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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Affaires étrangères ( rapport général - première lecture )

 

 

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B. « ÉDUCATION ET SOLIDARITÉ » (AGRÉGAT 12)

Chapitre

Objet

LFI 2003

PLF 2004

Variation

36-30 (art. 10)

Subvention versée à l'AEFE

338.114.615

332.000.000

- 1,8 %

36-30 (art. 20)

Subvention versée à l'OUCFA

24.851.348

24.701.348

- 0,6 %

46-91

Frais de rapatriement

646.483

646.483

-

46-94

Assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France

24.204.865

24.054.865

- 0,6 %

Total

« Education et solidarité »

362.965.963

356.701.348

- 1,73 %

Source : bleu « affaires étrangères » PLF 2004

1. Missions, objectifs, indicateurs : des améliorations nécessaires

L'agrégat 12 comporte deux composantes :

- « action consulaire »

- « enseignement français à l'étranger »

Votre rapporteur réitère une nouvelles fois les mêmes observations que les années précédentes au sujet de cet agrégat, dont la présentation n'est pas satisfaisante, aucune d'elles n'ayant été prise en compte pour la présentation des crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 2004.

S'agissant de la composante « action consulaire », l'efficacité d'une analyse orientée sur les missions et les objectifs impose que les moyens de fonctionnement, actuellement inscrits dans l'agrégat 11, soient rapprochés des moyens d'intervention.

Il est indispensable, dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d'enrichir les « indicateurs » liés à l'action consulaire : le seul indicateur figurant dans le bleu concerne les demandes de stages, d'emplois et de qualifications professionnelles satisfaites par les services consulaires. Elles ne constituent, à l'évidence, qu'une part restreinte de l'action des services consulaires.

Votre rapporteur réitère également ses observations relatives à l'inscription des crédits d'assistance aux réfugiés étrangers (article 52 du chapitre 46-94) dans le chapitre portant sur les crédits d'assistance aux Français à l'étranger. Il considère qu'il serait plus cohérent de rapprocher les crédits d'assistance aux réfugiés étrangers de ceux de l'OFPRA, qui participent à la même politique d'accueil des étrangers en France.

Votre rapporteur considère enfin que le regroupement dans un même agrégat des crédits d'investissement immobilier destinés aux établissements de l'AEFE en gestion directe (chap. 57-10, art. 31) avec la subvention de l'agence serait bienvenue, dès lors que ces crédits financent deux aspects d'une même politique. L'inscription de la totalité des crédits d'investissement dans l'agrégat 11 ne facilite pas la lecture des moyens affectés aux politiques que les agrégats sont censés retracer.

2. Évolution des moyens de l'agrégat 12 en 2003

Votre rapporteur souhaite consacrer une part importante de son analyse à l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE). Outre le fait qu'elle représente près de 93 % des crédits de cet agrégat, elle fait l'objet au cours de l'année 2003, à la suite d'une situation financière particulièrement délicate à la fin de l'année 2002, d'une réflexion approfondie quant à son rôle, son organisation et son financement.

a) L'Agence pour l'Enseignement du Français à l'étranger (AEFE)

Les effectifs totaux scolarisés dans le réseau de l'AEFE sont stables au cours des cinq dernières années :

Evolution des effectifs scolarisés dans les établissements scolaires de l'AEFE depuis 1997

Nationalité

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

Evolution 2002/1997

Français

64.605

66.069

66.951

67.779

68.474

+ 6 %

Nationaux

70.680

72.062

70.415

69.009

67.820

- 4 %

Etrangers-tiers

20.779

19.803

21.111

21.267

21.956

+ 5,7 %

Total

156.084

157.934

158.477

158.055

158.250

+ 1,4 %

Source : AEFE

La tendance est à l'augmentation du nombre d'enfants français scolarisés dans les établissements de l'AEFE et à la diminution du nombre d'élève de la nationalité du pays dans lesquels les établissements de l'AEFE sont implantés. Cette tendance se vérifie sur une plus longue période.

La répartition géographique des élèves a connu des évolutions importantes au cours des dernières années, ainsi que le montre le tableau ci-dessous :

Répartition des effectifs scolarisés dans les établissements scolaires de l'AEFE par zone géographique

Zone géographique

Effectifs en 2001-2002

Evolution 2002/1997

Europe occidentale

35.432

- 3,34 %

Europe centrale et orientale

5.386

+ 101,8 %

Amérique du nord

9.452

- 4,45 %

Amérique latine

22.438

- 3,67 %

Maghreb

21.337

- 2,19 %

Afrique francophone

21.641

- 29,49 %

Afrique non francophone

5.958

+ 8,15 %

Moyen-orient

17.919

+ 5,3 %

Asie/Océanie

8.802

+ 3,08 %

Océan Indien

9.755

n.d

Total

158.250

+ 1,4 %

Source : AEFE

On constate une croissance importante des effectifs scolarisés dans les pays d'Europe centrale et orientale. Elle est liée à l'ouverture ou à l'agrandissement de plusieurs écoles et à la forte croissance des investissements français et des effectifs expatriés dans cette région du monde. En revanche, les effectifs scolarisés dans des établissements relevant de l'AEFE en Afrique francophone sont en diminution.

