Projet de loi de finances pour 2004 : Aide au développement

¹ Dans le cadre des accords concessionnels du Club de Paris, et plus particulièrement dans les situations de sortie de crise, certaines dettes précédemment réduites peuvent faire l'objet d'un nouveau traitement dont le taux d'annulation est supérieur. Dans ce cas, il y a un » topping-up » du précédent traitement au nouveau.

² Le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE, dans le cadre de sa révision triennale de la liste des pays bénéficiaires de l'APD, a en 2000 induit un changement de périmètre de l'APD globale de la France, puisque la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie ont été exclues du groupe des TOM bénéficiaires, ce qui a contribué à diminuer le montant de l'APD globale de près de 580 millions d'euros. Aujourd'hui seuls Wallis-et-Futuna et Mayotte sont éligibles à l'APD au sens du CAD.

³ Le revenu national brut constitue la nouvelle unité de mesure du CAD et demeure proche du PNB.

⁴ Les données correspondantes pour chaque rubrique sont donc extrapolées à partir de la clef de contribution annuelle de la France (17 % en 2004).

⁵ Selon les prévisions d'exécution à fin septembre.

⁶ Ces programmes sont : PHARE (préparation de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale), TACIS (actions de réformes économiques et institutionnelles en Russie, dans les Etats de l'ex-URSS et en Mongolie), OBNOVA/CARD, MEDA (programme de coopération avec les pays méditerranéens), l'aide humanitaire et alimentaire, et les actions de coopération avec l'Afrique australe, l'Amérique latine et l'Asie.

⁷ C'est-à-dire compte tenu de l'inflation.

⁸ Du fait de l'aléa moral lié à sa posture de prêteur en dernier ressort.

⁹ Les dépenses d'intervention du chapitre 68-43 augmentent en particulier de 47,7 %.

¹⁰ L'augmentation de 8,2 % retenue dans le projet de loi de finances pour 2003 avait donc été annulée par une diminution de la dotation de 12 millions d'euros dans la loi de finances intiale.

¹¹ Dont 202 personnes au Sénégal, 64 en Côte d'Ivoire, 57 au Burkina Faso, 30 en Bolivie, 36 au Brésil...

¹² Il relevait ainsi dans son rapport budgétaire que « la responsabilité de l'achat des denrées (par une convention avec les offices des céréales et des oléagineux) confiée au ministère de l'agriculture ne constitue pas un facteur d'optimisation des deniers publics , puisque les produits sont achetés en France à un cours supérieur à celui d'autre pays et font ensuite l'objet de frais de transport plus élevés que s'ils étaient acheminés d'un pays plus ou moins voisin. Cette situation plaide en faveur d'un regroupement des deux lignes budgétaires au sein du budget ministère des affaires étrangères, et le DGCID serait l'unique opérateur pour tous les appels d'offres, avec l'assistance technique du ministère de l'agriculture ».

¹³ Dans un article publié dans le Figaro le 20 octobre 2003, M. Pierre-André Wiltzer soulignait en effet : « La France et l'Allemagne préfèrent apporter une aide financière destinée à acheter des denrées sur place plutôt que de recourir à des dons en nature . (...) Cette approche répond à un souci d'efficacité mais aussi d'éthique. Elle conduit nos deux pays à dénoncer l'utilisation de l'aide alimentaire comme un instrument d'écoulement d'excédents agricoles ou de conquête de nouveaux marchés par les pays développés ».

¹⁴ En 2003, 13,3 millions d'euros de crédits ont été annulés sur un total de 33,1 millions d'euros de dotations et reports, soit plus de 30 % d'annulations.

¹⁵ Et 165 agents en administration centrale.

¹⁶ Dont la majeure partie des crédits de coopération provient du ministères des affaires étrangères.

¹⁷ Plus particulièrement les Jeux panarabes en Algérie en 2004 et les Jeux de la francophonie au Niger en 2005.

¹⁸ La question de la pérennisation du financement de cette organisation, qui connaît des succès croissants, se pose toutefois. La France avait été le principal bailleur en mettant sur pied un fonds en 1994, doté de 40 millions de francs (soit 6,1 millions d'euros). La Société financière internationale, du groupe de la Banque mondiale, pourrait prochainement constituer un « trust fund », et l'Union européenne devrait également apporter sa contribution. En France, le Conseil français des investisseurs en Afrique (CIAN) milite en faveur d'une plus grande implication de l'Agence française de développement.

