contributions de toute nature
, « qu'il s'agisse de ressources
fiscales ou sociales transférées ou partagées avec l'Etat,
ou de nouvelles impositions » ;
- enrayer le processus de démantèlement de la
fiscalité locale, en posant le principe du
remplacement de toute
recette fiscale locale supprimée par une recette fiscale d'un produit
équivalent
;
- conférer une valeur constitutionnelle et une portée plus
générale au principe, posé par la loi du 2 mars 1982, de
compensation concomitante et intégrale des transferts de
compétences, en prévoyant que «
tout
transfert de
compétences
entre l'Etat et les collectivités territoriales
et
toute charge imposée aux collectivités territoriales
par des décisions de l'Etat sont accompagnés d'un
transfert
concomitant de ressources
garantissant la compensation intégrale et
permanente de ces charges
142(
*
)
».
3. La position de la commission des Lois
Votre commission des Lois considère que l'autonomie locale ne peut se
limiter à la liberté de la dépense.
Elle exige aussi que les collectivités territoriales aient la
faculté de moduler l'évolution de leurs ressources par le vote
des impôts locaux, dans les conditions prévues par la loi.
Une telle faculté
est source de responsabilisation pour les
élus locaux.
Elle maintient un
lien étroit
entre ces
derniers et les citoyens, qui sont également contribuables.
Cette affirmation constitutionnelle de l'autonomie fiscale des
collectivités territoriales s'inscrit dans le débat plus
général concernant
l'avenir des finances locales
et la
réforme nécessaire de la fiscalité locale
, les
impôts locaux paraissant obsolètes et justifiant une refonte
annoncée en 1982 mais toujours différée.
Les réformes récentes mises en oeuvre en Italie et en Espagne
mettent en lumière qu'il est possible de réunir les conditions
d'une autonomie fiscale dans un Etat qui conserve une
structure unitaire.
Les réformes de la fiscalité locale en Italie et en Espagne
-
• En Italie , quasiment tous les impôts perçus par les collectivités avaient été supprimés en 1972. Avait alors été adopté le principe de « finances dérivées » caractérisées par le versement de plus en plus de concours de l'Etat. De 1989 à 1997, la part relative des recettes fiscales dans les ressources des collectivités territoriales ne s'établissait en moyenne qu'à 20% tandis que celle des concours de l'Etat s'élevait à 69%.
Ce mouvement a été inversé dans la décennie 90. Pour les communes, la création d'un impôt communal sur les immeubles, en 1993, leur a assuré des recettes autonomes représentant environ 30% de leur budget courant, en moyenne nationale. Depuis le 1 er janvier 1999, les communes perçoivent un impôt additionnel sur les revenus à un taux fixe déterminé par l'Etat et à un taux variable fixé par les communes. Cette dernière réforme est intervenue en conséquence des trois lois dites « Bassanini » renforçant l'autonomie locale. Les provinces ont bénéficié du transfert d'importants impôts d'Etat (sur les primes d'assurance automobile et sur l'enregistrement des véhicules), très dynamiques, leur conférant le degré d'autonomie le plus fort des trois niveaux d'administration.
Les provinces doivent aussi percevoir une partie de l'impôt sur les revenus pour financer la mise en oeuvre des lois « Bassanini ». Pour les régions ordinaires, la loi du 13 mai 1999 a fixé le principe de la suppression des transferts de l'Etat, toutes les dépenses régionales devant être financées par des ressources régionales, dans le contexte d'une péréquation entre collectivités riches et pauvres. Les régions ont, en conséquence, bénéficié de nouvelles taxes. Surtout a été institué, à compter du 1 er janvier 1998, un impôt régional sur les activités productives. Proportionnel à la valeur ajoutée, cet impôt dont le taux n'est que de 4,5% a un très fort rendement. Au total, en 1999, la part des recettes fiscales dans les ressources des collectivités territoriales atteignait 47,7%, la part des concours de l'Etat régressant à 46,7%.
• En Espagne, les collectivités territoriales bénéficient d'une participation aux recettes de l'Etat. Les Lois des 27 et 30 décembre 1996 ont doté les communautés autonomes de capacités normatives sur des impôts précédemment considérés comme octroyés par l'Etat. Il a été décidé que le barème de l'impôt sur le revenu diminuerait de 15% et que subsisteraient trois tarifs : un tarif général (jusqu'à 85%) pour l'Etat ; un tarif complémentaire (de 15%) pour les Communautés ne souhaitant pas de modification ; un tarif autonome , correspondant au tarif complémentaire de 15%, susceptible de variations d'ampleur de plus ou moins 20%. Les Communautés autonomes peuvent décider sur la base fiscale soumise à ce tarif de 15% d'accorder des abattements, dans les conditions fixées par la loi. Un fonds de garantie a été institué : garantie d'évolution des ressources de l'impôt sur le revenu (pas moins de la croissance du PIB nominal et, pour chaque communauté, de 90% de l'augmentation de l'impôt sur le revenu ; garantie de « suffisance dynamique » (pour toutes les ressources - impôt sur le revenu, participation aux recettes de l'Etat, impôts octroyés - pas moins de la moyenne de l'accroissement des ressources de toutes les communautés) ; garantie de couverture de la demande de services publics (les ressources par habitant de chaque communauté ne pouvant être inférieures à 90% de la ressource moyenne correspondante de toutes les communautés).
A cette fin, votre commission des Lois vous soumet sept amendements , dont deux de nature formelle , tendant à mieux garantir l'autonomie financière, en particulier fiscale, des collectivités territoriales .
Il s'agit en premier lieu de préciser que les collectivités territoriales doivent bénéficier de ressources « garanties » , dont elles peuvent disposer librement. L'autonomie financière se concevrait ainsi comme une autonomie de ressources et une liberté de dépenses , étant entendu que la loi pourrait toujours prévoir, comme c'est actuellement le cas, des dépenses obligatoires .
Il s'agit en deuxième lieu de garantir l'autonomie fiscale des collectivités territoriales :
- en posant le principe selon lequel les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie d'entre elles, une part prépondérante de l'ensemble de leurs ressources ;
- en exigeant que toute suppression d'une recette fiscale perçue par les collectivités territoriales donne lieu à l' attribution de recettes fiscales d'un produit équivalent .
Ainsi un coup d'arrêt sera-t-il donné au démantèlement de la fiscalité locale opéré sous la précédente législature.
Affirmer comme le fait le projet de loi, que les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités territoriales et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources n'aurait aucune portée normative et brouillerait la notion d'autonomie fiscale .
Comme le souligne la direction générale de la comptabilité publique, « Difficiles à identifier, les liens financiers entre collectivités se compliquent avec le développement de l'intercommunalité et l'émergence de différents régimes fiscaux. Les groupements peuvent en effet opter pour un mécanisme de fiscalité propre additionnelle (fiscalité ménage et taxe professionnelle) et/ou de taxe professionnelle unique :
« - dans le premier cas, les communes, d'une part, et les établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, votent séparément leur taux et perçoivent la fiscalité qui se surajoute sur les mêmes bases ;
« - dans le cas de la taxe professionnelle unique, c'est l'établissement public de coopération intercommunale qui vote le taux unique et perçoit la totalité de la taxe professionnelle. Cette taxe est destinée à financer les charges transférées par les communes au groupement. La partie excédentaire est redistribuée aux communes membres de l'établissement public. »
Votre commission des Lois vous propose, en troisième lieu, de garantir la compensation intégrale et permanente non seulement des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales mais également des charges imposées à ces dernières par des décisions unilatérales de l'Etat .
Il est anormal que les collectivités territoriales se voient imposées des charges par l'Etat sans aucune concertation préalable, comme en témoigne les difficultés financières rencontrée par les départements depuis la création de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Il s'agit en quatrième lieu de préciser les objectifs de la péréquation : la loi aurait ainsi pour objet de compenser, et non de corriger, non seulement les inégalités de ressources mais également les inégalités de charges entre collectivités territoriales.
Le verbe corriger est inapproprié et excessif : une correction intégrale des inégalités de ressources entre collectivités territoriales réduirait en effet à néant leur autonomie financière.
Par ailleurs, il convient également de tenir compte des inégalités de charges entre collectivités territoriales. En effet, il est des collectivités territoriales qui disposent de faibles ressources mais ont peu de charges. Il est également des collectivités territoriales qui ont des ressources conséquentes eu égard à la moyenne nationale mais sont confrontées à des charges très importantes.
Enfin, le dernier amendement tend à renvoyer à une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées les conditions d'application de l'article 72-2 nouveau de la Constitution.
S'agissant des ressources financières des collectivités territoriales, qui constituent une dimension essentielle de leur libre administration, il paraît légitime que cette loi organique soit votée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Le Sénat assure en effet, aux termes de l'article 24 de la Constitution, la représentation des collectivités territoriales.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.
Article 7
(article 72-3 inséré dans la
Constitution)
Régime des collectivités situées
outre-mer
Cet
article tend à désigner nominativement chacune des
collectivités situées outre-mer, à l'exception de la
Nouvelle Calédonie régie par le titre XIII de la Constitution, et
à prévoir qu'elles pourront opter entre deux régimes,
celui de département ou de région d'outre-mer (article 73) ou
celui de collectivité d'outre-mer (article 74). Il précise, en
outre, les modalités de ce passage, en introduisant la notion de
consentement des électeurs concernés.
1. L'énumération des collectivités situées
outre-mer dans la Constitution
Cet article vise tout d'abord à
désigner nominativement
chacune des collectivités d'outre-mer dans la Constitution
, ce qui
n'est pas le cas actuellement. La dernière citation nominative des
collectivités situées outre-mer dans une Constitution remonte en
effet à celle de l'an III instituant le Directoire.
Il était effectivement paradoxal que seule la Nouvelle Calédonie,
qui dispose d'un statut pour le moins dérogatoire, de surcroît
transitoire, figurât dans la Constitution.
De plus, une telle inscription répond au souhait de certaines
collectivités comme Mayotte de figurer dans la Constitution afin de
prouver leur rattachement à la France. Certes, la loi n° 2001-616
du 11 juillet 2001 relative à Mayotte dit expressément dans son
article 1
er
que cette collectivité départementale fait
partie de la République et ne peut cesser d'y appartenir sans le
consentement de sa population, mais il s'agit d'une simple consécration
législative, alors même que Mayotte figure toujours dans la
constitution de l'Union des Comores, qui n'a cessé depuis 1975 de
revendiquer son appartenance à l'archipel en vertu du principe
d'intangibilité des frontières issues de la décolonisation.
S'agissant de la Nouvelle Calédonie, on peut néanmoins observer
qu'elle n'est inscrite dans la Constitution que dans un titre
spécifique, le titre XIII, et non dans le titre XII relatif aux
collectivités territoriales de la République.
