Projet de loi de finances pour 2004 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

ARTICLE 59

Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.

Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.

Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 ^er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».

Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2004. Elle se décline comme suit :

- Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'une part d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir (EPST ^{2 ( * )} et EPA ^{3 ( * )} ) » du budget de la recherche et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.

Cette décision qui, pour 2004, concerne 116 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :

- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;

- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.

- S'ajoutent, en outre d'autre part, à l'état H annexé, 59 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 1 chapitre de subvention de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 14 comptes spéciaux du Trésor (10 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).

Malgré le nombre considérable des chapitres sur lesquels figurent des crédits susceptibles d'être reportés, nombre qui reste stable par rapport au projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur général se félicite de l'inversion de tendance constatée en ce qui concerne les reports de l'exercice 2002 sur l'exercice 2003, due à la volonté du gouvernement de maîtriser l'évolution de la dépense en cours d'exercice . L'importance des reports pèse en effet comme une « épée de Damoclès » sur l'exécution des crédits. Elle pose problème quant à la portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement : une partie des crédits votés ne sont pas consommés tandis que les crédits qui sont consommés ne sont pas formellement approuvés. La facilité avec laquelle les crédits sont aujourd'hui reportés ne contribue pas à la responsabilité des gestionnaires.

Il paraît nécessaire qu'ait lieu en 2004, comme en 2003, une régulation des crédits de reports, afin que la sous-consommation des crédits ne soit pas encouragée et que l'autorisation parlementaire garde tout son sens.

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances y invite d'ailleurs le gouvernement, comme le montre l'encadré ci-dessous. Elle devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1 ^er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3 % des crédits initiaux du titre concerné.

Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

(entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005)

I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.

Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II.

IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ² Établissement public à caractère scientifique et technique.

* ³ Établissement public administratif.