2. Une tendance à la modération des dépenses de fonctionnement
a) Des crédits de fonctionnement qui peinent à être contenus...
Les charges de personnel inscrites aux parties 31, 32 et 33 du budget général passeront de 88,78 milliards d'euros en loi de finances pour 2003 à 86,78 milliards d'euros dans le projet de loi de finances 2004, soit une baisse de 2,26 %. Ceci n'est dû qu'à un changement de périmètre des chapitres de fonctionnement : les crédits de rémunération sont de plus en plus globalisés au sein d'enveloppes de fonctionnement, comme le permet la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Le titre III connaît une hausse des crédits de 3,4 % : il passe de 105,59 milliards d'euros en loi de finances pour 2003 à 109,18 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.
b)...malgré la poursuite de la réduction des effectifs budgétaires
Le projet de loi de finances pour 2004 est marqué par la poursuite de l'effort de réduction du nombre d'emplois budgétaires . En ce qui concerne les effectifs civils, ceux-ci baisseront de 4.414 unités en 2004, contre 1.089 en 2003. Un renversement de tendance très sensible est donc observé en ce qui concerne la gestion des effectifs de l'Etat. En incluant les 147 suppressions de postes parmi les personnels de la défense, le budget général enregistre une baisse des effectifs, à structure constante, de 4.561 unités. 9.739 emplois budgétaires sont supprimés tandis que 5.178 sont créés.
Évolution nette des emplois budgétaires civils
La réduction nette d'effectifs ne représente que 7,9 % des 55.900 départs à la retraite de 2004. Elle est inférieure au tiers des créations d'emplois du dernier budget du gouvernement Jospin...
Départs à la retraite des agents civils de l'Etat à l'horizon 2010
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
53.900 |
55.900 |
57.500 |
60.100 |
62.067 |
65.333 |
62.767 |
61.833 |
Elle est très inférieure aux 50 % escomptés ! 92,2 % des départs à la retraite de fonctionnaires seront donc remplacés en 2004. La baisse d'effectifs ne correspond qu'à 0,2 % des emplois budgétaires de l'Etat. L'économie brute qui en résulte en 2004 est inférieure à 100 millions d'euros comme le montrent les simulations ci-dessous. Les économies sur crédits de rémunérations engendrées par la suppression des 4.414 emplois budgétaires ne compensent pas l'accroissement tendanciel des charges de pension (+ 1,6 milliard d'euros) : les coûts de personnel continuent à progresser, même s'ils sont très légèrement freinés. La politique conduite ne suffit donc pas à inverser réellement la tendance.
Economies budgétaires 12 ( * ) pour un remplacement de 95 % des départs
(en millions d'euros)
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Nombre de départs remplacés |
53 105 |
54 625 |
57 095 |
58.963 |
62 067 |
69 628 |
58 742 |
|
Économie sur l'année |
71,0 |
73,0 |
76,3 |
78,8 |
82,9 |
79,7 |
78,5 |
|
Réduction cumulée des crédits de LFI associée |
71,0 |
144,0 |
220,3 |
299,1 |
382,0 |
461,7 |
540,2 |
Économies budgétaires pour un remplacement de 75 % des départs
(en millions d'euros)
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Nombre de départs remplacés |
41 925 |
43 125 |
45 075 |
46 550 |
49 000 |
47 075 |
46 375 |
|
Économie sur l'année |
354,8 |
365,0 |
381,5 |
394,0 |
414,7 |
398,4 |
392,5 |
|
Réduction cumulée des crédits de LFI associée |
354,8 |
719,8 |
1 103,3 |
1 495,3 |
1. 910,0 |
2 308,4 |
2 700,9 |
Économies budgétaires pour un remplacement de 50 % des départs
(en millions d'euros)
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Nombre de départs remplacés |
27 950 |
28 750 |
30 050 |
31 033 |
32 667 |
31 383 |
30 917 |
|
Économie sur l'année |
709,7 |
730,0 |
763,0 |
787,9 |
829,4 |
796,8 |
785,0 |
|
Réduction cumulée des crédits de LFI associée |
709,7 |
1 439,6 |
2 202,6 |
2 990,6 |
3 820,0 |
4 .616,8 |
5 401,8 |
L'effort de réduction des effectifs paraît très inégalement réparti selon les ministères.