¹⁹ La baisse du périmètre intégral du titre III est toutefois proche avec - 2,35 %.

²⁰ D'après les réponses du ministère, les crédits de la DGCID imputés sur le titre III diminuent de 1,6 %, mais les chapitres pris en compte ne sont pas les mêmes que les crédits de coopération comptabilisés dans le jaune.

²¹ Ces centres culturels sont implantés dans 90 pays. La coopération est également assurée par un réseau de 1.135 alliances françaises présentes dans 138 pays, dont 295 bénéficient d'une aide du ministère des affaires étrangères (223 sous forme de subventions).

Les moyens de fonctionnement des SCAC relèvent en revanche de l'agrégat « Personnel, moyens et équipements des services ».

²² Cette commission est une structure de concertation paritaire entre les pouvoirs publics et les associations de solidarité internationale dans une volonté commune de dialogue et d'échange d'informations.

²³ Le dernier avis, publié le 29 octobre 2002, a porté sur les « recommandations relatives à la politique française de coopération au développement ».

²⁴ Mais de 0,9 % pour les crédits comptabilisés au titre de l'APD.

²⁵ Ces actions seront entreprises auprès des écoles et des université (en relation avec l'action du HCCI), par la plate-forme associative nationale pour l'éducation au développement, et en mobilisant l'ensemble des ministères concernés, en particulier le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche.

²⁶ Un compte rendu technique et financier doit être remis chaque année et peut faire l'objet de demande de justification complémentaire (voire d'une demande de remboursement partiel ou total de la subvention si elle n'a pas été dépensée ou l'a été hors des critères), les chargés de mission de la Mission pour la coopération non gouvernementale peuvent réaliser des missions de contrôle sur le terrain, et des évaluations externes des projets peuvent enfin être menées.

²⁷ En 2003, cette subvention a été diminuée de 10 % environ, afin d'entamer la réforme préconisée par l'audit conjoint mené en 2001 par les inspections générales des finances et des affaires étrangères. La convention générale du 31 décembre 1999, conclue pour la période 2000-2002, a été prorogée par avenant jusqu'au 31 décembre 2003 afin de ménager une période transitoire devant permettre la préparation d'une nouvelle convention triennale pour la période 2004-2006.

²⁸ Une diffusion hertzienne de TV5 pourrait être envisagée dans les pays où l'était CFI-TV.

²⁹ Ce vaste chapitre « fourre-tout » recouvre une bonne part des actions de la DGCID.

³⁰ Augmentation qui faisait suite à une baisse de 16 millions d'euros en 1999 à 14,8 millions d'euros en 2002.

³¹ Le MAE relève ainsi :

« L'usage a montré qu'elle induisait des lenteurs et une augmentation des coûts de transaction et qu'elle pouvait conduire à des blocages. Ainsi, le MAAPAR s'est trouvé parfois doté très largement pour acheter les produits tandis que le budget du MAE ne pouvait faire face au transport en raison de son budget insuffisant.

« D'autre part, pour un grand nombre d'opérations, le MAE doit faire l'avance de la totalité des dépenses dont la part produit ne sera remboursée par le MAAPAR qu'après établissement d'une convention. Ce circuit assez long et compliqué est donc tributaire de deux services financiers au lieu d'un et le délai entre le paiement d'une facture par le MAE et son remboursement par le MAAPAR excède souvent un an ».

³² Le programme RECAMP est toutefois victime de son succès : l'augmentation du nombre de partenaires à chaque cycle et la multiplication des crises conduisent à une inflation des coûts que la France ne pourra supporter seule très longtemps.

³³ L'effectif global des coopérants, de 390 en décembre 2002, diminue d'environ 10 % en 2003 avec le non renouvellement de 33 postes, dont 21 en Afrique.

³⁴ Un comité de pilotage, composé de représentants du Quai et du ministère de la défense, sera également chargé de mettre en oeuvre ces orientations.

³⁵ Opérations d'aide directe, opérations menées par les postes diplomatiques et consulaires, subventions aux ONG et versements exceptionnels à des organisations internationales. Au 1 ^er septembre 2003, les aides financées sur le FUH concernaient 24 pays.

