Projet de loi de finances pour 2003 : Urbanisme et logement

III. ENGAGER UN MOUVEMENT CLAIR DE DÉCENTRALISATION ET D'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

A. UNE LOI « SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS » TROP RIGIDE

1. Les dispositions de la loi SRU

La loi « solidarité et renouvellement urbains »  a créé un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant pas d'un nombre suffisant de logements sociaux. La loi institue en effet, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les recettes des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux. Le produit est versé à la communauté urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une communauté de communes, à un établissement public foncier ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social

2. Un dispositif en cours de révision

Votre commission rappelle qu'un dispositif coercitif n'est pas de nature à régler de manière satisfaisante les problèmes structurels de la construction sociale , qui ont déjà été longuement exposés dans ses rapports précédents : faiblesse de la demande, déséquilibre des opérations, complexité de la réglementation etc.

De fait, le Sénat a adopté le 13 novembre dernier, une proposition de loi modifiant la loi solidarité et renouvellement urbains, présentée par six de nos collègues sénateurs et rapportée par notre collègue Dominique Braye.

Concernant le logement social, le texte adopté par le Sénat substitue un « contrat de confiance » avec les élus locaux à une logique de contrainte financière, en remplaçant des impératifs de « stocks » de 20 % de logements sociaux dans les communes par des obligations portant, chaque année, sur l'affectation au logement social de 33 % des constructions nouvelles.

Par ailleurs, votre commission a expliqué à de nombreuses reprises qu'il convenait de mener une politique de demande plutôt que d'offre , ce qu'est venu confirmer le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de l'assemblée nationale sur le logement social, mené par Jean-Louis Dumont, selon lequel « il faut cesser de gérer le logement social comme au temps de la pénurie, mais refonder la politique du logement sur la volonté de répondre à une demande diversifiée ».

De fait, le parc social ne répond pas à la demande . Les ménages les plus pauvres sont davantage logés dans le parc locatif privé que dans le parc HLM. En 1996, date de la dernière enquête logement, les ménages du premier décile de revenus étaient logés pour 21 % en locatif social et pour 31 % en locatif privé. Par ailleurs, la vacance a également tendance à s'accroître dans le parc social même si elle est très concentrée (un quart des logements vacants se trouve dans 1,5 % du parc).

Il faut donc reconnaître que la qualité du logement des personnes à faible revenu ne dépend pas uniquement du nombre de logements sociaux construits, mais également des mesures en faveur de leur accès au parc privé. A cet égard, on pourra se référer aux efforts consistant à créer un parc de logements locatifs conventionnés (dispositif dit « Besson » en remplacement du dispositif « Périssol »).

D'une manière générale, il est indispensable que le logement social réponde à la demande, comme le souligne encore un rapport de mission de l'inspection générale des finances et du conseil général des ponts et chaussées de mars 2002 sur le logement social.

« Le calibrage des actions publiques ne peut être optimisé que s'il est appuyé sur une connaissance fine de la demande, qui n'est accessible et interprétable qu'au niveau local.

Plus profondément, la programmation des crédits d'aide au logement locatif a longtemps reposé sur l'idée qu'il convenait de répondre quantitativement à des « besoins » de construction et, plus récemment, de réhabilitations. Or, les « besoins en logement » ne peuvent être appréhendés au plan national. L'absence de définition normative de cette notion ne permet pas, en effet, d'évaluer objectivement la proportion de ménages dont les conditions de logement ne sont pas satisfaisantes selon la collectivité publique. En outre, une telle étude supposerait une connaissance du fonctionnement des marchés locaux de l'habitat, en particulier de la façon dont l'offre privée satisfait une partie des « besoins » en logement social. Or, cette connaissance fait défaut au plan national. Enfin, l'estimation des aides publiques à la réhabilitation et à la démolition est fondée sur des enquêtes déclaratives à la portée opérationnelle contestée. »

Enfin, il faut rappeler que dans la plupart des pays la réalisation de logements sociaux a tendance à diminuer . Elle reste en tout état de cause directement proportionnelle au stock, c'est à dire que les pays ayant très peu de logement sociaux ne connaissent pas de renversement de tendance. Par contre un pays comme le Royaume Uni qui disposait d'un parc très important a fortement ralenti ses investissements dans ce domaine.

B. RÉFORMER LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL VERS PLUS DE DÉCENTRALISATION

1. La politique du logement social ne peut être décidée « d'en haut »

Un rapport de séminaire de l'Ecole nationale d'administration rendu public l'an dernier avait parfaitement résumé les difficultés de la politique du logement social et plus globalement de la politique du logement en France.

