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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Affaires étrangères ( rapport général - première lecture )

 

 

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III. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a notamment pour objet de passer d'un budget de moyens à un budget orienté vers les missions et les résultats. Dans ce cadre, il apparaît opportun d'analyser les agrégats définis par le ministère des affaires étrangères, accompagnés de leurs objectifs et de leurs indicateurs.

Dix objectifs pour le ministère des affaires étrangères

Action diplomatique

- « contribuer à la sécurité internationale »

- « promouvoir la paix et la démocratie »

- « construire l'Europe »

- « affirmer le rôle de la France dans les instances multilatérales »

- « renforcer la présence de la France dans le monde »

- « communiquer, expliquer l'action extérieure et valoriser l'image de la France »

Activités consulaires

- « développer l'appui aux français de l'étranger et améliorer l'accueil des
étrangers en France »

Coopération internationale

- « étendre l'influence et assurer le rayonnement culturel de la France et de la Francophonie »

- « mettre en oeuvre la solidarité de la France par la coopération technique et l'aide au développement »

Pôle de gestion transversale

- « poursuivre l'action de modernisation du ministère »

Source : bleu budgétaire

Les objectifs définis par le ministère des affaires étrangères n'ont pas été modifiés par rapport à ceux présentés dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2003.

A. « PERSONNEL, MOYENS ET ÉQUIPEMENT DES SERVICES » (AGRÉGAT 11)

En l'état actuel, ce qui correspond plutôt à un « moyen » ou à un « instrument » de la mise en oeuvre de la politique extérieure de la France constitue encore un « agrégat » spécifique, qui, comme l'indique le bleu « recueille donc principalement les coûts non répartis tout en s'efforçant de rendre compte, ex post, et dans la limite des outils de gestion existants, de ce qui peut être imputé sur chacune des composantes de l'action extérieure ».

Votre rapporteur réitère l'observation qu'il avait formulée l'année passée et estime souhaitable de parvenir à terme à une réallocation des moyens figurant dans l'agrégat « Personnel, moyens et équipement des services ». En effet, cet agrégat regroupe la totalité des moyens en personnel du ministère, ce qui ne permet pas d'avoir une idée du coût complet des différentes politiques menées par le ministère des affaires étrangères.

L'agrégat 11 comporte quatre « composantes » : l'action diplomatique, l'action consulaire, la coopération internationale, et un pôle de gestion transversale.

On relèvera que les composantes de cet agrégat correspondent, à peu des choses près, aux projets de programmes que le ministère des affaires étrangères envisage de créer, dans le cadre de la nouvelle nomenclature prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

A l'exception de la composante « pôle de gestion transversale », plus difficile à ventiler, on voit mal ce qui s'oppose à rattacher les trois premières composantes à chacun des agrégats concernés, afin de retracer l'ensemble des moyens affectés aux différentes missions du ministère. Un tel changement permettrait, mieux que ne le fait la présentation centrée sur les moyens, maintenue en l'état par le ministère des affaires étrangères, de préfigurer le passage au nouveau cadre défini par la LOLF.

1. La « grande réforme » du ministère des affaires étrangères

A la composante « pôle de gestion transversale » de l'agrégat 11 : « personnel, moyens et équipements des services » sont associés plusieurs objectifs :

1. Moderniser la gestion des ressources humaines ;

2. Moderniser les communiations ;

3. Mieux gérer le patrimoine immobilier ;

4. Améliorer l'efficacité de la gestion ;

5. Préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Dans le cadre de la modernisation de l'action et des procédures du ministère des affaires étrangères, souhaitée par le ministre, et des « stratégies ministérielles de réforme » que le Premier ministre a demandé à chaque ministère, le ministre des affaires étrangères a mis en place un Comité de pilotage ayant pour mission, selon un courrier adressé par le ministre au secrétaire général du ministère, M. Hubert Colin de Verdière, « de fixer les termes de référence des chantiers de réforme, d'en suivre le déroulement et d'en valider les résultats, afin de me soumettre les projets de réforme attendus. Le comité veillera à la cohérence d'ensemble de ces chantiers et des projets de réforme qui en découleront. Ceux-ci concernent tout le champ de l'action extérieure de l'Etat »8(*). Dans un courrier adressé le 24 septembre 2003 au délégué à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (DMGPSE), M. Philippe Zeller, directeur général de l'administration du ministère des affaires étrangères, indique que « les 107 propositions de ce « plan d'action stratégique » font aujourd'hui l'objet d'une vaste consultation du personnel qui s'achèvera fin octobre. Ce n'est qu'à l'issue de cette concertation que le ministère des affaires étrangères présentera sa stratégie ministérielle de réforme ».

Le comité de pilotage a structuré ses travaux autour de six chantiers :

Chantier n° 1 : « adapter les structures et les méthodes de travail politique aux nouvelles données internationales » ;

Chantier n° 2 : « restructurer l'appareil public en charge de l'action extérieure de la France » ;

Chantier n° 3 : « moderniser la gestion des services du ministère des affaires étrangères » ;

Chantier n° 4 : « gestion dynamique des ressources humaines » ;

Chantier n° 5 : « valorisation des métiers consulaires » ;

Chantier n° 6 : « valorisation des métiers consulaires ».

Chaque chantier a été confié à un directeur d'administration centrale. Le secrétaire général du ministère des affaires étrangères indique que « la formule des chantiers et des ateliers a permis d'associer un nombre important d'agents du ministère et d'autres administrations. La publication des termes de référence et des feuilles de route, des rapports d'étape des chantiers et ateliers et du Comité, l'ouverture de forums de discussion sur l'Intranet du ministère visaient aussi à une large participation à l'exercice, dans les postes et à l'administration centrale, jugée essentielle par le Comité pour assurer l'appropriation des réformes à venir par la maison. J'ai réuni à trois reprises les représentants des organisations professionnelles pour les informer de l'avancée des travaux et recueillir leurs observations et suggestions ».

Le Comité a tenu 31 réunions hebdomadaires, a procédé à l'audition de nombreuses personnalités et a suivi et orienté les travaux des ateliers et chantiers, avant d'en faire la synthèse. Constatant que les recommandations pour la réforme du ministère des affaires étrangères formulées en 1993 dans le cadre du rapport de M. Jean Picq sur la réforme de l'Etat restaient largement pertinentes, mais, pour la plupart, non appliquées, le Comité « en a conclu à la nécessité de se préoccuper, autant que du contenu des réformes, de leur « appropriation » par l'ensemble des agents du ministère, à tous les niveaux de la hiérarchie. Le Comité recommande de lancer non pas une nouvelle réforme, mise en oeuvre à une date donnée, mais un processus dans la durée, qu'il propose d'appeler Plan d'action stratégique « Affaires étrangères 2007 ». L'échéance de ce plan a été choisie par référence à la fin de la législature en cours. Le Comité a veillé à ce que les mesures proposées soient assorties d'un calendrier, s'ouvrant le plus souvent sur des expérimentations. Un suivi régulier de l'application du Plan est prévu. Les résultats obtenus dans sa mise en oeuvre devront être un des critères d'évaluation des responsables du ministère, dont l'engagement personnel est indispensable au succès du plan d'action stratégique (...) Les travaux du Comité ont mis l'accent sur la dimension interministérielle de toute l'activité du ministère et la nécessité d'un échange permanent avec la société civile. Une forte communication externe s'impose, pour modifier l'image du ministère et convaincre de sa volonté et de sa capacité à s'adapter et se moderniser, à vivre en phase avec le XXIème siècle et les soucis quotidiens des citoyens (...) Le Plan d'action stratégique réussira si chacun dans le ministère se sent concerné. Une communication interne permanente sera donc elle aussi déterminante. Le message doit être transmis de votre forte implication bien sûr, mais aussi de toute la hiérarchie, comme de l'attention aux problèmes concrets de chacun et d'une volonté d'écoute : communication personnalisée, ne s'adressant pas aux seuls ambassadeurs et directeurs, réunions d'information et d'échange, bulletins réguliers, utilisation des moyens électroniques (forums de discussion), bilans réguliers d'application du Plan (avec mention des difficultés rencontrées et des éventuelles adaptations) devront être utilisés largement pendant les quatre années du Plan d'action stratégique ».

Le tableau ci-après liste les 107 propositions de réformes formulées dans le cadre du Plan d'action stratégique « affaires étrangères 2007 ». Il convient de noter que ces propositions ont été modifiées suite aux concertations effectuées au sein du ministère des affaires étrangères, afin de présenter la stratégie de réforme ministérielle pour les affaires étrangères.

Les 107 propositions de réforme figurant dans le « Plan d'action stratégique affaires étrangères 2007 »

Chantier : 1 : Proposition n° 1 : Direction et animation du Ministère des Affaires étrangères : Conseil d'orientation stratégique, Direction collégiale et autres aménagements de structure

Chantier 1 - Atelier 1 : Mondialisation multilatérisation - Stratégies d'influence 

Fonction : anticipation et innovation

Proposition n° 2 : mise en place d'une programmation stratégique

Proposition n° 3 : mettre en place des places des procédures de décision favorisant la collégialité, la responsabilité, la clarté et l'anticipation

Fonction : Promouvoir les idées françaises dans le débat global

Proposition n° 4 : renforcer la production intellectuelle française en matière de politique étrangère

Proposition n° 5 : renforcer l'influence française dans les institutions internationales, et européennes en particulier.

Proposition n° 6 : mieux utiliser les outils d'influence

Fonction : Mise en cohérence des outils et des expertises du ministère

Proposition n° 7 : rapprocher les actions de coopération des priorités politiques (NB : cf. chantier 6, valorisation des métiers culturels et du développement).

Proposition n° 8 : améliorer les mécanismes de gestion de crise (NB : cf l'atelier 4, animation du réseau/communication)

Pour mémoire : gestion plus flexible et mieux intégrée des dossiers transversaux, cf. atelier 4 (animation du réseau/communication).

Chantier 1 - Atelier 2 : Européanisation

Proposition n° 9 : renforcer la fonction européenne et les capacités d'anticipation sur les dossiers européens.

Proposition n° 10 : traitement des questions européennes dans les ambassades bilatérales

Proposition n° 11 : repenser les missions consulaires dans l'Union européenne

Proposition n° 12 : ne pas baisser la garde culturelle

Proposition n° 13 : ouvrir la diplomatie sur tous les acteurs de la construction européenne

Proposition n° 14 : politique d'information et de communication sur l'Europe

Proposition n° 15 : mieux tenir compte de l'impératif européen dans la gestion des ressources humaines (cf. chantier ressources humaines)

Chantier 1 - Atelier 3 : régionalisation et travail politique

Proposition n° 16 : plans stratégiques régionaux

Proposition n° 17 : conférences régionales d'ambassadeurs

Proposition n° 18 : culture de travail en commun

Proposition n° 19 : moyens de communication

Proposition n° 20 : crédit de la France auprès des organisations sous-régionales

Proposition n° 21 : envoyés spéciaux

Proposition n° 22 : mise à disposition de renforts temporaires

Proposition n° 23 : régionalisation d'enveloppes de coopération et fonds régionaux d'intervention

Proposition n° 24 : code de bon emploi des attachés spécialisés

Proposition n° 25 : postes pivots et postes à gestion simplifiée

Chantier 1 - Atelier 4 : Animation du réseau/Communication

Proposition n° 26 : plan d'action des directions

Proposition n° 27 : plan d'action d'ambassade

Proposition n° 28 : le chef de file

Proposition n° 29 : dossiers de visite

Proposition n° 30 : normaliser les documents internes

Proposition n° 31 : animation d'équipes et communication interne

Propositions n° 32 : méthodes de travail politique

(Pour mémoire : gestion de crise cf. atelier 1)

Chantier 2 : l'appareil public en charge de l'action extérieure de la France

(Note de présentation)

Chantier 3 : Moderniser la gestion

Axe n° 1 : Exploiter les opportunités offertes par la LOLF au profit des réformes de gestion du ministère