³⁶ Programme des Nations Unies pour le développement.

³⁷ Fonds des nations Unies pour les activités en matière de population.

³⁸ Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient.

³⁹ Organisation des Nations Unies pour la science, l'éducation et la culture.

⁴⁰ Les crédits du Fonds mondial sida-tuberculose-paludisme, sont cependant imputés au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

⁴¹ Même s'il en résulte une dilution de l'aide française, qui n'est alors plus visible sur le terrain.

⁴² Les crédits transitant par le FMU sont affectés par les Etats aux opérateurs de la francophonie : Agence intergouvernementale de la francophonie, Agence universitaire de la francophonie, Association internationale des maires francophones, Université Senghor d'Alexandrie et TV5 Monde.

⁴³ Les ministères de l'éducation nationale, de la culture et de l'écologie sont également contributeurs.

⁴⁴ Le solde, constitué de crédits de report 2002 sur 2003, demeure pour sa part soumis à une mesure de gel.

⁴⁵ Les crédits du titre V affectés aux actions de coopération ne concernent qu'une fraction minoritaire du chapitre 57-10 « Equipement administratif », déjà mentionnée précédemment.

⁴⁶ Dont les priorités sont l'accès aux services sociaux de base (enseignement, formation, santé), le développement des infrastructures (transports, hydraulique et communications), le soutien aux productions locales (agricoles, industrielles, minières ou énergétiques) et les programmes thématiques liés à la lutte contre la désertification, la sécheresse ou les grandes endémies.

⁴⁷ 2002 aura néanmoins été la dernière année de paiements au titre du 6 ^e FED, qui a été clôturé cette même année et ne fait plus l'objet de versements des Etats membres.

⁴⁸ Il convient de souligner que la mise en place d'outils analytiques par l'Agence EuropeAid permet de disposer d'éléments plus clairs sur les prévisions d'utilisation des ressources du FED, les mouvements intervenus et l'évaluation des crédits en paiement.

⁴⁹ Augmentation que la Commission justifie par une appréciation « de l'exécution prévisible de chaque dossier ».

⁵⁰ On peut toutefois se demander si c'est bien la vocation du FED que de financer de telles opérations, et si elles ne devraient pas plutôt être imputées sur les lignes correspondantes du budget des actions extérieures de l'Union.

⁵¹ Il convient de rappeler que l'Union européenne contribue, certes en données affichées, à la moitié de l'APD dans le monde.

⁵² En complément de ses interventions directes dans les Etats étrangers, l'AFD compte deux filiales : Proparco (détenu à 68%), établissement de crédit ayant vocation à financer le secteur privé et le Cefeb qui concourt à la formation et au perfectionnement de cadres de pays en développement occupant ou appelés à occuper des postes de responsabilité dans les services publics à vocation économique ou financière, les institutions financières de développement et les entreprises publiques ou privées.

⁵³ Dont 152 millions d'euros de prêts octroyés par la filiale Proparco au secteur privé.

⁵⁴ Les impayés non souverains sont provisionnés à 89 % de l'encours douteux au 31 décembre 2002.

⁵⁵ L'impact du prêt au Liban sur le bilan de l'Agence, décidé par la loi de finances rectificative de décembre 2002 , se limite à une augmentation des encours de 500 millions d'euros, mais pas du risque pondéré. Le prêt étant intégralement garanti par l'Etat français (à ce titre, la commission des finances du Sénat avait fait préciser que la garantie portait sur le capital comme sur les intérêts), celui-ci se voit en effet attribuer une pondération égale à zéro dans les calculs de ratio de solvabilité et de division des risques. La première échéance en intérêt à fin août 2003 a été honorée à bonne date.

⁵⁶ Avec 87.685 salariés et un produit net bancaire (PNB) de 16,793 milliards d'euros fin 2002, le groupe BNP-Paribas détenait ainsi un PNB parsalarié d'environ 191.500 euros. Ce niveau doit toutefois être relativisé par des effets de seuil, qui tendent à le rendre dégressif.

⁵⁷ Ainsi les crédits ouverts en 2002 étaient supérieurs de plus de 21,7 % aux dotations initiales, de 16,3 % en 2001 et de 20,1 % en 2000.

