Projet de loi de finances pour 2004 : Budget 2004 : le budget des temps difficiles

¹ Le gouvernement estime cependant que l'impact d'une appréciation de l'euro serait plus faible en cas de réaction de la politique monétaire (rapport économique, social et financier pour 2003).

² Selon la direction de la prévision.

³ Rapport économique, social et financier pour 2004 (pages 5 et 6).

⁴ Une partie était précédemment supportée par le compte d'affectation spéciale 902-24 « produits de cessions, de parts et de titres de société » qui constitue le compte « en capital » du budget de l'Etat.

⁵ Par rapport à la loi de finances initiale pour 2002 « rebasée », c'est à dire augmentée des dépenses reconductibles constatées dans le collectif du 6 août 2002.

⁶ +1,5 % en valeur, pour tenir compte de l'inflation hors tabac.

⁷ La Cour des comptes a émis en 2001 des critiques sur le périmètre retenu pour calculer la norme de dépenses.

⁸ La programmation pluriannuelle intègre le transfert aux départements du RMI, ainsi que la création du RMA (revenu minimum d'activité), mais ne prend pas en compte les autres transferts et créations de compétences envisagés par le gouvernement, en particulier dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

⁹ La dépense exécutée à la fin août 2003 est en progression de 2,2 % en valeur par rapport à l'année précédente. Selon le gouvernement, l'écart constaté doit néanmoins se résorber au cours des derniers mois de l'année du fait notamment de la non-reconduction des ouvertures de crédits du collectif de l'été 2002 et sous l'effet des mises en réserve.

¹⁰ Rémunérations et charges sociales : Titre III, première et troisième parties.

¹¹ Pensions : Titre III, deuxième partie.

NB : La diminution en 2004 des rémunérations et charges sociales résulte principalement des transferts de crédits en parties 37 et 39 dans le cadre d'expérimentations relatives à la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

¹² Les flux de départs sont évalués par la direction générale de l'administration et de la fonction publique à partir des fichiers de paie des agents de l'Etat. L'économie du non-remplacement d'un agent partant étant égale au coût de son remplaçant, les rémunérations moyennes des agents recrutés ont été estimées à partir des fichiers de paie. Les coûts utilisés correspondent à des années pleines, ils ne prennent donc en compte ni les dates des départs, ni celles de recrutement. Les coûts ont été calculés hors évolution du point de la fonction publique et hors mesures catégorielles.

¹³ Compte tenu de la disparition du dispositif de congés de fin d'activité (CFA) et des mesures prises dans le cadre de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (et en particulier l'allongement progressif de la durée de cotisation, la rénovation du dispositif de cessation progressive d'activité (CPA), la mise en place progressive d'une décote et d'une surcote), les agents pourraient être amenés à modifier leurs comportements s'agissant de leur date de départ à la retraite. Il est donc possible que les flux soient ex post sensiblement différents des prévisions actuelles.

¹⁴ Le coût d'une revalorisation de 1 % du point fonction publique serait de l'ordre de 780 millions d'euros en 2004.

¹⁵ Hors autorisations de programme à ouvrir au titre de programmes déjà lancés.

¹⁶ Rapport n° 2002-M-019-01.

¹⁷ Proposition de loi n° 301 (1996-1997) relative à la détermination des taux d'intérêt de l'épargne administrée.

¹⁸ On notera que, bien qu'importante, cette révision due à des difficultés économiques et financières, est sans commune mesure avec celle intervenue en 2002, qui a atteint 1,6 milliard d'euros et était due à l'inscription de recettes « fictives » notamment sur EDF et GDF.

¹⁹ Recettes venant en atténuation de la charge de la dette retracées aux lignes 411, 806 et 817 des recettes non fiscales.

²⁰ Il serait souhaitable que le coefficient d'élasticité soit fixé après confrontation des analyses de plusieurs experts indépendants, selon un processus plus transparent.

²¹ Les allégements de charges supplémentaires (1,2 milliard d'euros) sont retracés en dépenses compte tenu de la budgétisation du FOREC.

²² Le solde des comptes de l'Etat à la COFACE au 26 septembre 2003 était de 2.046 millions d'euros.

²³ Recettes venant en atténuation de la charge de la dette retracées aux lignes 411 et 806 des recettes non fiscales.

²⁴ Le solde du compte de la procédure de garantie de taux d'intérêt géré par NATEXIS-Banques populaires s'élevait au 6 octobre 2003 à 815 millions d'euros.

