PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
A. VUE D'ENSEMBLE DE LA NOUVELLE SECTION BUDGÉTAIRE « JEUNESSE ET ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
La création d'une section budgétaire « jeunesse et enseignement scolaire » dans le budget de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche résulte du rattachement de la jeunesse au ministre de l'éducation nationale et de la recherche par le décret du 17 juin 2002 relatif à la composition du gouvernement. Elle constitue donc une novation du projet de loi de finances pour 2003.
Comme le suggère son intitulé, le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire rassemble désormais deux masses de crédits, dont l'ampleur relative est toutefois très inégale :
- d'un côté, les crédits de l'ancienne section « enseignement scolaire » du budget de l'éducation nationale (soit 53,86 milliards d'euros en 2003) 63 ( * ) ;
- de l'autre, les crédits de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports destinés plus particulièrement à la jeunesse (soit 0,14 milliard d'euros en 2003) 64 ( * ) .
Au total, les crédits demandés pour la jeunesse et l'enseignement scolaire ans le projet de budget pour 2003 atteignent ainsi 54,006 milliards d'euros (soit 354,25 milliards de francs, dont 99,74 % pour l'enseignement scolaire et 0,26 % pour la jeunesse), en progression dans l'ensemble de 2,2 % par rapport à 2002 65 ( * ) .
Il convient toutefois de signaler que le montant des crédits demandés dans le projet de budget de la jeunesse et l'enseignement scolaire pour 2003 :
- repose sur l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique en 2003, d'une part ;
- ne tient pas compte de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique de 0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée au printemps dernier par l'ancien gouvernement et confirmée le 26 septembre 2002 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire 66 ( * ) , d'autre part.
Or, selon les estimations de la Cour des Comptes, près 97 % des crédits de la section budgétaire sont directement ou indirectement affectés à des dépenses de personnel , cette proportion s'étant d'ailleurs sensiblement accrue au cours des années 1990.
Comme la majeure partie de ces dépenses de personnel sont indexées sur le point de la fonction publique, la seule mesure de revalorisation prévue pour décembre 2002 devrait ainsi accroître les dépenses consacrées à l'enseignement scolaire en 2003 d'environ ½ point supplémentaire.
Si l'on en tenait compte, la progression du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire ressortirait ainsi à environ + 2,7 % en 2003.
* 63 On peut toutefois rappeler que le montant de ces crédits ne donne qu'un reflet flou des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire . En effet, l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de l'enseignement scolaire, et le budget de l'enseignement scolaire prend à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que celles des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, pour un coût annuel évalué à minima à 1,75 milliard d'euros par le budget coordonné de l'enseignement supérieur pour 2003. Inversement, les dotations des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sont imputés sur la section « enseignement supérieur » du budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche. Par ailleurs, le ministère de l'agriculture (pour l'enseignement agricole), le ministère des affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire. De même, le ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité finance la majeure partie du coût des aides éducateurs. Enfin, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire : l'écart est pris en charge par le budget des charges communes, à hauteur de 1,6 milliard d'euros en l'an 2000, ce montant ayant augmenté de près de 80 % entre 1992 et 2000.
* 64 Il convient cependant de préciser que les crédits de l'agrégat « Jeunesse » du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire ne recouvrent évidemment qu'une très faible part des crédits publics qui bénéficient à la jeunesse.
* 65 A structure constante, la progression des crédits destinés à l'enseignement scolaire dans le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire est légèrement supérieure (+ 2,24 %), compte tenu notamment du transfert de 70 emplois d'enseignants résidents à l'étranger vers le budget du ministère des affaires étrangères, au profit de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Etranger (AEFE), ainsi que de 3 emplois vers le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour permettre la création d'emplois de rapporteurs à la Cour des Comptes. En revanche, il est difficile d'apprécier l'évolution des crédits de la jeunesse à structure constante, compte tenu notamment de ce que le coût de fonctionnement des services déconcentrés de l'ancien ministère de la jeunesse et des sports demeure pris en charge par le budget des sports.
* 66 Les crédits évaluatifs destinés aux rémunérations et aux charges sociales ont d'ailleurs été presque systématiquement sous-estimés au cours de la période 1990-2001, puisque le budget voté n'aura permis de couvrir les dépenses de rémunération de la première partie du titre III que pour les années 1991, 1996, 1998, 1999 et 2000, et les dépenses de charges sociales des chapitres 33-90 et 33-91 que pour les années 1995, 1996 et 2000. En pratique, ces crédits sont alors abondés en cours d'année par des transferts en gestion en provenance du budget des charges communes, puis les effets en année pleine des mesures de revalorisation du point de la fonction publique sont automatiquement pris en compte dans le cadre des « mesures acquises » du budget de l'année suivante. Cela fausse évidemment la comparaison d'une année sur l'autre de l'évolution des crédits. Notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, avait ainsi montré dans son rapport sur le projet de budget pour 2002 que les crédits demandés pour l'enseignement scolaire augmentaient en fait au même rythme tendanciel de + 3 ½ % l'an en 2002 comme en 2002, alors que la progression apparente du budget s'établissait à structure constante à 4,11 % pour 2002, contre 2,82 % pour 2001.