ARTICLE
69
Taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée sur la
restauration
Commentaire : en juillet 2003, la Commission européenne a proposé une réforme de la « sixième directive », sous forme d'une proposition de directive, qui comporte, entre autres, un projet d'extension des catégories de produits et services éligibles au taux réduit de la TVA, récapitulée dans l'annexe H de la sixième directive. Le présent article prévoit que dans le cas où la restauration figurerait dans le texte qui sera finalement adopté, une loi française sera adoptée dans un délai de quatre mois, déterminant les conditions dans lesquelles le taux réduit de la TVA pourra s'appliquer, en France, aux services de restauration.
I. LE DROIT EXISTANT
La réglementation communautaire de la TVA en matière de taux réduits repose sur la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 modifiée 98 ( * ) , qui fixe les règles générales concernant les taux et prévoit que les Etats membres peuvent appliquer un ou deux taux réduits - ne pouvant être inférieurs à 5 % - à des livraisons de biens et des prestations de service déterminés, dont la liste est définie en son annexe H .
Les services de restauration ne figurent pas à l'annexe H de la directive 77/388/CEE. La règle est donc que les Etats membres doivent appliquer le taux normal de la TVA aux services de restauration.
Cependant, certaines dispositions permettent à quelques Etats membres d'appliquer le taux réduit à la restauration, et en particulier le d du 2 de l'article 28 de la directive, selon lequel « les Etats membres qui, au premier janvier 1991, appliquaient un taux réduit à la restauration, aux vêtements et chaussures pour enfants, peuvent continuer d'appliquer un tel taux à la livraison de ces biens ou à la prestation de ces services ». La Grèce, l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas bénéficient de ces dispositions et appliquent un taux réduit à la restauration.
D'autres dispositions particulières permettent également au Luxembourg, à l'Irlande, au Portugal et à l'Autriche d'appliquer un taux de TVA inférieur au taux normal sur les services de restauration : au total, huit Etats membres sur quinze n'appliquent pas le taux normal de la TVA aux services de restauration .
La France, qui ne remplit aucune des conditions autorisant une dérogation sur les services de restauration, applique donc le taux normal de la TVA à ces services .
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. LE CONTEXTE : LA RÉVISION DE L'ANNEXE H
Le régime des taux réduits se caractérise aujourd'hui par sa complexité et le nombre de ses dérogations. L'expérimentation dans certains pays, depuis 2000, de taux réduits de TVA dans des secteurs dits à forte intensité de main-d'oeuvre, comme la rénovation des logements ou les services à domicile, en est un des plus récents exemples.
Le champ d'application des taux réduits en Europe étant devenu difficilement lisible, la Commission européenne a décidé d'engager une réforme d'ensemble , sous la forme d'une proposition de directive du Conseil modifiant la sixième directive TVA , qui doit aboutir à une refonte de l'annexe H. Ce texte, qui doit normalement être adopté avant la fin de l'année 2003, tend à mettre à plat le système actuel et à le rationaliser, tout en tenant compte des intérêts ou demandes des différents Etats-membres.
Dans la proposition de directive , plusieurs catégories nouvelles sont ajoutées à l'annexe H , parmi lesquelles les services de restauration . La commission justifie cette mesure par des motifs d'égalité de traitement entre les Etats, le fait que le secteur très proche de l'hôtellerie figure déjà dans l'annexe H et que les risques de distorsion de concurrence en la matière sont faibles.
B. DES NÉGOCIATIONS A L'ISSUE TRÈS INCERTAINE
L'inclusion de la restauration dans la proposition de directive est principalement due aux efforts du gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, qui, conformément aux engagements pris par le Président de la République, a transmis, dès le mois de janvier dernier, une demande officielle de baisse de la TVA à 5,5 % sur la restauration à la Commission européenne, sous forme d'un mémorandum.
Toutefois, si la Commission a bien entendu la demande française, l'adoption du projet de directive requiert un vote à l'unanimité du Conseil et pour l'instant, les divergences entre les Etats-membres au sujet de la proposition de directive sont nombreuses . L'Allemagne, le Danemark et la Suède s'opposent en effet, et entre autres, à l'inclusion de la restauration dans l'annexe H de la sixième directive TVA.
Lors du conseil ECOFIN qui s'est tenu le 25 novembre 2003 , les ministres des Finances, toujours aussi opposés sur le fond du dossier des taux réduits de TVA, ont adopté à l'unanimité une déclaration demandant à la Commission de leur présenter une proposition visant à proroger de deux ans l'actuelle expérience sur les services à forte intensité de main d'oeuvre, qui vient normalement à expiration au 31 décembre 2003. Cette requête a été rejetée par la Commission, mais celle-ci a en revanche accepté de maintenir, officieusement, l'expérimentation pendant six mois après sa date d'expiration, qui avait déjà été reportée d'un an. Au sujet de l'inclusion de la restauration dans l'annexe H révisée, l'Allemagne a réitéré son opposition.