Une telle exclusion pourrait induire que la Nouvelle Calédonie n'est pas
une collectivité de la République, alors que toutes les autres
collectivités situées outre-mer seraient désormais
nominativement inscrites au titre XII. Or, à l'instar des autres
collectivités de la République, la Nouvelle Calédonie est
représentée au Sénat et le contrôle de
légalité y est exercé par un Haut-commissaire.
Ce choix pourrait également aboutir à exclure la Nouvelle
Calédonie du bénéfice des dispositions du présent
projet de loi constitutionnelle, en ce qui concerne notamment le droit à
l'expérimentation, le référendum local et le droit de
pétition.
Votre rapporteur vous propose donc d'adopter un
amendement citant
expressément la Nouvelle-Calédonie dans le titre XIII
.
2. La détermination du régime des collectivités
à la date de promulgation de la loi
Cet article prévoit également que la Guadeloupe, la Guyane, la
Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les
îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont
régis par l'article 73 pour les départements et les
régions d'outre-mer, et par l'article 74 pour les autres
collectivités.
Les départements et les régions d'outre-mer sont régis par
l'article 73, qui prévoit un régime d'assimilation
législative, les autres collectivités relevant de
l'article 74, qui prévoit pour chacune d'entre elles un statut
particulier tenant compte de leurs intérêts propres au sein de
l'ensemble des intérêts de la République. La
catégorie des territoires d'outre-mer serait supprimée. Ces
collectivités pourraient être soumises à une
spécialité législative totale, comme dans les territoires
d'outre-mer actuels, ou partielle, comme c'est le cas à Mayotte.
Certes, cette rédaction présente l'inconvénient de
regrouper dans la catégorie des collectivités d'outre-mer
régies par l'article 74 des collectivités soumises au principe
d'assimilation législative, s'y apparentant ou tendant à le
devenir
(comme Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte),
avec des anciens
territoires d'outre-mer ayant un statut d'autonomie assez avancé
(comme la Polynésie française ou Wallis et Futuna).
L'article 74 recouvrirait donc des situations très
contrastées.
Néanmoins, cette rédaction présente l'avantage de
définir clairement un « point de départ »
et de déterminer le régime applicable à chaque
collectivité, grâce à la lecture combinée de la loi
du 19 mars 1946 relative aux départements d'outre-mer et de la loi du 31
décembre 1982 relative aux régions d'outre-mer
.
En réponse aux interrogations renouvelées de plusieurs de nos
collègues représentant l'outre-mer, votre rapporteur vous propose
d'adopter un
amendement précisant qu'une collectivité
territoriale créée par la fusion d'un département et d'une
région d'outre-mer, hypothèse visée au dernier
alinéa de l'article 73, serait également régie par
l'article 73 de la Constitution
. La rédaction proposée sur ce
point par le projet de loi paraît en effet ambiguë et semble
plutôt indiquer qu'une telle collectivité serait régie par
l'article 74, alors que telle n'est pas au vu des réponses
données par Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer,
entendue par votre commission, l'intention du Gouvernement.
3. La possibilité d'un changement de régime inscrite dans
la Constitution
Le passage d'une collectivité de l'un à l'autre de ces statuts
est désormais explicitement prévu et formalisé.
• La situation actuelle : une absence de conditions
Actuellement,
s'agissant des départements d'outre-mer et des
collectivités territoriales
sui generis
, et en l'absence
d'inscription des collectivités situées outre-mer dans la
Constitution
143(
*
)
, une
loi
ordinaire
permet le passage d'une collectivité d'un statut à
un autre, sans consultation de la population (comme ce fut notamment le cas
pour Saint-Pierre-et-Miquelon en 1976, puis en 1985
144(
*
)
).
S'agissant des territoires d'outre-mer, leur statut étant fixé
depuis 1992
145(
*
)
par une loi
organique et modifié dans la même forme après consultation
de l'assemblée territoriale,
le changement de statut d'un territoire
d'outre-mer et la transformation d'un département d'outre-mer en
territoire d'outre-mer supposent une loi organique
fixant le nouveau
statut.
Le deuxième alinéa de cet article exige désormais
l'adoption d'une loi organique dans tous les cas.
La réelle
innovation
réside cependant dans
l'exigence
du consentement des électeurs de la collectivité
concernée
.
Il s'agit en effet d'éviter que se reproduise la situation de
Saint-Pierre-et-Miquelon, qui est devenu un département d'outre-mer sans
l'accord de sa population en 1976 (alors même qu'on refusait ce statut
à Mayotte dont la population le réclamait) pour devenir en 1985
une « collectivité territoriale », toujours sans
consultation.
En pratique, une consultation de la population en matière
d'évolution statutaire peut déjà intervenir. Ainsi, tant
l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 relatif à la Nouvelle
Calédonie que l'accord de Paris du 27 janvier 2000 relatif à
l'avenir de Mayotte ont fait l'objet d'une publication au
Journal
officiel
et d'une consultation de la population
146(
*
)
.
Le Conseil constitutionnel a, à cette occasion, dégagé une
double exigence de loyauté et de clarté de la
consultation
147(
*
)
.
Dans sa décision n° 2000-428 DC du 4 mai 2000 relative à la
loi organisant la consultation de la population de Mayotte, il a estimé
que la
consultation prévue n'ayant « aucun effet juridique
direct ou indirect » pouvait être librement organisée
par le législateur
à l'instar de ce qu'il avait prévu
dans la loi du 6 février 1992 pour les référendums
municipaux, dont les résultats ne sont également que purement
indicatifs.
De plus, le Conseil a considéré que le
second alinéa
du préambule de la Constitution
, selon lequel «
En
vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des
peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent
la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées
sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de
fraternité et conçues en vue de leur évolution
démocratique
»,
autoriserait les autorités
compétentes de la République à consulter les populations
ultra-marines «
non seulement sur leur volonté de
se maintenir au sein de la République ou d'accéder à
l'indépendance, mais également sur l'évolution statutaire
de leur collectivité territoriale à l'intérieur de la
République.
Toutefois,
dans cette dernière
éventualité, lesdites autorités ne sauraient être
liées
, en vertu de l'article 72 de la Constitution,
par le
résultat
de cette consultation
.
»
En fondant la consultation de la population de Mayotte (qui n'est pas
juridiquement un territoire d'outre-mer) sur le second alinéa du
préambule, et en confirmant l'expression « populations
d'outre-mer » plutôt que celle de « populations des
territoires d'outre-mer », le Conseil constitutionnel a adopté
une conception plus géographique que juridique de la notion de
territoire d'outre-mer
148(
*
)
.
Le double glissement des peuples des territoires d'outre-mer aux populations
d'outre-mer et du principe de libre détermination à la simple
consultation opéré par cette décision a cependant
été vivement critiqué.
La
reconnaissance par la loi
d'une
possibilité de consultation
de la population
sur un accord politique
résulte de la loi
d'orientation
pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, qui a introduit
un nouvel article L. 5916-1 dans le code général des
collectivités territoriales prévoyant que le Gouvernement
peut
déposer un projet de loi organisant une consultation pour
recueillir
l'avis
de la population du département concerné
au vu «
notamment
» des propositions du
congrès et des délibérations du conseil
général et du conseil régional.
Dans ce cadre cependant, la
consultation
de la population reste
facultative, et son
résultat ne lie pas juridiquement le
Gouvernement
.
Le
Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-435 DC du
7
décembre 2000, a avalisé cette disposition
en
considérant que «
les autorités de la
République sont, dans le cadre de la Constitution, habilitées
à consulter les
populations d'outre-mer
intéressées
notamment sur l'évolution statutaire
de leur collectivité
à l'intérieur de la République
», tout en
reprenant des conditions déjà énoncées par sa
jurisprudence.
• La mise en place de verrous par le projet de loi
constitutionnelle
Le présent projet de loi constitutionnelle prévoit donc plusieurs
verrous :
- le
consentement des électeurs
, et non plus de la
population intéressée, ce terme pouvant être ambigu. En
effet, des personnes originaires des départements d'outre-mer mais
installées en métropole pourraient être
intéressées, alors même que l'on pourrait dénier le
droit de participer à des personnes originaires de métropole mais
votant dans les départements d'outre-mer ;
-
l'adoption d'une loi organique
. Selon les informations
recueillies par votre rapporteur, le processus serait le suivant : en cas
d'accord entre partis politiques représentatifs (au moins les deux tiers
des élus), le Gouvernement pourrait soumettre aux électeurs
de la collectivité intéressée des
« déclarations gouvernementales » constituant un
véritable avant-projet de loi.
Le projet confie au Gouvernement le soin d'apprécier
l'opportunité de demander au Président de la République
d'organiser une telle consultation, s'il s'avérait qu'un large consensus
se dégage parmi les élus locaux, ou si un grave trouble à
l'ordre public se produisait, ainsi que l'a indiqué Mme Brigitte
Girardin, ministre de l'outre-mer, à votre commission.
• La crainte d'un dessaisissement du Parlement et d'un mandat
impératif
L'exigence du consentement des électeurs concernés pose le
problème d'un possible dessaisissement du Parlement.
Néanmoins, une telle limitation devrait demeurer restreinte, puisque
cette consultation décisionnelle ne vise que les hypothèses dans
lesquelles une collectivité d'outre-mer change de catégorie
(article 73 vers article 74 ou l'inverse). De plus,
le Parlement pourrait
décider de s'abstenir malgré une consultation positive des
électeurs quant à un changement de statut
.
Il ne pourrait
en revanche pas passer outre un refus d'évolution, qui s'apparenterait
à un veto
. Seul le Constituant le pourrait.
On rappellera que
s'agissant de la Nouvelle Calédonie
, l'Accord
de Nouméa signé par les deux grandes forces politiques
néo-calédoniennes, le FLNKS et le RPCR, et le Premier ministre,
et approuvé par un référendum organisé en Nouvelle
Calédonie le 8 novembre 1998, a
valeur constitutionnelle
en vertu
de l'article 77 de la Constitution qui y fait expressément
référence : «
le contrôle du Conseil
constitutionnel sur la loi organique doit s'exercer non seulement au regard de
la Constitution, mais également au regard des orientations
définies par l'accord de Nouméa, lequel déroge à un
certain nombre de règles ou principes de valeur
constitutionnelle
. »
Même si le processus de transformation du contenu d'un accord politique
en normes constitutionnelles sans que le pouvoir constituant puisse finalement
faire autre chose qu'approuver ou rejeter en bloc les termes de l'accord soumis
à son approbation pose problème, le Conseil constitutionnel a
validé cette disposition dans sa décision n° 99-410 DC du 15
mars 1999.
Une procédure similaire a déjà été
prévue
en matière de fusion des communes
. Ainsi, les
articles L. 2113-1 et suivants du code général des
collectivités territoriales prévoient que les personnes inscrites
sur les listes électorales sont consultées sur
l'opportunité de la fusion de communes
149(
*
)
, la fusion intervenant si le projet
recueille la majorité absolue des suffrages exprimés
correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des
électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées.