²⁵ Selon le gouvernement, les hausses de taux décidées par les administrations publiques locales en 2004 conduiraient à augmenter les prélèvements obligatoires de 0,9 milliard d'euros, soit 0,06 point de PIB. Hors changements de périmètres, les décisions des administrations sociales contribueraient à accroître les prélèvements obligatoires dans les mêmes proportions. Ces résultats sont récapitulés dans la partie du présent rapport consacrée à l'évolution des recettes.

²⁶ Ces dernières années, la progression annuelle des dépenses sociales a été de l'ordre de 5 %.

²⁷ Il existe des différences méthodologiques pour le calcul du solde structurel entre le gouvernement français et la Commission européenne. Ainsi, pour 2002, le gouvernement évalue le déficit structurel de la France à - 2,9 % du PIB tandis que la Commission européenne l'estime à - 3,7 % du PIB.

²⁸ Dans ce cadre, il est créé une DGF des régions, selon les modalités décrites dans le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi de finances.

²⁹ Cependant, la DGD n'est pas appelée à disparaître car les transferts de compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales seront compensés par le transfert d'impositions de toutes nature, mais il faudra vraisemblablement, dans certains départements ou régions, avoir recours à la DGD lorsque le produit des impôts transférés sera inférieur au coût des compétences transférées.

³⁰ On peut toutefois s'étonner que la DGD « Formation professionnelle», dont les crédits sont inscrits au budget du travail et non, comme l'aurait voulu l'esprit des lois de décentralisation, au budget du ministère de l'intérieur, ne soit pas sinon incorporée à la DGF des régions, du moins rapatriée vers le budget du ministère de l'intérieur. Il en va de même pour la DGD « Culture », inscrite en loi de finances au budget du ministère de la culture dans le but d'afficher optiquement le respect de la norme de 1 % du budget de l'Etat, puis transférée en gestion au budget de l'intérieur.

³¹ Bien qu'étant assise sur le principal impôt local, la cotisation minimale de taxe professionnelle est perçue au profit du budget de l'Etat. Elle devrait rapporter 960 millions d'euros en 2003 et 1.244 millions d'euros en 2004.

³² Les sommes dégagées chaque année par l'indexation du montant des compensations ne seront plus réparties entre les collectivités proportionnellement à leurs bases exonérées, mais en fonction des règles de la DGF : une partie se répercutera forfaitairement, et une autre alimentera la péréquation.

³³ Désormais, la dernière compensation d'exonération fiscale qui reste inscrite sur un chapitre budgétaire, curieusement au chapitre 41-23 du budget des charges communes, concerne la « Contrepartie aux départements des réductions de taxe de publicité foncière », pour 2,3 milliards d'euros.

³⁴ A l'exception des droits sur les tabacs, qui font l'objet d'une réaffectation partielle au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

³⁵ Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit la suppression de ce fonds, au plus grand bénéfice de la lisibilité du coût des politiques d'exonération de charges, qui doit être dorénavant enregistré par le budget du travail.

³⁶ Il n'est pas cumulable avec les allègements « Aubry II ». Le volume d'allègements pris en charge au titre de la « ristourne Juppé » est donc allé en diminuant avec la montée en charge de l'allègement « Aubry II ».

³⁷ Le droit à cette aide n'a été ouvert qu'aux entreprises de plus de 20 salariés passées aux 35 heures avant le 1 ^er janvier 2000, et à celles d'au plus 20 salariés passées aux 35 heures avant le 1 ^er janvier 2002.

³⁸ La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances a fait l'objet d'un rapport d'information de notre collègue le président Jean Arthuis, « Mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : un outil au service de la réforme de l'Etat », n° 388 (2002-2003).

³⁹ Votre rapporteur général évoque le contenu et le statut du débat d'orientation budgétaire dans le 3 du B du IV du présent chapitre.

⁴⁰ En vue de ces débats, votre commission des finances a établi deux rapports : « Pour un contrat de législature », n° 48 (2002-2003) ; « Préparer la France de demain », n° 55 (2003-2004).

⁴¹ Pour mémoire, l'article 27 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dispose notamment que : « l'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ».

⁴² Pour mémoire, le premier alinéa de l'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».

⁴³ A l'exception du ministère de la ville.

⁴⁴ Ainsi que le prévoit le I de l'article 66 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

⁴⁵ Ainsi que le prévoit le II de l'article 66 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

⁴⁶ Premier alinéa de l'article 47 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

⁴⁷ En Suède, les dépenses de l'Etat sont réparties en 27 secteurs de dépenses, dont le périmètre ne recoupe pas forcément le champ de compétence des différents ministères.