(1) La situation financière de l'AEFE

La situation financière de l'AEFE était, à la clôture de l'exercice 2002, particulièrement délicate. Son fonds de roulement ne représentait que quelques jours de trésorerie.

Au cours de l'exercice 2003, la gestion de l'AEFE a été marquée par plusieurs crises internationales venant perturber, dans un certain nombre de régions, les activités d'enseignement de l'AEFE, et ayant, de ce fait, des incidences sur sa situation financière.

La guerre civile en Côte d'Ivoire a entraîné la fermeture, pendant plusieurs mois, de l'ensemble des établissements scolaires relevant de l'AEFE, et a asséché la trésorerie des établissements. Cette situation a entraîné le retour en France de plus de 120 professeurs, qui ont été réintégrés dans leur académie d'origine, ou dans une académie avec laquelle ils avaient des liens. L'AEFE a obtenu à juste titre que soient indemnisés les professeurs résidents, ce qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit.

La crise ivoirienne a causé d'importantes difficultés à l'AEFE en terme de gestion. Le départ de Côte d'Ivoire d'un certain nombre d'expatriés français vers Dakar, et le déménagement de la Banque Africaine de développement (BAD) d'Abidjan vers Tunis, ont provoqué l'inscription de nombreux élèves dans les établissements scolaires français en cours d'année, dont près de 500 élèves dans les établissements scolaires relevant de l'AEFE à Tunis.

La guerre civile en Côte d'Ivoire a toutefois eu un impact financier positif pour l'AEFE : si les frais de rapatriement, les indemnités de déménagement et l'indemnité spéciale versée aux professeurs résidents, à la charge de l'AEFE, ont entraîné une dépense d'environ 900.000 euros, l'économie que l'agence a réalisée sur les salaires représente près de 2 millions d'euros.

On pourrait évoquer d'autres crises, une mutinerie à Bangui qui a entraîné le repli des professeurs à l'ambassade et le pillage de leurs logements, l'intervention anglo-américaine en Irak, qui a entraîné la fermeture des établissements scolaires relevant de l'AEFE dans un certain nombre de pays voisins tels que la Jordanie ou l'Arabie Saoudite, et des difficultés financières pour les établissements concernés. Toutefois, aucune de ces crises n'a eu l'ampleur de celle de Côte d'Ivoire, où plus de 8.000 élèves étaient scolarisés dans les établissements relevant de l'AEFE. Environ 5.000 élèves seulement ont réintégré ces établissements à leur réouverture.

Ces difficultés rencontrées au cours de l'exercice 2003 par l'AEFE ont provoqué, au sein de l'agence, une prise de conscience de la nécessité de mieux gérer les situations de crise auxquelles elle peut être confrontée.

De manière générale, la situation financière de l'AEFE a bénéficié de l'appréciation de l'euro par rapport à la plupart des autres monnaies, ce qui a allégé le coût des indemnités d'expatriation versées aux professeurs expatriés.

A l'issue de l'exercice 2003, et pour l'essentiel, grâce à cet effet-change largement favorable, le fonds de roulement de l'AEFE devrait s'élever à un peu plus de 8 millions d'euros, soit l'équivalent d'un peu plus d'une semaine de dépenses de l'agence.

Pour l'année 2004, l'agence prévoit la prise en compte de plusieurs mesures d'ajustement de ses dépenses :

- la prise en charge des effets de la revalorisation du point d'indice sur les rémunérations : + 1.433.373 euros ;

- la revalorisation de l'indemnité exceptionnelle : + 767.913 euros ;

- la revalorisation des carrières dans le cadre des mesures du plan « Jospin » : + 1.250.312 euros ;

- la prise en compte de l'effet-change sur les rémunérations : - 5.915.041 euros ;

- la prise en compte de la diminution des effectifs d'expatriés en 2004 sur l'effet change-prix : + 782.389 euros ;

- la subvention d'équilibre versée aux établissements : + 6.697.544 euros.

Elle prévoit, au titre des mesures nouvelles :

- une augmentation des crédits destinés aux bourses de 1,1 million d'euros, afin de faire face à l'augmentation des effectifs boursiers ;

- la rémunération des personnels affectés au lycée Alexandre Dumas à Alger : + 172.507 euros ;

- la subvention complémentaire versée à l'OUCFA : + 1,1 million d'euros ;

- la régularisation de la situation administrative et financière des agents mis à disposition par le ministère de l'éducation nationale : + 105.863 euros ;

- enfin, à titre non-reconductible, la prise en compte du coût de la réforme relative à la rémunération des personnels résidents pour l'année 2004 : + 10.342.503 euros.

(2) De réelles difficultés pour prendre en charge les dépenses d'investissement de l'agence

Le financement des investissements immobiliers constitue, comme pour l'ensemble du ministère des affaires étrangères, une réelle difficulté pour l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger :

- d'une part, le ministère des affaires étrangères voit ses crédits du titre V réduits d'année en année. Cette érosion touche également les crédits de l'article 31 « établissements d'enseignement » : le montant des autorisations de programme a été réduit de moitié entre 2001 et 2004 ;

- d'autre part, la Cour des comptes a considéré qu'il ne revenait pas aux établissements dont l'Etat est propriétaire des bâtiments de prendre en charge sur leur budget les dépenses d'investissement nécessaires à la rénovation et au gros entretien de ces bâtiments.