Compte-tenu de la persistance des divergences entre les Etats-membres, il est désormais à craindre qu'un accord ne puisse être obtenu d'ici la fin de l'année 2003 sur la proposition de réforme de la Commission.
C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article prévoit que, dans les quatre mois qui suivent l'entrée en vigueur de la directive incluant les services de restauration dans l'annexe H à la directive 77/388/CEE du Conseil, une loi fixera les conditions dans lesquelles ces services seront soumis aux taux réduit de la TVA.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La baisse du taux de la TVA sur la restauration constitue une mesure attendue et le présent article constitue la traduction de l'engagement pris par le gouvernement de mettre en oeuvre cette réforme au cas où elle deviendrait « eurocompatible ».
Sans préjuger de l'issue des négociations en cours, votre commission tient néanmoins à rappeler brièvement les enjeux de cette mesure :
- son coût est évalué par le gouvernement à 3,3 milliards d'euros ;
- elle devrait permettre de créer environ 40.000 emplois dans le secteur de la restauration.
En tout état de cause, il est impossible, à l'heure actuelle, de savoir si la restauration figurera bien dans le texte qui sera finalement adopté, et dans quels délais.
Sur le fond, votre rapporteur général rappelle les réflexions et observations qu'il a formulées dans son récent rapport sur les prélèvements obligatoires 99 ( * ) . La TVA, qui frappe des assiettes non délocalisables et qui concerne les produits importés, occupe une place essentielle dans notre système fiscal et toute réduction majeure de son rendement posera d'inévitables problèmes budgétaires, qui peuvent conduire à en chercher la compensation par le relèvement d'autres impôts. Il paraît nécessaire de réfléchir à une nouvelle architecture des taux, avec création d'un échelon intermédiaire dans la zone des 12 %, et en opérant des reclassements à rendement global inchangé. Cette idée se concilie avec celle d'une « TVA sociale », c'est-à-dire d'un impôt de consommation dont une fraction compenserait la nécessaire réduction des charges sur le travail.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES
L'ARTICLE 69
Indexation du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune sur l'évolution du barème de
l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi
Commentaire : le présent article additionnel vise à indexer le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi.
I. LE CONTEXTE ACTUEL
Contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour 1996 . Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens . Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivi cependant.
La non-actualisation du barème en fonction de l'inflation durant sept années aura représenté ainsi un prélèvement rampant de 210 millions d'euros . L'absence d'actualisation conduit mécaniquement à décider d'alourdir le prélèvement au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune en proportion du taux d'inflation.
La non-actualisation du barème a eu en effet pour résultat mécanique d'abaisser le seuil de taxation à l'impôt de solidarité sur la fortune de plus de 10 % en euros constants. Il n'est donc pas étonnant de constater que le nombre de redevables à l'ISF croît avec régularité depuis 1966 alors que le produit de cet impôt ne suit pas la même tendance.
Evolution du nombre de redevables et du produit de l'ISF
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Alors que le barème de l'impôt sur le revenu, et la limite de revenu permettant le calcul de la prime pour l'emploi, sont réévalués chaque année en fonction de la hausse des prix hors tabac de l'année précédente et font l'objet d'une disposition en loi de finances, l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune pose visiblement problème à certains. La logique et la cohérence de ces réticences échappent à votre rapporteur général. Il doit néanmoins constater leur existence.
Pour éviter de revenir chaque année sur un débat marqué de passion et d'idéologie, il paraît souhaitable de créer un dispositif permanent et automatique d'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu et de la prime pour l'emploi.
Par ailleurs, l'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution de la prime pour l'emploi correspond à un souci d'équilibre social entre la progression de l'impôt négatif qu'est la prime pour l'emploi et l'existence d'un impôt « sur la fortune ».
Ainsi, les limites des tranches du tarif prévu à l'article 885 U du code général des impôts seraient révisées chaque année dans la même proportion que la limite de tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu ou, lorsque celle-ci est supérieure, dans la même proportion que la limite du revenu définie au A du I de l'article 200 sexies du code général des impôts permettant le calcul de la prime pour l'emploi.
En matière de barème, la véritable décision n'est pas l'indexation mais la non indexation. C'est pourquoi il serait plus lisible, du point de vue de la politique fiscale, si l'indexation était automatique et si, au contraire, la non indexation nécessitait une décision explicite.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
* 98 Directive 77/388/CEE.
* 99 Rapport d'information du Sénat n° 55 (2003-2004) sur les prélèvements obligatoires.