Toutefois, une commune ne peut être contrainte à fusionner si la
consultation fait apparaître que les deux tiers des suffrages
exprimés représentant au moins la moitié des
électeurs inscrits dans cette commune ont manifesté leur
opposition au projet.
De plus, le troisième alinéa de l'article 53 de la Constitution
prévoit que «
Nulle cession, nul échange, nulle
adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations
intéressées
. »
Consciente de l'inquiétude des populations d'outre-mer lors de chaque
révision de leur statut quant à un possible
« largage » par la métropole, et ce malgré
les engagements renouvelés du Président de la République,
votre commission des Lois vous propose d'accepter un tel dispositif, tout en
l'encadrant
par la
reprise de dispositions inspirées de l'article
11 de la Constitution
relatif au référendum, prévoyant
que le Président de la République, sur proposition du
Gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées, peut
prévoir cette consultation décisionnelle.
Dans le cas où cette consultation interviendrait à l'initiative
du Gouvernement, une déclaration serait faite par celui-ci devant chaque
assemblée, cette déclaration étant suivie d'un
débat sans vote. Le projet de loi ne prévoit en effet qu'une
convocation par le Président de la République sur proposition du
Gouvernement, sans autre précision.
Il s'agit de préserver en amont les prérogatives du Parlement.
3. Une possibilité également ouverte à une partie
de collectivité
En outre, selon le Gouvernement, cette passerelle serait offerte non seulement
aux collectivités, mais également à des parties d'entre
elles.
Votre rapporteur estime cependant que la rédaction proposée par
le projet de loi paraît ambiguë sur ce point et vous propose donc
d'adopter un
amendement prévoyant explicitement une telle
possibilité
.
Dans ce cas, le consentement requis serait bien évidemment celui de tous
les électeurs concernés, c'est à dire non seulement ceux
de la partie de collectivité souhaitant changer de régime, mais
l'ensemble de ceux de la collectivité.
Si l'hypothèse d'un changement de régime d'un département
d'outre-mer ou d'un ancien territoire d'outre-mer semble, à court terme,
assez improbable, du fait des nouvelles possibilités d'adaptation, voire
de réglementation, offertes par le nouvel article 73 de la Constitution,
Saint-Barthélémy, qui fait partie avec Saint-Martin des
îles du Nord rattachées administrativement à la Guadeloupe
en dépit de particularismes certains, pourrait être
intéressée par cette disposition, d'autant plus qu'elle ne
revendique pas de demeurer une région ultra-périphérique,
bien au contraire.
Saint-Barthélémy s'est déjà déclarée
intéressée par la possibilité de sortir de
l'article 73 pour rejoindre la catégorie de l'article 74.
L'île souhaite en effet s'affranchir de l'application de certaines
règles communautaires et donc ne plus être
considérée comme faisant partie d'une région
ultra-périphérique, mais comme un pays et territoire d'outre-mer,
avec ce que cela implique en termes de compétence fiscale et
douanière.
L'incidence d'une modification de statut par rapport aux
traités communautaires
A titre
incident, on peut se demander quelles conséquences une modification du
statut d'un département d'outre-mer emporterait au niveau communautaire.
En effet, ce statut entraîne l'éligibilité aux quatre fonds
structurels (FSE, FEDER, FEOGA-orientation et IFOP) au titre de l'objectif
1 réservé aux régions en retard de
développement, c'est à dire celles dont le produit
intérieur brut est inférieur à 75% de la moyenne
communautaire. Pour la période 2000-2006, les quatre départements
d'outre-mer recevront 808,54 millions d'euros, pour la Guadeloupe, 370,58, pour
la Guyane, 673,78 pour la Martinique et 1.516 pour La Réunion, soit
un montant total de 3.368,91 millions d'euros, qui est sans commune mesure
avec les sommes versées aux pays et territoires d'outre-mer, qui ne
bénéficient que du Fonds européen de développement.
La question prête en effet à discussion.
L'article 299-2 du traité d'Amsterdam prévoit que les
« départements d'outre-mer français »
(et non « la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et La
Réunion ») font partie des régions
ultra-périphériques (RUP) et bénéficient à
ce titre des fonds structurels.
En cas de changement de statut, il
pourrait être nécessaire de
renégocier
cette appartenance avec nos partenaires européens,
alors même que les circonstances, en raison de l'élargissement
programmé de l'Union européenne, ne sont pas favorables.
Le
Gouvernement
semble cependant considérer que le fait que les
départements d'outre-mer français, au moment de la signature du
traité d'Amsterdam en 1997, aient été la Guyane, la
Martinique, la Guadeloupe et La Réunion, suffit à garantir qu'ils
demeureront des RUP même s'ils cessent de relever en droit interne de la
catégorie des départements d'outre-mer
150(
*
)
. Le
traité aurait ainsi
figé la situation géographique des départements
d'outre-mer français à la date de sa signature.
De plus, le droit communautaire est indifférent à l'organisation
administrative des Etats membres, et s'attache à l'application au fond
des dispositions des traités communautaires. Ainsi, les fonds
structurels bénéficient également aux régions
d'outre-mer alors même que seuls les départements d'outre-mer sont
cités dans l'article 299-2 du traité d'Amsterdam.
A titre d'exemple, il serait donc possible pour la Guyane de demeurer une
région ultra-périphérique même si elle devenait une
collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la
Constitution, à condition que les normes qu'elle pourrait prendre ne
soient pas contraires aux dispositions du droit communautaire, notamment en
matière de restrictions au droit d'établissement ou à la
libre circulation des travailleurs.
En effet, la simple dévolution d'un pouvoir normatif est sans incidence
sur l'appartenance à la catégorie des régions
ultra-périphériques comme le montre la présence de
Madère, des Açores ou des Canaries, qui disposent
déjà de compétences plus étendues et notamment d'un
réel pouvoir législatif.
En cas de doute, c'est à la Cour de Justice des Communautés
européennes qu'il appartiendra de trancher
. D'ores et
déjà, le Gouvernement oeuvre afin de faire renégocier le
traité afin qu'y figurent nominativement tous les départements
d'outre-mer, en y ajoutant Mayotte.
4. Le statut des TAAF
Enfin, cet article prévoit que les Terres australes et antarctiques
françaises, aujourd'hui territoire d'outre-mer, verront leur statut
défini par la loi. Ces terres ne comptent pas de population permanente,
seules des équipes de scientifiques y résidant. L'Administration
supérieure des TAAF a d'ailleurs son siège à la
Réunion. Aucune consultation n'est donc prévue.
Sous le bénéfice des trois amendements qu'elle vous soumet, votre
commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7
ainsi
modifié
.
Article 8
(article 73 de la Constitution)
Régime des
départements et régions
d'outre-mer
Cet
article définit tout d'abord le régime des départements
et des régions
d'outre-mer, en indiquant qu'ils sont soumis au
principe de l'assimilation législative, celui-ci étant
néanmoins fortement assoupli par rapport au droit actuel.
Les possibilités d'
adaptation
décidées
par les
autorités
nationales
seraient ainsi élargies, et
pourraient même être
décentralisées aux
assemblées locales
. De plus, les collectivités se verraient
reconnaître un
véritable pouvoir normatif dans certaines
matières
leur étant spécifiques. Enfin, seraient
expressément prévues les hypothèses d'une
fusion du
département et de la région, ou de la création d'une
assemblée unique
, qui seraient soumises au consentement des
électeurs.
1. L'inscription de la région d'outre-mer dans la
Constitution
Cet article vise tout d'abord à tirer la conséquence de
l'inscription de la région dans la Constitution, prévue au nouvel
article 72.
Cette notion de région ne doit pas prêter à confusion avec
celle revendiquée par la déclaration de Basse-Terre du
1
er
décembre 1999 des trois présidents de conseils
régionaux des départements français d'Amérique
(M. Alfred Marie-Jeanne, M. Antoine Karam et Mme Lucette Michaux-Chevry),
qui vise clairement une région autonome dotée de pouvoirs
législatifs.
2. Un assouplissement du principe de l'assimilation législative
Cet article vise également à permettre des assouplissements au
principe réaffirmé d'assimilation des départements
d'outre-mer et régions d'outre-mer, dont on a vu
précédemment que son interprétation restrictive avait
provoqué de nombreuses aberrations. Comme l'a indiqué Mme
Brigitte Giradin, ministre de l'outre-mer, lors de son audition par le
Sénat, les règles relatives au transport scolaire en Guyane, qui
s'effectue par pirogue, ou les procédures applicables en matière
de délégations de service public s'agissant de « taxis
brousse » ne sauraient être les mêmes qu'en
métropole, et leur inadaptation outre-mer aboutissait à un
phénomène de rejet de la part des populations s'estimant
être « les grandes oubliées de la
République ».
Par conséquent, trois assouplissements sont prévus par le
présent projet de loi constitutionnelle :
• l'élargissement des possibilités d'adaptation
décidées par les autorités nationales
Le
premier alinéa, tout en prévoyant expressément le
principe de l'assimilation législative,
élargit donc les
possibilités d'
adaptations
des lois et règlements, en
prévoyant qu'elles
tiennent aux « caractéristiques
et contraintes particulières »
de ces
collectivités,
par référence à la
rédaction de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam
.
Actuellement, l'article 73 de la Constitution prévoit uniquement
que «
le régime législatif et l'organisation
administrative des départements d'outre-mer
peuvent
faire l'objet
de mesures d'adaptation
nécessitées par leur situation
particulière
. »
L'article 299-2 du traité d'Amsterdam prévoit en revanche un
statut dérogatoire s'agissant des régions
ultra-périphériques, dont font partie les départements
d'outre-mer français.
Article 299-2 du traité d'Amsterdam relatif aux
régions ultra-périphériques
« Les dispositions du présent traité
sont
applicables aux départements français d'outre-mer
, aux
Açores, à Madère et aux îles Canaries.
« Toutefois, compte tenu de la situation économique et sociale
structurelle
des départements français d'outre-mer, des
Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est
aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible
superficie, le relief et le climat difficile, leur dépendance
économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont
la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur
développement, le Conseil, statuant à la majorité
qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation
du Parlement européen, arrête des
mesures
spécifiques
visant, en particulier, à fixer les conditions de
l'application du présent traité à ces régions, y
compris les politiques communes.
« Le Conseil, en arrêtant les mesures visées au
deuxième alinéa, tient compte des domaines tels que les
politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones
franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la
pêche, les conditions d'approvisionnement en matières
premières et en biens de consommation de première
nécessité, les aides d'Etat, et les conditions d'accès aux
fonds structurels et aux programmes horizontaux de la Communauté.
« Le Conseil arrête les mesures visées au
deuxième alinéa en tenant compte des caractéristiques et
contraintes particulières des régions
ultra-périphériques sans nuire à l'intégrité
et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris
le marché intérieur et les politiques communes ».
