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20 novembre 2003 : Budget 2004 - Services financiers ( rapport général - première lecture )

 

 

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MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le chapitre 34-97, article 09, « Chambres régionales et territoriales des comptes - crédits déconcentrés » a vu sa dotation majorée à titre non reconductible de 160.000 euros.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 28 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur les crédits des services financiers pour 2004.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé les progrès accomplis sur la période 1998-2001 pour intégrer les crédits extra-budgétaires gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et rendre ainsi la présentation des crédits plus exhaustive et plus sincère. Il a néanmoins formulé deux remarques sur des points restant en suspens, jugeant que la rémunération des conservateurs des hypothèques devait, à court terme, être budgétisée et que les primes des agents des douanes, ainsi que les crédits alloués à l'oeuvre des orphelins des douanes et aux sociétés de secours mutuels intéressant le personnel des douanes, inscrits au chapitre 15-03 du budget des charges communes, devraient également, tôt ou tard, être transférés sur le budget des services financiers.

Il a ensuite observé que le budget des services financiers était un des seuls à être marqué par un effort de maîtrise de la dépense, puisqu'il diminuait en volume. Il a indiqué que le choix avait été fait de ne pas procéder au remplacement de l'ensemble des départs à la retraite. Il a considéré que les efforts engagés depuis plusieurs années, en matière d'investissements informatiques portaient leurs fruits, dégageant des marges de manoeuvre significatives en ce qui concernait le fonctionnement. Il a montré en effet que la hausse des crédits de paiement relatifs à l'investissement informatique, de 24 %, avait pour corollaire une modération de la dépense de fonctionnement, dont la progression s'établissait à 0,6 %. Il a remarqué que cette évolution était caractéristique d'un budget marqué par le développement des investissements de modernisation et d'informatique qui engendrait des économies de personnel croissantes. Il a souligné que les projets informatiques menés à Bercy permettaient de fusionner de nombreuses applications existantes, autorisaient un décloisonnement des administrations fiscales, direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, et étaient ainsi porteurs de gains de productivité considérables. Il a estimé que l'exemple du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie mériterait d'être suivi dans d'autres ministères.

Par ailleurs, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a présenté les contrats de performance, signés en 2003 par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, dans la continuité des contrats objectifs-moyens existant précédemment. Regrettant que la direction générale des douanes et des droits indirects n'ait pas cru nécessaire de signer un tel contrat, il a jugé cette contractualisation prometteuse puisqu'elle comportait, outre des indicateurs de performance précis et crédibles, des clauses budgétaires novatrices. Il a montré en effet que les deux directions générales, en contrepartie d'engagements d'économies, de personnel principalement, qu'elles souscrivaient dans le cadre d'une programmation pluri-annuelle, bénéficiaient en retour de dotations budgétaires garanties sous la forme de crédits de fonctionnement et d'investissement. Il a remarqué que ces dotations constituaient le juste retour des efforts de productivité réalisés. Il a ajouté que les directions générales étaient, en outre, intéressées au dépassement de leurs performances, le dépassement de celles-ci donnant lieu à une dotation budgétaire supplémentaire, dans un plafond annuel fixé à 10 millions d'euros pour la direction générale des impôts et à 8 millions d'euros pour la direction générale de la comptabilité publique au titre des exercices 2004 à 2006.

Il a constaté ainsi, à travers les exemples précédents, que les réflexions et expérimentations en cours depuis plusieurs années, quel que soit leur nom, « réforme-modernisation », « Bercy en mouvement », « stratégie ministérielle de réforme » commençaient à obtenir des résultats. Il a jugé que la rationalisation des structures territoriales, le redimensionnement de l'administration centrale, l'examen des processus administratifs entraîneraient une plus grande efficience du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a souligné également que la qualité de service ne pouvait être absente des préoccupations du ministère. Il s'est donc félicité de la formalisation de neuf engagements très concrets en faveur d'une meilleure qualité du service, qu'il s'agisse de la règle qui consistait à réceptionner, acheminer et traiter tout dossier présenté par le contribuable, même s'il ne s'était pas adressé spontanément au bon service, du principe de ne laisser aucun appel téléphonique sans réponse immédiate, ou encore aucun courrier sans réponse, et cela dans un délai strict de 30 jours. Il a considéré qu'il s'agissait là d'exigences normales en matière de service public qui ne pourraient être respectées qu'au prix d'une requalification de la structure des emplois de Bercy, d'un effort significatif de formation des agents et d'une amélioration de l'organisation des services.

