c) Les progrès récemment enregistrés n'éludent pas la nécessité d'une budgétisation du FED
Un signe
tangible de la relative amélioration de la gestion du FED réside
dans la hausse de la contribution française au cours des
dernières années, puisque le montant des appels trimestriels
à contribution est calculé en fonction des besoins de
trésorerie du FED.
C'est le rythme des décaissements qui
détermine celui des contributions.
La Commission a en outre entendu les critiques des Etats membres et a mis en
place une réforme de l'aide extérieure de l'Union, et en
particulier du fonctionnement du FED (cf. encadré), qui s'est traduite
par des progrès en matière d'exécution
48(
*
)
. En 2001, les engagements avaient
fortement diminué de 60 %, mais les paiements avaient
progressé d'un tiers, dont une large partie était imputable aux
versements exceptionnels liés à la liquidation des
mécanismes STABEX et SYSMIN. L'exercice 2002 a permis de nouvelles
décisions à hauteur de 1,85 milliard d'euros, en
légère baisse par rapport à l'objectif initial de 2
milliards d'euros (conforme à la moyenne annuelle depuis 1989) du fait
de la non-sollicitation de la tranche de 150 millions d'euros par la
Banque européenne d'investissement au titre de l'initiative PPTE. Les
paiements se sont élevés à 1,9 milliard d'euros, alors que
la moyenne depuis 1989 n'était que de 1,6 milliard.
Les montants
prévus pour 2003 et 2004 apparaissent notablement plus
élevés que dans le passé
49(
*
)
: ainsi pour l'exercice
2003, l'estimation des paiements faite par la Commission et qualifiée de
«
prudente
» s'établit à 2,1
milliards, dont 60 millions d'euros pour la BEI ; l'exercice
prévisionnel 2004 est quant à lui arrêté à
2,6 milliards d'euros de paiements, dont 225 millions d'euros
consacrés à la BEI. L'objectif annoncé par le commissaire
au développement, M. Poul Nielson, est d'arriver à une moyenne
annuelle de 3 à 3,5 milliards d'euros de paiements annuels,
ce qui
apparaît assez irréaliste au vu du rythme de décaissement
de ces dernières années et des réformes déjà
accomplies
.
De manière générale, on constate une
certaine accélération dans le décaissement des
crédits du FED et une résorption encore trop lente des
délais nécessaires à la consommation des dotations
,
qui s'établirait, selon l'Office EuropeAid, à 4,4 ans pour
le FED, 6,6 ans pour ALA et 6,3 ans pour MEDA. Les affamés peuvent
attendre !
La décision de la Commission d'apporter des
contributions
exceptionnelles significatives à certaines grandes opérations
transversales
, qui constitue originellement une initiative
française, devrait contribuer à amplifier ce mouvement dans les
années à venir. Outre les contributions
précédemment mentionnées, il convient ainsi de relever que
Président de la Commission, M. Romano Prodi, a annoncé en juillet
dernier que le FED allait débloquer une somme de 250 millions d'euros
pour soutenir les opérations de maintien de la paix conduites par les
Africains sur leur continent
50(
*
)
. De même, le FED devrait
accélérer le déboursement de 170 millions d'euros
destinés aux Fonds mondial contre le sida.
|
Récapitulatif des engagements et paiements annuels du FED (tous protocoles financiers confondus) (en millions d'euros) |
|||||||||
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Evolution 1995/2002 |
|
Engagements |
1.520 |
965 |
616 |
2.296 |
2.693 |
3.757 |
1.554 |
1.768 |
16,3 % |
|
Paiements |
1.564 |
1.317 |
1.213 |
1.440 |
1.275 |
1.548 |
2.068 |
1.902 |
21,6 % |
|
Paiements hors versements exceptionnels (2000 et 2001) |
1.564 |
1.317 |
1.213 |
1.440 |
1.275 |
1.298 |
1.315 |
1.902 |
|
|
Source : « La budgétisation du FED », rapport au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - mai 2003 |
|||||||||
Les nouvelles modalités de gestion de l'aide extérieure et la réforme du FED
1 -
La réforme de l'aide budgétaire extérieure
Les critiques récurrentes à l'encontre de la gestion de l'aide
extérieure européenne ont incité la Commission à
prendre des mesures correctrices. La création en 2001 de l'Office de
coopération
EuropeAid
a ainsi contribué à
simplifier les différentes étapes d'élaboration des
projets et de leur mise en oeuvre. Préalablement à la
réforme de l'aide extérieure, un partage des
responsabilités entre différents services de la Commission
conduisait en effet à un trop grand émiettement des
responsabilités et à une utilisation peu efficace des ressources.