Cette rédaction permet donc
clairement des adaptations plus
larges
. Il était en effet
paradoxal que le droit
communautaire permette des adaptations plus larges que le droit national.
Il appartiendrait toujours au Parlement ou au Gouvernement de procéder
à ces adaptations, selon qu'il s'agit du domaine législatif ou
réglementaire.
Par ailleurs, votre commission des Lois vous propose d'adopter un
amendement
remédiant à une rédaction ambiguë
du projet de
loi constitutionnelle. En effet, on peut penser que les lois et
règlements ne seraient applicables dans les départements et
régions d'outre-mer que s'ils faisaient l'objet d'une adaptation, alors
même que ces adaptations ne sont pas systématiques ni
obligatoires, et ne tiennent qu'aux caractéristiques et contraintes
particulières de ces collectivités. L'article 73 actuel
prévoit ainsi plus clairement que leur régime législatif
et leur organisation administrative «
peuvent faire l'objet de
mesures d'adaptation nécessitées par leur situation
particulière
».
• La décentralisation du pouvoir d'adaptation
Par ailleurs, le deuxième alinéa prévoit que ces
adaptations peuvent être décidées par la
collectivité concernée dans les matières où
s'exercent ses compétences, si elle y a été
habilitée par la loi.
Une collectivité pourrait donc se voir doter d'un
pouvoir
réglementaire
lui permettant
d'adapter les textes
réglementaires et législatifs
par délibération
de son assemblée. Il s'agit clairement d'une décentralisation du
pouvoir d'adaptation.
En effet, l'adaptation du droit applicable outre-mer demeure insatisfaisante,
en dépit des consignes gouvernementales résultant des deux
circulaires du Premier ministre concernant l'application des textes
législatifs outre-mer du 21 avril 1988 et du 15 juin 1990
adressées aux administrations centrales. Les projets de texte incluant
d'emblée les mesures nécessaires à leur extension ou
à leur mise en oeuvre outre-mer sont encore largement minoritaires,
comme le montre le recours banalisé à la procédure des
ordonnances.
Cette situation entraîne des conséquences néfastes pour les
administrations locales et les citoyens confrontés à des
situations juridiques mal établies dans l'attente de l'entrée en
vigueur de telles ordonnances. Par ailleurs la consultation préalable
des assemblées locales, et donc la prise en considération des
délais correspondants, dans le calendrier d'élaboration des
textes ne favorise pas non plus une évolution concomitante du droit
métropolitain et du droit applicable outre-mer.
Or, actuellement, les collectivités ne disposent d'un pouvoir
d'adaptation que dans le domaine réglementaire de leurs
compétences.
Le présent projet de loi constitutionnelle permet à des
assemblées locales d'adapter des lois. Néanmoins, deux limites
sont prévues :
- une intervention dans ses domaines de compétences
Rappelons qu'outre les compétences normalement dévolues aux
collectivités métropolitaines, les régions d'outre-mer
bénéficient de compétences plus larges, notamment en
matière de développement et d'aménagement et en
matière financière : réglementation de l'assiette, du
taux et des exonérations de l'octroi de mer, avec la possibilité
d'instituer un droit additionnel au profit de la région ; fixation
du taux de la taxe spéciale de consommation des produits
pétroliers.
- l'habilitation par une loi
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, deux systèmes
pourraient être envisagés. Chaque loi pourrait ainsi comprendre un
article habilitant l'assemblée compétente à
procéder à des adaptations par similitude avec les articles
renvoyant leurs modalités d'application à un décret. En
outre, chaque loi de statut pourrait prévoir une liste de
matières pour lesquelles la collectivité recevrait habilitation.
Si ce mécanisme s'apparente à celui de l'habilitation du
Gouvernement à prendre des ordonnances dans le domaine
législatif, prévue par l'article 38 de la Constitution, ses
modalités ne seront définies que par une loi organique.
Le projet de loi constitutionnelle ne précise pas davantage quelle sera
la place dans la hiérarchie des normes de telles
délibérations d'assemblées locales intervenues en
matière législative. Il demeure néanmoins qu'en vertu du
principe général selon lequel les délibérations
d'une assemblée territoriale ont valeur réglementaire et à
défaut de disposition contraire dans la Constitution, ces
délibérations conserveront une valeur réglementaire
.
• le transfert d'un véritable pouvoir normatif
Le troisième alinéa prévoit que par dérogation
au principe d'assimilation législative et « pour tenir compte
de leurs spécificités », départements et
régions d'outre-mer pourront être habilités à fixer
eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire, y compris
dans certaines matières relevant de la loi
, dans les champs de
compétence susceptibles d'être transférés aux
collectivités régies par le principe de spécialité.
Il ne s'agit donc plus uniquement de simples adaptations de lois ou
règlements nationaux, mais d'un véritable transfert de pouvoir
normatif puisqu'il s'agit de
réglementer dans le domaine de la
loi
(dans des matières qui relèvent de la compétence
de l'Etat et non plus de la collectivité). La collectivité
sera donc
compétente de l'édiction d'un code jusqu'à la
prise de mesures individuelles
.
Cet alinéa
introduit des dérogations très importantes
au principe de l'assimilation législative, sans reprendre les garanties
fixées par l'article 74. En effet, les procédures mise en place
par les deuxième et troisième alinéas de cet article, en
se superposant aux possibilités générales
d'expérimentation prévues par l'article 72 et aux
possibilités d'adaptation ouvertes au premier alinéa, portent une
atteinte très importante au principe de l'assimilation
législative
.
Fortement souhaité par certaines régions d'outre-mer, il est
accueilli avec circonspection par d'autres attachées à une
départementalisation favorisant la plus grande assimilation.
Des réserves sont cependant prévues :
- une telle habilitation ne pourra intervenir qu'à la demande de la
collectivité
Cette disposition
, qui figure au quatrième alinéa du texte
proposé par l'article 73,
permet d'écarter le risque d'un
désengagement de l'Etat
contre la volonté locale. La crainte
d'un affaiblissement des garanties en matière de droit du travail ou de
protection sociale par exemple apparaît largement infondée. On
observe d'ailleurs que les demandes formulées par les congrès
n'ont pas porté sur ces matières, mais bien plus sur la
fiscalité, les transports, le tourisme et l'environnement.
- l'habilitation ne pourra porter que sur des compétences
susceptibles d'être transférées aux collectivités
régies par l'article 74
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les matières
transférables ne seraient pas forcément celles inconnues en
métropole (droit coutumier, 50 pas géométriques...), comme
semble le faire suggérer l'expression « pour tenir compte de
leurs spécificités ». Selon le Gouvernement, il s'agit
de reprendre le dispositif existant à Saint-Pierre-et-Miquelon en le
transposant dans l'article 73 de la Constitution. Ainsi,
Saint-Pierre-et-Miquelon relève du principe d'assimilation
législative, mais est seule compétente en matière de
fiscalité, de régime douanier et d'urbanisme
.
La possibilité de dérogations recouvrirait donc deux ou trois
domaines ayant une incidence sur la vie quotidienne ou économique, comme
le code forestier en Guyane ou la réglementation relative aux transports
aux Antilles.
Le renvoi à une loi organique et l'imprécision des
critères « pour tenir compte de leurs
spécificités » risque de subordonner l'application de
cette disposition à l'interprétation du Conseil constitutionnel,
dont on a vu la rigueur s'agissant de l'actuel article 73 de la Constitution.
Votre commission des Lois vous propose de
préciser par un amendement
que cette faculté ne peut s'exercer que « dans un nombre
limité de matières », afin de bien montrer que l'on se
situe toujours dans le principe d'assimilation législative.
Certaines matières seraient cependant écartées de ce
dispositif. Il s'agit du bloc des compétences régaliennes
intransférable. La rédaction proposée par le Gouvernement
fait ainsi référence à des matières
mentionnées à l'article 74
151(
*
)
de la Constitution, normalement
applicable aux collectivités d'outre-mer. Cette référence
peut générer une confusion dommageable entre les deux articles,
et il semble en outre peu logique de renvoyer à un article qui figure
plus loin dans le texte de la Constitution.
Par conséquent, votre commission des Lois vous propose de
reprendre
la liste de l'article 74 à cet alinéa
, tout en
prévoyant qu'une loi organique pourra la compléter et la
préciser, ainsi que le prévoit déjà
l'article 34 de la Constitution pour définir le domaine de la loi.
Ceci constitue un verrou supplémentaire.
- les conditions seront précisées par une loi
organique
En effet,
la reprise de la possibilité d'un transfert normatif dans
le régime des départements et régions d'outre-mer de
l'article 73 constitue un véritable bouleversement
et demande
à être encadrée.
Par ailleurs se pose la question de savoir
quelle sera l'autorité
compétente pour définir la liste des matières
transférables
. S'il est fait référence à une
loi organique au quatrième alinéa suivant, on peut penser qu'elle
aura principalement pour objet de déterminer la procédure
applicable (s'agissant notamment du mode d'adoption de ces
délibérations par les assemblées locales -majorité
qualifiée ou non- et du contrôle juridictionnel), et non la liste
de ces matières.
Par conséquent, votre commission des Lois vous propose de prévoir
que, comme à l'alinéa précédent,
une
habilitation par la loi sera requise, ce qui constitue une garantie
supplémentaire
.
Néanmoins, il convient de remarquer que cette possibilité devrait
être appliquée avec parcimonie par les collectivités, comme
le montre l'application par la Nouvelle Calédonie de la
possibilité (certes supérieure) qui lui avait été
reconnue de légiférer. En effet, seule une quinzaine de lois de
pays est intervenue, l'assemblée concernée craignant toujours un
désengagement de l'Etat et une mise en cause de sa
responsabilité.
De plus,
l'exercice de ce pouvoir normatif sera contraint par l'application
de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam.
Les départements et
régions d'outre-mer devront donc respecter les stipulations du droit
communautaire.
•
Le quatrième alinéa prévoit que ces
habilitations, qu'il s'agisse de la décentralisation de la
possibilité d'adaptation ou du transfert de pouvoir normatif, seront
décidées à la demande de la collectivité
concernée et qu'une loi organique en fixera les modalités.
Une collectivité désireuse de se rapprocher le plus possible du
droit commun, comme La Réunion, ne sera donc en aucun cas obligée
d'y déroger, elle seule en ayant l'initiative.
De même, il est prévu une loi organique commune pour tous les
départements et régions d'outre-mer qui définira le
régime des habilitations, ainsi que le régime contentieux des
actes et la majorité nécessaire pour prendre des
délibérations. La nature et l'étendue de ces habilitations
n'est pas prévue, contrairement à ce qui est prévu
à l'article 74 s'agissant des collectivités d'outre-mer.