Proposition n° 33 : préparer l'entrée en vigueur de la LOLF

Proposition n° 34 : organiser les responsabilités de gestion

Proposition n° 35 : développement du contrôle de gestion

Proposition n° 35 : projet Accord

Axe n° 2 : Optimiser la gestion des postes

Proposition n° 37 : extension du périmètre de la globalisation

Proposition n° 38 : budgets-pays

Proposition n° 39 : services administratifs et financiers uniques

Proposition n° 40 : budgets-pays LOLF

Axe n° 3 : Utiliser au mieux le potentiel de nos systèmes d'information et de communication

Proposition n° 41 : ouverture sécurisée des réseaux du ministère vers l'extérieur

Proposition n° 42 : modernisation de la messagerie

Axe n° 4 : adapter le dispositif immobilier au regard des nouveaux besoins de l'Etat à l'étranger

Proposition n° 43 : sécurisation des sites

Proposition n° 44 : rationalisation des procédures

Proposition n° 45 : valorisation du patrimoine immobilier

Chantier n° 4 : Gestion dynamique des Ressources Humaines

Axe n° 1 : Tirer les conséquences des changements

Proposition n° 46 : gestion prévisionnelle des métiers et des compétences

Proposition n° 47 : valorisation des métiers techniques

Proposition n° 48 : placements de diplomates dans les instances européennes

Proposition n° 49 : avenir du recrutement local

Proposition n° 50 : institution d'un groupe de missionnaires de catégorie A

Axe n° 2 : Mettre en place une gestion personnalisée des carrières

Proposition n° 51 : guide des principes d'affectation et de gestion des carrières

Proposition n° 52 : bilan de compétences pour les lauréats des concours de catégories A, B et C

Proposition n° 53 : créer des « rendez-vous périodiques » avec la DRH

Proposition n° 54 : valoriser les périodes d'instance d'affectation

Proposition n° 55 : carrière des conseillers des affaires étrangères

Proposition n° 56 : une politique volontariste de préparation aux concours

Proposition n° 57 : fusion des corps de chancellerie et d'administration centrale de catégorie C

Proposition n° 58 : la mobilité

Proposition n° 59 : la mobilité statutaire

Proposition n° 60 : rénovation de la gestion des emplois contractuels

Axe n° 3 : Doubler l'effort de formation

Proposition n° 61 : plan stratégique de formation 2003-2007

Proposition n° 62 : validation des acquis professionnels et de l'expérience

Axe n° 4 : Améliorer et généraliser la politique d'évaluation

Proposition n° 63 : évaluation - notation

Proposition n° 64 : rénover les bilans professionnels des catégories A et B et les étendre à la catégorie C

Proposition n° 65 : instaurer des bilans à 360 °

Proposition n° 66 : professionnalisation des cadres dirigeants du MAE

Proposition n° 67 : mise en place d'un Comité diplomatique et consulaire

Axe n° 5 : Favoriser l'adhésion des agents

Proposition n° 68 : dialogue social

Proposition n° 69 : la politique des conjoints

Proposition n° 70 : augmentation du nombre de logements sociaux à Paris

Axe n° 6 : Rénover les outils de la DRH

Proposition n° 71 : les outils informatiques de la DRH : le SIRH

Proposition n° 72 : mise à jour des textes - outils réglementaires de la DRH

Proposition n° 73 : certification - démarche qualité du Bureau des Concours

Chantier 5 : valorisation des métiers consulaires

Axe n°1 : Donner du sens à la construction européenne en matière consulaire

Proposition n° 74 : impliquer davantage le Département dans le pilier Justice et Affaires intérieures et la coopération consulaire en Europe

Proposition n° 75 : intervenir pour le compte de nos partenaires européens et réciproquement

Proposition n° 76 : partager les frais de fonctionnement de sites consulaires communs

Proposition n° 77 : regrouper à Nantes les activités d'état civil des consulats en Europe

Proposition n° 78 : transférer aux professionnels localement compétents les activités notariales

Axe n° 2 : Dégager des marges de manoeuvre

Proposition n° 79 : faire évoluer la carte consulaire

Proposition n° 80 : créer un fonds de concours alimenté par tout ou partie des recettes visas

Proposition n° 81 : regrouper en un groupement d'intérêt public (GIP) les organismes d'aide à l'expatriation de nos compatriotes

Proposition n° 82 : démultiplier notre capacité d'action

Axe n°3 : Optimiser la qualité du service

Proposition n° 83 : adapter les services consulaires aux besoins des communautés françaises diverses

Proposition n° 84 : rationaliser et simplifier les procédures

Proposition n° 85 : réformer l'immatriculation

Proposition n° 86 : simplifier les procédures visa

Proposition n° 87 : organiser la démarche qualité

Proposition n° 88 : définir l'allocation des moyens au regard d'objectifs

Proposition n° 89 : organiser le partage des informations et des expériences

Proposition n° 90 : développer la formation des agents et améliorer la reconnaissance de leurs performances

Chantier 6 : valorisation des métiers culturels et du développement

Axe n° 1 : Mieux intégrer les métiers culturels et du développement

Proposition n° 91 : responsabiliser les directions géographiques et fonctionnelles ; adapter les règles de programmation

Proposition n° 92 : améliorer les synergies entre les services du Département

Proposition n° 93 : animer un réseau d'experts sur et pour le développement : recherche

Proposition n° 94 : animer un réseau d'experts sur et pour le développement : assistance technique

Proposition n° 95 : promouvoir et valoriser les métiers culturels et de coopération

Axe n° 2 : Rationaliser les réseaux (périmètre, tutelle, carte, fonctionnement)

Proposition n° 96 : adapter le réseau des établissements culturels

Proposition n° 97 : rationaliser le réseau de l'AEFE

Proposition n° 98 : organiser et affirmer la tutelle du Département sur ses opérateurs culturels et artistiques

Proposition n° 99 : opérateurs universitaires

Proposition n° 100 : audiovisuel extérieur

Proposition n° 101 : rationaliser la gestion de nos actions de coopération (services administratifs et financiers des ambassades, SCAC et établissements à autonomie financière)

Axe n° 3 : Accompagner la montée en puissance de l'aide publique au développement

Proposition n° 102 : renforcer la coordination interministérielle sur les questions de coopération internationale et de développement

Proposition n° 103 : faire évoluer les instruments

Proposition n° 104 : associer la société civile à la stratégie d'influence et l'accompagner dans la réalisation de programmes et de projets de solidarité internationale

Proposition n° 105 : revoir notre relation avec l'AFD

Proposition n° 106 : mieux travailler en multilatéral

Proposition n° 107 : mieux prendre en compte les programmes d'aide au développement de la Communauté européenne (en liaison avec l'atelier d'européanisation)

Source : plan d'action stratégique « Affaires étrangères 2007 » - propositions

On notera que le Comité de pilotage a élaboré deux documents : un livre blanc de présentation de ses travaux et une proposition de plan d'action stratégique comprenant les 107 propositions précitées. Ces documents, diffusés au sein du ministère lors de la Conférence des ambassadeurs fin août 2003, ont été soumis par le Comité à l'appréciation du ministre.

Au préalable, le ministre a demandé aux chefs de poste et aux directeurs de l'administration centrale de conduire des discussions avec l'ensemble de leurs collaborateurs sur ces propositions. En parallèle, les échanges entre l'administration et les organisations syndicales et professionnelles se poursuivent.

a) La modernisation des ressources humaines

Le ministère des affaires étrangères indique que « la mobilité est devenue depuis quelques années une priorité absolue du ministère des affaires étrangères en matière de politique du personnel. Elle est considérée comme une opportunité d'ouverture pour la diversification et la spécialisation sur le plan de la formation de ses diplomates. Dans un contexte où le volet international occupe un rôle stratégique croissant au sein des départements ministériels, des entreprises publiques et privées, la mobilité peut offrir également un réseau d'influences et de compétences dans ces milieux ainsi qu'auprès des organisations internationales et multilatérales ».

Les efforts pour développer la mobilité se sont traduits par une augmentation de 44 % en cinq ans du nombre de cadres A du ministère des affaires étrangères en mobilité à l'extérieur au cours d'une année donnée, l'effectif des agents détachés et mis à disposition passant de 107 à 154 entre 1997 et 20029(*).

Le ministère considère que cette politique s'est avérée insuffisante, en raison, pour les agents les plus jeunes, d'une faible attirance pour les postes à l'extérieur, et pour les agents plus âgés, de la crainte d'être pénalisés pour la suite de leur carrière.

S'agissant de l'ouverture à des personnels extérieurs, le ministère des affaires étrangères considère que le bilan est « plus positif, même s'il s'avère aujourd'hui de plus en plus difficile d'accueillir des fonctionnaires de l'extérieur en raison de la pénurie croissante des emplois budgétaires ». Ainsi, en 2002, le ministère accueillait, hors réseau culturel et de coopération, 227 fonctionnaires de catégorie A venant d'autres ministères, soit 14,3 % des effectifs de cette catégorie, dont 58 détachés sur des emplois de titulaires, 80 sur contrats et 89 mis à disposition.

Le ministère des affaires étrangères indique que les perspectives de renforcement de la mobilité interministérielle consisteront :

- d'une part, à identifier et exploiter les compétences des agents en fonction hors du ministère, à organiser la mobilité en l'intégrant dans un plan de carrière, et à développer davantage les opportunités de mobilité sur des postes sensibles et stratégiques, notamment au sein des instances européennes ;

- d'autre part, à privilégier les échanges de fonctionnaires avec des ministères jugés stratégiques (défense, intérieur, économie et finances, etc.) ;

- enfin, à demander une révision du décret n° 97-274 du 21 mars 1997 relatif à la mobilité des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration « ENA » et des administrateurs des postes et télécommunications. Pour mémoire, ce décret énumère, dans son article 2, la liste des institutions dans lesquelles la mobilité s'accomplit, en précisant que « toutefois, les agents diplomatiques et consulaires et le personnel de l'expansion économique à l'étranger ne peuvent accomplir leur mobilité dans les administrations ou organismes mentionnés à l'alinéa précédent que s'ils ont, au préalable, servi en poste à l'étranger au moins quatre ans ». Or, le ministère des affaires étrangères considère que la modification de ce décret devrait inciter davantage les jeunes diplomates à diversifier leur cursus professionnel dans d'autres administrations, par la suppression de la « mobilité maison ».

b) La réforme comptable et la globalisation des crédits

La réforme des structures et procédures comptables à l'étranger, dont les principes ont été arrêtés en 1996, consiste à adapter ces dernières afin de promouvoir une politique de déconcentration des moyens de l'Etat. Elle est parallèle à l'expérimentation de globalisation entamée en 1995 et qui a été étendue depuis à l'ensemble des postes. Elle vise à permettre aux Ambassadeurs, ordonnateurs secondaires uniques des dépenses de l'Etat, de jouer leur rôle de coordonnateurs des différents services de l'Etat et d'avoir une vue d'ensemble des crédits mis en place dans leur pays de résidence ainsi que de l'utilisation qui en est faite.

S'agissant des crédits de fonctionnement des postes à l'étranger, l'élargissement du champ de la réforme comptable s'est traduit chaque année par une augmentation sensible des crédits délégués mis en place dans les postes « déconcentrés » par rapport à l'ensemble du budget globalisé de fonctionnement.

Le tableau ci-après souligne l'extension progressive du nombre de postes à l'étranger concernés par la réforme comptable :

Extension de la réforme des structures et procédures comptables à l'étranger

Année

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre de postes concernés

30

50

76

83

97

147

184

265

Evolution du nombre de postes par rapport à l'année précédente

+ 30

+ 20

+ 26

+ 7

+ 14

+ 50

+ 37

+ 81

Montant des crédits déconcentrés (en millions d'euros)

5,18

8,81

14,48

30,49

38,00

58,26

74,88

160,45

Enveloppe totale de fonctionnement des postes (en millions d'euros)

50,62

56,67

59,66

85,04

86,55

96,42

104,14

160,45

Proportion des crédits déconcentrés dans l'enveloppe totale (en %)

10,24

15,55

24,27

35,85

43,90

60

72

100

Source : ministère des affaires étrangères

Remarques :

- l'augmentation importante de l'enveloppe totale de fonctionnement des postes à l'étranger entre 1999 et 2000 s'explique pour l'essentiel par la fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération ;

- pour l'année 2004, l'enveloppe de fonctionnement des postes prend en compte, outre les crédits déconcentrés pour les dépenses regroupées des postes à l'étranger (chapitre 37-90, article 41), les dotations globalisées dans le cadre des expérimentations de budgets par pays (chapitre 37-30).