Celle-ci souffre en effet d'un excès de centralisation.

Ainsi, les objectifs quantitatifs sont fixés au niveau central : une circulaire annuelle de programmation est envoyée aux services déconcentrés. Dans les autres pays européens, seules les orientations générales de la politique du logement sont définies au niveau national, les objectifs chiffrés relevant du niveau local. En Espagne, le plan quadriennal fixe un cadre national au sein duquel chaque région autonome choisit les priorités qu'elle retiendra.

Les aides sont également définies au niveau national : les aides à la personnes sont octroyées selon des barèmes nationaux d'attribution et les aides à la pierre sont définies par une réglementation nationale uniforme (taux et durée des prêts, montant des subventions, plafonds de ressources et de loyers). Les aides fiscales sont également indépendantes de la situation locale. Or, en Allemagne comme au Royaume-Uni, les aides à la pierre et avantages fiscaux liés au logement sont différents selon les Länder et les régions.

Un récent rapport de mission de l'inspection générale des finances et du Conseil Général des Ponts et Chaussées de mars 2002 confirme l'importance de « prendre en compte le niveau local », ce que votre commission a souligné à plusieurs reprises ^{7( * )} .

« Une nécessaire prise en compte du niveau local »

Les trois pays étudiés (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni) accordent une responsabilité plus grande aux collectivités locales. Cette donnée est fortement liée à l'organisation administrative et politique des pays, et donne donc difficilement lieu à une comparaison. Cependant, au-delà des différents degrés de décentralisation, tous les pays examinés ont pris acte de la difficulté de fixer des règles nationales, voire régionales trop rigides.

Ainsi, au Royaume-Uni, les règles en matière de loyer ou d'attribution sont indicatives pour les communes, qui peuvent fixer des règles différentes. Aux Pays-Bas, l'Etat central se contente des règles générales, et les communes sont chargées de réguler le marché local de l'habitat. Enfin, en Allemagne, la récente réforme du droit de la construction (octobre 2001) vise à associer davantage les communes et groupements de communes à la fixation des règles, jusqu'alors principalement édictées par les Länder.

Par ailleurs, cette réforme du droit de la construction allemand a également cherché à enrichir les outils dont peuvent disposer les acteurs locaux pour intervenir sur le marché de l'habitat de manière fine. Ainsi, elle prévoit la possibilité de déconventionnement du parc conventionné et même de transfert de conventionnement, afin de coller au mieux à l'évolution des besoins.

Source : rapport sur le financement du logement social - IGF/CGPC - mars 2002

Enfin, le rapport de l'ENA précité confirme qu'il n'y a pas de politique interministérielle . On constate un empilement des dispositifs avec la superposition des normes issues de ministères différents (par exemple, les normes d'insalubrité sont fixées à la fois par la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction et par la direction de l'action sociale). En Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, on essaye de simplifier les dispositifs. En France, le ministère de la ville est peu associé à la définition de la politique du logement, de même que le ministère de l'emploi et de la solidarité.

Votre rapporteur estime donc que l'idée d'impliquer davantage le ministère de la ville dans la rénovation urbaine est particulièrement positive . Il rejoint en cela les observations de son collègue Eric Doligé, rapporteur spécial des crédits de la ville. Pour que la politique interministérielle de la ville soit effective, il faudrait toutefois que des moyens humains et financiers soient clairement attribués au ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

2. Le rôle des collectivités locales dans la politique du logement est négligé

Il n'existe pas de document de synthèse pertinent sur l'effort des collectivités locales en faveur du logement .

De manière significative, le tableau sur l'effort financier de la Nation en faveur du logement ne les prend pas en compte, alors que son mentionnées les aides de l'Etat et des partenaires sociaux.

Le tableau fourni par le ministère de l'économie et des finances et le ministère chargé du logement sur les interventions des collectivités locales manque singulièrement d'explication pour qu'il puisse être permis d'en vérifier la pertinence. La modestie des sommes annoncées laisse à penser que certaines actions essentielles des collectivités locales, comme par exemple la mise à disposition de terrains à bâtir, n'ont pas été prises en compte.

Interventions en faveur du logement des collectivités locales en 2000

(en millions d'euros)

	Communes	Départements	Régions
Aides directes	252	94	68
Aides indirectes	12	1	3
Total	264	95	71

Source : DCP Notes bleues de Bercy n°229-230

Le ministère chargé du logement explique clairement qu'il n'existe pas de statistiques fiables en la matière.