Votre
rapporteur
vous propose de reprendre les garanties
énoncées à l'article 72 en matière
d'expérimentation en métropole et de prévoir que, outre
les conditions de volontariat de la collectivité et d'habilitation par
la loi, de telles habilitations ne peuvent intervenir «
lorsque
sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté
publique
». S'agissant cette fois de dispositions pérennes, il
est d'autant plus important qu'une telle réserve figure dans la
Constitution.
3. La possibilité de fusionner un département et une
région d'outre-mer ou d'instaurer une assemblée unique
Enfin, le cinquième et
dernier alinéa de cet article
prévoit que la création d'une collectivité en remplacement
d'une région et d'un département d'outre-mer, ou l'institution
d'une assemblée délibérante unique pour ces deux
collectivités, ne peut intervenir sans le consentement des
électeurs concernés, les modalités de cette consultation
étant les mêmes que celles prévues à l'article
72-3
.
Néanmoins, une
loi ordinaire
pourra permettre cette modification
de l'organisation administrative, contrairement à ce qui est
prévu à l'article 72-3 en cas de changement de statut, pour
lequel une loi organique est requise.
Cette
question est récurrente depuis 1982 dans les
départements français d'Amérique
, le cas de La
Réunion étant spécifique, puisque cette
collectivité refuse toute différenciation par rapport à
l'organisation administrative de la métropole.
En effet, la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion
constituent les seules régions monodépartementales. L'existence
de ce double niveau est critiquée, car génératrice de
lourdeur. Le rapport établi à la demande de l'ancien Premier
ministre, M. Lionel Jospin, par MM. Claude Lise, sénateur de la
Martinique, et Michel Tamaya, député de La
Réunion
152(
*
)
, faisait
ainsi état d'«
un enchevêtrement dommageable des
compétences
», évoquant notamment des situations
d'interventions concurrentes dans les domaines de la pêche, de
l'environnement et de la protection du patrimoine, de l'habitat ou encore des
aides économiques.
Le projet de création d'une assemblée unique dans chaque
département d'outre-mer a été censuré par le
Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-147 DC du 2
décembre 1982
sur la loi adaptant la loi relative à la libre
administration des collectivités à la Guadeloupe, la Martinique,
la Guyane et La Réunion.
Dans l'une de ses 110 propositions, le candidat François Mitterrand
avait promis de doter les départements d'outre-mer d'un nouveau statut
comportant une
assemblée unique
remplaçant le conseil
régional et le conseil général. Afin de ne pas heurter de
front la Constitution fut imaginé un système sur le modèle
de Paris faisant coexister les deux collectivités territoriales
(département et région) dotées d'une assemblée
dénommée le « Conseil général et
régional » et d'un seul exécutif, le président
de ce conseil, l'assemblée et l'exécutif agissant tantôt
comme organes du département, tantôt comme organes de la
région. Le projet prévoyait
l'élection de ce conseil
à la représentation proportionnelle, alors qu'un conseil
général est normalement élu au scrutin uninominal à
deux tours dans le cadre cantonal
.
Le Conseil constitutionnel a invalidé l'instauration de cette
assemblée unique au motif que ce
conseil n'assurait pas la
«
représentation des composantes territoriales du
département
»
153(
*
)
. En conséquence, le Conseil a
estimé que le législateur avait méconnu le principe
d'identité entre départements métropolitains et
ultra-marins.
La question de savoir si le Conseil constitutionnel a vraiment
«
refusé l'assemblée unique
» fait
l'objet d'un débat. En effet, il a seulement condamné le mode de
scrutin retenu (c'est-à-dire la proportionnelle dans le cadre d'une
circonscription unique), en ce qu'il privait le département de la
représentation de ses composantes territoriales.
Néanmoins, la possibilité de prévoir une assemblée
unique, et même de fusionner le département et la
région,
demeure une revendication des départements
français d'Amérique.
Il est à cet égard
intéressant que
les trois congrès de Guyane, de Guadeloupe et
de Martinique se soient prononcés en faveur d'une nouvelle
collectivité territoriale unique
.
Le projet de loi constitutionnelle prévoit donc expressément ces
possibilités.
Néanmoins,
les modalités de la consultation de la population
diffèrent de celles retenues en métropole
. Alors que
l'article 72-1 nouveau prévoit uniquement qu'une consultation (donc
sans valeur décisionnelle
)
peut
être
décidée par la loi en cas de création d'une
collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de
modification de l'organisation d'une collectivité territoriale,
le
présent article requiert le consentement des électeurs
d'outre-mer
.
Il s'agit là encore de rassurer les populations d'outre-mer qui ont pu,
pour certaines, craindre un « largage » par le
précédent Gouvernement lors des différents congrès
mis en place dans les départements français d'Amérique.
Ainsi, un sondage Louis Harris réalisé en décembre 2001 en
Martinique révélait que 82 % des personnes
interrogées étaient favorables au maintien du statut de
département d'outre-mer.
Pour les mêmes raisons que celles précédemment
évoquées s'agissant d'un changement de statut d'une
collectivité située outre-mer, votre commission des Lois vous
propose de conserver cette exigence de consentement des électeurs.
Elle vous propose cependant par un amendement rédactionnel de
supprimer la référence aux modalités de consultation
prévues à l'article 72-3 en cas de changement de statut d'une
collectivité.
En outre, il convient de
noter que votre rapporteur a précisé
par un précédent amendement à l'article 72-3 que la
nouvelle collectivité territoriale issue de la fusion entre un
département et une région d'outre-mer continuera à relever
de l'article 73
, ce dont la rédaction, quelque peu ambiguë,
pouvait faire douter.
En effet, il y a une totale indépendance entre l'organisation
administrative de ces collectivités, qui peut être celle de la
Corse, et leur régime législatif, qui est seul défini par
l'article 73 nouveau de la Constitution, contrairement à ce que
prévoit l'actuel article 73, qui faisait également clairement
référence à leur organisation administrative.
Votre commission des lois vous soumet donc
quatre amendements
et vous
propose d'adopter l'article 8
ainsi modifié
.
Article 9
(article 74 de la Constitution)
Régime constitutionnel
des collectivités
d'outre-mer
A
l'article 74 de la Constitution, le projet de loi propose une refonte du
dispositif consacré aux collectivités d'outre-mer régies,
totalement ou partiellement, par le principe de spécialité
législative.
Le premier alinéa
du nouvel article 74
solde la
disparition de la catégorie juridique constitutionnelle des territoires
d'outre-mer
, catégorie déjà quittée par la
Nouvelle-Calédonie en 1998 et recouvrant jusqu'à présent
une réalité institutionnelle très
hétérogène. Sont en effet aujourd'hui des territoires
d'outre-mer, outre la Polynésie française dotée d'un
statut d'autonomie avancée, les îles Wallis-et-Futuna dont le
statut remonte à 1961 et les Terres australes et antarctiques
françaises qui, à défaut de ressortissants permanents, ne
disposent pas d'une assemblée délibérante élue.
A la dénomination de «
territoires
d'outre-mer
», le projet de loi substitue celle de
« collectivités d'outre-mer »
qui ne regroupe
pas les mêmes collectivités. Les départements et
régions d'outre-mer étant régis par l'article 73 et
les Terres australes et antarctiques françaises étant
désormais visées à l'article 72-3, cette nouvelle
catégorie serait dans l'immédiat constituée de
la
Polynésie française, des îles Wallis-et-Futuna, de Mayotte
et de Saint-Pierre-et-Miquelon
. Ces deux dernières
collectivités, dénommées respectivement par leur loi
statutaire «
collectivité départementale de
Mayotte
» (article premier de la loi n° 2001-616 du 11
juillet 2001 relative à Mayotte) et «
collectivité
territoriale de la République
» pour
Saint-Pierre-et-Miquelon (article premier de la loi n° 85-595 du 11 juin
1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon), ne sont que
partiellement régies par le principe de spécialité
législative
154(
*
)
.
Comme dans le dispositif actuel de l'article 74 et selon une formulation
voisine, est reconnue la particularité de leur situation justifiant un
statut tenant compte de leurs intérêts propres au sein de la
République. Le premier alinéa fait ainsi référence
à
la notion de «
statut particulier qui tient compte des
intérêts propres
» de chacune des
collectivités.
La différence entre la rédaction actuelle de l'article 74 et
celle résultant du projet de loi réside dans le remplacement de
la notion d' «
organisation
particulière
» par celle de
«
statut
particulier
». Notons que la
notion d' «
organisation particulière
»,
non définie dans le texte constitutionnel, a été
interprétée de façon extensive par la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
155(
*
)
.
Le projet de loi préfère l'expression de «
statut
particulier
», qui désigne le cadre juridique et
institutionnel fondant l'organisation de la collectivité et dont la
portée paraît plus précise que celle attachée
à la notion d' «
organisation
particulière
», qui vise toute matière faisant
l'objet d'une loi spécifique à la collectivité
considérée pour tenir compte de ses intérêts
particuliers.
Si la notion de «
statut
» semble
préférable à celle
d' «
organisation
», l'adjectif
«
particulier
», bien que repris de la
rédaction actuelle de l'article 74, ne paraît pas
indispensable et risque même de prêter à confusion.
Supprimer cet adjectif pour faire directement référence à
un statut qui tient compte des intérêts propres de chaque
collectivité permet de
mettre en exergue la notion
d' «
intérêts propres
»
. Par
ailleurs, l'expression «
statut particulier
»
étant déjà utilisée au premier alinéa de
l'article 72 sans que soient alors visées les collectivités
d'outre-mer, il paraît préférable de faire
l'économie, à l'article 74, de l'adjectif
«
particulier
», source de confusion. Il convient en
effet d'éviter qu'une même expression ne recouvre des
significations différentes dans plusieurs dispositions de la
Constitution. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle, par
un
amendement
, de
supprimer l'adjectif
«
particulier
» au premier alinéa de
l'article 74
.
• Le deuxième alinéa du texte proposé pour
l'article 74 pose ensuite le principe de la compétence de la loi
organique pour définir le statut de ces collectivités, cette loi
organique ne pouvant être adoptée qu'après avis de
l'assemblée délibérante.
La compétence de la loi organique en matière statutaire existait
déjà pour les territoires d'outre-mer depuis la révision
constitutionnelle du 25 juin 1992. Ce sera en revanche une
innovation pour
Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon
dont les statuts sont actuellement
définis par une loi simple.
Concernant l'exigence d'un «
avis de l'assemblée
délibérante
» intéressée, il s'agit
en réalité d'une obligation de consultation. L'avis de ladite
assemblée est sollicité sur l'avant-projet de loi, en amont de la
procédure législative. Un délai déterminé
par la loi organique lui est imparti pour répondre ; à
défaut d'avis effectivement exprimé au terme du délai,
celui-ci est réputé avoir été rendu. Ce
délai de consultation est actuellement de deux mois, réduits
à un mois en cas d'urgence, pour la Polynésie française
(article 69 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996). Aucun
délai n'est en revanche expressément prévu par la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles
Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer, ce statut n'ayant
été que très ponctuellement modifié depuis.