En 2004, la réforme comptable sera généralisée à l'ensemble des postes, ce qui se traduit par la disparition, dans le présent projet de loi de finances, de l'article 31 du chapitre 37-90 « services à l'étranger - crédits délégués, dépenses regroupées des services ». Ainsi, l'ensemble des dépenses de fonctionnement des postes figure désormais sur l'article 41 de ce même chapitre, « services à l'étranger - crédits déconcentrés, dépenses regroupées des services ».

En 2004, la globalisation des crédits sera également élargie, pour tous les postes :

- aux frais de représentation des chefs de poste et des collaborateurs (la « fongibilité asymétrique » ne permettant pas de redéploiement au profit de cette enveloppe) ;

- au domaine bureautique ;

- à certains achats de fournitures et petits équipements de sécurité.

On rappellera que, depuis le 1er janvier 2001, la dotation globalisée de fonctionnement est notifiée aux chefs de poste sous la forme d'un montant global, les chefs de poste étant ensuite invités à établir eux-mêmes la programmation détaillée de leur enveloppe.

S'agissant des dépenses imprévues d'équipements et de travaux, financées par des redéploiements de crédits, il été mis fin au régime des autorisations préalables pour des montants inférieurs à 7.600 euros. Cette mesure laisse plus d'initiative aux postes dans la gestion de leurs priorités. Les autorisations préalables demeurent toutefois nécessaires pour les achats de véhicules et les contrats d'entretien et de gardiennage

En 2004, la notification du montant global des dotations sera assortie d'indications sur l'acquisition des équipements soumis à amortissement ou à contingentement (véhicules), sur les travaux immobiliers, ou sur les efforts à réaliser sur certaines rubriques de dépense. Il appartiendra aux chefs de poste de procéder à la ventilation de l'enveloppe qui leur sera notifiée, après concertation avec les chefs des services.

Le ministère des affaires étrangères indique que « les postes rendront périodiquement compte de l'évolution de leur programmation et de la consommation des crédits de leur enveloppe dans les mêmes conditions qu'auparavant, au moyen des tableaux synthétiques de suivi de gestion. Les demandes d'ajustement présentées en cours de gestion ne peuvent s'envisager qu'à titre exceptionnel et devront être regroupées à l'occasion de l'envoi de ces états. Elles devront s'appuyer sur un bilan d'étape de l'utilisation des crédits, sur des prévisions de dépenses actualisées, et faire clairement ressortir des ordres de priorité ».

Le ministère des affaires étrangères oeuvre par ailleurs à la constitution des services administratifs et financiers unifiés par le regroupement au sein d'un pôle de gestion de l'ensemble des cellules de gestion des services de l'Etat à l'étranger pour permettre à l'ambassadeur, ordonnateur secondaire unique, d'avoir une vision globale des moyens budgétaires et humains de son poste. Il souhaite également travailler au rapprochement des moyens de gestion de l'ensemble des services de l'Etat afin d'harmoniser les règles et procédures, de rationaliser les moyens humains et d'obtenir des économies d'échelle par une efficacité accrue dans la gestion. L'objectif est de parvenir à une enveloppe unique des moyens de fonctionnement de tous les services de l'Etat à l'étranger gérée par un service administratif et financier unique.

Le ministère a élaboré, dans le projet de budget pour 2004 des « budgets-pays », afin de mieux affirmer le rôle d'ordonnateur secondaire unique des ambassadeurs, et de leur fournir une plus grande liberté en matière d'allocation des crédits dans l'ensemble de leur pays de résidence. Le ministère indique que, dès l'automne 2003, et dans tous les pays, une « conférence d'orientation budgétaire » réunira, autour de l'ambassadeur, l'ensemble des chefs de services, en vue de la préparation des budgets des services pour l'année 2004.

c) La mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)

Il convient de saluer l'effort effectué par le ministère des affaires étrangères pour mettre en cohérence l'exercice demandé par le premier ministre pour la présentation du projet de budget pour 2004 de préparer une stratégie ministérielle de réforme et celui relatif à la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Ainsi que l'indique le ministère des affaires étrangères en préambule de la stratégie ministérielle de réforme, « dans un souci de clarté, et dans l'esprit de la circulaire de MM. Delevoye et Lambert du 24 juillet 2003, les propositions de réforme du ministère des affaires étrangères sont ici présentées par programmes et actions (au sens de la LOLF) : le caractère transversal de certaines propositions conduit à indiquer les renvois d'une action à l'autre. De même certaines actions ne font-elles pas l'objet de propositions de réforme mais sont mentionnées pour la cohérence d'ensemble. Une mission « transversale » présente les propositions de réforme à caractère interministériel ».

(1) La prise en compte de l'interministérialité de l'action extérieure de la France

Le budget des affaires étrangères regroupe 44 % des crédits consacrés à l'action extérieure de la France, montant qui progresse régulièrement depuis quelques années. Presque tous les ministères participent à l'action extérieure de la France, et un grand nombre d'entre eux disposent de représentants en poste à l'étranger.

Le ministère des affaires étrangères souhaite que soit créée une mission interministérielle portant sur « l'action extérieure de la France ». La stratégie ministérielle de réforme du ministère des affaires étrangères indique ainsi que « le ministère des affaires étrangères souhaite vivement qu'une mission interministérielle de l'action extérieure de la France, au sens de la LOLF, permette, lors des débats budgétaires, de prendre toute la mesure des crédits que l'Etat consacre à l'action extérieure et de mieux en assurer la cohérence et l'efficacité. (...) Il sera fait place à des représentants d'autres administrations au sein du Conseil d'orientation stratégique, nouvel organe d'animation et de conduite du ministère. (...) Des programmes d'action interministériels seront mis au point pour assurer la synergie des administrations centrales et dans les postes à l'étranger : un relevé de conclusions interministériel a été signé par le ministre et son homologue des finances, pour favoriser le travail conjoint et complémentaire du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en matière économique. La même démarche est proposée à d'autres administrations très engagées à l'étranger (intérieur, défense, recherche, culture notamment), en complément des instances interministérielles existantes (CIMEE, CICID). (...) Pour mieux prendre en compte, dans les postes comme à l'administration centrale, les préoccupations et les méthodes des autres services centraux de l'Etat, le ministère des affaires étrangères s'ouvre plus encore, dès cette année, à différents niveaux de responsabilité, à des agents venant d'autres administrations, riches d'expériences différentes. (...) Les diplomates seront également invités à rejoindre temporairement, au fil de leur carrière, la société civile ou de grandes organisations internationales : ils y acquerront de nouvelles expériences, qui les aideront en retour à faire face à leurs responsabilités interministérielles. (...) Pour que le ministère des affaires étrangères puisse assurer la conduite de l'action extérieure de l'Etat, il lui faut se donner les outils d'un bon fonctionnement interministériel. Une première priorité concerne les systèmes informatique et de communication. Le Quai d'Orsay doit pouvoir échanger en permanence avec les autres administrations. Les incompatibilités actuelles de systèmes, dues principalement à des impératifs de sécurité, parfois aussi à l'obsolescence du matériel, doivent être dépassées. Y mettre un terme sera la priorité du plan de mise à niveau des systèmes d'information en préparation. Il est tout aussi prioritaire, notamment concernant le réseau consulaire, de pouvoir transmettre des quantités massives de données dans des conditions de sécurité convenables et dans des conditions de performance adaptées à la téléadministration (entre services administratifs et vis-à-vis du public). Un intranet collaboratif devra par ailleurs être systématiquement développé pour favoriser l'échange et le partage d'informations au sein du réseau. (...) La dimension interministérielle est particulièrement marquée dans l'Union européenne. Les dimensions intérieures et européennes des affaires sont inextricablement mêlées et leur complexité exige plus qu'ailleurs un travail conjoint des diplomates et des représentants des autres administrations. (...) La mise en place de SAF (services administratifs et financiers unifiés facilitera aussi le travail interministériel et la rationalisation des réseaux ».

Votre rapporteur se félicite de la volonté de mieux organiser l'action interministérielle de la France à l'étranger. Toutefois, il souligne que la constitution d'une mission interministérielle, si elle permettrait d'afficher plus clairement l'ambition de coordination de l'action extérieure de la France, n'est pas un préalable indispensable pour renforcer la prise en compte de la dimension interministérielle et la coordination de l'action des services français à l'étranger.

(2) La nomenclature envisagée par le ministère des affaires étrangères

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les crédits du ministère des affaires étrangères devraient figurer, en tout ou partie, dans une mission interministérielle. Toutefois, compte tenu de l'absence d'accord sur ce point entre le ministre des affaires étrangères et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaires, il reviendra vraisemblablement au Premier ministre d'arbitrer entre la constitution d'une mission interministérielle portant sur « l'action extérieure de la France », souhaitée par le ministre des affaires étrangères, et une mission interministérielle « aide publique au développement », qui, selon le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire, serait davantage conforme à la définition des missions, qui selon les termes de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Votre rapporteur s'interroge sur ce point. Il considère qu'une mission interministérielle portant sur l'action de la France à l'étranger présenterait l'avantage de permettre au ministère des affaires étrangères de mieux affirmer le rôle de coordination et de synthèse qu'il revendique. Il note cependant que tous les ministères disposent de crédits concourant à l'action extérieure de la France, et qu'une telle mission interministérielle impliquerait la constitution de très nombreux programmes dont le volume de crédits serait parfois très réduit.

Votre rapporteur souhaite concentrer son analyse sur la mise en oeuvre de la LOLF à l'intérieur du ministère et la définition des programmes proposée, en soulignant que la création d'une mission interministérielle portant sur l'aide publique au développement impliquerait de facto la constitution, au sein du ministère des affaires étrangères, d'un programme regroupant les crédits correspondants.

L'organisation de la préparation de la mise en oeuvre de la LOLF au sein du ministère des affaires étrangères

La mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est pilotée, sous l'autorité du Ministre et du Secrétaire général, par le Directeur général de l'administration, qui représente le Ministère des Affaires étrangères au Comité de pilotage interministériel.

Le Ministère des affaires étrangères a fait le choix d'impliquer le plus possible les structures existantes dans la mise en oeuvre de la loi organique, afin de diffuser dès maintenant la nouvelle culture de gestion qui résulte de la LOLF, et de faciliter la transition.

Pour assurer le travail de coordination transversale des travaux, un poste de chargé de mission auprès du Directeur des Affaires budgétaires et financières a été créé en avril 2003, occupé par un conseiller des affaires étrangères. Celui-ci participe aux réunions du réseau et aux groupes de travail organisés par la Direction de la réforme budgétaire.

Par ailleurs, une cellule « contrôle de gestion », rattachée au Directeur général de l'administration a été créée début septembre 2003. Dirigée par un cadre ayant eu une grande expérience du contrôle de gestion dans le secteur privé, assisté de plusieurs agents issus à la fois du secteur privé et du secteur public, elle est responsable de la mise en oeuvre du plan de développement du contrôle de gestion, assiste les directions dans la définition d'objectifs et d'indicateurs de résultats pour chaque programme et action et est appelée à terme, lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, à se scinder en autant de cellules qu'il y aura de programme afin d'assister les gestionnaires de programme dans leur rôle de gouverneurs des crédits et de responsables de la performance.

Compte tenu de l'importance de cette réforme, le Ministère attache une grande importance à la concertation avec le personnel. Plusieurs réunions, présidées par le Directeur général de l'administration, ont permis d'informer les syndicats de l'avancée des travaux. Ce thème était également à l'ordre du jour des deux comités techniques paritaires (CTPM) qui se sont réunis le 20 octobre, en présence du Ministre.

La mise en oeuvre de la LOLF participant également du processus général de modernisation du Ministère et figurant dans le plan d'action stratégique remis par le Comité de pilotage des réformes, elle est également abordée lors de la concertation spécifique à ce projet.