Participation au financement du logement des collectivités locales : des statistiques inexistantes

Il n'existe pas de sources exhaustives actualisées régulièrement sur ce sujet. Les données exploitées par la Direction de la Comptabilité Publique ne retracent que partiellement les dépenses des collectivités locales dans le domaine du logement parce qu'une partie des dépenses ne correspond pas exactement à la nomenclature du domaine du logement et inversement une partie des dépenses de ce domaine n'ont pas trait à la politique du logement mais à des logements de fonction. De plus, les aides en nature par apport de terrains ne sont pas identifiables dans les comptes administratifs des communes.

Une étude effectuée par la CDC sur les interventions des collectivités locales dans le domaine du logement depuis 1993 vues à travers les comptes administratifs, fait apparaître les éléments ci-après.

Les interventions réalisées par les collectivités territoriales d'Ile-de-France sont sans commune mesure avec le reste du territoire. En ce qui concerne les régions, les dépenses moyennes effectuées en Ile-de-France en 1996-1997 représentent 60% de l'ensemble des dépenses des régions.

Les régions ont dépensé en moyenne 137,2 millions d'euros par an en 1996-97, dont 80,8 millions pour l'Ile-de-France. Rapportée au nombre d'habitants, la dépense moyenne de l'ensemble des régions est de 2,44 € par habitant, celle de la région Ile-de-France représente 7,62 € par habitant et celle du reste de la France représente 1,22 € par habitant. A noter que deux régions ne font aucune dépense pour l'habitat.

En ce qui concerne les départements, là encore il faut distinguer Ile-de-France et province. Les départements ont dépensé en moyenne 335 millions d'euros par an en 1996-97 dont 198 millions € pour l'Ile-de-France. Cela représente une dépense moyenne par habitant de 5,64 € pour la France, de 18,45 € par habitant en Ile-de-France et de 2,74 € par habitant hors Ile-de-France. Il faut noter qu'au sein même de l'Ile-de-France il y a de fortes disparités : trois départements dépensent plus de 30 € par habitant, ce sont dans l'ordre décroissant de dépenses : Le Val de Marne, Paris et les Hauts de Seine, à l'autre extrémité le département des Yvelines dépense seulement 1,37 € par habitant.

Il faut noter que Paris étant à la fois département et ville, à ce montant ne s'ajoute pas d'autre participation, alors que dans les autres départements de la petite couronne, notamment, les dépenses des villes pour le logement sont importantes 23,93 € par habitant en 1995 dans 25 villes d'Ile-de-France.

L'étude commandée par la CDC traite également des grandes villes et des groupements et fait apparaître pour cette catégorie une dépense moyenne de 6,25 € par habitant.

A partir de ces données, on peut tenter d'évaluer l'ensemble des dépenses des collectivités locales pour le logement en distinguant l'Ile-de-France et le reste du pays. En Ile-de-France, la région affecte 7,62 € par habitant, auxquels se rajoutent 19,67 € des départements (hors Paris) et on peut estimer à environ 3,05 € par habitant ce que rajoutent les villes, ce qui conduit à une dépense totale de l'ordre de 30,49 € par habitant hors Paris soit : 274 millions € et une dépense de 44,52 € pour Paris soit 93,76 millions d'euros.

Pour le reste de la France, on a environ 1.22 € par habitant pour les régions auxquels s'ajoutent 2,74 € pour les départements, et compte tenu des disparités importantes de dépenses des communes, on peut rajouter 0,76 € par habitant, ce qui fait un total de 4,73 € par habitant, ce qui conduit à une dépense d'environ 228,67 millions d'euros, soit. une estimation totale d'environ 762,25 millions € par an.

Par ailleurs, en 2000, d'après l'enquête auprès des comptables des collectivités de plus de 700 habitants, c'est 430 millions d'euros qui ont été consacrés au logement, somme en diminution par rapport à l'année précédente ( 467,35 M€), la part des régions est en baisse régulière. Mais cette enquête ne prend en compte qu'une partie des aides effectives.

Le ministère du logement fait par ailleurs savoir que « s'agissant de la décentralisation, le gouvernement a initié un processus de réflexion, de concertation et de recueil des propositions en vue de présenter un projet de loi dans les prochains mois. Les orientations concernant le logement ne sont pas encore arrêtées. Leur généralisation à l'ensemble du territoire sera, en tout état de cause, précédé d'une phase d'expérimentation. »

En complément d'une réflexion sur le rôle des collectivités locales et la décentralisation en matière de logement, il convient d'approfondir la réflexion sur la réforme du logement social.

