B. LA PRÉPARATION DU MINISTÈRE À LA RÉFORME
1. Les expérimentations
Pour
mieux se préparer aux changements induits par la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la
direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la
construction (DGUHC) a décidé d'expérimenter, en 2003, la
fongibilité des crédits du chapitre 65-48 affectés au
logement locatif social (articles 02, 10, 50 et 60).
Trois articles de prévision - 03, 04 et 05 - ont été
créés début 2003 sur le chapitre 65-48, afin de suivre
plus spécifiquement l'activité induite par cette
expérimentation.
2. Les objectifs poursuivis
Plusieurs objectifs sont attachés à cette démarche de
globalisation des aides au logement locatif social :
- d'une part,
renouveler au niveau local les méthodes de
programmation des crédits
, en asseyant cet exercice non plus sur des
critères prédéterminés mais sur les besoins
effectivement recensés,
- d'autre part, engager un processus visant à
mieux définir
les objectifs assignés à la politique en faveur du logement
social
,
- enfin, tester
la pertinence et la faisabilité d'indicateurs
susceptibles de rendre compte des résultats de cette politique.
Trois régions ont été choisies comme terrains
d'expérimentation - Rhône-Alpes, Pays de la Loire et Nord Pas de
Calais- en raison de la pré-existence d'outils d'observations et de
connaissance du marché et des besoins en matière de logement
locatif social et de l'importance de leur parc de logements sociaux.
Les objectifs et indicateurs de la politique du logement social
La
politique menée en faveur du logement locatif social s'articule autour
des
trois principaux objectifs suivants
:
- développer et améliorer l'offre de logements locatifs sociaux
(objectif 1) ;
- assurer la mixité sociale dans les quartiers et au sein des
agglomérations (objectif 2) ;
- améliorer la qualité du service offert aux habitants (objectif
3).
Dans ce cadre,
plusieurs indicateurs ont été définis,
hiérarchisés comme suit :
- des indicateurs de suivi infra-annuel, destinés à rendre
compte de l'activité des services gestionnaires,
- des indicateurs de résultat intermédiaire, destinés
à alimenter le dialogue de gestion entre les services
déconcentrés et l'administration centrale,
- enfin, des indicateurs finaux ou de performance destinés, quant
à eux, à favoriser le dialogue entre le Gouvernement et le
Parlement.
A compter de septembre 2003, les DRE et les DDE engagées dans
l'expérimentation s'efforceront de renseigner certains des indicateurs
retenus (notamment, les indicateurs infra-annuels ou de gestion). L'ensemble
des résultats ne seront toutefois pas disponibles avant la fin du
premier trimestre 2004, la plupart des indicateurs n'ayant de sens qu'au regard
de l'activité d'une année entière.
En 2004, cette expérimentation sera généralisée
à l'ensemble du territoire.
En effet, les crédits relatifs au
logement locatif social seront regroupés, pour les opérations
situées en dehors de la géographie prioritaire de la politique de
la ville, sur l'article 10 du chapitre 65-48. Les objectifs et les indicateurs
seront éventuellement réajustés en fonction des
enseignements que l'expérimentation engagée en 2003 aura permis
de dégager.
CONCLUSION
Le
budget du logement pour 2004 affiche une réduction sensible des
crédits qui pourrait laisser à penser que l'investissement a
été délaissé
.
Or, il faut observer que cette réduction de crédits tient en
grande partie,
pour le logement social
, d'une part à l'impact de
la réduction du taux du livret A et d'autre part à la
montée en charge de nouveaux opérateurs de la politique du
logement (association foncière et ANRU) alimentés par des
contribution financières externes au budget de l'Etat (cotisation sur
les HLM, 1 % logement etc).
Concernant le logement privé
, la montée en charge des
aides fiscales, qu'il s'agisse de la TVA à taux réduit pour la
rénovation des logements ou du nouveau dispositif en faveur du logement
locatif privé (« dispositif Robien ») explique sans
aucun doute la contraction des aides budgétaires en faveur de
l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat
. Pour 2004, la
situation sera cependant stabilisée, après une gestion 2003
particulièrement difficile.