Source : ministère des affaires étrangères

S'agissant de la définition de la nomenclature prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère des affaires étrangère indique que : « plusieurs scénarios ont été envisagés. Ainsi, la possibilité de réunir l'ensemble des activités du Ministère dans un programme unique a été écartée, car si cette solution offrait un maximum de fongibilité, elle ne permettait pas de mettre en avant les principales priorités. De même, la possibilité d'organiser les programmes du Ministère selon des zones géographiques a été évoquée ». Votre rapporteur considère que ces deux hypothèses ne correspondaient pas à l'esprit, sinon à la lettre, des dispositions de l'article 7 de la LOLF. Le ministère des affaires étrangères indique que « le souci permanent du ministère, conformément à la loi organique relative aux lois de finances, étant de faire apparaître les priorités politiques et ne pas plaquer les programmes sur les structures existantes ». Reste à vérifier qu'un tel souci a été respecté dans les propositions faites par le ministre des affaires étrangères.

Le ministère des affaires étrangères prévoit de structurer son budget en trois programmes :

- un programme "rayonnement et influence de la France", réunissant les crédits de l'action diplomatique (directions géographiques, contributions internationales, fonds européen de développement, action humanitaire et de maintien de la paix, coopération de défense) ;

- un programme "coopération et action culturelle", qui regroupera la majorité des crédits de coopération (APD), d'action culturelle et d'action audiovisuelle extérieure.

- un programme "réseaux et services publics à l'étranger" où sont regroupés les crédits des activités de direction et de gestion du ministère, les crédits consulaires et l'ensemble des crédits des postes et des services extérieurs.

Il précise que « ces trois programmes sont le reflet des principaux métiers (diplomatie, coopération culturelle et de développement, affaires consulaires) et correspondent aux trois grandes politiques du Ministère.

« Ce découpage thématique et politique permet d'éviter que les programmes ne se calent sur l'organigramme actuel du Ministère, répondant ainsi au souhait exprimé par les rédacteurs de la loi organique ».

Votre rapporteur relève que cette structuration présente deux inconvénients :

- elle ne permet pas d'identifier de manière claire les crédits consacrés à l'aide publique au développement, alors que, conformément aux objectifs définis par le Président de la République, cette politique constitue une priorité du gouvernement pour les années à venir ;

- elle conduit à faire figurer, dans un même programme, la quasi-totalité des dépenses de personnel. En effet, le programme consacré au « réseau et services publics à l'étranger », bien que n'étant pas à proprement parler un programme « support », regroupe la majeure partie des dépenses de personnel du ministère. Compte tenu de l'absence de répartition des personnels entre les programmes, votre rapporteur s'interroge sur la possibilité de suivre les coûts complets des actions conduites par le ministère.

(3) La mise en oeuvre d'un contrôle de gestion

Le ministère des affaires étrangères a mis en place, au mois de septembre 2003, une cellule consacrée au contrôle de gestion. Elle est rattachée au directeur général de l'administration, et dirigée par un cadre issu du secteur privé, assisté de plusieurs agents issus du secteur privé et du secteur public. Cette cellule est responsable de la mise en oeuvre du plan de développement du contrôle de gestion, assiste les directions dans la définition d'objectifs et d'indicateurs de résultats pour chaque programme et action et est appelée à terme, lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, à se scinder en autant de cellules qu'il y aura de programme afin d'assister les gestionnaires de programme dans leur rôle de gouverneurs des crédits et de responsables de la performance.

Les directions doivent présenter début novembre les objectifs et indicateurs qu'elles souhaitent voir figurer pour chaque action et sous-action dans les projets annuels de performance. Un dialogue entre la cellule contrôle de gestion, la direction des affaires budgétaires et financières et chaque direction, permettra d'enrichir et de perfectionner progressivement les objectifs et les indicateurs proposés.

Il convient de noter que la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion, qui devrait s'articuler avec la réforme de la comptabilité prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, commencera alors que le ministère des affaires étrangères n'a toujours pas mis en oeuvre le progiciel de gestion intégrée ACCORD (application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat). En effet, le ministère des affaires étrangères indique que le raccordement à ce progiciel, « prévu initialement pour la gestion 2004, a du être retardé de 3 mois (...).

En application du principe de précaution, le ministère des affaires étrangères a pris la décision de différer son raccordement à la gestion 2005 ».

Votre rapporteur se félicite de la volonté enfin mise en oeuvre de développer le contrôle de gestion au sein du ministère des affaires étrangères. Il avait, en effet, dénoncé par le passé, à de nombreuses reprises, les inconvénients liés à l'absence de contrôle de gestion, ainsi que la lourdeur et l'inadaptation des procédures de compte-rendu des postes à l'étranger vers l'administration centrale.

Il avait, en particulier, déploré le fait que les procédures de compte rendu entre les postes à l'étranger et l'administration centrale étaient lourdes pour les petits postes, et ne reposaient pas sur le suivi d'indicateurs pertinents, car elles étaient largement focalisées sur les moyens des services. Il avait également souligné que l'absence de contrôle régulier sur le nombre de visas délivrés par les postes pouvait conduire à ce que des irrégularités majeures ne soient décelées qu'avec plusieurs mois de décalage.

(4) Les expérimentations engagées par le projet de loi de finances pour 2004 pour préparer la mise en oeuvre de la LOLF

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le ministère des affaires étrangères a mis en place, dans cinq pays pilotes (Allemagne, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Chine) une expérimentation appelée « budget-pays LOLF ».

Cette expérimentation offre aux ambassadeurs de nouvelles marges de manoeuvre, dans leur gestion, en leur permettant de bénéficier de la fongibilité asymétrique10(*) et de la possibilité pour l'ambassadeur d'opérer des arbitrages budgétaires entre les différents postes de son pays de résidence, en contrepartie d'une exigence renforcée de performance et de contrôle de gestion.

Les ambassadeurs concernés par cette expérimentation recevront, à compter de 2004, une enveloppe globale de moyens - en fonctionnement et en personnel - concernant l'ambassade, mais également l'ensemble des postes consulaires, en fonction des objectifs qu'ils se seront fixés dans leur plan d'action. A l'intérieur de cette enveloppe, ils pourront :

- répartir, en liaison avec les chefs de service, les moyens entre les postes concernés, au sein de deux sous-enveloppes, l'une de fonctionnement, l'autre de personnel ;

- recycler une partie des économies réalisées sur les moyens de personnel en moyens de fonctionnement selon le principe de fongibilité asymétrique ;

- au sein de la « sous-enveloppe » accueillant les crédits de rémunération des personnels, de transformer des emplois d'expatriés en emplois de recrutés locaux (à l'intérieur d'un plafond d'emplois fixé pour l'ensemble du pays).

Afin de permettre la mise en oeuvre de cette expérimentation, un nouveau chapitre « 37-30 » a été créé dans le projet de loi de finances pour 2004, dédié aux seuls « budgets pays LOLF ». Il comporte deux articles, l'un pour la rémunération des personnels (expatriés et recrutés locaux), l'autre, pour les dépenses de fonctionnement. Ce chapitre expérimental est doté, pour l'année 2004, de 64,8 millions d'euros L'expérimentation concerne 498 emplois d'expatriés et 448 emplois de recrutés locaux (en équivalent temps plein) ainsi que 230 mois/vacation.

En contrepartie de la liberté de gestion qui leur est accordée, les ambassadeurs devront mettre en oeuvre un système de contrôle de gestion par l'établissement de tableaux de bord synthétisant des indicateurs de performance.

Un bilan de cette expérimentation sera fait courant 2004, afin de prévoir son élargissement en 2005 à d'autres pays. Le ministère des affaires étrangères envisage par ailleurs, sous réserve de l'accord du ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire, la mise en place en 2005 d'une fongibilité entre titres.

2. Évolution des moyens de l'agrégat 11 en 2003

a) Rémunérations et charges sociales

Votre rapporteur spécial avait émis le souhait, dans son rapport spécial sur les crédits des affaires étrangères pour 2003, qu'une réflexion approfondie soit menée sur la composition des rémunérations versées aux personnels du ministère des affaires étrangères.

Il rappelait que l'indemnité de résidence, définie par l'article 5 du décret du 28 mars 1967 comme une compensation des « charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence » représente une part considérable de la rémunération versée aux agents en poste l'étranger. Il considérait qu'il était nécessaire de réfléchir aux critères qui déterminent le montant des rémunérations à l'étranger. Il soulignait en particulier que la situation familiale des agents n'est que faiblement prise en compte, alors que le coût de la scolarisation des enfants à l'étranger est souvent très élevé (17.000 dollars par élève et par an dans les classes terminales de lycée français de New York, ce qui empêche en pratique de nommer des personnes ayant une famille nombreuse dans ces postes).

Il concluait en indiquant qu'une réflexion sur la composition des rémunérations ainsi qu'une refonte des modalités de calcul de l'indemnité de résidence permettrait de procéder à un rééquilibrage, sans porter atteinte à la rémunération versée aux agents sur l'ensemble de leur carrière. Une mission d'inspection sur ce sujet avait été demandée par le ministre des affaires étrangères et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

A l'issue de cette mission, une réforme des indemnités de résidence a été engagée. Il en résulte, dans le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2004, une économie de 20 millions d'euros sur les crédits de rémunération, et de 6 millions d'euros pour les rémunérations versées par l'AEFE. Deux arrêtés ont été pris par le ministre des affaires étrangères et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le 5 novembre 2003 : l'un modifie l'arrêté du 12 février 1993 fixant les coefficients géographiques pour les personnels civils de coopération culturelle, scientifique et technique en service dans les Etats dont les relations de coopération relèvent de la compétence du ministre chargé de la coopération et du développement, l'autre fixe par pays et par groupe les taux de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger. Les modifications apportées par ces deux décrets entreront en vigueur au 1er décembre 2003.

Ces modifications tendent, d'une manière générale, à réduire les indemnités versées aux agents en service à l'étranger, mais ajustent, pays par pays, les montants de cette indemnité. Le tableau ci-après montre les principales variations des indemnités de résidence figurant dans le décret précité :

Variations des taux de l'indemnité d'expatriation et de l'indemnité de résidence pour service à l'étranger supérieures à 5 %

Pays

Pourcentage

Afghanistan

- 7,23

Afrique du sud

+ 5,83

Algérie

- 5,81

Arménie

- 5,15

Australie

+ 6,06

Azerbaîdjan

- 7,58

Barbade (la)

- 5,28

Biélorussie

- 5,97

Bolivie

- 6,75

Cambodge

- 7,64

Chine

- 5,82

Costa Rica

- 7,00

Djibouti

- 6,29

Dominique (île de la)

- 5,28

Erythrée

- 8,74

Ethiopie

- 8,19

Gambie

- 7,16

Grenade (la)

- 5,28

Guatemala

- 5,76

Guyana

- 5,28

Honduras

- 6,62

Iran

- 6,17

Jordanie

- 6,28

Laos

- 7,34

Lesotho

+ 5,83

Liban

- 6,54

Mauritanie

- 5,72

Moldavie

- 7,16

Mongolie

- 7,57

Namibie

+ 6,15

Nicaragua

- 6,42

Norvège

- 6,32

Ouganda

- 11,13

Papouasie - Nouvelle-Guinée

+ 6,51

Pérou

- 5,35

Pologne

- 5,89

Russie

- 5,21

Rwanda

- 7,38

Saint Christophe-et-Niévès

- 5,28

Saint-Vincent-et-les-Grenadines

- 5,28

Sainte-Lucie

- 6,36

Salomon (îles)

+ 6,51

Tadjikistan

- 10,58

Tanzanie

- 10,22

Trinité-et-Tobago

- 5,28

Ukraine

- 5,17

Vietnam

- 5,49

Source : JO Lois et Décrets, 8 novembre 2003, page 19.103

On notera que les plus importantes réévaluations des indemnités de résidence portent sur les pays d'Océanie et d'Afrique australe. S'agissant des baisses les plus significatives, elles sont nettement plus nombreuses, et donc, plus dispersées. On notera toutefois qu'elles touchent :

- des pays autrefois en guerre, pour lesquels l'indemnité de résidence n'avait vraisemblablement pas été réduite du fait d'un retour à une situation plus normale (Rwanda, Liban, Nicaragua, Honduras...) ;

- la plupart des républiques de l'ex-URSS ;

- une partie importante des pays du Moyen-Orient, d'Amérique centrale et des Caraïbes.