La conjugaison de ces deux facteurs réduit considérablement les possibilités pour l'AEFE d'effectuer les travaux nécessaires pour entretenir, rénover et moderniser les établissements scolaires français à l'étranger.

Plusieurs solutions sont à l'étude afin de pallier ces inconvénients.

Une première piste consisterait à individualiser, au sein des crédits d'investissement du budget du ministère des affaires étrangères, ceux qui sont destinés au financement des investissements immobiliers de l'AEFE, et de lui confier la maîtrise totale de l'utilisation de ces crédits.

Une seconde piste consisterait à mettre en place un effort interne au réseau en faveur du parc immobilier, par l'instauration d'un fonds d'investissement alimenté par les loyers versés par les établissements en gestion directe, et d'un fonds mutualisé, alimenté par des contributions assises sur les droits de scolarité, pour les établissements conventionnés.

(3) L'augmentation des droits d'écolage et l'augmentation parallèle des bourses

La loi du 6 juillet 1990 portant création de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger précise, dans son préambule, que la mise en place de l'établissement public permettra la stabilisation des frais de scolarité.

Force est de constater que cet objectif n'a pas été respecté. Les droits d'écolage ont augmenté de manière importante, et ont atteint, dans certains pays, des niveaux particulièrement élevés : aux Etats-Unis, le niveau des droits d'écolage est tel dans les établissements scolaires relevant de l'AEFE15(*) que le ministère des affaires étrangères, comme d'ailleurs les entreprises, hésitent à proposer ces postes à des agents ayant des charges de famille importantes.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des frais de scolarité pour chaque zone géographique de l'AEFE, entre 1993 et 2002.

Evolution des frais de scolarité par zone géographique

(en euros)

Zone géographique

1993/1994

2002/2003

Evolution
(en %)

Europe

2.053,60

2.720,24

+ 32,46

Europe de l'est

1.947,98

2.926,17

+ 50,22

Afrique du nord

674,26

1.134,49

+ 68,26

Amérique du nord

4.437,60

8.979,58

+ 102,35

Amérique centrale et du sud

1.192,87

2.212,51

+ 85,48

Asie Océanie

2.606,91

4.289,69

+ 64,55

Afrique francophone

650,02

938,42

+ 44,37

Afrique non francophone

1.418,81

1.889,87

+ 33,20

Proche et moyen-Orient

1.270,02

2.561,17

+ 101,66

Source : AEFE

En réponse à une question de votre rapporteur, l'AEFE indique :

« Alors que la progression des dépenses de l'agence (en particulier la prise en charge des salaires des résidents et les bourses scolaires) ne révèlent pas un désengagement de l'Etat, quels sont les éléments qui mettent en évidence l'augmentation des coûts pour les familles ?

- augmentation régulière des effectifs, et notamment des élèves français, dont l'agence n'a pas la maîtrise, sans que les moyens de l'agence suivent le même rythme ;

- des parents consommateurs d'enseignement et d'activités péri éducatives qui amènent les établissements à prendre en charge des activités au-delà des dispositions prévues dans les référentiels en termes d'encadrement et d'heures d'enseignement ;

- l'inflation qui sévit dans la plupart des pays ;

- la dépréciation de nombreuses monnaies au regard de l'euro qui augmente mécaniquement, pour certains établissements, le coût de la participation à la rémunération des résidents et la contribution à l'ISVL ;

- la stricte limitation des moyens de l'agence en matière d'investissement immobilier et de subvention de fonctionnement ».

Un audit de l'inspection générale des finances a été sollicité afin de clarifier les éléments qui expliquent l'augmentation des droits de scolarité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cet audit, réalisé à partir d'un échantillon de 17 établissements, fait le constat suivant : entre 1992 et 2001, l'augmentation des frais de scolarité a été supérieure à celle de la subvention versée par l'Etat à l'AEFE. Cette évolution a modifié la répartition de la charge entre l'Etat et les familles, celle-ci passant de 50 / 50 à 40 / 60, au détriment des familles. Or, l'inspection générale des finances a constaté que cet écart n'apparaissait pas en prenant la monnaie locale, et non l'euro, comme référence. En prenant l'euro comme base de calcul, on constate que, du fait de l'appréciation récente de la monnaie européenne, les droits d'écolage sont en baisse au cours des deux dernières années. L'audit de l'inspection générale des finances a également relevé que la fixation des droits de scolarité ne répondait pas toujours à une logique très rationnelle. Il constate que certains établissements n'entretenaient pas de manière suffisante les bâtiments scolaires afin de contenir les frais de scolarité. L'inspection générale des finances aurait également préconisé de définir un coût complet par élève et par niveau, tenant compte de l'ensemble des données financières (y compris l'amortissement des biens ou les provisions pour perte de change), afin de définir ensuite des politiques à moyen terme sur l'évolution des droits d'écolage.