⁴⁸ Cet exercice est assez semblable à celui de la « Spring Fiscal Policy Bill» en Suède.

⁴⁹ En particulier, le rapport relatif à la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 (rapport n° 367, 2001-2002).

⁵⁰ A moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence, ou à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que le dit rapport ne reste proche de la valeur de référence.

⁵¹ A moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

⁵² Par ailleurs, la Commission européenne prévoit un déficit public de 3,1 % du PIB en 2004 dans le cas de l'Italie (Les finances publiques dans l'UEM - 2003, 21 mai 2003).

⁵³ Selon les prévisions de la Commission européenne du 29 octobre 2003, le déficit public du Royaume-Uni serait de 2,8 % du PIB en 2003 et 2,7 % du PIB en 2004.

⁵⁴ Le 23 octobre 2003, le ministre des finances de l'Allemagne, M. Hans Eichel, a indiqué qu'en 2004 l'Allemagne aurait un déficit public supérieur à 3 % du PIB.

⁵⁵ Les Etats membres, la Commission et la Banque centrale européenne nomment chacun deux membres du Comité économique et financier. Les deux membres désignés par les États membres sont choisis parmi des hauts fonctionnaires respectivement de l'administration et de la banque centrale nationale.

⁵⁶ Les prévisions de la Commission européenne étaient alors de 3,7 % du PIB en 2003 et 3,6 % du PIB en 2004 (contre alors 3,4 % et 2,9 % respectivement selon le gouvernement).

⁵⁷ Selon le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997, ce délai maximal est normalement de 2 mois après la mise en demeure, mais, si l'État « ne donne pas suite » à la mise en demeure, de 10 mois à compter de la notification du déficit de l'année 2002. Dans chaque cas, cela correspond au début de l'année 2004, sauf si, dans le premier cas, la mise en demeure est tardivement adoptée (comme cela risque d'être le cas). Par ailleurs, en cas de « déficit prévu et délibéré » peut être mise en place une « procédure accélérée ».

⁵⁸ Le Monde, 12 octobre 2003.

⁵⁹ Agence France Presse, 30 septembre 2003.

⁶⁰ La recommandation de la Commission européenne précisait par ailleurs :

- que si les recettes doivent être supérieures aux prévisions en 2004, ce surcroît devra être consacré à la réduction du déficit et, dans l'hypothèse où la reprise de l'activité économique dépasserait les prévisions actuelles, à un redressement plus rapide de la position budgétaire sous-jacente ;

- que la France devrait tenir compte des recommandations formulées par le Conseil dans le cadre des grandes orientations des politiques économiques pour 2003-2005, et en particulier enrayer la spirale des dépenses dans le secteur de la santé.

⁶¹ Pour 2004, ce rapport devra indiquer les mesures ou réformes prévues, accompagnées de leur calendrier d'application, et fournir une estimation de leur impact sur le déficit des administrations publiques, ainsi que toutes les hypothèses pertinentes ayant servi à cette quantification.

Pour 2005, il devra indiquer aussi clairement que possible les mesures ou réformes envisagées par le gouvernement. Il sera examiné par la Commission et le Conseil afin d'établir si la France s'est conformée à la décision du Conseil.

⁶² Propos cités dans le Financial Times du 23 octobre 2003.

⁶³ Comme le souligne le rapport établi en avril 2003 par la Treasury Select Committee de la Chambre des Communes britannique, dans une zone ou les taux de change ont été abolis, l'ajustement repose de plus en plus sur l'économie réelle, et en particulier le marché du travail.

⁶⁴ Rapport d'information n° 3 (2003-2004), 1 ^er octobre 2003.

⁶⁵ Grandes orientations de politique économique.

⁶⁶ La majorité qualifiée se définirait comme la majorité des États membres autres que l'Etat concerné, représentant au moins trois cinquièmes de la population de ceux-ci. Elle se définit actuellement comme la majorité des deux tiers des voix des membres du Conseil, les voix du représentant de l'État membre concerné étant exclues.

⁶⁷ La majorité qualifiée serait définie comme la majorité des voix des représentants des États membres qui font partie de la zone euro, représentant au moins les trois cinquièmes de la population de ceux-ci. L'unanimité de ces membres du Conseil des ministres serait requise pour tout acte requérant l'unanimité.