L'office EuropeAid, qui ne dispose pas de la personnalité juridique et
est placé sous la responsabilité conjointe du commissaire au
développement (DG DEV) et du commissaire aux relations
extérieures (DG RELEX), est chargé de la mise en oeuvre de
l'ensemble des instruments budgétaires d'aide extérieure ainsi
que du FED, à l'exception de certaines rubriques (PESC, actions
humanitaires, instruments de pré-adhésion). Il est donc
responsable de toutes les phases du cycle des opérations, de
l'instruction des projets à leur évaluation.
La réforme a également permis de généraliser le
recours à la
programmation
(définition de documents
stratégiques) et à la
déconcentration
de la gestion
des projets au sein de plusieurs délégations régionales de
la Commission. En outre, le champ d'action a été limité
à
six thèmes privilégiés
: politiques
macro-économiques et accès équitable aux services sociaux,
sécurité alimentaire et développement rural, transports,
commerce et développement, intégration régionale, bonne
gouvernance) et trois priorités transversales (démocratie,
rôle de la femme et protection de l'environnement.
2 - La réforme du FED
Dans un souci d'efficacité, l'accord de Cotonou qui régit le FED
a réduit à deux le nombre d'instruments financiers relevant du
Fonds : un instrument pour subventionner l'aide au développement
à long terme et une facilité d'investissement afin de promouvoir
le développement du secteur privé dans les Etats ACP.
Les
instruments de stabilisation des recettes d'exportation qu'étaient le
STABEX et le SYSMIN n'ont donc pas été maintenus
, ce qui a
conduit à des opérations de liquidation en 2000 et 2001 et
à une hausse conjoncturelle des paiements (la créance
française sur le Stabex était ainsi de 471 millions d'euros fin
2000 et a été totalement apurée en début
d'année 2002).
Le système de programmation a également
été modifié selon une logique incitative
, puisque
l'allocation des ressources aux pays ACP ne se fait plus seulement en fonction
de leurs besoins, mais aussi de leurs résultats. Le montant de
l'enveloppe pluri-annuelle allouée à un Etat devrait ainsi
dépendre étroitement des résultats d'une évaluation
périodique. L'accord de Cotonou prévoit une
implication plus
forte du Conseil des ministres ACP-UE
qui examine, au moins une fois par
an, si les objectifs assignés à chaque Etat ACP sont
effectivement atteints.
Le
Comité du FED
a essentiellement pour objet la mise en oeuvre
de l'enveloppe financière. Conséquence de la
décentralisation de la Commission, ce comité, qui se
réunit six à huit fois par an,
a de moins en moins vocation
à se prononcer sur les projets au cas par cas
, la Commission ayant
obtenu que ses travaux se concentrent sur l'examen des stratégies pays,
des programmes indicatifs nationaux et des plans annuels de financement qui les
accompagnent. Désormais, ce sont les délégations locales
de la Commission qui sont chargées de la mise en oeuvre de la
stratégie pays, arrêtée par le Comité du FED, ce qui
consiste en l'identification des projets, leur montage, leur mise en oeuvre et
le suivi. Ce recentrage peut être l'occasion de donner une réelle
inflexion ou impulsion aux activités de la Commission dans les pays
concernés.
Le Conseil des ministres a décidé d'appliquer l'accord de Cotonou
par anticipation à compter du 2 août 2000, sans attendre son
entrée en vigueur le 1
er
avril 2003. Lors de cette
période de transition, la Commission a affecté 1.200 millions
d'euros de la réserve générale du 8
e
FED
à la programmation du 9
e
FED. Enfin, pour éviter les
retards de mise en oeuvre qui ont marqué les précédents
cycles, la Commission a initié l'adaptation de certains textes
d'accompagnement nécessaires à la mise en oeuvre de la convention
dès son entrée en vigueur.
Source : « jaune » annexé au PLF 2004
relatif aux relations financières avec l'UE
Il importe toutefois de demeurer lucide quant au niveau des progrès
enregistrés : si une évolution favorable est
indéniable, il n'y a vraiment pas lieu de s'en contenter, tant le niveau
de départ est désastreux. Il importe également de
s'interroger sur l'impact d'une hausse des versements sur le terrain : si
la volonté d'accélérer les décaissements devait se
traduire par une moindre sélectivité des projets et par de
nouveaux « éléphants blancs », la gabegie
n'aurait fait que changer de localisation. L'efficacité de
l'amélioration apparente de la gestion doit donc faire l'objet d'une
évaluation approfondie.
Les errements des années
passées doivent en outre conduire à se poser sérieusement
la question de l'ampleur des contributions des Etats membres et de la
capacité d'absorption des récipiendaires
. S'il faut en
moyenne quatre ans pour dépenser les crédits, ne conviendrait-il
pas de revoir à la baisse les ambitions quantitatives de la Commission,
pour privilégier des projets mieux ciblés ?