C. RÉFORMER PLUS PROFONDÉMENT LA GESTION DU LOGEMENT SOCIAL

1. Mieux répondre aux demandes des citoyens

a) Adapter le logement social à la demande : réduire le taux de vacance

Au  31 décembre 2000, on dénombre un peu moins de 130.000 logements vacants dans le parc locatif social (3,3% du parc), dont :

- 23.000 logements vides (0,5% du parc) pour cause de réhabilitation lourde, de démolition ou de vente prochaine (qui ne sont donc pas proposés à la location) ;

- 45.000 logements vacants (1,2% du parc) depuis moins de trois mois, c'est-à-dire en période d'attente « normale » entre deux occupants ;

- 65.000 logements vacants (1,6 % du parc) inoccupés depuis plus de trois mois faute de nouveau locataire : ce dernier aspect de la vacance augmente fortement depuis quelques années.

L'enquête sur l'occupation des logements sociaux au 1er janvier 2000 a mis en évidence le taux de vacance beaucoup plus élevé dans les zones urbaines sensibles (ZUS) que dans le reste du parc ; en effet ce taux est de 6 % dans les ZUS et de 2,6 % hors ZUS et zones de revitalisation rurale (ZRR).

Ce phénomène de la vacance du parc social devrait être mieux analysé afin d'engager réellement une politique de reconquête de l'habitat social dans certains quartiers .

b) Favoriser l'accession sociale à la propriété

Un autre thème important est l'accession sociale à la propriété . Le nombre de ventes de logements HLM au niveau national de 1993 à 2000 est excessivement réduit comme le montrent les chiffres ci-dessous.

L'accession sociale à la propriété dans le parc HLM

Années	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
ventes	4.632	6.443	9.857	5.825	7.838	7.951	5.053

La création de la société de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété des organismes d'HLM, prévue par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), a été retardée en raison des difficultés rencontrées pour dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de cet organisme.

Une solution a finalement été trouvée. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a déposé un amendement visant à permettre à la Caisse de garantie du logement locatif social de verser 15 millions d'euros en 2003 et en 2004 à la société de garantie. Cet amendement a été adopté par le Sénat en première lecture du projet de loi de finances.

Il conviendrait, tout comme pour la vacance, d'engager une vraie réflexion sur l'accession sociale à la propriété, son intérêt, ses objectifs et ses moyens.

2. Mieux organiser et contrôler le secteur des organismes HLM

a) Une multiplicité de statuts avec d'importants inconvénients

Le poids des organismes HLM et surtout leur lien étroit avec la sphère publique, constituent une particularité française. Localement, le nombre important d'organismes constitue un frein à la politique du logement social et rend difficile la coordination des acteurs locaux.

Or, les organismes HLM ont une responsabilité importante dans le rythme de mises en chantier de logements sociaux et qu'ils doivent, par conséquent, mettre tout en oeuvre afin de répondre aux demandes de logements.

Il convient à la fois de réformer le secteur HLM et de lui donner les moyens d'agir.

Il faut tout d'abord réfléchir sur la multiplicité des statuts des organismes HLM et ses conséquences .

Si l'on se réfère uniquement au régime fiscal des organismes sociaux, les divergences sont telles qu'elles peuvent entraîner des distorsions de concurrence.

Ainsi, les sociétés d'économie mixte (SEM) intervenant dans le domaine du logement social sont entièrement soumises à l'impôt sur les sociétés, les organismes publics d'aménagement et de construction (OPAC) sont partiellement exonérés et les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA d'HLM) sont totalement exonérées, y compris d'ailleurs pour leurs opérations ne relevant pas du logement social.

Du fait des distorsions, par exemple lorsqu'une SEM vend un logement social à une SA d'HLM, les plus-values latentes sont imposées immédiatement à l'impôt sur les sociétés car la SA d'HLM étant exonérée d'impôt sur les sociétés, le régime de faveur des fusions ne s'applique pas.

Le transfert de patrimoine entre organismes sociaux pose problème et doit être examiné avec attention, en lien avec une simplification du régime fiscal des organismes de logements sociaux.

Dans un premier temps, votre rapporteur a simplement proposé par amendement à la première partie du projet de loi de finances pour 2003 d'aligner le régime fiscal du premier apport de logement social neuf d'un organisme à un autre sur le régime des ventes de logements sociaux, c'est-à-dire lui appliquer un taux de TVA de 5,5 %. Le Sénat a adopté cet amendement en première lecture du projet de loi de finances.