Évolution des effectifs par ministère dans le projet de loi de finances pour 2004
|
|
Effectifs budgétaire 2003 |
Évolution des effectifs |
En % |
|
Aménagement du territoire |
123 |
-2 |
- 1,63 |
|
Services généraux du Premier ministre |
1.771 |
-28 |
- 1,58 |
|
Plan |
205 |
-3 |
- 1,46 |
|
Sports |
5.949 |
-71 |
- 1,19 |
|
Affaires étrangères |
9.409 |
-112 |
- 1,19 |
|
Economie, finances et industrie |
179.771 |
-2.002 |
- 1,11 |
|
Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales |
31.098 |
-326 |
- 1,05 |
|
Equipement (services communs) |
98.352 |
-1.021 |
- 1,04 |
|
Santé, famille, personnes handicapées et solidarité |
15.045 |
-144 |
- 0,96 |
|
Culture et communication |
14.010 |
-100 |
- 0,71 |
|
Travail |
10.534 |
-71 |
- 0,67 |
|
Jeunesse et enseignement scolaire |
961.454 |
-3.550 |
- 0,37 |
|
Tourisme |
321 |
-1 |
- 0,31 |
|
Défense |
455.382 |
-147 |
- 0,03 |
|
Outre-mer |
5.782 |
0 |
0,00 |
|
Enseignement supérieur |
131.139 |
35 |
0,03 |
|
Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales |
171.728 |
739 |
0,43 |
|
Secrétariat général de la défense nationale |
278 |
2 |
0,72 |
|
Ecologie et développement durable |
3.476 |
35 |
1,01 |
|
Mer |
2.547 |
31 |
1,22 |
|
Justice |
69.215 |
2.199 |
3,18 |
|
TOTAL |
2.167.589 |
- 4.537 |
- 0,21 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Trois ministères, celui de l'équipement, celui de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'enseignement scolaire concentrent, en nombre, la majeure partie des suppressions de postes . Ils représentent 84 % des 9.739 suppressions de postes (l'enseignement scolaire concentre également 26 % des 5.178 créations de postes). Si le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ceux des affaires étrangères, de l'équipement et de l'agriculture connaissent une diminution de leurs effectifs supérieure à 1 %, l'effort reste très limité aux ministères de la culture et de l'éducation nationale, les effectifs de ce dernier représentant pourtant plus de 50 % des emplois budgétaires civils et militaires de l'Etat. On en reste parfois au domaine du symbolique !
Les réductions ou créations nettes d'emplois budgétaires doivent de plus être mises en regard du nombre de départs à la retraite qui affecte chaque ministère. Si seulement 34,1 % des départs à la retraite seront remplacés au ministère des affaires étrangères, ou 50 % au ministère de la culture, le taux de remplacement atteindra 90,1 % au ministère de l'enseignement scolaire.
Taux de remplacement des départs à la retraite 13 ( * ) en 2004, par ministère
|
|
Evolution nette des effectifs |
Nombre de départs à la retraite |
Taux de remplacement des départs à la retraite |
|
Aménagement du territoire |
-2 |
0 |
n.s. |
|
Services généraux du Premier ministre |
-28 |
34 |
17,6% |
|
Sports |
-71 |
0 |
n.s. |
|
Affaires étrangères |
-112 |
170 |
34,1% |
|
Economie, finances et industrie |
- 2.002 |
4.705 |
57,4% |
|
Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales |
- 326 |
878 |
62,9% |
|
Equipement (services communs) |
- 1.021 |
2.303 |
55,7% |
|
Santé, famille, personnes handicapées et solidarité |
- 275 |
563 |
51,2% |
|
Culture et communication |
- 100 |
200 |
50,0% |
|
Jeunesse et enseignement scolaire |
- 3.550 |
35.897 |
90,1% |
|
Tourisme |
- 1 |
0 |
n.s. |
|
Outre-mer |
0 |
11 |
100,0% |
|
Enseignement supérieur |
35 |
3.696 |
100,9% |
|
Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales |
739 |
6.763 |
110,9% |
|
Secrétariat général de la défense nationale |
2 |
0 |
n.s. |
|
Ecologie et développement durable |
35 |
0 |
n.s. |
|
Mer |
31 |
39 |
179,5% |
|
Justice |
2.199 |
1.568 |
240,2% |
|
TOTAL |
- 4.447 |
56.827 |
92,2 % |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Peu de ministères satisfont à l'objectif de ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux.
c) ... et une modération des rémunérations
Le point fonction publique a été revalorisé de 0,6 % au 1 er mars 2002 et de 0,7 % au 1 er décembre 2002. Le coût de ces mesures est d'environ 580 millions d'euros sur 2002 et leur effet report sur 2003 de l'ordre de 771 millions d'euros. Aussi la loi de finances initiale pour 2003 comportait-elle une provision sur le chapitre 31-94 « mesures générales intéressant les agents du secteur public » des charges communes de 875 millions d'euros qui a permis de financer la mesure de 0,7 % de décembre 2002.
En l'état, il n'est en revanche pas prévu de mesure générale sur 2003. Aucune dotation 14 ( * ) n'a été inscrite sur le chapitre 31-94 des charges communes pour 2004.
* 12 Les flux de départs sont évalués par la direction générale de l'administration et de la fonction publique à partir des fichiers de paie des agents de l'Etat. L'économie du non-remplacement d'un agent partant étant égale au coût de son remplaçant, les rémunérations moyennes des agents recrutés ont été estimées à partir des fichiers de paie. Les coûts utilisés correspondent à des années pleines, ils ne prennent donc en compte ni les dates des départs, ni celles de recrutement. Les coûts ont été calculés hors évolution du point de la fonction publique et hors mesures catégorielles.
* 13 Compte tenu de la disparition du dispositif de congés de fin d'activité (CFA) et des mesures prises dans le cadre de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (et en particulier l'allongement progressif de la durée de cotisation, la rénovation du dispositif de cessation progressive d'activité (CPA), la mise en place progressive d'une décote et d'une surcote), les agents pourraient être amenés à modifier leurs comportements s'agissant de leur date de départ à la retraite. Il est donc possible que les flux soient ex post sensiblement différents des prévisions actuelles.
* 14 Le coût d'une revalorisation de 1 % du point fonction publique serait de l'ordre de 780 millions d'euros en 2004.