La croissante
« externalisation » de la programmation du FED vers des
fonds
ad hoc
multilatéraux se heurte également à
certaines limites conceptuelles
, car si elle constitue une solution
partielle en matière de gestion des paiements, elle témoigne
aussi de la difficulté à bien cerner la vocation du Fonds et
d'une insertion croissante de l'aide-programme. Votre rapporteur spécial
considère ainsi que si certains projets transversaux méritent
d'être soutenus, il est également nécessaire de ne pas
faire du FED, à moyen terme, une sorte de « sas »
budgétaire vers l'abondement de fonds multilatéraux. Là
encore, le problème de la gestion de l'aide communautaire au
développement n'aurait fait qu'être déplacé vers les
institutions multilatérales, dont la gestion est également loin
d'être exempte de toute critique et qui se gardent bien de souligner la
participation française pourtant la plus forte !
Dans l'immédiat, la poursuite de la réforme du FED - qu'il ne
s'agit pas de faire disparaître mais bien d'améliorer -
doit se
traduire par une mesure déterminante consistant en son
intégration dans le budget communautaire, et partant sa soumission au
droit commun de la gestion et du contrôle budgétaires
. Les
avantages escomptés de cette budgétisation sont grands, à
commencer par un meilleur partage de la charge de financement (et donc par une
réduction significative de la contribution française), et ses
risques mesurés, ainsi que l'explique l'encadré ci-après.
Les perspectives de budgétisation du FED
L'intégration du FED dans le budget communautaire
constitue
une initiative française, formalisée dans un rapport remis au
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en mai 2003, et
qui reçoit un écho favorable de la Commission. Michaele Schreyer
et Poul Nielson, respectivement commissaires chargés du budget et du
développement, ont en effet fait des propositions en ce sens
début octobre 2003, et ont insisté sur la fenêtre
d'opportunité qui s'ouvrait aujourd'hui comme sur les avantages
escomptés de la budgétisation en termes d'efficacité, de
transparence, de légitimité, de contrôle et de
modernisation des relations de l'Union avec les Etats ACP.
Il apparaît
que la budgétisation, si elle n'est pas la panacée et ne devrait
pas résoudre toutes les difficultés, n'en constitue pas moins une
nécessité technique d'une grande portée politique
.
Le rapport sur la budgétisation du FED considère que
la double
spécificité institutionnelle et budgétaire du FED
constitue aujourd'hui un double archaïsme
. La
spécificité budgétaire tient en particulier à
l'absence d'annualité - alors que ce principe serait compatible avec
l'établissement d'une programmation pluri-annuelle - et au
relâchement auto-entretenu de la contrainte temporelle, dû en
particulier aux ratifications tardives des protocoles quinquennaux successifs
et à l'absence d' « échéance
couperet » qui conduit à ce que chaque FED puisse demeurer en
vie aussi longtemps que les crédits prévus restent non
consommés. La liberté de gestion et l'impossibilité de
tout transfert de crédits vers le budget communautaire, qui
étaient longtemps apparus comme des atouts, sont aujourd'hui
des
facteurs de vulnérabilité et privent le FED des vertus
généralement attachées à la notion de budget,
l'obligation de faire des choix comme de respecter des délais,
contribuant
in fine
à la thésaurisation des promesses
d'aide
.
En outre, l'absence de partage des rôles clair entre autorités
d'élaboration et d'exécution et le manque de lisibilité
globale de cet instrument rendent le contrôle politique difficile,
d'autant que le Parlement européen - et de manière
générale toute intervention parlementaire - est exclus du
processus.
Cette spécificité, selon le rapport, est devenue une entrave
aux réformes
. La redéfinition du rôle du Comité
du FED, qui depuis le 1
er
avril 2003 se recentre sur les
orientations stratégiques, témoigne d'un souci
d'efficacité mais retire une part de la capacité d'influence des
principaux pays contributeurs. L'élargissement de 2004 pose
également le problème de la capacité contributive des
nouveaux adhérents, et partant le risque de deux catégories
d'Etats membres au regard du FED, les donateurs et les non contributeurs. La
rénovation du FED à l'intérieur de son statut particulier
a été largement explorée, et
les marges de manoeuvre de
modernisation sans budgétisation semblent épuisées
.
L'idée de récompenser les pays performants a en particulier
été discutée avec les pays ACP et consacrée dans
l'accord de Cotonou, mais
la persistance des reliquats apporte un
démenti aux espérances des signataires
. Si un accroissement
du volume des décaissements peut être observé depuis trois
ans, il a été pour l'essentiel obtenu grâce à
d'importantes contributions particulières à des fonds
multilatéraux, qui incitent à juger les prévisions de
décaissements de la Commission pour la période 2000-2007 comme
particulièrement optimistes.