S'agissant de l'évolution des crédits en faveur du
prêt
à taux zéro
, qui a montré son utilité pendant
les périodes de faible conjoncture, pour « doper »
l'accession à la propriété, l'orientation est plus
préoccupante. Le maintien d'une aide à l'accession à la
propriété semble essentiel dans une période de relatif
ralentissement de l'activité immobilière.
Enfin, les crédits des
aides personnelles
pour 2004 connaissent
une modération certaine, mais l'absence d'indication sur les
économies à réaliser, le moindre dynamisme des cotisations
employeurs peuvent laisser craindre un « sous-calibrage »
qu'il faudra compenser en cours d'année.
MODIFICATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Majorations de crédits à titre non
reconductible
- 5.400 euros
sur le chapitre 44-30/20
(interventions en faveur du
logement, de l'habitat et de l'urbanisme - actions de concertation, de
formation et d'animation) ;
- 50.000 euros en AP et CP
sur le chapitre 57-30/10
(études en
matière de construction, de logement, d'habitat et d'urbanisme -
études centrales et locales) ;
- 10.000 euros en AP et CP
sur le chapitre 65-48/10
(construction et
amélioration de l'habitat - opérations locatives sociales et
renouvellement urbain hors politique de la ville).
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 21 octobre 2003 sous la
présidence de
M. Jean Arthuis, président
, la commission
a
examiné les crédits de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer : II. Urbanisme et logement, sur le
rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial.
En introduction,
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a
expliqué que pour 2004, le budget de l'urbanisme et du logement serait
de 6,7 milliards d'euros en moyens de paiement, soit une diminution de
près de 9 % par rapport à la loi de finances initiale
pour 2003, cette baisse s'expliquant pour l'essentiel par une forte
réduction des crédits d'investissement.
Puis il a présenté ses principales observations.
Il a tout d'abord expliqué que le projet de loi de finances pour
2004 faisait apparaître pour le budget du logement d'importantes
diminutions de crédits, jusqu'à 25 % pour les
dépenses en capital, en crédits de paiement, mais il a tenu
à souligner combien la comparaison traditionnelle de loi de finances
initiale à loi de finances initiale avait peu de sens. Ainsi, il a
rappelé que les huit premiers mois de l'exécution du budget 2003
montraient de nombreux mouvements de crédits sous forme de reports,
d'annulations ou de gels, les crédits disponibles pour les
investissements s'étant révélés sensiblement
inférieurs en réalité aux crédits votés en
2003.
En deuxième observation,
M. Paul Girod, rapporteur
spécial,
a abordé la question des aides personnelles au
logement. Il a rappelé que depuis 1997, le nombre de
bénéficiaires de ces aides s'était stabilisé et que
le versement des employeurs, qui finançaient à hauteur de 60 %
les aides personnelles au logement, avait fortement progressé. L'Etat
avait ainsi pu financer la réforme des aides personnelles qui avait
consisté en la mise en place d'une aide identique jusqu'au niveau de
revenu correspondant au revenu minimum d'insertion (RMI).
Il a rappelé que dans la dernière loi de finances, des mesures
d'économies sur les barèmes avaient été
annoncées. Une de ces mesures consistait à créer des
planchers spécifiques pour les couples d'étudiants, afin
d'harmoniser leur situation avec celle des colocataires. Les décrets
d'application avaient été publiés en juin et juillet 2003.
Le gouvernement avait cependant suspendu cette mesure en septembre 2003 dans
l'attente des conclusions d'un rapport demandé à M. Jean-Paul
Anciaux, député, sur le logement et les aides aux
étudiants.
Il a ajouté que, pour 2004, le gouvernement annonçait de
nouvelles mesures d'économie, pour un gain budgétaire de 185
millions d'euros, mais qu'il n'avait pu en obtenir le détail, dans la
mesure où les arbitrages n'étaient pas encore rendus.