On notera enfin que les diminutions les plus importantes touchent les pays pour lesquels les indemnités de résidence étaient les plus élevées.

Dans le bleu des affaires étrangères pour 2004, deux mesures de révision des services votés traduisent cette évolution - globalement à la baisse, ainsi que le souligne le tableau ci-dessus - des indemnités d'expatriation et de résidence : l'une, portant sur un montant de 20 millions d'euros sur le chapitre 31-90 « rémunération des personnels », l'autre, portant sur un montant de 6 millions d'euros, sur le chapitre 36-30 « subventions aux établissements publics », au titre de l'indemnité des personnels expatriés de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger.

Au total, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la modification des indemnités de résidence devrait réduire, à compter de l'année 2004, de près de 8 % la masse totale des indemnités servies par le ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, le travail engagé sur les indemnités de résidence devrait être poursuivi au cours des deux prochaines années. En particulier, une réflexion devrait être engagée sur l'amélioration du mode de fixation des majorations familiales et sur la mise en place d'une indemnité d'éloignement pour remplacer la délivrance de billets d'avion au titre des congés des agents.

b) Les opérations immobilières

Le ministère des affaires étrangères dispose d'un parc immobilier important, de 2,4 millions de mètre carrés. Près de 90 % de ce parc est situé à l'étranger, et le ministère des affaires étrangères est propriétaire d'un peu moins des trois quarts des locaux qu'il utilise.

Le chapitre 57-10 du budget des affaires étrangères regroupe l'ensemble des dépenses d'investissement du ministère. Il comporte 8 chapitres dont deux ne sont pas dotés dans le projet de loi de finances pour 2004, relatifs au Centre européen de recherche nucléaire (CERN) et à la restauration et à l'aménagement d'ambassades étrangères à Paris.

L'article 61, consacré aux dépenses liées au chiffre et aux communications, bénéficie de dotations stables depuis plusieurs années, d'un montant d'environ 3,8 millions d'euros.

Les cinq autres articles de ce chapitre retracent les dotations et les dépenses d'équipement et en particulier, d'immobilier, pour les différents types d'implantation relevant du ministère des affaires étrangères. Les tableaux ci-après retracent l'évolution des ressources disponibles sur ces différents articles de 2001 à 2004.

Article 11 : Administration centrale (en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

3,43

17,68

6,00

3,05

12,28

8,24

2002

6,86

9,24

8,00

4,57

5,26

3,20

2003

2,00

2,54

2,44

3,09

5,58

5,00

2004

4,21

4,21

4,21

4,94

4,94

4,94

2004/ 2001

+ 22,7 %

- 76,2 %

- 29,8 %

+ 62,0 %

- 59,8 %

- 40,0 %

Source : ministère des affaires étrangères

Article 21 : Services à l'étranger. Services diplomatiques, consulaires, culturels et de coopération (en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

33,08

62,74

42,07

23,48

80,38

47,20

2002

34,30

29,62

29,70

27,44

62,50

59,90

2003

28,00

36,19

26,58

22,21

33,46

33,09

2004

26,08

26,08

26,08

20,34

20,34

20,34

2004/ 2001

- 21,1 %

- 58,4 %

- 38,0 %

- 13,4 %

- 74,7 %

- 56,9 %

Source : ministère des affaires étrangères

Article 25 : Logements à l'étranger (en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

6,56

16,82

3,60

3,66

10,16

5,41

2002

0,00

11,08

11,10

0,00

11,29

4,20

2003

0,00

6,18

2,45

1,97

6,16

3,38

2004

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

2004/ 2001

- 100 %

- 100 %

- 100 %

- 100 %

- 100 %

- 100 %

Source : ministère des affaires étrangères

Article 31 : Etablissements d'enseignement (en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

16,62

17,28

16,98

9,91

7,97

6,47

2002

19,82

26,72

26,80

15,84

17,35

14,50

2003

15,00

11,03

7,00

12,85

17,02

16,45

2004

8,42

8,42

8,42

11,58

11,58

11,58

2004/ 2001

- 49,3 %

- 51,3 %

- 50,4 %

+ 16,8 %

+ 45,3 %

+79,0 %

Source : ministère des affaires étrangères

Article 32 : Instituts et centres culturels (en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

6,56

7,00

5,52

3,28

10,50

5,12

2002

3,05

14,44

14,50

2,45

9,71

9,37

2003

10,00

9,11

0

2,88

5,52

4,91

2004

3,38

3,38

3,38

1,72

1,72

1,72

2004/ 2001

- 48,5 %

- 51,7 %

- 38,8 %

- 47,6 %

- 83,6 %

- 66,4 %

Source : ministère des affaires étrangères

Total des cinq articles relatifs aux investissements immobiliers du ministère des affaires étrangères

(en millions d'euros)

 

AP

CP

LFI

Ressources totales

Consommation

LFI

Ressources totales

Consommation

2001

66,24

121,52

74,16

43,37

121,29

72,44

2002

64,03

91,10

90,10

50,31

106,11

91,17

2003

55,00

76,45

38,46

43,00

67,74

62,83

2004

42,08

42,08

42,08

38,58

38,58

38,58

2004/ 2001

- 36,5 %

- 65,4 %

- 43,3 %

-11,0 %

- 68,2 %

- 46,7 %

Source : ministère des affaires étrangères

Les tableaux ci-dessus soulignent la diminution des crédits disponibles pour l'ensemble des investissements du ministère des affaires étrangères au cours des dernières années.

Le ministère des affaires étrangères verse, sur les crédits du titre VI (chapitre 68-80, article 40), des subventions d'investissement immobilier au bénéfice des Alliances françaises et des Centres culturels franco-nationaux. Ces subventions ont pour objectif de contribuer à :

- l'entretien lourd du patrimoine existant et son adaptation aux besoins des établissements culturels dont la vocation et les méthodes de travail évoluent avec la généralisation des nouvelles technologies de l'information ;

- l'accession à la propriété d'établissements pilotes jouant un rôle régional et servant de relais à l'action culturelle des postes, afin de les mettre à l'abri de la spirale inflationniste des marchés locatifs.

L'encadré ci-après indique les conditions dans lesquelles de telles subventions peuvent être versées.

Les conditions d'obtention d'une subvention d'investissement immobilier

CONDITIONS D'ELIGIBILITE :

Les établissements culturels qui ont élaboré un projet immobilier dont la mise en oeuvre serait susceptible d'améliorer leur rayonnement ou leur situation financière sont éligibles aux subventions d'investissement sur crédits de titre VI sous réserve :

- pour les Alliances françaises, d'être liées à l'Ambassade par une convention de partenariat,

- pour les Centres culturels franco-nationaux, d'avoir reçu l'approbation du poste,

- de constituer un dossier de candidature dont le contenu est précisé en annexe,

- d'apporter une part locale de financement proportionnelle à leurs ressources en faisant appel aux fonds propres, au mécénat, à l'emprunt bancaire...

La contribution d'une Alliance française au financement d'une opération immobilière se situe en général autour de 50% du budget total. Ce pourcentage peut être considérablement réduit dans les pays de la zone de solidarité prioritaire.

CRITERES DE SELECTION :

Le classement des projets immobiliers par ordre de priorité est effectué en tenant compte des critères de sélection suivants :

1. Priorités politiques du Département : caractère stratégique,pays ou ville faisant l'objet de la célébration d'un anniversaire important, etc...

2. Mise en conformité avec les normes de sécurité. Réparation de dommages résultant de catastrophes naturelles, d'incendies ou de pillages.

3. Opérations immobilières proposées dans des pays relevant de la zone de solidarité prioritaire.

4. Opérations immobilières proposées par des établissements assurant la visibilité de la présence culturelle française dans les grandes capitales.

5. Opérations immobilières proposées par des établissements constituant le maillage fin du réseau culturel en province.

Source : ministère des affaires étrangères

La dotation de l'article 40 du chapitre 68-80 dans la loi de finances pour 2002 était de 3,583 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 463.384 euros de reports de crédits, soit un total disponible de 4,046 millions d'euros. Ces moyens ont d'abord été rapportés à 3,876 millions d'euros à la suite de l'application d'une mesure de gel de 170.000 euros, puis à 1,957 million d'euros à la suite de prélèvements effectués sur cet article pour financer des opérations de coopération jugées plus prioritaires.

Opérations immobilières subventionnées en 2002

Pays

Bénéficiaire

Montant de la subvention

Canada

Alliance Française de Calgary

40.000 euros

Comores

Alliance Française de Mohéli

138.485 euros

Guinée Bissau

Centre culturel Franco-Bissau-Guineen

372.680 euros

Guinée Conakry

Centre culturel Franco-Guinéen

200.000 euros

Irlande

Alliance Française de Dublin

200.000 euros

Islande

Alliance Française de Reykjavik (2ème tranche)

121.960 euros

Madagascar

Alliance Française d'Antsiranana

41.475 euros

Madagascar

Alliance Française de Majunga

38.112 euros

Maurice

Alliance Française de Port Louis (2ème tranche)

315.637 euros

Niger

Centres culturels franco-nigériens de Niamey et Zinder

228.674 euros

Pérou

Alliance Française de Trujillo

91.470 euros

São-Tomé et Principe

Alliance Française de São Tomé

169.000 euros

TOTAL

1.957.493 euros

Source : ministère des affaires étrangères

Au titre de l'année 2003, l'article 40 du chapitre 68-80 est doté de 2,85 millions d'euros. En tenant compte des reports de crédits correspondant aux opérations programmées et non réalisées en 2002, les crédits disponibles se seraient élevés à 4.768.891 euros. Toutefois, les reports de crédits ont été annulés, et 330.000 euros ont été gelés, ramenant les sommes disponibles à 2,52 millions d'euros.

Opérations immobilières subventionnées en 2003

Pays

Bénéficiaire

Montant de la subvention

Afrique du Sud

Alliance Française de Prétoria

170.000 euros

Bahrein

Alliance Française de Manama

144.160 euros

Bolivie

Alliance Française de La Paz
(1ère tranche)

250.000 euros

Brésil

Alliance Française de Rio Annexe de Botafogo

175.000 euros

Etats-Unis

Alliance Française de Denver

150.000 euros

Haïti

Alliance Française de Jacmel
(1ère  tranche)

125.000 euros

Haïti

Alliance Française de Jacmel
(2ème tranche)

220.000 euros

Inde

Alliance Française de New Delhi
(3ème tranche)

381.123 euros

Madagascar

Alliance Française de Tananarive
(2ème tranche)

50.613 euros

Maroc

Alliance Française d'Essaouira

202.933 euros

Nicaragua

Alliance Française de Leon

18.065 euros

Ouganda

Alliance Française de Kampala

466.612 euros

République Centrafricaine

Alliance Française de Bangui

360.542 euros

Thaïlande

Alliance Française de Bangkok

53.530 euros

TOTAL

2.767.578 euros

Source : ministère des affaires étrangères

Au 1er septembre 2003, seules 6 de ces opérations ont été financées, pour un montant total de 1.010.070 euros11(*).

Le ministère des affaires étrangères indique que « compte tenu de l'érosion importante des moyens disponibles au cours des trois derniers exercices :

- 24 opérations en 2001 (3.225.882 euros)

- 13 opérations en 2002 (1.957.493 euros)

- 6 opérations en 2003 (1.010.070 euros).

Il n'est plus vraiment possible de poursuivre la mise en oeuvre d'une politique qui commençait à porter ses fruits.

Cette évolution budgétaire défavorable met en difficulté, outre le service gestionnaire, les Ambassades et nos partenaires des Alliances Françaises à l'étranger, à qui il est demandé de constituer des dossiers complexes et détaillés impliquant la participation de nombreux partenaires locaux (municipalités, mécènes, architectes, banquiers, membres des comités...) ».

La forte érosion des crédits consacrés aux investissements immobiliers entraîne d'importantes difficultés pour le ministère des affaires étrangères :

- non-paiement des factures ;

- opérations différées rendant nécessaire de recourir à des solutions provisoires qui durent ;

- entretien insuffisant du parc immobilier ;

- surcoûts provoqués par le fait de laisser en déshérence des bâtiments qu'il convient de rénover ;

- conditions de travail des agents du ministère et d'accueil dégradées ;

- absence de visibilité, dans les postes, quant à l'échéancier des travaux devant être réalisés.