On constate enfin une volonté
manifeste de rapprocher les règles du FED, tout en maintenant son
statut, de celles du budget
(notamment par l'insertion d'une
«
sunset clause
» prévoyant l'annulation
automatique des engagements non suivis de décaissement, mais cela ne
devrait pas suffire à améliorer durablement les
décaissements, compte tenu d'autres facteurs de blocage. Ainsi,
l'idée de réallocation entre pays se heurte au fait que
«
les fonds bloqués du fait de pays non performants ou de
l'application de sanctions peuvent en pratique être gelés
indéfiniment sans préjudice apparent pour le groupe ACP, car sans
risque affiché de réaffectation au profit d'une autre
région du monde
».
Les rapporteurs considèrent que la notion de partenariat,
consubstantielle au FED, ne font pas obstacle à sa
budgétisation
. La budgétisation, qui ferait du FED une
dépense de la rubrique IV, devrait apporter des aménagements tels
que le recours à la notion de « crédits
d'engagement » dans le cadre des programmes pluriannuels, une
possible remise en cause de certains aspects administratifs du système
des ordonnateurs nationaux, une meilleure utilisation des
complémentarités offertes par les cofinancements, la mise en
place de fonds sectoriels, ou l'insertion d'une clause dérogatoire
tendant à faciliter les délégations de crédits, sur
lesquelles le règlement financier général de la
Communauté est actuellement très restrictif.
L'automaticité des allocations de fonds, qui a imprégné la
« culture » de Lomé, sera d'autant moins
prégnante qu'il existe une conditionnalité européenne
particulièrement affirmée dans le domaine politique. La
budgétisation devrait aussi avoir pour effet de
rééquilibrer le « triangle d'incompatibilité du
décaissement » entre conditionnalité, allocation
automatique et versement rapide, en restaurant l'importance du critère
du décaissement. La budgétisation devrait également
contribuer à ce que se traduise réellement le choix consistant
à favoriser davantage les pays performants, et susciter des
évolutions organisationnelles chez les récipiendaires.
La budgétisation devrait en outre présenter les avantages
suivants :
-
une vision globale et une plus grade lisibilité des actions
extérieures et de la politique de coopération de l'Union
. La
perspective de disposer d'un seul instrument pour financer des actions
transversales et sectorielles apparaît également beaucoup plus
saine ;
-
un gain pour chacune des trois grandes institutions de l'Union
:
Commission, Parlement et Conseil ;
-
une meilleure aptitude de l'Union à faire valoir ses choix
. La
priorité accordée aux pays ACP devra toutefois être
explicitement précisée. En revanche, si la budgétisation
devrait pallier le manque d'incitation du système actuel, elle ne
résoudra pas par elle-même l'insuffisante capacité
d'absorption de certains pays bénéficiaires. En outre, le souci
de protéger la ressource, principale préoccupation des pays ACP
qui redoutent que la budgétisation n'aboutisse
in fine
à
réduire les montants alloués, doit conduire à
prévoir des mécanismes d'alerte en cas de mauvaise consommation
des crédits, plutôt qu'à remettre en cause le principe
même de la budgétisation.
Source : « La budgétisation du FED, une étape
dans la modernisation de l'aide » - Rapport de MM. Dominique Bocquet
et Stéphane Viallon au ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie, mai 2003
Votre rapporteur spécial approuve la fermeté du gouvernement
français sur l'utilisation des crédits du FED, après que
la France a trop longtemps fait preuve d'une confiance excessive à
l'égard de la Commission européenne. En dépit de
progrès récents que l'on ne peut nier en matière de
consommation des crédits, le niveau de départ est trop
insuffisant et la marge d'amélioration trop ténue pour que l'on
puisse faire l'économie d'une vraie réforme du fonctionnement du
FED. L'alternative est en réalité la suivante :
- constater que la variable d'ajustement réside en réalité
dans les montants alloués, et réviser à la baisse les
ambitions communautaires en matière de coopération afin d'assurer
un meilleur taux de consommation des crédits ;
- intégrer le FED dans le budget général, en tant que
levier pour une réforme structurelle de son fonctionnement
institutionnel et financier.
Votre rapporteur spécial considère que la seconde option est la
meilleure, en ce qu'elle présente le triple avantage de
pérenniser le volume d'aide au développement
51(
*
)
(pour autant que la
budgétisation soit assortie de garanties suffisantes), de réunir
les conditions propices à une gestion plus performante, et de
réduire la contribution française par l'application des clefs de
répartition du budget général.
La France serait en
effet le principal bénéficiaire sur le plan budgétaire,
puisque sa contribution passerait de 24,5 % à 16,4 % (dans le
cadre d'un périmètre de financement non élargi), soit
à titre d'exemple une économie de plus d'un milliard d'euros pour
l'abondement de l'enveloppe du 9
e
FED (13.500 millions d'euros au
total).