L'augmentation régulière des droits d'écolage s'accompagne d'une hausse des crédits consacrés aux bourses ainsi que d'une augmentation du nombre d'élèves boursiers au sein du réseau de l'AEFE.

Evolution des crédits relatifs aux bourses scolaires et du nombre de boursiers depuis 1998

Année

Crédits (en millions d'euros)

Evolution n/n-1

Année scolaire*

Nombre de boursiers

Evolution n/n-1

1998

30,03

+ 6,5 %

97/98 ou 98

17.393

n.d

1999

33,08

+ 10,15 %

98/99 ou 99

17.028

- 2,10 %

2000

35,36

+ 6,91 %

99/2000 ou 2000

16.419

- 3,58 %

2001

36,89

+ 4,31 %

2000/01 ou 2001

17.725

+ 7,95 %

2002

38,11

+ 3,31 %

2001/02 ou 2002

18.400

+ 3,81 %

2003

39,71

+ 4,19 %

2002/03 ou 2003

19.255 (1)

+ 4,65 %

Source : AEFE * selon rythme « hémisphère nord » ou « sud »

(1) Ce chiffre n'est pas définitif

Entre 1998 et 2003, les crédits consacrés aux bourses ont augmenté de 32 %. Le nombre de boursiers a augmenté de 10,7 %, ce qui traduit une augmentation du montant unitaire des bourses distribuées : entre 1998 et 2003, le montant moyen des bourses accordées par l'AEFE est en effet passé de 1742 euros à 2.062 euros.

On remarquera que les effectifs boursiers ont diminué jusqu'en 2000-2001, année où la tendance s'est inversée en raison de la mise en place d'une nouvelle politique de gestion, qui :

- évite tout recul dans l'aide apportée aux familles ;

- renforce la rigueur du système ;

- assure une meilleure prise en charge de l'ensemble des dépenses de scolarisation supportées par les familles ;

- autorise l'accès du système aux familles à revenus moyens ;

- agisse, en tant que de besoin, sur la politique tarifaire des établissements ;

- garantisse l'accès aux établissements scolaires de tous les enfants potentiellement boursiers.

Cette nouvelle politique de gestion des bourses scolaires a permis d'enregistrer une augmentation du nombre de boursiers, permettant à l'aide à la scolarité d'atteindre un niveau jamais atteint depuis la mise en place du système.

Toutefois, compte tenu de la progression régulière, au cours de la période considérée, des effectifs scolaires français dans les établissements de l'AEFE, le pourcentage d'élèves français bénéficiant d'une bourses est resté relativement stable, soit environ 23 %.

En réponse à une question de votre rapporteur, l'AEFE indique que « les nouvelles dispositions adoptées par l'Agence font aujourd'hui l'objet d'un large consensus et devraient permettre d'inscrire dans la durée les avancées réalisées ces dernières années au bénéfice des familles. La stabilisation des règles de gestion du dispositif, associée à une rigueur renforcée dans l'instruction des dossiers (prise en compte du patrimoine des familles) donne aujourd'hui du dispositif une image solide et cohérente.

L'objectif de l'Agence en matière de bourses scolaires est d'aboutir, dans la durée, à une augmentation régulière du nombre d'attributaires dans un environnement budgétaire maîtrisé et de pouvoir maintenir aux familles le niveau de l'aide qui leur est accordée malgré l'augmentation continue, et souvent sensible, des frais de scolarité appelés par les établissements d'enseignement français à l'étranger ».

On notera qu'outre les bourses accordées pour financer le coût de la scolarité dans ses établissements, l'AEFE a développé un système de bourses d'excellence, afin de permettre aux meilleurs élèves de poursuivre leurs études en France. Entre 1993 et 2003, le budget consacré aux bourses d'excellence est passé de 642.897 euros à 2.132.925 euros, permettant de sélectionner 115 nouveaux boursiers à l'été 2003 contre 36 à l'été 1993.

Le nombre total de bourses d'excellence financées au cours de l'année 2003 est de 448. Le tableau ci-après souligne l'augmentation régulière des bouses d'excellence de l'AEFE au cours des dernières années :

Evolution des bourses d'excellence de l'AEFE

Année

Montant (en millions d'euros)

Nombre de boursiers

1993

0,643

152

1994

1,191

174

1995

1,495

152

1996

1,462

144

1997

1,270

153

1998

1,403

214

1999

1,655

213

2000

1,677

220

2001

2,209

236

2002

2,029

346

2003

2,133

448

Source : AEFE

L'encadré ci-après indique les critères d'attribution et les prestations offertes aux boursiers d'excellence

Les bourses d'excellence

Critères d'attribution

La circulaire annuelle de référence rappelle les critères de sélection utilisés par la commission ad hoc composée de proviseurs de lycées disposant de classes préparatoires aux grandes écoles (Louis-le-Grand et Henri IV), des professeurs responsables de ces classes et d'universitaires.

Ils sont au nombre de 6 :

- élèves scolarisés dans les établissements scolaires à programmes français homologués par le ministère français de l'éducation nationale ;

- excellence des résultats scolaires de la seconde à la Terminale ;

- obtention du baccalauréat avec la mention Bien ou Très Bien ;

- revenus familiaux ;

- motivation de l'élève ;

- classement proposé par les services de coopération et d'action culturelle des ambassades concernées.