•
Les troisième à sixième alinéas
du texte proposé pour l'article 74 énoncent les mentions qui
doivent obligatoirement figurer dans la loi organique statutaire.
La loi organique devra au minimum définir :
-
les conditions d'application des lois et règlements
La loi statutaire précisera le régime législatif
applicable : régime de spécialité nécessitant
une mention expresse d'extension pour que les lois métropolitaines
soient applicables, comme c'est le cas de la Polynésie française
et de Wallis-et-Futuna, ou régime hybride comportant une dose de
spécialité législative comme pour Mayotte et
Saint-Pierre-et-Miquelon qui tendent cependant vers un régime
d'assimilation.
Mayotte demeure soumise au principe de spécialité
législative, qui connaît une forte atténuation puisque
notamment la nationalité, l'état et la capacité des
personnes, le droit patrimonial de la famille, le droit pénal et la
procédure pénale et la procédure administrative
contentieuse et non contentieuse sont désormais soumis au principe
d'assimilation législative, d'autres devant l'être en 2007 (les
règles relatives aux conseils généraux et les juridictions
financières, la fiscalité dérogatoire), l'objectif
étant d'arriver à l'assimilation législative en 2010.
-
les compétences propres de la collectivité, sous
réserve d'un « sanctuaire » régalien
Le texte proposé précise les compétences constituant
le
sanctuaire régalien.
Ces
compétences
sont
insusceptibles de transfert sous réserve toutefois des
« droits acquis »
, c'est-à-dire des
compétences déjà statutairement exercées par la
collectivité considérée à la date d'entrée
en vigueur de la loi constitutionnelle.
Les domaines ainsi exclusivement réservés à l'État
sont au nombre de treize : la nationalité, les droits civiques, les
garanties des libertés publiques, l'état et la capacité
des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la
procédure pénale, la politique étrangère, la
défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le
crédit et les changes, le droit électoral. Est ainsi reprise,
pour l'essentiel, l'énumération figurant dans le projet de loi
constitutionnelle relatif à la Polynésie française et
à la Nouvelle-Calédonie, adopté dans les mêmes
termes par l'Assemblée nationale et le Sénat en 1999 sans avoir
été soumis au Congrès.
Quelques nuances toutefois : la référence aux notions de
« politique étrangère » et de
« sécurité et ordre publics », recouvrant
respectivement une réalité plus étendue que les notions de
« relations extérieures » ou de « maintien
de l'ordre » ; l'ajout de la référence à
« l'état et la capacité des personnes ».
Observons que cette énumération recoupe largement celle figurant
à l'article 34 de la Constitution pour définir le domaine de la
loi.
La réserve des compétences déjà exercées par
la collectivité concernée dans ces matières concerne la
Polynésie française à laquelle son statut d'autonomie
confère des compétences propres étendues en matière
de relations extérieures dans la région du Pacifique.
Votre commission des Lois ayant précédemment proposé de
transférer la liste des matières régaliennes
« sanctuarisées » à l'article 73, elle vous
soumet ici un
amendement de coordination rédactionnelle
.
-
les règles d'organisation et de fonctionnement des
institutions de la collectivité et le régime électoral de
son assemblée délibérante
Il s'agit là des règles d'organisation et de fonctionnement
essentielles des institutions de la collectivité. Il en est de
même pour la définition du régime électoral de
l'assemblée délibérante dont l'inscription dans une loi
organique permettra de garantir la stabilité.
- les conditions dans lesquelles ses institutions sont
consultées
sur les projets et propositions de loi et les projets
d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions
particulières à la collectivité, d'une part, sur la
ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les
matières relevant de sa compétence, d'autre part.
Observons que si la définition des conditions de la consultation est
renvoyée à la loi organique,
le principe de cette consultation
serait désormais constitutionnellement établi
.
Aux termes de sa loi organique statutaire du 12 avril 1996, la Polynésie
française bénéficie déjà de dispositions
semblables (articles 32, 68 et 69).
• Les
septième à onzième alinéas
énoncent
les mentions statutaires qui, relevant de la
compétence de la loi organique, sont réservées aux
collectivités dotées de l'autonomie
.
L'expression «
La loi organique détermine
également
» laisse à penser que la loi organique
statutaire devra comporter l'ensemble des mentions réservées aux
collectivités jouissant de l'autonomie. Or, tel n'est pas l'objectif
poursuivi par le projet de loi qui tend à aménager un cadre
constitutionnel souple pour les collectivités d'outre-mer, permettant
d'élaborer des statuts sur mesure, adaptés aux
spécificités et aux souhaits des collectivités
concernées. Il convient donc de conférer à ces mentions un
caractère optionnel. Votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
à cet effet.
Les mentions réservées aux collectivités jouissant de
l'autonomie sont les suivantes :
- des
modalités du contrôle juridictionnel
spécifique s'exerçant sur les actes de l'assemblée
délibérante
, lorsque ces actes interviennent dans des
matières relevant normalement du domaine de la loi et qui sont
énumérées à l'article 34 de la Constitution.
Cet alinéa pose le principe de la possibilité pour
l'assemblée délibérante d'adopter des
délibérations dans des matières appartenant au domaine de
compétence de la collectivité mais correspondant, en
métropole, à des matières relevant du domaine de la loi.
Cette possibilité est aujourd'hui offerte aux territoires d'outre-mer et
reconnue par le Conseil constitutionnel selon une jurisprudence constante
depuis 1965 (décision n° 65-34 L du 2 juillet 1965 relative
à l'examen des articles 1
er
, 5 et 6 de l'ordonnance n°
58-1383 du 31 décembre 1958 portant modification de certaines
dispositions du régime de retraite des marins du commerce).
Soulignons cependant que si ces délibérations sont
législatives
rationae materiae
, elles demeurent formellement des
actes administratifs et sont, comme telles, soumises au contrôle du juge
de l'excès de pouvoir.
L'objet de la présente disposition est de
rendre possible, pour cette
catégorie de délibérations, l'organisation d'un
contrôle juridictionnel spécifique tenant compte de la
solennité liée au caractère législatif des
matières concernées
.
En l'absence de référence explicite à un éventuel
contrôle exercé a priori par le Conseil constitutionnel, le
législateur organique ne pourra pas aménager un contrôle
semblable à celui prévu pour les lois du pays
calédoniennes sur le fondement de l'article 77 de la Constitution. Il
semble en effet que cette nouvelle compétence du Conseil constitutionnel
doive être expressément mentionnée dans la Constitution
comme cela a été le cas pour la Nouvelle-Calédonie.
Dénommés «
lois du pays
» en
Nouvelle-Calédonie en application de l'Accord de
Nouméa
156(
*
)
, ces actes
peuvent en effet, après avoir fait l'objet d'une nouvelle
délibération, être déférés avant
publication au Conseil constitutionnel qui dispose d'un délai de trois
mois pour statuer (articles 104 et 105 de la loi organique n° 99-209 du 19
mars 1999).
Votre commission des Lois souhaitant laisser au législateur organique le
soin d'apprécier au cas par cas l'opportunité d'instaurer un
contrôle spécifique sur certains actes, elle vous soumet
un
amendement
précisant que ce contrôle pourra être
exercé
devant le Conseil constitutionnel ou devant le Conseil
d'Etat
. Ainsi la loi organique statutaire pourra-t-elle moduler
l'organisation et la portée du contrôle exercé, en tant que
de besoin. Cette précision est conforme à l'idée selon
laquelle la souplesse du cadre constitutionnel offert aux collectivités
d'outre-mer doit permettre l'élaboration de statuts « à
la carte », adaptés aux intérêts propres de
chacune d'elles, tout en tenant compte de la solennité attachée
à des actes qui, demeurant de nature réglementaire, interviennent
dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi.
- des
conditions dans lesquelles l'assemblée
délibérante peut modifier une loi promulguée
postérieurement à l'entrée en vigueur du statut
de la
collectivité
lorsque le Conseil constitutionnel a constaté que
ladite loi était intervenue dans le domaine de compétence de la
collectivité
.
Il s'agit d'instaurer une
procédure de déclassement
par le
Conseil constitutionnel des dispositions législatives
postérieures à l'adoption du statut et empiétant sur le
domaine de compétence de la collectivité.
Cette procédure nouvelle garantira ces collectivités contre
les immixtions du législateur dans leur domaine de compétence
ce qui n'est pas possible aujourd'hui.
En effet, il résulte de l'avis du Conseil d'État n° 363.633
du 5 octobre 1999 que les lois promulguées, même intervenues dans
le domaine réservé à la Polynésie française
par la loi organique statutaire, sont incontestables et ne peuvent être
modifiées par une délibération locale, bien qu'elles
portent atteinte au partage des compétences opéré par un
texte qui leur est supérieur dans la hiérarchie des normes.
Avec cette procédure, inspirée de celle figurant au second
alinéa de l'article 37 de la Constitution, les autorités de la
collectivité pourront obtenir du Conseil constitutionnel qu'il leur
restitue, le cas échéant, une compétence sur laquelle
aurait empiété le législateur.
Cette procédure nouvelle, qui n'a pas été prévue
pour la Nouvelle-Calédonie, achève le raisonnement conduit par le
Constituant de 1992, tendant à ériger les statuts des territoires
d'outre-mer au niveau de la loi organique pour leur garantir stabilité
et sécurité. Le rapport établi alors par M. le
Président Jacques Larché, au nom de la commission des Lois,
assignait bien à la réforme ce double objectif
157(
*
)
.
- de la
possibilité de prendre des mesures justifiées par
les nécessités locales, en faveur de la population
de la
collectivité concernée en matière d'accès à
l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité
professionnelle ou de protection du patrimoine foncier.
Comme cela a été rendu possible pour la Nouvelle-Calédonie
et était prévu pour la Polynésie française dans la
révision constitutionnelle restée en suspens, il s'agit de
permettre des
dérogations au principe d'égalité au
bénéfice de la préférence locale
en certains
domaines (accès à l'emploi, droit d'établissement pour
l'exercice d'une activité professionnelle, propriété
foncière).
Notons que le dispositif se réfère, comme l'article 56 de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales, à la notion de
«
nécessités locales
» qui permettra
au juge désigné de disposer d'un critère pour exercer son
contrôle sur les délibérations qui lui seront soumises.
- de la
possibilité pour l'État d'associer les
institutions de la collectivité à l'exercice des
compétences conservées par lui
.
Ces mécanismes d'association pourront en particulier être mis en
oeuvre en matière de conduite des
relations extérieures
et
favoriser l'épanouissement de la collectivité dans son cadre
régional. Ils pourront également concerner la
procédure
pénale
pour permettre à une collectivité ayant
compétence pour édicter des réglementations dont elle
punit le non respect de peines contraventionnelles, de relever les infractions
commises, les personnels effectuant ce constat devant bien évidemment y
être habilités par l'État.