⁶⁸ A cette occasion, votre rapporteur général a constaté la richesse de la réflexion de nos homologues parlementaires britaniques sur les questions liées à l'euro et au pacte de stabilité et de croissance. On pourra notamment se reporter au rapport du Select Committee on European Union de la Chambre des Lords, « The Stability and Growth Pact », 13th report of Session 2002-03, HL Paper 72, et au rapport du Treasury Committee de la Chambre des communes, « The UK and the Euro », sixth report of Session 2002-03, Volume I, HC 187-I.

⁶⁹ Il convient de préciser que les dépenses courantes englobent les provisions pour dépréciation des investissements publics susceptibles d'être financés par emprunt.

⁷⁰ Joseph Stiglitz, « Le Pacte, une fausse promesse », 19 mai 2003.

⁷¹ Joël Bourdin, « Le pacte de stabilité et de croissance : un débat au Sénat », délégation pour la planification, rapport d'information n° 369 (2002-2003).

⁷² En contrepartie, nul pays ne pourrait, au terme de ce processus, se voir contraint d'améliorer son solde structurel de plus de 0,5 point de PIB par an. Pour mémoire, on peut rappeler que la Commission européenne a proposé au Conseil, le 21 octobre 2003, de mettre la France en demeure de réduire son déficit structurel de 1 point de PIB en 2004, le présent projet de loi de finances proposant de le réduire de 0,6 point.

⁷³ Charles Wyplosz, « Le pacte de stabilité atteint ses limites », in Revue d'économie financière, n° 71, août 2003.

⁷⁴ Catherine Mathieu, Henri Sterdyniak, « Réformer le pacte de stabilité : l'état du débat », in Revue de l'OFCE n° 84, janvier 2003.

⁷⁵ Selon les prévisions d'inflation de la Commission européenne.

⁷⁶ Agnès Bénassy-Quéré, « Pacte de stabilité : deux objectifs, deux règles », La Lettre du CEPII, juin 2003.

⁷⁷ En effet, le déficit public (en points de PIB) permettant la stabilisation du ratio dette/PIB est égal au produit de la croissance du PIB en valeur et de la dette (en points de PIB).

⁷⁸ « Dette publique : une législature pour rien », rapport d'information n° 361 (2001-2002).

⁷⁹ Jean Pisani-Ferry, « Fiscal Discipline and Policy Coordination in the Eurozone : Assessments and Proposals », mai 2002.

⁸⁰ Dominique Taddei, « Nouvelles politiques conjoncturelles et dialogue macroéconomique en Europe et en France », rapport du Conseil économique et social, octobre 2003.

⁸¹ Comme on l'a indiqué, le déficit public (en points de PIB) permettant la stabilisation du ratio dette/PIB est égal au produit de la croissance du PIB en valeur et de la dette (en points de PIB).

⁸² Joseph Stiglitz, « Le Pacte, une fausse promesse », Les Echos du 19 mai 2003.

⁸³ Charles Wyplosz, « Le pacte de stabilité atteint ses limites », in Revue d'économie financière, n° 71, août 2003.

⁸⁴ Fonds monétaire international, « Deflation : Determinants, Risks, and Policy Options - Findings of an Interdepartmental Task Force », 30 avril 2003.

⁸⁵ Jean-Paul Betbéze, Michel Aglietta, Patrick Artus, « Déflation : quels dangers ? Quelle protection ? », Cercle des économistes, cahier n° 1, mars 2003.

⁸⁶ Patrick Artus, Charles Wyplosz, « La banque centrale européenne », rapport du Conseil d'analyse économique, 23 octobre 2002.

⁸⁷ Patrick Artus, Charles Wyplosz, « La banque centrale européenne », rapport du Conseil d'analyse économique, 23 octobre 2002.

⁸⁸ Joseph Stiglitz, « Le Pacte, une fausse promesse », in Les Echos, 19 mai 2003.

⁸⁹ Le Q de Tobin est le rapport entre la valeur boursière d'une entreprise et la valeur de ses équipements. Il s'agit d'un déterminant de l'investissement.

⁹⁰ Patrick Artus, Charles Wyplosz, « La banque centrale européenne », rapport du Conseil d'analyse économique, 23 octobre 2002.

⁹¹ « Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par le présent traité et les statuts du SEBC, ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre organisme. Les institutions et organes communautaires ainsi que les gouvernements des Etats membres s'engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE ou des banques centrales nationales dans l'accomplissement de leurs missions ».