⁵⁸ Seuls les chapitres relatifs au transport de l'aide alimentaire, aux aides aux sorties de crise ou à la participation de la France au FED, autrement dit ceux motivés par le caractère urgent ou exceptionnel d'une situation et des engagements internationaux, n'ont pas été touchés par des mesure de gel, report ou annulation de crédits.

⁵⁹ 1,8 million d'euros sur le chapitre « établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger », 3,5 millions d'euros sur les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle, 21,3 millions sur le chapitre « coopération internationale au développement » et 13,8 millions d'euros sur les crédits de coopération militaire et de défense.

⁶⁰ Il s'agit des créances résultant des garanties Coface, des créances des comptes spéciaux du Trésor 903-07 et 903-17, et des créances des prêts effectués en compte propre par l'AFD.

⁶¹ La clé de répartition que sous-tend la répartition retenue par le « jaune » n'est pas explicitée dans les réponses au questionnaire budgétaire.

⁶² Dons, gestion des concours d'ajustement structurel et C2D.

⁶³ Le rythme de consommations des crédits de bonification est lié au rythme de tirage du FMI qui est très difficilement prévisible étant principalement fonction du rythme de mise en oeuvre des programmes PRGF avec les pays bénéficiaires ainsi qu'au niveau du taux d'intérêts à 6 mois du FMI.

⁶⁴ Les montants des dépenses liquidées sur ce paragraphe chaque année sont connus avec certitude et sont fonction des échéanciers de prêts de l'AFD aux pays bénéficiaires des mesures Dakar, et ne sont donc pas sujet à l'évolution des taux d'intérêt.

⁶⁵ Les actions de coopération pour le volet « énergie » concernent la mise en oeuvre de la procédure IPEEFI-RAO gérée par l'ADEME pour le compte du ministère par le biais d'une convention de financement. Elle permet aux industriels français d'obtenir une aide financière pour le montage de projets éligibles à des financements internationaux liés à l'utilisation rationnelle de l'énergie et aux énergies renouvelables.

⁶⁶ Sur l'ensemble du chapitre (et donc pas uniquement sur les actions de coopération), les reliquats et reports d'AP ont été de 405,2 millions d'euros en 2002 et de 558,6 millions d'euros en 2003, soit en 2003 plus de 4,5 fois le montant de la dotation initiale ! Les reports et reliquats en crédits de paiement sont moins prononcés mais demeurent importants, puisqu'ils représentent près du quart de la dotation en LFI.

⁶⁷ La reconstitution de l'AID 13, à partir de 2003, a fait l'objet d'âpres négociations entre l'Union européenne et les Etats-Unis, conclues en juillet 2002 et aux termes desquelles les dons constitueront environ 20 % des versements.

⁶⁸ Cf. le détail par paragraphe dans la sous-partie III - C.

⁶⁹ En 2002, les principales annulations de prêts du Trésor ont été réalisées au profit de la Yougoslavie (100,9 millions d'euros, selon des termes « ad hoc »), la Côte d'Ivoire (245,1 millions d'euros, selon les termes de Lyon) et le Mozambique (179,6 millions d'euros, selon les termes de Cologne et de Yaoundé).

En 2003, elles ont été réalisées au profit de la République Démocratique du Congo (747,7 millions d'euros selon les termes de Naples), de la Yougoslavie (47,3 millions d'euros selon les termes de Naples) et du Niger (68,5 millions d'euros selon les termes de Cologne et de Yaoundé).

⁷⁰ Alors qu'aux termes de la LOLF, les programmes doivent découler des missions , on constate que c'est l'inverse qui se produit, ce qui montre bien l'impossibilité culturelle des ministres et de leurs services à concevoir quelques grandes actions globales d'où découlent une série de détails d'application constituant les programmes. La LOLF est-elle viable si on met « la charrue avant les boeufs », pour ne pas aller jusqu'à dire si on la construit « cul par-dessus tête ». La réponse à ces questions simples et logiques ne tardera guère !

⁷¹ Personnel, moyens et équipement des services ; éducation et solidarité ; coopération et interventions internationales.

⁷² Qui regroupe la gestion des ressources humaines, la formation professionnelle, les affaires budgétaires et financières, l'immobilier, les archives, le réseau de communication et le service intérieur.

⁷³ La mission étant l'unité de vote, le Parlement peut en modifier le contenu en créant ou supprimant des programmes.