Cette liste n'est pas exhaustive, et votre rapporteur pourrait, à côté de chacun des éléments qui y figurent, indiquer plusieurs exemples concrets qui illustrent ces difficultés.

Votre rapporteur a obtenu du ministère des affaires étrangères la liste des opérations immobilières en cours. Le ministère lui a transmis cette liste, en précisant toutefois : « les restrictions budgétaires apportées par les réserves d'innovation et les annulations des AP et des CP en 2003, rendent la lisibilité des opérations immobilières incertaine. Dans ce contexte, certaines opérations n'ont pu être lancées ou poursuivies faute de ressources suffisantes. (...) Les perspectives 2004 ne permettent pas encore d'évaluer les retards qui seront causés par la situation des crédits accordés ». Votre rapporteur considère qu'il est indispensable, compte tenu des contraintes pesant sur les crédits du titre V, de ne pas faire porter les mesures de régulation budgétaire sur ces crédits.

L'ensemble des opérations immobilières en cours représente un coût prévisionnel global de 752,2 millions d'euros. Sur cette somme, un montant d'autorisations de programme (AP) de 296 millions d'euros a été ouvert avant 2003, et de 24,3 millions d'euros, au cours de l'année 2003. S'agissant des crédits de paiement (CP), un montant de 179,4 millions de francs a été dépensé avant 2003 et de 31,4 millions d'euros au cours de l'année 2003.

S'agissant des dépenses supportées par l'article 31 du chapitre 57-10, concernant l'acquisition, la construction, la réhabilitation et l'entretien des établissements d'enseignement, les travaux envisagés pour l'année 2004, pour un montant total de 15 millions d'euros, sont les suivants :

Poste

Opération

Montant d'AP (en millions d'eutros)

Alger

Réouverture du lycée Ben Aknoun (3ème tranche)

4,5

Bruxelles

Rénovation du lycée Jean Monnet

2,0

Damas

Construction de l'école française

7,0

Istanbul

Lycée Pierre Loti : mise aux normes parasismiques et aménagement

1,5

Source : ministère des affaires étrangères

S'agissant des opérations domaniales, le ministère des affaires étrangères indique ses principales orientations pour les années à venir, reproduites dans l'encadré ci-après.

Les opérations domaniales

Le ministère indique que, en ce qui concerne les opérations domaniales (locations, achats, ventes), il est envisagé de poursuivre la politique entamée ces dernières années, dont les grandes lignes sont les suivantes :

- Afrique :

Comme suite à la suite de la fusion opérée avec l'ancien ministère de la coopération, poursuite de la rationalisation du parc immobilier qui doit aboutir à la cession des locaux devenus inutiles (vente de logements à Dakar, à Bangui, à Brazzaville, à Moroni,...).

- Afrique du nord - Moyen Orient :

Vente de nombreux biens inutilisés (Maroc, Tunisie, Liban, Turquie...).

- Europe :

Acquisitions immobilières à l'Est (Kiev, ...), destinées à améliorer le dispositif, abandon de la prise en charge systématique du logement des agents à Moscou, issue de l'époque de l'URSS. Vente des propriétés inutiles à la suite du changement de capitale en Allemagne ou du recalibrage du dispositif culturel (Grèce, Italie, ...), voire d'un reformatage des ambassades européennes (Madrid).

- Asie :

Extension des surfaces louées pour les postes consulaires dont l'activité s'accroît fortement (Wuhan, Canton,...), construction de nouvelles ambassades (Pékin, Tokyo).

- Amériques :

Poursuite des ventes de logements inutiles à Brasilia.

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur spécial relève toutefois que, à l'instar des opérations d'investissement immobilier, les opérations domaniales souffrent souvent d'une inertie importante.

c) L'OFPRA (chap. 36-30, art. 30) : la poursuite de la réforme engagée par le ministère

Pour l'année 2003, l'effectif budgétaire de l'OFPRA est de 586 emplois. L'effectif réel était de 546 agents au 1er janvier 2003 auxquels il convient d'ajouter 71 agents de catégorie C mis à disposition par le ministère des affaires étrangères. Les effectifs de l'OFPRA ont considérablement augmenté au cours des dernières années. Le tableau ci-dessous montre qu'entre 1997 et 2003, ils ont plus que doublé. Les effectifs de l'OFPRA ont été stables jusqu'en 2001. A compter de cette année, ils ont cru de manière importante. L'augmentation la plus importante est enregistrée au titre de l'année 2003. L'OFPRA précise que « l'évolution des effectifs en 2003 se traduit par une augmentation des emplois de titulaires de catégorie C (7 postes d'adjoint de protection et 2 postes d'agent de protection correspondant aux transferts d'emplois du ministère des affaires étrangères suite à l'intégration d'agents déjà mis à disposition de l'établissement) ainsi que par l'octroi de postes de contractuel supplémentaires (125 officiers de protection, 20 secrétaires de protection, et 26 agents de protection) ».

L'augmentation importante des effectifs de l'OFPRA résulte de la volonté du ministère des affaires étrangères de résorber le stock de demandes d'asile. A cette fin, l'OFPRA a été autorisé à recruter 18 officiers de protection sur contrat de 3 ans dès le 1er janvier 2001, puis 30 autres officiers de protection contractuels sur une période de 15 mois à compter du 1er octobre 2001. Afin de poursuivre cet objectif, ces contrats ont été reconduits jusqu'au 31 décembre 2003. En outre, il a été procédé au recrutement de 171 agents supplémentaires sur contrat d'un an depuis le 1er janvier 2003.

Effectifs budgétaires de l'OFPRA depuis 1997 :

 

Emplois fonctionnels

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Total

Variation
n / n-1

1997

7

138

46

81

272

-

1998

6

135

46

75

262

- 10

1999

6

136

46

74

262

-

2000

6

136

46

74

262

-

2001

6

190

46

110

352

+ 90

2002

6

223

46

131

406

+ 54

2003

5

348

67

166

586

+ 180

Source : Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA)

Si l'augmentation des effectifs de l'OFPRA visait à l'origine à résorber le stock des demandes d'asile non traitées, elle a pris en charge également la hausse des demandes d'asile adressées à l'OFPRA. En effet, de 1998 à 2002, le nombre de demandes adressées à l'OFPRA a plus que doublé, passant de 22.990 à 52.877.

L'OFPRA a enregistré 51.087 premières-demandes en 2002, soit une augmentation de 8 % par rapport à l'année précédente (47.291) et de 32 % par rapport à 2000. Pour le premier semestre 2003, 24.378 premières demandes ont été enregistrées. Ces chiffres ne comprennent pas les mineurs accompagnants, qui représentent à eux seuls 15 % de la demande. L'OFPRA a délivré 8.495 certificats de réfugiés (CR) en 2002, soit un taux d'admission global de 16,9 %. Ce total inclut 2.169 CR faisant suite à des annulations de la Commission des Recours des Réfugiés. Le taux de reconnaissance par l'OFPRA seul en 2002 a été de 12,6 %. Pour le premier semestre de l'année 2003, ce taux apparaît en légère diminution.

S'agissant de l'origine géographique des demandes d'asile, la demande asiatique continue de diminuer (7.699 demandes en 2002), la demande africaine (24.114) et celle en provenance d'Europe (16.864) a continué d'augmenter. En 2002 les demandes émanaient en premier lieu des ressortissants, des pays suivants : Turquie, République Démocratique du Congo, Mauritanie, Chine, Algérie, Mali et Congo.

Le tableau ci-après montre l'évolution du stock des demandes d'asile :

Estimation des stocks de demande d'asile

 

Total des stocks

dont > 4 mois

 

6.600

 

au 31/12/1999

18.000

 

au 31/12/2000

28.000

 
 

34.551

24.797

au 31/12/1998

34.588

22.246

au 30/06/2003

30.802

20.349

Source : Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA)

L'augmentation des effectifs de l'OFPRA a permis d'améliorer la procédure d'instruction des demandes d'asile et d'octroi du statut de réfugié. Le bleu « affaires étrangères » présente les indicateurs de productivité de l'OFPRA au cours des dernières années :

La « performance » du traitement des demandes d'asile

Indicateurs de résultats

2001

2002

2003

Prévision

Résultat

Prévision

Résultat

PLF 2003

PLF 2004

Délai moyen de traitement (en jours ouvrés)

170

217

150

190

 

120

Taux de convocation pour un entretien

60 %

56 %

65 %

64 %

100 %

65 %

Nombre de décisions prises par un officier de protection par an

 

2,9

 

2,7

 

2,7

Source : bleus « affaires étrangères », PLF 2004 et PLF 2003

L'augmentation des effectifs de l'OFPRA a permis de réduire le délai de traitement des dossiers de 217 jours en moyenne en 2001 à 190 jours en 2002. Pour l'année 2003, l'objectif est ambitieux, puisqu'il vise à réduire à 120 jours ouvrés le délai de traitement moyen des dossiers.

Votre rapporteur note, au sujet de ce tableau, qu'il serait souhaitable que le ministère des affaires étrangères ne modifie pas, pour des raisons d'affichage, d'une année sur l'autre, les données qui figurent au titre des objectifs et des indicateurs. Ainsi, alors que le bleu annexé au projet de loi de finances pour 2003 mentionnait un objectif, pour l'année 2003, de 100 % de convocations pour un entretien, celui-ci est rapporté à 65 % dans le bleu annexé au projet de loi de finances pour 2004, sans que soient indiquées les raisons de cette modification. Dans la perspective de la prochaine mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur souligne l'importance qu'il y a à assurer une continuité, d'une année sur l'autre, des renseignements des indicateurs de performance. Il ne paraît pas acceptable de modifier un objectif sans explications justifiant un tel changement. Ce sera encore moins le cas lorsque ces indicateurs auront un véritable statut, dans le nouveau cadre défini par la loi organique précitée relative aux lois de finances.

Le budget de l'OFPRA pour l'année 2003 s'est élevé à 35,1 millions d'euros, soit une hausse de 50 % par rapport à l'année 2002. Sur ce montant, 34,5 millions d'euros ont été versés par l'Etat (soit 28,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003 et 6 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2002).

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations de l'article 36-91, puis de l'article 30 du chapitre 36-30 « subvention de fonctionnement à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides » du budget du ministère des affaires étrangères depuis 1998.

Evolution de la subvention versée à l'OFPRA depuis 1998

 

LFI 1998

LFI 1999

2000

LFI 2001

LFI 2002

2003

PLF 2004

LFI

LFR

LFI

LFR

Millions d'euros

15,3

15,5

15,5

1,1

17

22,9

28,5

6

38,2

Evolution

- 1 %

+ 1 %

+ 7 %

+ 2 %

+ 35 %

+ 51 %

+ 11 %

Source : Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA)

Le tableau ci-après retrace l'évolution des dépenses de fonctionnement de l'OFPRA entre 2002 et 2003.

Evolution des dépenses de fonctionnement de l'OFPRA entre 2002 et 2003

 

Budget primitif 2002

Budget primitif 2003

Evolution

Part du budget de fonctionnement

Dépenses de personnel

15,5

20,9

+ 35 %

61 %

Impôts et taxes

0,9

1,2

+ 1,3%

4 %

Dépenses locatives

2,2

6,8

+ 209 %

20 %

Dépenses liées à la demande d'asile (fournitures administratives, frais postaux, interprétariat...)

2,2

3,3

+ 50 %

10 %

Dépenses informatiques

0,3

0,3

-

-

Autres dépenses

1,3

1,6

+ 23 %

5 %

Total

22,4

34,1

+ 52 %

100 %

Source : Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA)

La forte hausse des dépenses locatives de l'OFPRA est liée au regroupement de ses services sur un site unique en septembre 2003. L'OFPRA, dont les services étaient installés sur trois sites, a en effet pris à bail un immeuble de plus de 11.000 m². Le bail du nouvel immeuble prévoyait un surloyer d'un montant total de 2,9 millions d'euros, payable en trois échéances, correspondant aux travaux d'aménagement interne (redéfintion des espaces de travail, aménagement du service de l'accueil et du service des archives) que le propriétaire a accepté de réaliser pour le compte de l'OFPRA. Ainsi, outre les charges locatives, d'un montant de 3,2 millions d'euros (incluant une franchise de loyer au titre des mois de janvier et de février), l'OFPRA doit acquitter en 2003 1 million d'euros au titre de la première tranche de surloyer, et 0,3 million d'euros au titre des honoraires de commercialisation.