Cette disposition permettra de tenir compte des nécessités
locales, d'assurer plus efficacement le respect des réglementations
édictées par la collectivité tout en offrant aux
administrés les garanties inhérentes à la nature
régalienne des compétences concernées.
Sur cet alinéa, votre commission des Lois vous soumet
un
amendement
rédactionnel pour substituer à la
référence aux collectivités celle à une
collectivité : l'association à l'exercice d'une ou plusieurs
compétences régaliennes pourra être prévue par la
loi statutaire de chaque collectivité.
• A la suite de l'énumération des mentions qui doivent
ou peuvent figurer dans la loi organique statutaire,
le dernier
alinéa
reprend une disposition qui figure à la fin de
l'article 74 actuellement en vigueur : cette disposition affirme la
compétence de la loi simple pour les autres aspects de l'organisation
particulière de ces collectivités
. Il s'agit d'ailleurs moins
là d'organisation particulière que d'adaptation de la
législation aux particularités locales.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9
ainsi
modifié
.
Article 10
(article 74-1 inséré dans la
Constitution)
Habilitation permanente pour actualiser le droit applicable
outre-mer
par ordonnances
Cet
article propose d'insérer un article 74-1 dans la Constitution afin
d'instaurer une habilitation constitutionnelle permanente, au
bénéfice du Gouvernement,
pour étendre par voie
d'ordonnance, moyennant les adaptations nécessaires, les dispositions
législatives en vigueur en métropole
, l'avis des
assemblées délibérantes intéressées
étant sollicité.
L'habilitation serait donc permanente, l'intervention du législateur
n'étant plus requise au coup par coup et le périmètre de
la délégation n'étant plus circonscrit. Le
législateur pourrait cependant s'opposer à l'extension
ultérieure aux collectivités d'outre-mer d'une disposition
législative par ordonnance, en prévoyant expressément
cette exclusion lors de l'adoption de ladite disposition. Il lui resterait
également la possibilité de prévoir lui-même
l'extension outre-mer lors du vote des dispositions en cause. Notons que le
dessaisissement du législateur serait total concernant les dispositions
législatives déjà en vigueur et non encore étendues.
Les ordonnances prises sur cette habilitation constitutionnelle permanente
seraient adoptées en Conseil des ministres après avis du Conseil
d'État et devraient faire l'objet d'un projet de loi de ratification
déposé devant le Parlement dans les six mois suivant leur
publication, à peine de caducité.
Ce dispositif tend à
accélérer l'actualisation du droit
applicable dans les collectivités d'outre-mer
par rapport à
celui applicable en métropole en évitant l'étape de
l'habilitation législative et toutes les procédures qui en sont
le corollaire. Le Parlement n'exercerait donc plus de droit de regard en amont,
seules les assemblées délibérantes
intéressées étant consultées sur les avant-projets
d'ordonnances.
Si le principe d'un dessaisissement du législateur peut
paraître regrettable et prive les collectivités d'outre-mer d'une
tribune au moment de l'examen de la loi d'habilitation pour contester, le cas
échéant, le périmètre de l'habilitation, il faut
admettre que ce périmètre n'a jamais été
modifié par le législateur
s'agissant des habilitations
à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à
l'actualisation du droit applicable outre-mer.
Outre le retard enregistré dans la mise à niveau du droit
applicable outre-mer, en dépit des nombreuses ordonnances prises depuis
plusieurs années, le
principal problème
concerne la
confusion qui affecte la hiérarchie des normes
dans ces
collectivités d'outre-mer, déjà complexifiée par
l'existence d'un pouvoir normatif propre dans leur domaine de compétence.
Cette confusion
provient de l'absence de ratification des ordonnances
prises
: les projets de loi de ratification sont bien
déposés dans les délais prescrits, évitant la
caducité des ordonnances, mais ils ne sont pas portés à
l'examen du Parlement. Les dispositions contenues dans les ordonnances, sauf
ratification implicite résultant d'une modification opérée
par une loi ultérieure et leur conférant valeur
législative, deviennent
vulnérables
car elles
peuvent
être contestées devant le juge administratif
. Ce risque
contentieux est d'ailleurs
susceptible d'affecter, par ricochet, la loi
métropolitaine
que l'ordonnance a précisément pour
objet d'étendre à l'outre-mer.
Votre commission des Lois, tout en se félicitant des progrès
accomplis au cours des dix dernières années en matière
d'actualisation du droit applicable outre-mer, a maintes fois souligné
ce problème. Cela résulte encore récemment des
observations consignées dans le rapport pour avis sur la loi de finances
pour 2002
158(
*
)
:
«
La seule réserve porte sur l'absence d'inscription
à l'ordre du jour des assemblées des projets de loi de
ratification : en effet, la modernisation du droit applicable outre-mer
risque d'avoir de ce fait pour contrepartie une complexification extrême
de la hiérarchie des normes et une multiplication des contentieux, le
bénéfice des avancées enregistrées étant
annulé par une confusion accrue de l'ordonnancement
juridique
».
Il apparaît donc primordial, pour assurer non seulement l'actualisation
mais également la sécurité juridique du droit applicable
outre-mer, de prévoir une ratification expresse des ordonnances en
cause. Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
à cet
effet. Elle observe en outre que la rédaction de l'article 74-1
proposée par le projet de loi constitutionnelle aurait pour
inconvénient de qualifier indirectement la Nouvelle-Calédonie de
« collectivité d'outre-mer » alors qu'en application
de l'Accord de Nouméa celle-ci constitue une collectivité
sui
generis
et qu'elle est régie par un titre
spécifique de la Constitution, le titre XIII.
Elle vous propose d'adopter l'article 10
ainsi modifié
.
Article 11
(articles 7, 13 et 60 de la Constitution)
Assouplissement des
conditions de délai
pour l'organisation du scrutin
présidentiel
-
Nomination des représentants de l'Etat dans
les collectivités
d'outre-mer régies par l'article
74
-
Contrôle du Conseil constitutionnel sur la
régularité
des opérations de
référendum
Le
premier alinéa (I) de cet article tend à modifier l'article 7 de
la Constitution afin d'assouplir les conditions de délai pour
l'organisation du scrutin présidentiel.
Le deuxième alinéa (II) modifie l'article 13 de la Constitution
afin de tirer les conséquences de la substitution de la notion de
collectivité d'outre-mer à celle de territoire d'outre-mer.
Le troisième alinéa (III) de cet article tend à modifier
l'article 60 de la Constitution pour limiter le contrôle du Conseil
constitutionnel sur la régularité des opérations de
référendum à celles prévues aux articles 11 et 89
de la Constitution.
1. L'assouplissement des conditions de délai pour l'organisation
du scrutin présidentiel
• Le droit en vigueur
Aux termes de l'article 6 de la Constitution
159(
*
)
, «
le Président
de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel
direct
», les conditions de cette élection étant
renvoyées à une loi organique.
L'article 7
160(
*
)
précise le déroulement des opérations
électorales : «
Le Président de la
République est élu à la majorité absolue des
suffrages exprimés. Si celle-ci n'est pas obtenue au premier tour de
scrutin, il est procédé, le deuxième dimanche suivant,
à un second tour. (...) Le scrutin est ouvert sur convocation du
Gouvernement. L'élection du nouveau président a lieu vingt jours
au moins et trente-cinq jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du
président en exercice.
» En France, selon la tradition
républicaine, les élections ont lieu le
dimanche
161(
*
)
.
L'inscription dans la Constitution de la mention selon laquelle le second tour
du scrutin présidentiel doit être organisé le
«
deuxième dimanche
»
suivant le
premier tour confère un caractère rigide à cette
périodicité : seule une révision constitutionnelle
peut la modifier.
Or, il apparaît qu'en raison du
décalage horaire
entre la
métropole et certains territoires situés à l'ouest de
celle-ci (Guyane, Martinique, Guadeloupe, Saint-Pierre-et-Miquelon,
Polynésie française, centres de vote
162(
*
)
de la zone Amérique), le
vote de milliers d'électeurs
163(
*
)
est
vidé de son sens
,
en contradiction avec l'article 3 de la Constitution, qui proclame
l'universalité, l'égalité et le secret du suffrage.
Ainsi, à l'heure des premières estimations et de la diffusion des
résultats partiels en France métropolitaine, à
20 heures, il n'est que 14 heures ou 15 heures aux Antilles,
où les bureaux de vote sont encore ouverts. En Polynésie
française, les bureaux de vote ouvrent seulement lorsque ferment ceux de
« l'Hexagone ».
Grâce aux moyens de communication actuels, les Français
résidant dans ces territoires sont immédiatement informés
des résultats de l'élection du Président de la
République. Connaissant déjà le nom du candidat
arrivé en tête, nombre d'électeurs s'abstiennent de
participer au vote ou votent «
sous influence
».
Une telle situation
fragilise la sincérité du scrutin
,
comme l'a souligné le
Conseil constitutionnel
dans son bilan des
élections présidentielles de 2002. Soulevant les problèmes
rencontrés dans l'organisation et le déroulement du scrutin, le
juge constitutionnel a en effet insisté sur
«
l'irritation
» des Français des Antilles,
de Guyane, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Polynésie française
en raison du décalage horaire.
Selon lui, «
le problème ne peut trouver de
solution
que dans
l'anticipation du scrutin dans ces collectivités
. Elle
semble être réalisable par simple arrêté
interministériel dans les collectivités territoriales
françaises d'Amérique, compte tenu de l'habilitation très
large généralement donnée aux représentants de
l'Etat par le décret de convocation
164(
*
)
. S'agissant en revanche de la
Polynésie française (et de certains pays étrangers), le
scrutin devrait s'y dérouler le samedi plutôt que le dimanche, ce
qui impose une révision de l'article 7 de la Constitution, à
tout le moins une interprétation constructive de cet
article.
»
• Le projet de loi constitutionnelle
Le paragraphe I du présent article vise à assouplir les
conditions de délai prévues pour le déroulement du scrutin
présidentiel, en substituant la mention «
dans les deux
semaines qui suivent
» le premier tour à celle du
«
deuxième dimanche suivant
» dans
l'article 7 de la Constitution.
En cas de second tour, le législateur pourrait ainsi prendre en compte
les spécificités de certains territoires et les
«
effets pervers
» du décalage horaire en
fixant au samedi le jour où les électeurs seront appelés
à élire le Président de la République.
Selon
l'exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle,
la loi organique prévue à l'article 6 de la Constitution
précisera la ou les dates prévues pour l'organisation du second
tour.
Il faut toutefois noter que l'assouplissement des conditions de délais
pourrait s'appliquer également à la métropole, non
visée par la réforme, l'article 7 de la Constitution ayant une
portée générale.