Prestations offertes aux boursiers d'excellence

Les prestations offertes aux boursiers d'excellence sont les suivantes :

- allocation mensuelle d'entretien d'un montant de 606,59 euros en 2003 versée pour une durée de 23 mois ;

- couverture sociale ;

- prise en charge des frais de déplacement du boursier et du transport de ses bagages (aller entre le lieu de résidence à l'étranger et le lieu de résidence en France et retour la seconde année vers le lieu de résidence à l'étranger) ;

- frais de formation éventuels dans les établissements d'accueil de l'Etat (les établissements privés sont donc exclus) ;

- indemnité de logement si le loyer (déduction faite des aides au logement) est supérieur à la redevance de la cité universitaire ;

- remboursement forfaitaire (460 euros) des frais d'inscription et de déplacement relatifs aux concours d'accès aux grandes écoles.

Source : AEFE

(4) La nécessaire modernisation de l'organisation de l'agence

Dans son rapport spécial sur les crédits des affaires étrangères du projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur soulignait que « les modalités de gestion de l'AEFE méritent également de faire l'objet d'une réflexion.

« Il est clair que la gestion directe de l'ensemble des établissements est exclue, compte tenu de son coût exorbitant pour les finances publiques. Pour autant, on ne saurait considérer comme pleinement satisfaisante la gestion des établissements par des associations de parents d'élèves. En effet, les expatriés sont souvent pour un temps limité dans un pays (trois ou quatre ans), alors que les décisions de gestion impliquent des conséquences sur le long terme. Dans ces conditions, les décisions qui sont prises par les uns sont souvent assumées financièrement par les autres, et la responsabilisation des gestionnaires est limitée. Votre rapporteur considère donc qu'il est indispensable d'imaginer des modalités de gestion nouvelles pour les établissements d'enseignement du français à l'étranger. (...)

« En tout état de cause, la situation actuelle de l'AEFE implique de prendre des décisions courageuses et claires. La recherche des économies demandées dans le projet de budget pour 2003 implique au préalable de définir des priorités, car un « bricolage » ne serait que provisoire. Quels sont les buts de l'AEFE ? Permettre la scolarisation en langue française des enfants d'expatriés français à l'étranger ? Offrir un enseignement en langue française aux élèves étrangers, afin de former une élite francophone dans les pays où nous souhaitons développer notre influence ? Quels doivent en conséquence être les priorités de l'agence ? Implanter des établissements là où la communauté française est la plus importante ? là où des sections bilingues, ou des lycées internationaux n'existent pas ? là où le développement de la francophonie présente des avantages pour la France ?

« Autant de questions qui restent aujourd'hui sans réponse : entre le lycée français de Madrid et les petites écoles françaises installées de manière précaire dans certains petits pays d'Europe de l'est, à l'évidence, ni les moyens, ni la logique n'est la même.

« Dans ce contexte de restriction budgétaire, il devient indispensable que l'Etat conclue un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, comportant, à partir d'un état des lieux détaillé, un engagement de l'agence sur les résultats ».

L'AEFE a organisé, les 6 et 7 mai 2003, un séminaire de réflexion avec les membres du conseil d'administration de l'agence réunis en formation élargie, afin d'étudier les réformes envisagées pour préparer l'avenir de l'établissement. Dans un projet de document stratégique, approuvé par le conseil d'administration le 17 juin 2003, l'Agence indique :

Projet de document d'orientation stratégique

L'agence pour l'enseignement français à l'étranger a été créée il y a treize ans, sous la forme d'un établissement public national placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, pour gérer un réseau d'établissements d'enseignement à programme français qui relevaient jusque là de divers programmes de coopération culturelle, et pour encadrer, dans des conditions statutaires cohérentes, les enseignants titulaires qui s'y trouvaient détachés.

Pour conduire son action, l'AEFE a été cependant dotée d'instruments limités. Elle dispose d'un budget certes important (420 millions d'euros pour 2003, soit 10 % environ du budget du ministère des affaires étrangères et 28 % des moyens de la DGCID), mais dont la part essentielle (83 %) est consacrée aux rémunérations. Malgré la présence d'un parc immobilier considérable, elle n'a pas de compétence en matière d'investissements. La subvention de l'Etat doit être renégociée chaque année et les recettes provenant des établissements sont d'un usage malcommode. Les relations de l'AEFE avec les établissements sont régies, pour les établissements conventionnés, par des conventions précisant les obligations juridiques des deux parties et les moyens accordés par l'agence. Ces conventions n'indiquent pas d'objectifs. Avec les établissements en gestion directe, l'agence ne fixe pas davantage d'objectifs à atteindre.

Malgré ces limites, l'AEFE gère actuellement, sans heurts majeurs, 6.000 agents, 160.000 élèves et près de 300 établissements (soit le volume de travail d'une académie) avec une remarquable économie de moyens humains. Un élève de son réseau coûte en moyenne et par an 4.740 euros, dont plus de la moitié est prise en charge par les familles, contre 5.855 euros en France. L'agence en outre a absorbé en moyenne un millier d'élèves français supplémentaires par an depuis huit ans, sans accroissement d'effectifs d'enseignants titulaires.