S'agissant des dépenses d'investissement, elles s'élèvent à 1 million d'euros en 2003, contre 0,7 million d'euros en 2002. Elles correspondent pour l'essentiel aux dépenses informatiques (0,8 million d'euros), l'OFPRA s'étant engagé, depuis 2001, dans une stratégie de modernisation qui a permis de doter chaque agent d'un ordinateur.

Il convient de rappeler que le projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui a fait l'objet d'une lecture dans chacune des Assemblées, prévoit de confier à l'OFPRA le traitement des demandes d'asile territorial (appelé désormais « protection subsidiaire »), qui relevait jusqu'ici des services du ministère de l'intérieur. Cette nouvelle compétence entraîne une charge de travail importante, soit 30.000 à 35.000 dossiers par an.

L'encadré ci-après reproduit des extraits de l'étude d'impact annexée à ce projet de loi.

L'étude d'impact annexée au projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile

(...) La France a connu ces dernières années une forte augmentation de la demande d'asile. Si cette augmentation est sensible dans le domaine traditionnel de l'asile conventionnel (traité par l'OFPRA), elle est encore plus forte en matière d'asile territorial.

La demande globale se situe désormais à des niveaux comparables à ceux de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne (...).

La forte croissance de la demande d'asile n'est pas seulement le fruit d'évolutions géopolitiques défavorables aux droits de l'homme, elle résulte également d'un usage abusif des procédures d'asile par des personnes davantage motivées par l'immigration économique que par la recherche d'un refuge politique. L'allongement inévitable des délais de traitement des dossiers, accentué par le cumul des procédures (asile conventionnel et territorial), ne fait que renforcer la tendance à la hausse. Il rend en effet notre territoire encore plus attractif pour les personnes avant tout intéressées par le droit au séjour octroyé pendant toute la durée de la procédure.

Compte tenu de l'ampleur de la demande, les services des préfectures, de l'OFPRA, du ministère de l'Intérieur et du ministère des Affaires étrangères n'ont cessé de rechercher les ajustements leur donnant des capacités suffisantes en termes d'organisation et de moyens pour instruire les dossiers dans des délais raisonnables.

Cette situation a par ailleurs un coût social croissant. Les demandeurs d'asile conventionnel relèvent en effet du droit commun de l'aide sociale applicable à l'ensemble des étrangers se trouvant sur le territoire national. Ils peuvent être hébergés dans des centres financés par l'aide sociale de l'Etat, comme le prévoit le code de l'action sociale et des familles. Ils bénéficient par ailleurs de plusieurs prestations en espèce: allocation d'attente; allocation d'insertion (versement interrompu en cas d'admission en centre d'accueil pour demandeur d'asile -CADA-) ou allocation sociale globale pour les demandeurs hébergés en CADA. L'ensemble des demandeurs d'asile, conventionnel et territorial, bénéficient par ailleurs de la couverture maladie universelle (loi du 27 janvier 1999) ou, en l'attente de la remise de leur titre de séjour, de l'aide médicale d'Etat.

En supprimant l'asile territorial et en instaurant une procédure d'asile unique autour de l'OFPRA; la réforme engagée vise à rationaliser le système de l'asile en France et à réduire de manière significative les délais d'instruction des demandes. Elle adapte par ailleurs d'ores et déjà la législation française aux évolutions imposées par le droit communautaire.

Bénéfices escomptés en matière :

1) d'emploi : l'OFPRA traitera au fond l'ensemble des demandes d'asile. Les personnels des préfectures actuellement affectés au traitement des demandes d'asile territorial seront donc déchargés de l'audition des demandeurs et de la rédaction des comptes-rendus d'entretien. Les préfectures resteront toutefois compétentes en matière d'accueil des étrangers demandant à bénéficier de l'asile, de mise en oeuvre éventuelle du règlement "Dublin II" (qui a succédé à la convention de Dublin), de remise des documents provisoires de séjour pendant le temps nécessaire à l'instruction de la demande d'asile, de délivrance du titre de séjour en cas d'octroi d'une protection internationale ou dans le cas contraire de la mise en oeuvre des procédures d'éloignement. Le raccourcissement attendu des délais d'instruction des dossiers d'asile conduira à des redéploiements du personnel précédemment affecté à l'asile territorial.

Par ailleurs, afin de fluidifier l'accès à la procédure d'asile, des plates-formes d'accueil des demandeurs d'asile seront créées dans les zones géographiques qui concentrent la majorité du flux des demandeurs. Ces structures permettront de regrouper sur un même site les services du ministère de l'Intérieur, de l'OFPRA et du ministère des affaires sociales. L'organisation et le fonctionnement de ces plates-formes impliqueront donc des transferts de personnel des préfectures, du ministère des affaires sociales et de l'OFPRA vers ces structures.

S'agissant de l'OFPRA, le dispositif mis en place en 2003 pour anticiper la réforme de l'asile et réduire de manière drastique les délais de traitement des demandes s'est traduit par un renforcement substantiel des effectifs, faisant lui-même suite à une augmentation importante des recrutements pendant la période 2000-2002.

Dans le cadre du budget 2003, le recrutement de 81 agents supplémentaires de catégorie A a été prévu pour le seul OFPRA, auxquels s'ajoutent 4 agents de catégorie B et 15 de catégorie C. Ces effectifs ont pour mission de contribuer à réduire le "stock" des dossiers anciens et à ramener par là même le délai de traitement à deux mois d'ici la fin de l'année. Le nombre global de dossiers à traiter par mois, au cours de cette période de "normalisation" est estimé à environ 6 500 (flux courant + "déstockage").

A partir de 2004 la concentration au sein de l'OFPRA du traitement de toutes les demandes d'asile laisse augurer d'une demande d'asile mensuelle d'environ 7500 (base de calcul: 4500 dossiers d'asile conventionnel + 3000 dossiers d'asile territorial). La conclusion d'un contrat d'objectif et de moyens, dont la rédaction est en cours, doit permettre à l'Office de disposer de moyens adaptés à la variation des flux. Il faut noter que les audits effectués par les inspections des différentes administrations compétentes, et dont les conclusions ont été présentées à l'été 2002, font apparaître des gisements de productivité au sein de l'Office.

Pour ce qui concerne la Commission des recours des réfugiés, une estimation, en partant des hypothèses formulées pour l'OFPRA, évalue que 50.000 décisions en formation collégiale devront être prises par an, tout au moins en 2004. Pour juger ces 50.000 affaires (à raison de 15 par séance) il faudra tenir 3.333 séances par an. Sachant que les rapporteurs effectuent 30 séances par an et les présidents 33, il faudra passer à 110 rapporteurs contre 67 aujourd'hui et 100 présidents contre 63. Il faudra ajouter l'encadrement (chefs des 6 nouvelles sections), le soutien en agents de greffe, de sécurité et de services documentaires et le secrétariat. Une nouvelle évaluation devra mesurer plus précisément le niveau des nouveaux recrutements à partir du 1er janvier 2004.

Il faudra, pour tenir les séances, prévoir d'augmenter d'un tiers la capacité actuelle qui, avec 5 salles ne permet de tenir que 50 x 45 = 2.250 séances (en supposant que les salles soient utilisées 5 jours sur 5, matin et après-midi). Les frais d'interprétation devront également augmenter dans des proportions importantes.

Ces évaluations concernant la CRR sont fondées sur l'hypothèse d'un maintien du régime actuel de l'aide juridictionnelle.

2) d'intérêt général : l'unification des procédures et la réduction significative des délais d'instruction permettront à la fois d'accueillir et de protéger plus rapidement les personnes ayant réellement besoin d'une protection internationale tout en assurant plus efficacement l'éloignement de celles qui ne peuvent prétendre à une telle protection.

3) financière : s'agissant de la prise en charge sociale des demandeurs d'asile, la réforme devrait se traduire par la conjonction de mesures d'économies et de dépenses supplémentaires. Les conclusions de l'audit sur le coût budgétaire de la demande d'asile ont en effet montré que la réduction des délais de traitement de la demande aura un impact probable sur les dispositifs de prise en charge sociale ; toutefois, les pressions exercées sur l'hébergement empêchent d'évaluer l'ampleur de ces économies budgétaires.

4) de simplification des formalités administratives : l'ensemble des demandes d'asile seront désormais traitées par un organisme unique, l'OFPRA, qui qualifiera lui-même la nature de la protection octroyée. Les recours juridictionnels seront également unifiés puisque seule la CRR aura à connaître des recours éventuels contre les décisions de l'Office.

5) de complexité de l'ordonnancement juridique : en matière d'octroi d'une protection internationale, seule la loi n°52-893 du 25 juillet 1952 et son décret d'application du 2 mai 1953 seront désormais applicables, le décret n°98-503 du 23 juin 1998 relatif à l'asile territorial étant abrogé.

Source : étude d'impact annexée au projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile

Afin de permettre à l'OFPRA de poursuivre l'amélioration de l'instruction de la demande d'asile et de prendre en charge le traitement des demandes de protection subsidiaire, la subvention versée par le ministère des affaires étrangères augmente de 11 % dans le projet de loi de finances pour 2004, pour un montant de 38,2 millions d'euros. Les mesures nouvelles s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2004, à 3,7 millions d'euros. Elles se décomposent comme suit :

- la consolidation des 105 emplois de contractuels ouverts en loi de finances rectificative pour 2002 ;

- la création de 38 nouveaux emplois de contractuels ;

- le transfert de 50 emplois, 25 du ministère de la justice et 25 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Ces transferts d'emplois résultent notamment du fait que l'OFPRA sera désormais amené à traiter l'ensemble des demandes d'asile, y compris celles relatives à l'asile territoriales, auparavant instruites par les services du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ;

- le transfert de 3 agents titulaires de catégorie C du ministère des affaires étrangères mis à la disposition de l'OFPRA.

On notera que, outre l'exercice de sa tutelle sur l'OFPRA, le ministère des affaires étrangères participe, avec le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, à l'amélioration de l'exécution des reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière. La direction des Français à l'étranger et des étrangers en France (DFAE) du ministère des affaires étrangères négocie en effet, conjointement avec les directions concernées du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (soit la direction des libertés publiques et des affaires juridiques ainsi que la direction centrale de la police aux frontières), des accords prévoyant la réadmission des ressortissants des pays contractants et des pays tiers, des protocoles d'accord sur la délivrance de laissez-passer consulaire, et des arrangements en vue d'une meilleure exécution des mesures de reconduite à la frontière.

La direction des Français à l'étranger et des étrangers en France a un double rôle d'information et d'intervention auprès des représentants diplomatiques et consulaires. Elle assure notamment les missions suivantes :

- elle notifie les mises à exécution des reconduites à la frontière aux postes diplomatiques et consulaires français dans les pays concernés ;

- elle intervient auprès des ambassades étrangères en vue de faciliter l'obtention de laissez-passer consulaires, qui sont indispensables à la mise en oeuvre des mesures de reconduite à la frontière lorsque les personnes faisant l'objet d'une mesure de reconduite ne disposent pas de documents de voyage ;

- elle effectue, conjointement avec les directions concernées du ministère de l'intérieur, des démarches auprès des pays les moins coopératifs.

d) Organismes divers rattachés au chapitre 37-90 : reconduction des moyens en francs courants

Le chapitre 37-90 regroupe notamment les dotations versées à plusieurs organismes dépendant du ministère des affaires étrangères :


· La Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel (CNEMA) (article 71) :

Créée par la loi du 8 juillet 1998 tendant à l'élimination des mines antipersonnel, la CNEMA est chargée d'assurer le suivi de l'application de cette loi et de l'action internationale de la France en matière d'assistance aux victimes de mines antipersonnel et d'aide au déminage. Elle est composée de 32 membres, nommés par un arrêté du Premier ministre en date du 21 octobre 2002 (4 parlementaires, 4 personnalités qualifiées, 4 représentants d'associations, 4 représentants des syndicats, et 8 représentants de l'Etat). Elle publie chaque année un rapport, remis au Premier ministre.

