V. L'EMBRYON D'UNE « CONSTITUTION FINANCIÈRE » DE L'EUROPE
Les dispositions financières insérées dans le projet de constitution européenne ont comme vertu symbolique de solliciter l'adhésion des citoyens au système de financement de l'Union, et d'asseoir ainsi la construction communautaire en donnant à son fonctionnement budgétaire une véritable assise constitutionnelle.
Le projet comporte également certaines dispositions techniques de nature à rationaliser la procédure budgétaire. Votre rapporteur approuve en particulier la suppression de la distinction entre dépenses obligatoire et non obligatoires, la consécration des principes budgétaires et financiers (équilibre entre recettes et dépenses, bonne gestion, pluriannualité) et l'attribution du « dernier mot » au Parlement européen dans la procédure budgétaire annuelle. Le maintien de l'unanimité du Conseil pour les décisions relatives aux ressources risque cependant de constituer un facteur d'inertie dans une Union élargie et, sur le long terme, de bloquer les nécessaires évolutions de son mode de financement.
VI. LA PERSISTANCE DE DIFFICULTÉS DE GESTION
A. SAUPOUDRAGE ET SOUS-EXÉCUTION PERDURENT MALGRÉ QUELQUES PROGRÈS
1. Les politiques internes et structurelles sont représentatives des difficultés de gestion
Depuis longtemps, le budget communautaire manifeste à bien des égards une amplitude excessive et une insuffisante profondeur, c'est-à-dire une multiplication déraisonnable d'actions ne présentant pas nécessairement la taille critique et les effets d'entraînement adéquats, et des niveaux d'exécution des crédits d'engagement et de consommation des crédits de paiement notoirement faibles dans certains domaines, que la Cour des comptes européenne n'a pourtant de cesse de déplorer.
Le saupoudrage des crédits est particulièrement patent dans les politiques internes , où moins du tiers des crédits assurent le financement d'une vingtaine de domaines d'activité dont l'importance stratégique des intitulés (éducation et formation, emploi, environnement...), comparable à celle de départements ministériels nationaux, excède largement celle des montants engagés. Cet éparpillement n'est pas conforme au principe de subsidiarité, pas plus qu'aux exigences fondamentales d'efficacité socio-économique .
En dépit de certains progrès liés à la mise en place de la règle d'engagement automatique 12 ( * ) , le problème du « reste à liquider » massif des fonds structurels ne s'est pas estompé , loin s'en faut, puisqu'il a doublé entre 2000 et 2002 pour dépasser les 60 milliards d'euros. Le taux global d'exécution des crédits d'actions extérieures a également progressé en 2002, mais le montant du reste à liquider n'a guère été que stabilisé autour de 12,7 milliards d'euros. Au niveau agrégé, ces dysfonctionnements se manifestent par un important excédent des recettes par rapport aux dépenses , qui s'élevait à 15 milliards d'euros en 2001, alors qu'il représentait 11,6 milliards d'euros l'année précédente.
La Cour des comptes européenne a publié en 2003 un audit du dispositif de programmation des interventions structurelles de la période 2000-2006 . Elle a en premier lieu recommandé à la Commission d'améliorer la détermination des zones éligibles à l'objectif 2 (soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficultés structurelles), afin d'éviter une application non homogène des règles entre Etats membres. Bien qu'elle reconnaisse les progrès significatifs réalisés en termes de quantification des objectifs et de qualité de programmation, la Cour regrette néanmoins que le nouveau processus ait rendu plus complexe le partage des responsabilités entre la Commission et les pays bénéficiaires. Faisant le constat de faiblesses dans le respect des délais, la certification des dépenses et l'élaboration des rapports annuels d'exécution, la Cour invite également la Commission à mieux s'assurer des priorités stratégiques de la programmation et du renforcement des procédures existantes en matière de gestion décentralisée. Elle l'a enfin encouragée à se préoccuper avant tout de l'efficacité des fonds plutôt que de la consommation effective des enveloppes.
2. Les conclusions du rapport annuel de la Cour des comptes européenne sur l'exercice 2002
Dans son rapport publié le 18 novembre 2003, la Cour des comptes européenne a relevé les principaux points suivants :
- un système comptable toujours peu adapté. La Cour s'est toutefois félicitée que la Commission ait adopté fin 2002 un plan d'action sur la modernisation de la comptabilité, mais juge que le calendrier prévu est trop ambitieux ;
- des erreurs significatives dans les paiements agricoles , notamment pour les primes « animaux ». Le système de contrôle est néanmoins jugé efficace pour les dépenses relatives aux cultures arables ;
- des déficiences dans le contrôle par les Etats membres des actions structurelles , en particulier pour la période de programmation 1994-1999. La Cour a toutefois relevé une amélioration des systèmes et contrôles de surveillance mis en oeuvre par la Commission ;
- de nombreuses erreurs et surdéclarations dans les paiements liés aux politiques internes . Le suivi des mesures correctrices a manqué de rigueur et le recouvrement des paiements indus a été lent. La Cour juge en outre que les règles applicables aux programmes-cadres de recherche devraient être modifiées ;
- la nécessité d'améliorer le contrôle des aides de préadhésion . Les erreurs constatées n'ont toutefois pas eu d'incidence significative ;
- des irrégularités commises par les organismes chargés des projets de développement , en particulier dans le non-respect de certaines clauses contractuelles (règles d'appel d'offres, absence de pièces justificatives, financement de dépenses inéligibles). Les systèmes de contrôle des actions extérieures sont jugés appropriés, tant au niveau des services centraux de la Commission que de ses délégations dans les pays tiers ;
- s'agissant du FED , la Cour considère que la mise en oeuvre est restée lente. La Cour est d'avis que les comptes des FED sont fiables et que les opérations sous-jacentes sont légales et régulières. Elle n'est en revanche pas en mesure de se prononcer sur l'utilisation, par les pays ACP, de l'aide budgétaire directe, dans la mesure où elle a été contrôlée en suivant non pas les procédures de contrôle du FED, mais les procédures nationales ;
- la Cour n'a révélé aucune déficience importante ni erreur significative dans les systèmes de paiement des dépenses administratives . La cour note également des progrès substantiels dans la mise en oeuvre de la réforme administrative, mais l'application des « standards de contrôle interne » n'avait atteint fin 2002 un niveau minimal dans aucune des directions générales ;
- enfin s'agissant des recettes , la Cour de constate que les ressources provenant de la TVA et du PNB ont été correctement calculées. Toutefois, il conviendrait que la Commission renforce ses contrôles relatifs à la fiabilité des données transmises par les États membres.
* 12 Selon la Cour des comptes européenne, la quasi totalité des crédits d'engagement de la politique de cohésion pour l'exercice 2001 ont été utilisés, alors que le taux d'exécution n'avait été que de 58 % en 2000. Les reports de crédits d'engagement sur l'exercice 2002 n'ont donc été que résiduels (175 millions d'euros). Les crédits de paiement n'ont en revanche été utilisés qu'à hauteur de 69 % pour les fonds structurels, et de 63 % pour le fonds de cohésion, soit le taux le plus bas de la nouvelle programmation. L'année 2002 a toutefois été marquée par une amélioration du taux global de consommation, qui s'est élevé à 71,5 %.