Aujourd'hui, pourtant son action apparaît contestée. Certains lui reprochent des dépenses en augmentation structurelle ; ils estiment que l'évolution à venir du réseau devrait être assurée à effectifs constants par redéploiement, et que les frais de scolarité devraient être plus élevés, ainsi qu'ils le sont dans l'autre grand réseau mondial, le réseau américain. D'autres se plaignent de l'absence de concertation, de l'opacité du système de participation aux salaires des résidents et surtout, à l'inverse des premiers, s'opposent aux redéploiements de moyens et aux déconventionnements, estimant que l'Etat doit prendre une plus grande part du fardeau. Ils estiment que la politique de contention des effectifs d'élèves menée par l'agence, pour des raisons souvent budgétaires, est contraire aux intérêts de la communauté française et au rayonnement de notre pays.

L'agence elle-même est placée au coeur de fortes contradictions (ne pas augmenter la participation des familles, mais pousser à l'accroissement des frais de scolarité ; ne pas redéployer d'enseignants, mais alimenter un réseau en croissance spontanée sans augmentation des effectifs au tableau d'emplois ; améliorer la situation des personnels sans crédits supplémentaires, etc.). Elle demeure insatisfaite des instruments dont elle dispose pour résoudre ces contradictions. Le fait qu'elle dépende aujourd'hui, pour toute modification, même minime, des dispositifs existants en matière de personnels ou d'investissements, d'une chaîne de décision interministérielle très lourde, apparaît comme une difficulté supplémentaire.

Il est vrai qu'elle manque aussi d'outils d'analyse statistique et financière ainsi que des personnels nécessaires pour pouvoir se désengager des tâches de gestion courante et étudier sereinement des politiques à moyen et long termes. Dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2004, il est prévu d'asseoir un sous-programme « enseignement français à l'étranger » sur les indicateurs d'activités, de résultats et de performances.

Il était d'autant plus nécessaire de réfléchir, sans malthusianisme mais avec le sens des réalités, à une stratégie pour l'organisation et l'évolution du réseau, susceptible de guider les partenaires de la communauté scolaire, l'agence et sa tutelle pour les années à venir. Celle-ci doit inclure une meilleure définition des missions de l'AEFE, qui intègre bien la solidarité mutuelle qui existe entre l'accueil des élèves français et des élèves étrangers, et une réflexion sur l'évolution souhaitable du réseau, indissociables d'une extension des moyens dont elle dispose pour agir, et, enfin, de l'instauration de nouvelles relations entre l'agence et ses établissements.

Cette réflexion a été menée dans le cadre d'un séminaire qui s'est tenu les 6 et 7 mai dernier avec les membres du conseil d'administration de l'agence réunis en formation élargie.

Des constats ont été établis et des préconisations ont été retenues.

Ces constats et ces préconisations devraient être présentés au conseil d'administration de l'agence du 17 juin et, en cas d'approbation, être discutés dans des groupes de travail qui seraient chargés d'élaborer un document définitif, lequel serait soumis à l'approbation d'un conseil d'administration extraordinaire qui se réunirait à l'automne prochain.

Ont d'ores et déjà été retenues les orientations suivantes :

1. Ouverture au pays d'accueil :

1.1. Constats : Le projet pédagogique et éducatif pour l'enseignement français à l'étranger prévoit que soit tiré « le meilleur parti de l'insertion de nos établissements dans un contexte linguistique et culturel étranger ». Cette ouverture au pays d'accueil doit se décliner au niveau de l'enseignement de la langue du pays d'accueil, et de l'adaptation des programmes, et le cas échéant des examens.

1.2. Préconisations :

1.2.1. renforcer résolument l'ouverture à la langue du pays d'accueil, tout en ménageant une place significative à l'anglais et mettre en place des dispositifs d'enseignement bi ou trilingues ;

1.2.2. poursuivre l'adaptation des programmes ;

1.2.3. réfléchir à la mise en place d'examens tenant compte des spécificités de notre enseignement à l'étranger et offrant une lisibilité suffisante : la création d'un « baccalauréat international » pour faire pièce au baccalauréat de Genève a paru une nécessité.

2. Coopération éducative et extension du périmètre de l'agence :

2.1. Constats : Des deux missions de l'agence, accueil d'élèves français et accueil d'élèves étrangers, l'une s'impose -l'agence n'en contrôle ni les limites (nombre de Français à accueillir) ni les objectifs (préparation au baccalauréat et aux examens français) ; l'autre doit faire l'objet d'une réflexion approfondie, poste par poste, entre l'ambassade, l'agence et le ministère des affaires étrangères, l'agence n'ayant pas vocation à accueillir tous les élèves étrangers qui se présentent.