• Les propositions de loi constitutionnelle
présentées par MM. Robert Del Picchia, Georges Othily et Rodolphe
Désiré
Plusieurs propositions de loi constitutionnelle d'origine sénatoriale
ont été déposées en vue de modifier
l'article 7 de la Constitution.
La proposition de loi constitutionnelle n° 302 (Sénat,
2002-2003) présentée par M. Robert Del Picchia a pour
objet d'
adapter la date d'ouverture des bureaux de vote en fonction des
fuseaux horaires
, en permettant «
aux Français
résidant sur les territoires situés entre le méridien
26° ouest et la ligne internationale de changement de date, à
l'exception de l'archipel des Açores
» (Guadeloupe,
Guyane, Martinique, Polynésie française,
Saint-Pierre-et-Miquelon, Français établis hors de France
résidant dans la zone concernée) de
voter le samedi
pour l'élection du Président de la République
.
L'article unique
de cette proposition de loi constitutionnelle
substituerait donc l'expression «
deux semaines plus
tard
» à celle de «
deuxième dimanche
suivant
» au premier alinéa de l'article 7 de la
Constitution.
La proposition de loi constitutionnelle n° 379 (Sénat,
2002-2003) présentée par MM. Georges Othily et Rodolphe
Désiré modifierait la rédaction de la deuxième
phrase du premier alinéa de l'article 7 de la Constitution.
Ce dernier préciserait désormais qu'il serait
procédé au
second tour de scrutin des élections
présidentielles
«
le deuxième dimanche suivant
[le premier tour] sur le territoire métropolitain et le
deuxième samedi
suivant dans les départements
français d'Amérique et aux Antilles
».
•
La position de votre commission des Lois
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement tendant
à
limiter la période d'organisation du second tour du scrutin
présidentiel
au quatorzième jour suivant
le premier
tour. Le jour du premier tour n'étant pas explicitement mentionné
dans la Constitution, la loi organique pourrait indiquer que le scrutin se
déroule le samedi précédant le jour du scrutin en
métropole. La seule contrainte serait le respect du délai de
quatorze jours entre les deux tours. Cette solution serait juridiquement plus
satisfaisante, sans pour autant remettre en cause l'objectif d'assouplissement
des délais.
Les modalités de cette réforme devront être
précisées et encadrées ultérieurement par la loi
organique prévue à l'article 6 de la Constitution. Ainsi, la
conservation du secret des résultats obtenus avant la fermeture des
bureaux de métropole devra être prévue.
1(
*
)
Enfin, votre commission des Lois attire l'attention du Gouvernement sur la
nécessité d'étendre l'assouplissement des conditions de
délais à l'ensemble des élections nationales dans les
territoires où ces difficultés se rencontrent
. En effet, les
atteintes au droit de vote des citoyens se répètent à
l'occasion de l'élection des députés, des
représentants français au Parlement européen ou lors des
référendums.
2(
*
)
Il faut noter que l'état du droit n'est pas cohérent puisque
l'article L. 397
3(
*
)
du
code électoral permet déjà aux électeurs de
Polynésie française de voter avant le jour du scrutin en
métropole pour les seules élections législatives. Aussi
conviendrait-il de simplifier le droit électoral en la matière et
de mettre fin aux difficultés persistantes de certains de nos
compatriotes dans l'accomplissement de leur devoir électoral.
2. La prise en compte dans l'article 13 de la Constitution de la
substitution de la notion de collectivité d'outre-mer à celle de
territoire d'outre-mer
Le II de l'article 10 modifie le troisième alinéa de l'article 13
de la Constitution qui énumère les fonctions dont les titulaires
sont nommés en Conseil des ministres et fait ainsi
référence aux «
représentants du Gouvernement
dans les territoires d'outre-mer
».
La modification proposée est de nature formelle : la notion de
«
territoire d'outre-mer
» disparaissant de
l'article 74, la présente modification opère une
coordination rédactionnelle en visant désormais
«
les représentants de l'Etat dans les collectivités
d'outre-mer régies par l'article 74
».
Lors du rétablissement d'un titre XIII, consacré par la loi
constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 à la
Nouvelle-Calédonie qui sortait ainsi de la catégorie des
territoires d'outre-mer, l'article 13 n'a pas été
modifié pour inscrire le haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie
dans la liste des fonctions dont le titulaire est nommé en Conseil des
ministres.
Ne viser, dans la nouvelle rédaction, que les représentants de
l'Etat dans les collectivités d'outre-mer régies par
l'article 74 conduirait à continuer à l'exclure de
l'énumération. La modification proposée à
l'article 13 serait l'occasion de réparer cet oubli.
En effet, si l'article 200 de la loi organique n° 99-209 du
19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que
« le haut-commissaire est nommé par décret du
Président de la République délibéré en
Conseil des ministres », il n'y a pas lieu qu'il soit pour autant le
seul exclu de la liste figurant à l'article 13 de la Constitution. Votre
commission des Lois vous soumet
un amendement
en ce sens.
3. La définition de l'étendue du contrôle du
Conseil constitutionnel sur la régularité des opérations
référendaires prévu à l'article 60 de la
Constitution
Le troisième alinéa du présent article tend à
modifier l'article 60 de la Constitution en limitant explicitement
l'étendue du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel
sur la régularité des opérations de
référendum, à celles qui sont « prévues
aux articles 11 et 89 » de la Constitution.
Dans sa rédaction actuelle,
la Constitution de 1958 ne
reconnaît que le référendum national
, les dispositions
de son article 3 impliquant qu'à travers cette procédure de
démocratie directe, c'est le peuple Français qui exerce sa
souveraineté.
Deux hypothèses sont prévues : le
référendum « législatif » de
l'article 11 et le référendum
« constitutionnel » de l'article 89 de la Constitution.
Le référendum de l'article 11
est à l'initiative du
Président de la République, sur proposition du Gouvernement
pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux
assemblées. Ce dernier peut soumettre aux électeurs un projet de
loi relatif à une liste des matières énoncées
à l'article 11
165(
*
)
.
Si le référendum a été proposé par le
Gouvernement, il fait l'objet d'une déclaration de ce dernier et d'un
débat devant chaque assemblée.
Le référendum prévu à l'article 89
de
la Constitution est inscrit dans le titre XVI de celle-ci, consacrée
à la procédure de révision constitutionnelle. L'initiative
de la révision
166(
*
)
appartient au Président de la République, sur proposition du
Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet doit être
approuvé en termes identiques par les deux assemblées.
Le référendum constitue la procédure
« normale » pour rendre la révision
définitive. Le Président de la République peut toutefois
soumettre son projet au Parlement, réuni en Congrès, qui l'adopte
à la majorité des trois cinquièmes des suffrages
exprimés.
Les référendums nationaux
organisés
depuis 1958 :
Il
convient de rappeler que depuis 1958, huit référendums nationaux
ont été organisés. Un seul s'est soldé par un
échec en 1969 :
Référendum du 8 janvier 1961 sur
l'autodétermination des populations algériennes.
Référendum du 8 avril 1962 sur l'approbation des
accords d'Evian.
Référendum du 28 octobre 1962 - révision
de la Constitution instaurant l'élection du Président de la
République au suffrage universel direct.
Référendum du 27 avril 1969 - révision de
la Constitution sur la création des régions et la transformation
du Sénat.
Référendum du 23 avril 1972 sur l'autorisation de
ratifier le traité d'élargissement de la CEE.
Référendum du 6 novembre 1988 sur
l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie.
Référendum du 20 septembre 1992 sur
l'autorisation de ratifier le traité sur l'Union européenne.
Référendum du 24 septembre 2000 - révision
de la Constitution sur le quinquennat.
Le Conseil constitutionnel a un rôle essentiel en matière
d'opérations référendaires.
Tout d'abord, il doit
être
consulté
par le Gouvernement sur l'organisation des
opérations de référendum et peut présenter des
observations sur la liste des formations politiques appelées à
participer à la campagne. Dans les faits, le projet de loi
référendaire est transmis au Conseil.
Mais surtout, selon les termes de l'article 60 de la Constitution, le
Conseil constitutionnel dispose d'une compétence juridictionnelle en
aval
167(
*
)
,
veillant à
la régularité des opérations de
référendum et proclamant les résultats
de
celles-ci
.
Il désigne ainsi des délégués pour suivre sur place
les opérations.
Par ailleurs, il se réserve le pouvoir d'apprécier l'exigence de
clarté et de loyauté de la consultation
168(
*
)
et juge recevable le
recours
169(
*
)
intenté
contre les décrets décidant le référendum et
organisant la campagne
170(
*
)
. Le
Conseil constitutionnel a justifié sa compétence sur les
requêtes mettant en cause la régularité d'opérations
à venir dans les cas où l'irrecevabilité qui serait
opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement
l'efficacité de son contrôle des opérations
référendaires, vicierait le déroulement
général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal
des pouvoirs publics.
171(
*
)
Après proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel
(ce qui peut l'amener à procéder à des corrections et des
annulations de suffrages exprimés), le Président de la
République promulgue la loi (article 10 de la Constitution). Le
Conseil s'estime incompétent pour opérer un contrôle de la
loi référendaire, expression directe de la souveraineté
populaire
172(
*
)
.
La modification de l'article 60 de la Constitution
par le texte
proposé au troisième alinéa du présent article
introduirait une référence explicite aux articles 11 et 89
.
Cet ajout a pour objet de
définir clairement le champ de la
compétence juridictionnelle du Conseil constitutionnel sur les
opérations référendaires,
alors que le projet de loi
constitutionnelle introduirait par ailleurs une procédure inédite
de référendum local décisionnel (article 5
introduisant un article 72-1 nouveau dans la Constitution).
Votre commission des Lois approuve cette disposition qui permettra de lever
toute ambiguïté dans le texte proposé et de souligner la
différence de nature
entre des procédures de
référendum national conférant valeur législative ou
constitutionnelle aux projets adoptés par les électeurs, et un
dispositif de référendum local ayant vocation à
être placé sous le contrôle du juge administratif.
Les projets de délibération ou d'acte relevant de la
compétence d'une collectivité territoriale adoptés par les
électeurs inscrits sur les listes électorales de cette
collectivité auraient en effet valeur d'acte administratif.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11
ainsi
modifié
.
Article additionnel après l'article 11
(article 89 de la
Constitution)
Délai d'examen des projets et propositions de loi
constitutionnelle
Cet
article additionnel tend à modifier l'article 89 de la Constitution afin
d'imposer un délai de trente jours entre le dépôt d'un
projet ou d'une proposition de loi constitutionnelle et son examen en
séance publique par la première assemblée saisie.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article 46 de la Constitution,
les projets et propositions de loi organique ne sont soumis à la
délibération et au vote de la première assemblée
saisie qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après
son dépôt.
Il semble légitime de prévoir un délai supérieur
pour un texte aussi fondamental qu'une révision constitutionnelle. Tel
est l'objet de l'
amendement
que votre commission des Lois vous propose
d'adopter.