Le budget de la CNEMA, financé à parité par le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères, est stable depuis plusieurs années. Il est en très légère diminution pour l'année 2004, la dotation versées par le ministère des affaires étrangères passant de 68.602 euros à 67.297 euros.

Comme la France a totalement rempli ses obligations internes au regard de la convention d'Ottawa (dont l'article 4 prévoit la destruction des stocks de mines antipersonnel des Etats Parties dans les quatre ans suivant l'entrée en vigueur de la convention), l'action de la Commission est désormais orientée vers l'action internationale de la France en faveur de l'aide aux victimes de mines antipersonnel et du déminage humanitaire, ainsi qu'aux efforts diplomatiques pour promouvoir l'universalisation de la convention d'Ottawa.

En 2004, la CNEMA prévoit, outre la participation à des réunions internationale, la mise en oeuvre de missions d'évaluation en Afrique ou en Europe de l'est, et le suivi des actions lancées à l'occasion de sa mission effectuée en 2003 en Slovénie et en Croatie, d'organiser un colloque international à Paris tendant, d'une part, à réunir et à mobiliser les institutions nationales comparables créées à l'étranger, et, d'autre part, à susciter la création de telles structures là où elles n'existent pas encore. Le coût de l'organisation de ce colloque est estimé à 83.500 euros.


· Le Secrétariat du conseil de défense franco-allemand (article 81) :

Le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité a été créé à la suite de la signature entre la France et l'Allemagne, le 22 janvier 1988, d'un protocole destiné à renforcer la coopération entre les deux pays, sur la base du traité de l'Elysée du 22 janvier 1963. Le secrétariat du conseil franco-allemand de défense et de sécurité est situé à Paris. Il est placé sous la responsabilité des représentants des deux Etats. Il est chargé de suivre les travaux de coopération entre les deux pays portant sur l'élaboration de conceptions communes dans le domaine de la défense et de la sécurité, le développement de la concertation sur toutes les questions intéressant la sécurité de l'Europe, y compris dans le domaine de la maîtrise des armements, les décisions concernant les unités militaires mixtes, la coopération entre les deux armées, l'amélioration de l'interopérabilité des matériels et le développement de la coopération en matière d'armement.

Ce secrétariat dispose de neuf membres permanents rémunérés par leur administration d'origine (un diplomate et un représentant du ministère de la défense de chaque nationalité ainsi que cinq personnes assurant le soutien administratif). Son budget est pris en charge à parts égales par la France et l'Allemagne. La partie française est versée pour moitié par le ministère des affaires étrangères et, pour l'autre moitié, par le ministère de la défense. La dotation versée par le ministère des affaires étrangères est stable. Son montant s'élève à 32.609 euros.


· La Maison des français de l'étranger (article 84) :

La Maison des français de l'étranger a pour mission d'informer les Français ayant un projet d'expatriation ainsi que la population française expatriée. Elle prépare actuellement, en collaboration avec les services concernés du ministère des affaires étrangères, un projet d'aide à l'expatriation des jeunes français en recherche d'un stage ou d'un premier emploi. La Maison des français de l'étranger a en effet constaté que cette population, qui représente les deux tiers de son public, n'obtient de réponse d'aucune institution sur ces questions.

Elle emploie, en 2003, 17 agents du ministère des affaires étrangères ainsi que deux experts détachés pour l'information du public dans le domaine des douanes et de la protection sociale. Son budget pour l'année 2002, d'un montant de 442.000 euros, a été réduit à 404.398 euros à la suite d'une annulation de crédits. La Maison des français de l'étranger indique que cette annulation a entraîné un report de charges d'un montant de 39.500 euros sur l'exercice 2003.

La subvention accordée à la Maison des français de l'étranger pour l'année 2004 s'élève à 308.336 euros, en diminution de 13.785 euros par rapport à l'année précédente. Les ressources propres de la Maison des Français de l'étranger sont constituées des rentrées de fonds de concours (pour un montant attendu d'environ 120.000 euros en 2004) ainsi que quelques rentrées publicitaires.


· La Mission de l'adoption internationale (article 85) :

La Mission de l'adoption internationale (MAI), créée en 1987, compte 24 agents relevant de trois administrations : ministère de l'emploi et de la solidarité, ministère de la justice et ministère des affaires étrangères, et est placée sous l'autorité de ce dernier. La MAI centralise et diffuse l'information, habilite et contrôle les organismes français agréés pour l'adoption, dialogue avec les administrations des pays d'origine des enfants, délivre aux enfants adoptés les visas nécessaires à leur établissement en France, assure le traitement et le suivi des procédures individuelles d'adoption internationale et enfin, participe à l'élaboration de la réglementation interne relative à l'adoption internationale. Elle bénéficie, comme en 2003 d'une subvention de 43.778 euros, en légère diminution par rapport aux années précédentes.


· La Commission coopération et développement (article 87) :

La Commission coopération et développement est une commission consultative interministérielle créée en 1984, qui rassemble des représentants des pouvoirs publics et des représentants du monde associatif concernés par l'aide au développement et l'aide humanitaire. Elle est présidée par le ministre délégué à la coopération et à la francophonie et comporte deux collèges de 10 membres, l'un composé de représentants d'organisations ayant pour principale activité la solidarité internationale12(*), et l'autre, de représentants des pouvoirs publics13(*). Elle dispose d'un secrétariat général permanent animé par un secrétaire général. Celui-ci est nommé par le ministre des affaires étrangères, sur proposition du ministre chargé de la coopération, pour une durée de trois ans renouvelable, et placé sous l'autorité du président de la commission. On notera que ce poste est vacant depuis le début de l'année 2003.

Cette commission consultative sert de relais entre les pouvoirs publics en charge de l'aide au développement et les organisations de solidarité internationale. Elle informe les organisations de solidarité internationale et se charge de faire connaître leurs préoccupations en matière de coopération et de développement aux institutions et autorités responsables de la politique française en ce domaine ; elle peut également suggérer à ces dernières les dispositions et actions concrètes qui lui paraissent de nature à améliorer la participation des citoyens à la solidarité internationale et à la coopération au développement. Elle est organisée en groupes de travail. Ainsi, à titre d'exemple, un groupe de travail a été constitué pour suivre la mise en oeuvre des contrats de désendettement-développement (C2D), un autre, sur les questions européennes.

La commission Coopération Développement fonctionnait avec un secrétaire général (jusqu'au 1er janvier 2003), contractuel du ministère des affaires étrangères, et avec une adjointe administrative principale du ministère des affaires étrangères (jusqu'au 1er juillet 2003), qui assistait le secrétaire général. Elle est par ailleurs hébergée dans les locaux du ministère des affaires étrangères et dispose d'un budget de :

- 60.000 euros pour le recrutement de vacataires ou de chargés d'études ;

- 18.970 euros pour ses coûts de fonctionnement ;

- 4.500 euros pour ses frais de déplacement.


· Le Haut conseil de la coopération internationale (article 88) :

Le Haut conseil de la coopération internationale (HCCI) a été créé par décret du 10 février 1999, afin de permettre une concertation régulière entre les différents acteurs de la coopération internationale et de sensibiliser l'opinion publique aux enjeux de cette coopération. Le décret n° 2002-1355 du 14 novembre 2002 relatif au Haut Conseil de la coopération internationale a confirmé cette double mission, restreint le nombre de membres du conseil de 60 à 45, et renforcé le poids des élus nationaux et locaux au sein du Haut Conseil, leur nombre passant de 3 à 13.

En 2002, le HCCI bénéficiait de 17 emplois mis à disposition par 6 ministères (dont 9 emplois par le ministère des affaires étrangères) ainsi que par l'AFD. En 2003, il bénéficiait de 12 emplois, le nombre d'agents contractuels mis à sa disposition par le ministère des affaires étrangères passant de 8 à 5. En 2003 comme en 2002, la subvention de fonctionnement versée par la ministère des affaires étrangères s'est élevée à 647.909 euros. Pour l'année 2004, cette subvention est réduite à 620.182 euros, et 12 emplois seront mis à la disposition du HCCI.

S'agissant de l'activité du HCCI, celui-ci a remis en 2002 neuf avis assortis de rapports au Premier ministre, organisé en moyenne une réunion plénière par mois, réuni une conférence de la coopération internationale et mis en place le Prix de la Coopération internationale. Le HCCI a préparé un programme de travail pour la période 2003-2005, après consultation des différents acteurs concernés. Sept thèmes ont été retenus14(*), qui seront chacun traité par une commission spécialisée du Haut Conseil.

e) Voyages, réceptions, déplacements ministériels

Deux chapitres du budget des affaires étrangères retracent les dotations versées pour le financement des voyages, réceptions et déplacements ministériels :

- un chapitre 37-88, qui comporte un article 10 « réceptions courantes » et un article 20 « frais de déplacements ministériels » ;

- un chapitre 37-89, qui comporte un article unique « conférences internationales et voyages officiels ».

Ce dernier chapitre supporte les dépenses effectuées pour la prise en charge des conférences internationales en France. Le coût de l'organisation du sommet du « G8 » à Evian, du 1er au 3 juin 2003, s'est ainsi élevé à 25,2 millions d'euros.

* 8 On notera que ce Comité de pilotage vient en quelque sorte se substituer au « Comité de management », chargé de définir et de suivre les axes de modernisation du ministère. Par ailleurs, le « Comité stratégique » n'a pas été réuni en 2003. Le ministère des affaires étrangères indique que « la rénovation de la fonction d'analyse et d'anticipation du ministère fera l'objet de propositions dans le cadre de l'exercice de réforme de l'action extérieure engagé par le ministre ». Enfin, on notera que le Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), chargé, selon le décret n° 98-66 du 4 juin 1998, de rassembler toutes les informations concernant l'organisation et la localisation des réseaux extérieurs de l'Etat à l'étranger ainsi que sur l'utilisation des crédits d'action extérieure en liaison avec le CICID (Comité interministériel de la coopération et du développement), ne s'est pas réuni depuis janvier 1997.

* 9 Cet effectif ne tient pas compte des disponibilités concernant des départs dans le secteur privé.

* 10 La fongibilité asymétrique découle de la rédaction du II de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose que « La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». Par conséquent, au sein d'un programme, le gestionnaire pourra, en cours de gestion, redéployer librement les crédits, sous la réserve que ne soient pas abondées les dépenses de personnel.

* 11 Il s'agit des opérations sélectionnées en Bolivie, à Haïti, au Maroc, au Nicaragua, en République centrafricaine et en Thaïlande.

* 12 Depuis la parution de l'arrêté du 6 février 2003, les associations membres titulaires de la commission sont : Coordination Solidarité-urgence développement, Handicap international, le Comité de liaison des organisations non gouvernementales-volontariat (CLONG-volontariat), le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), le Centre international de développement et de recherche, la Guilde européenne du Raid, l'Union nationale des centres sportifs de plein air, Frères des Hommes, l'Institut de recherche et d'applications des méthodes de développement, le Forum des organisations de solidarité internationales issues de l'immigration.

* 13 Soit : 3 représentants du ministre des affaires étrangères, un représentant de la mission pour la coopération non-gouvernementale, un représentant de la direction de la coopération technique, un représentant du service d'action humanitaire, un représentant du ministre chargé de l'économie, des finances et de l'industrie, un représentant du ministre chargé de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, un représentant du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, un représentant du ministre chargé des affaires sociales, un représentant du ministre chargé de la jeunesse, un représentant du ministre chargé de l'aménagement du territoire et de l'environnement, et un représentant de l'Agence française de développement.

* 14 Il s'agit des thèmes suivants : Information du public, éducation au développement ; Coopération décentralisée ; Lutte contre la pauvreté, les inégalités et l'exclusion ; Financement du développement ; Economie et solidarité ; Négociations internationales, mobilisation des savoirs et concertation des acteurs ; Crise, prévention, reconstruction. Par ailleurs, chacune de ces thématiques intégreront systématiquement quatre sujets transversaux : les droits de l'homme, la gouvernance, le développement durable et l'approche européenne.

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