2.2. Préconisations :

2.2.1. mener une réflexion approfondie poste par poste, pour définir des cibles, des moyens et des limites en ce qui concerne l'accueil des élèves étrangers dans nos établissements ;

2.2.2. mettre en place des moyens spécifiques, dans le cadre d'une démarche contractuelle entre le département et l'agence, pour permettre aux établissements du réseau de jouer, le cas échéant, un rôle d'opérateurs de proximité de notre coopération éducative, et ce tout particulièrement dans les pays de l'Union européenne où ils devraient s'affirmer comme la vitrine du savoir-faire français ;

2.2.3. confier à l'agence la gestion des accores passés par le département avec les établissements homologués. Tous les établissements pourraient alors avoir avec elle un lien, même limité, au titre de l'homologation, ce lien pouvant être complété par un accord de partenariat, nouvel instrument juridique à définir : moins contraignant et plus souple que les conventions réservées aux établissements qui se voient déléguer une mission de service public, définissant les objectifs à atteindre et les moyens à mettre en oeuvre.

3. Cas de l'Europe :

3.1. Constats : Les établissements de l'AEFE y sont situés dans un environnement fortement concurrentiel : systèmes d'enseignement locaux de bonne qualité, filières bilingues, réseau des écoles européennes. La recherche de complémentarités est indispensable.

3.2 Préconisations :

3.2.1. mener une réflexion spécifique sur l'avenir de nos établissements en Europe, qui prenne en compte les complémentarités possibles avec les établissements situés dans le pays d'accueil ;

3.2.2. s'assurer du positionnement local de nos établissements au regard de la législation du pays hôte et rechercher des cofinancements avec les autorités éducatives locales ;

3.2.3. rechercher des convergences en matière de programmes et de reconnaissance de diplômes.

4. Relation entre l'agence et ses établissements :

4.1. Constats : Le type de relations que l'agence entretient avec ses établissements est fortement déterminé par les différences de statut : établissements en gestion directe, établissements conventionnés ou homologués ces derniers sans lien institutionnel avec l'agence. Ces relations sont perçues comme en grande partie formelles et hiérarchiques - les conventions sont des conventions cadres sans définition d'objectifs ; le manque de transparence enfin est souvent souligné.

4.2. Préconisations :

4.2.1. dès que l'agence aura retrouvé la santé financière que la réforme des rémunérations des résidents et une suite de ponctions sur son fonds de réserve lui ont fait perdre, établir des contrats d'objectifs sur 5 ans dans lesquels les moyens mis à disposition par l'agence apparaîtront en correspondance avec la stratégie globale de l'établissement, dont les résultats pourraient être évalués sur la base d'indicateurs de résultats élaborés en commun ; de la même manière, établir des lettres de mission pour les chefs d'établissement qui inscriraient leur action dans le cadre des objectifs ainsi définis ;

4.2.2. asseoir le taux de participation sur une assiette plus large, fondée sur la totalité de la masse salariale mise à disposition de l'établissement, et non plus seulement sur celle des seuls résidents, afin d'assurer une meilleure transparence ;

4.2.3. autoriser l'agence à créer des supports de résidents - aux frais des établissements qui en font la demande et ce de manière pérenne - au lieu de laisser se développer des emplois de recrutement local pourvus par des titulaires et de laisser ainsi perdurer une situation injuste, qui constitue ainsi un frein réel à l'expansion de nos établissements. Ceci mettrait fin à une situation paradoxale qui conduit à autoriser, sans limitation, les détachements dans les établissements homologués et à contingenter strictement l'agence.

5. Evolution des frais de scolarité :

5.1. Constats : Maîtriser l'évolution des droits de scolarité constitue un défi fixé à l'agence qui, malgré la pratique et les montants disparates de frais de scolarité, a l'obligation d'offrir, dans l'ensemble des établissements de son réseau, des prestations d'enseignement semblables en termes quantitatifs et qualitatifs. Si ces droits sont parfois contestés sur le plan des principes, leur augmentation reste elle largement incomprise par les parents d'élèves qui assurent désormais près de 60 % de la charge de nos établissements. C'est une situation délicate qui ne peut perdurer, sauf à risquer de remettre en cause la cohésion du réseau et les principes de service public de l'éducation qui lui sont attachés.

5.2. Préconisations :

5.2.1. définir une politique responsable de recrutement des élèves entre l'agence, les postes et les établissements, la maîtrise des coûts ne pouvant intervenir sans une évolution maîtrisée des effectifs d'élèves ;

5.2.2. faire appel à la solidarité pour maîtriser l'évolution des droits de scolarité, que ce soit celle des entreprises ou des différentes structures bénéficiaires des services de l'agence ou que ce soit celle des familles à travers des aides spécifiques ;

5.2.3. recommander aux établissements de développer auprès de l'ensemble des partenaires de la communauté éducative l'information sur les éléments qui justifient le besoin de financement et les critères sur lesquels ils s'appuient pour faire varier les droits de scolarité ;

clarifier les éléments qui justifient l'augmentation des droits de scolarité par la mise en place d'un audit de l'inspection générale des finances, de manière à bien cerner l'ensemble des mécanismes qui conduisent à cette augmentation.

6. Investissements et maintenance immobilière :

6.1. Constats : La maîtrise de la construction scolaire est l'une des conditions initiales de l'enseignement, mais le partage de son coût reste une question difficile. Aujourd'hui l'état du parc immobilier n'est pas satisfaisant et des ressources au demeurant difficiles à mobiliser ne permettent pas de faire face aux besoins d'entretien et aux impératifs de sécurité. L'Etat ne peut répondre à toutes les demandes. Aussi est-il indispensable d'ériger de nouvelles dispositions pour permettre au réseau de retrouver sa capacité de réactivité ainsi que sa volonté de piloter et de mobiliser de nouveaux moyens financiers.