Il a rappelé que ces mesures, d'ambition modeste mais utile, ne dispensaient pas d'un débat, trop rapidement écarté, sur la retenue à la source. Il a souligné que les difficultés rencontrées par le chantier de la déclaration préremplie, et son échec probable, nécessitaient une véritable réflexion sur l'amélioration de service que pourrait engendrer l'imposition à la source, pratiquée dans l'ensemble des pays européens à l'exception de la France.

Enfin, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a conclu par quelques réflexions sur un autre débat, actuellement « en vogue », sur la rémunération au mérite. Il a indiqué être satisfait des mesures prises pour mieux évaluer le travail des agents, en généralisant l'entretien annuel d'évaluation dès 2004, en introduisant une réelle lisibilité de la notation, et en faisant bénéficier les agents les mieux notés d'une réduction d'ancienneté plus importante qu'aujourd'hui. Il ne s'est pas montré opposé à l'expérimentation d'une modulation des salaires, en fonction de leurs performances, pour les 800 plus hauts cadres de Bercy. Il s'est en revanche interrogé sur l'opportunité d'introduire une rémunération au mérite pour l'ensemble des agents, rappelant que la refonte du système indemnitaire du ministère, qui avait duré trois années, venait tout juste de s'achever. Compte-tenu de l'enjeu que représentait la réforme de Bercy, il s'est demandé si le chantier d'une rémunération au mérite était véritablement prioritaire par rapport aux réformes de structure à mener et s'il ne risquait pas de constituer la pierre d'achoppement des discussions à venir sur des sujets autrement plus importants.

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est engagé.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut salué la constance du rapporteur spécial et évoqué la qualité de ses travaux, M. Maurice Blin s'est demandé si les réticences à l'encontre de la retenue à la source n'étaient pas liées, d'une part à la volonté des citoyens d'identifier avec précision le montant de leur imposition et, d'autre part, aux perspectives de suppressions d'emplois publics que la réforme serait susceptible d'engendrer.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la complexité d'une retenue à la source en matière d'impôt sur le revenu en raison de l'existence du quotient familial et d'un barème progressif. Il s'est montré sceptique sur l'intérêt de la déclaration d'impôt « préremplie » qui déresponsabilisait le citoyen. En ce qui concernait la rémunération au mérite, il a considéré que pour la plupart des agents, on ne pouvait primer qu'une équipe, et non une personne. Par contre, il a souhaité que l'on puisse « rémunérer les citoyens au mérite », en les associant aux économies que pouvait faire l'Etat grâce à la mensualisation, au prélèvement automatique ou à la télédéclaration . Il a jugé que c'était ainsi que l'on pourrait associer les citoyens à la réforme de l'Etat. Il s'est en outre demandé si le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne recelait pas des sources d'économies.

M. Joseph Ostermann a considéré qu'il conviendrait d'associer les banques à cette politique d'intéressement en raison des frais, qu'il jugeait trop élevés, qu'elles prélevaient sur les virements automatiques.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a concédé que la mise en oeuvre de la retenue à la source était difficile, mais a estimé qu'elle n'était pas impossible car les autres Etats de l'Union européenne avaient déjà accompli une telle réforme. Il s'est déclaré en accord avec M. Jean Arthuis, président, quant à la nécessité de simplifier au préalable cet impôt, par la création, par exemple, d'une « contribution sociale généralisée » (CSG) progressive, dans le cadre de laquelle le bénéfice du quotient familial et des autres incitations fiscales seraient reversés au contribuable par l'Etat en fin d'année, sur le modèle de la prime pour l'emploi ou d'un dégrèvement Il a rappelé que la déclaration préremplie avait aujourd'hui un taux d'erreur de 40 %. Il a jugé l'idée d'un « intéressement » du contribuable intéressante, s'interrogeant toutefois sur sa constitutionnalité. Il a conclu en soulignant que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie présentait dans le projet de loi de finances pour 2004 un budget en baisse et qu'il lui paraissait donc difficile d'aller plus loin en matière d'économies.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des services financiers jusqu'à l'examen des autres fascicules du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Réunie le jeudi 13 novembre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2004.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003 après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

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