On rappellera qu'aujourd'hui, l'exonération d'impôt sur les sociétés pour l'ensemble des organismes sociaux coûte 300 millions d'euros, dont 200 millions pour les SA d'HLM. Sur cette somme, une partie minoritaire correspond à des activités hors logement social.

b) Mieux évaluer la gestion des organismes sociaux

L'efficacité du parc social doit aussi être évaluée. Il ne suffit pas de dire que le parc social, par vocation, et du fait de son statut, remplit une mission de service public, alors que le parc privé serait entièrement livré à la loi du marché.

Enfin, la France a trop tendance à négliger l'évaluation de sa politique de logement social . En Grande-Bretagne, l'accent est mis sur l'évaluation et la notion de « best value for money ». Chaque collectivité locale établit un plan annuel déterminant ses objectifs de performance et lance des appels d'offre. Les housing associations ou les registered social landlords , qui sont les organismes constructeurs ou les gestionnaires du logement social, répondent à des questionnaires détaillés pour que les collectivités évaluent leurs résultats. En France, les rapports de la mission d'inspection du logement social (MIILOS) ne donnent pas toujours lieu à des suites concrètes.

c) Les propositions du rapport de la mission « financement du logement social »

Le rapport de l'inspection générale des finances et du conseil général des ponts et chaussées précité fait à ce sujet une série de propositions concernant la politique du logement, au-delà même du secteur HLM que votre rapporteur spécial juge utile de reproduire ici.

Les recommandations du rapport sur le financement du logement social

Sur la programmation et la répartition des crédits d'aide et leur articulation avec les objectifs territoriaux de la politique du logement

1. Justification, à partir d'études de la demande, des programmes nationaux d'aide, et de leur répartition en enveloppes régionales.

2. Renforcement de l'effort d'étude de la demande, et dans les départements les plus chargés des moyens de suivi.

3. Liberté d'usage de la fongibilité au niveau régional et déspécialisation des aides budgétaires à la pierre.

4. Développement progressif du conventionnement global pluriannuel entre l'organisme de logement social et l'autorité territoriale (généralement départementale, aujourd'hui préfet de département ; sauf évocation au niveau régional pour les organismes étendus).

Sur l'attribution des aides

5. Application stricte des règles existantes pour l'attribution des aides consenties dans le régime maintenu.

6. Priorité budgétaire aux aides consenties dans le cadre du conventionnement global.

7. Déconcentration au niveau régional des règles d'application des aides à la pierre, les principes seuls restant définis au niveau central.

Sur les caractéristiques, le contenu et les effets des conventions globales

8. Conventions globales valant promesses des aides prévues, et autorisation d'emprunter selon le meilleur profil négociable dans le cadre du volume d'aide de taux attribué.

9. Durée négociable et adaptable, mais limitée, généralement 3 à 5 ans.

10. Admission au conventionnement global subordonnée à la production d'études stratégiques, patrimoniales, et de restructuration des loyers, robustes ; donc à la démonstration par l'organisme d'une qualification suffisante.

11. Encouragement par ce mécanisme au regroupement ou au travail coopératif des organismes.

12. Autorisation aux offices de créer des participations non majoritaires, notamment pour l'acquisition de compétences et pour la coopération dans les projets de renouvellement urbain.

13. Obligation de convenir sur les loyers, le programme d'investissements (et désinvestissements), les objectifs chiffrés de peuplement (engagement individuel d'attributions prolongeant les actuels accords collectifs).

14. Globalisation du financement sur emprunt.

Sur la gestion des organismes

15. Reconnaissance par une pratique transparente des amortissements et des provisions des moins values immobilières latentes.

Sur les sources de financement

16. Ouverture à la concurrence de la distribution des prêts sur livret A, comme pour les autres prêts au logement.

17. Approfondissement de l'analyse des conditions d'équilibre financier de la nouvelle société foncière du 1%.

18. Amélioration des études prévisionnelles actuelles de la CDC par de vrais modèles prévisionnels de la ressource, incluant une appréciation réaliste du risque de transformation.

19. Clarification des règles déterminant le prélèvement budgétaire de l'Etat sur les fonds d'épargne.

20. Inscription dans la loi des règles d'actualisation annuelle des barèmes des aides personnelles au logement.

Parmi les recommandations, il faut souligner une réflexion approfondie sur le conventionnement global et le souci d'établir un certain nombre de règles au niveau local.

On observera enfin qu'un certain nombre de propositions reflètent les préoccupations exprimées par votre commission des finances depuis quelques années, en particulier l'effort d'étude de la demande de logement social ou la clarification des règles déterminant le prélèvement budgétaire de l'Etat sur les fonds d'épargne.

CHAPITRE IV :

DES AIDES A LA PIERRE POUR LE LOGEMENT PRIVÉ AFFAIBLIES