6.2. Préconisations :

6.2.1. transférer à l'AEFE la compétence en matière d'investissements pour les établissements en gestion directe. Il s'agirait en la matière d'un moyen de financement budgétaire nouveau pour l'agence ; celle-ci continuerait de faire appel, comme par le passé, aux services techniques de son ministère de tutelle qui conserverait la maîtrise d'ouvrage sur les constructions immobilières des établissements scolaires ;

6.2.2. explorer les voies qu'offrent pour les établissements en gestion directe

- le recours à l'emprunt, les capacités de remboursement des annuités d'emprunt étant gagées sur les droits d'écolage ;

- la mise en place d'un fonds d'investissement, alimenté par les loyers versés par les établissements en gestion directe pour améliorer la maintenance et la mise en sécurité d'un patrimoine immobilier très hétérogène ;

6.2.3. création pour les établissements conventionnés d'un fonds mutualisé qui pourrait être augmenté des participations financières d'entreprises intéressées ou de collectivités territoriales partenaires.

7. Nouveaux financements :

7.1. Constats : Au moment où les effectifs d'élèves dans les établissements de l'agence augmentent, où le patrimoine immobilier se révèle souvent vieilli ou de capacité insuffisante, et alors que la subvention servie à l'AEFE n'est pas suffisante pour couvrir tous les besoins nouveaux, il devient nécessaire de rechercher, hors de l'appui habituel de l'Etat, de nouveaux moyens de contribution au financement de nos établissements.

7.2. Préconisations :

7.2.1. rechercher de nouvelles sources de financement auprès des entreprises privées en étudiant notamment les possibilités de mise en place d'incitations fiscales ;

7.2.2. rechercher des financements auprès de l'Etat d'accueil ou auprès d'organismes multilatéraux en valorisant l'aide que nous leur apportons ;

7.2.3. rechercher des financements sur crédits de coopération pour des missions spécifiques confiées aux établissements de l'agence.

8. Nouvelles modalités de gestion :

8.1. Constats : Coulée dans le moule commun des établissements publics nationaux à caractère administratif, l'agence peine encore à exercer pleinement les missions qui lui ont été confiées par le législateur. Si son action doit, bien évidemment, s'inscrire dans le cadre législatif et réglementaire qui s'attache à son statut, il apparaît en effet non moins patent que l'outil qu'elle représente au service de l'enseignement français à l'étranger rencontre de réelles difficultés à répondre avec l'efficacité et la réactivité nécessaires à tous les problèmes qui lui sont posés, compte tenu de la diversité des situations rencontrées de par le monde.

8.2. Préconisations :

8.2.1. veiller à une répartition efficiente des tâches de gestion entre les différents niveaux du réseau, à travers notamment la déconcentration de certaines fonctions de gestion, aujourd'hui assurées par l'agence ;

8.2.2. réfléchir aux moyens de limiter l'insécurité budgétaire par une programmation et des recettes établies sur une base pluriannuelle ;

8.2.3. confier à un conseiller d'Etat une étude pour déterminer les voies d'un accroissement de la marge de manoeuvre de l'agence.

Source : AEFE, comptes rendus et suite du séminaire des 6 et 7 mai 2003

b) Les Français de l'étranger

Evolution des crédits consacrés aux Français de l'étranger depuis 1998 (en exécution)

(en millions d'euros)

Nomenclature budgétaire

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004
(PLF)

Art. 11 - Assistance aux Français de l'étranger

14,724

16,449

17,165

16,956

16,702

17,639

17,639

Art. 14 - Sécurité des Français à l'étranger

1,564

0,968

0,610

1,418

2,303

2,010

1,394

Art. 15 - Cimetières Français à l'étranger

0,212

0,231

0,223

0,285

0,264

0,191

0,290

Art. 20 - CSFE

1,589

1,589

1,589

1,629

1,481

1.628

1,628

Art. 16 - Couverture santé

0

0

0

0,152

0,152

0,152

0,120

Total

18,089

19,237

19,587

20,440

20,902

21,620

21,071

Source : ministère des affaires étrangères

Les crédits d'assistance aux Français de l'étranger diminuent de 0,3 % dans le projet de loi de finances pour 2004 par rapport à la loi de finances pour 2003. La principale mesure nouvelle concerne la sécurité des Français à l'étranger, qui constitue une priorité du ministère depuis la dégradation de la situation internationale résultant des attentats du 11 septembre 2001. On constate par ailleurs une progression régulière des crédits consacrés à l'assistance aux Français de l'étranger. Cette progression résulte notamment de la prise en compte des recommandations figurant dans le rapport rendu par notre collègue Monique Cerisier Ben Guiga sur l'exclusion sociale dans les communautés françaises à l'étranger, remis au Premier Ministre en août 1999.

* 15 Ainsi, les frais de scolarité peuvent atteindre 17.000 euros par an pour un lycéen à New York.

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