Enfin, il a souhaité que se mettent rapidement en place deux
réformes : la simplification du circuit de financement et la prise
en compte des fichiers fiscaux pour le calcul des aides personnelles.
S'agissant du premier point, il s'est réjoui de l'annonce prochaine de
la fusion des deux fonds qui géraient les aides personnelles (fonds
national d'aide au logement et fonds national de l'habitation). S'agissant du
second point, il a souhaité que cette réforme qui visait à
la simplification administrative par la suppression de cinq millions de
déclarations puisse s'appliquer au 1
er
janvier 2005.
Puis
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a commenté
l'évolution des crédits en faveur du logement locatif social.
Il a rappelé que le ministère annonçait que, malgré
sa diminution, la dotation en faveur de l'investissement locatif social pour
2004 devrait permettre la réalisation de 80.000 logements.
Il a donné plusieurs explications à cet apparent paradoxe.
Il a relevé, tout d'abord, que l'objectif de 80.000 logements ne
recouvrait pas les seuls logements financés grâce au budget de
l'Etat. Ils comprenaient non seulement les traditionnels logements
subventionnés par des « prêts locatifs à usage
social » (PLUS) et des « prêts locatifs aidés
d'intégration » (PLA-I) mais aussi des logements
aidés par des prêts locatifs sociaux (PLS) qui ne
bénéficiaient pas de subvention directe, mais d'aides fiscales,
comme l'application de la TVA à taux réduit, ou
l'exonération de taxe foncière sur les propriétés
bâties. Il a ajouté que l'objectif de 80.000 nouveaux logements
sociaux comprenait également les logements financés par la
nouvelle agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et les
logements intermédiaires de l'association foncière du 1 %
logement.
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a ensuite
précisé que la deuxième explication de la baisse des
crédits en matière de construction sociale, malgré les
objectifs ambitieux, était la baisse du taux du livret A.
Il a, en effet, rappelé que la subvention de l'Etat représentait
en moyenne entre 7 % et 14 % des plans de financement, alors que les
prêts sur fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et
consignations en représentaient respectivement 67,3 % et 31,8 %. Ainsi,
il a souligné que les seules évolutions du budget de l'Etat ne
permettaient pas de mesurer l'ampleur des aides publiques à la
construction sociale, les avantages de taux étant supérieurs aux
aides budgétaires. Il a ajouté que les subventions
budgétaires moyennes devraient diminuer en 2004, pour atteindre environ
3.000 euros. Cette diminution serait cependant intégralement
compensée, selon le ministère chargé du logement, par
l'effet de la baisse du livret A.
Enfin, rappelant la crainte des organismes de logements sociaux qu'une
évolution à la hausse du taux du livret A dans les années
à venir ne réduise l'avantage obtenu cette année, il a
estimé que les objectifs de construction sociale ne pourraient
être atteints en 2004 qu'à la condition d'une mobilisation de tous
les acteurs et d'une mise en place rapide du programme de rénovation
urbaine.
S'agissant des opérations de rénovation, compte tenu de la
généralisation de la TVA à taux réduit sur
l'ensemble des travaux d'amélioration du parc HLM et des moyens
budgétaires consacrés à la prime à
l'amélioration des logements à usage locatif et à
occupation sociale dite « PALULOS », il a indiqué
que le ministère chargé du logement estimait que les organismes
disposaient de moyens suffisants pour entretenir leur parc.
Il a rappelé que l'an dernier avait été annoncée la
distribution de 100.000 PALULOS. Il a estimé peu probable que cet
objectif soit atteint, même s'il était reconduit pour 2004, 60.000
rénovations devant se situer en zone urbaine sensible.
Enfin,
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a rappelé qu'il
avait proposé en 2003 d'améliorer la réflexion en
matière d'accession sociale à la propriété, en
relevant que le nombre de ventes de logements HLM au niveau national
était excessivement réduit.
Il s'est félicité du fait que pour 2004, le ministère
chargé du logement mettait en place un nouveau prêt, le prêt
social location accession (PSLA) qui devrait permettre à 5.000
ménages d'accéder à la propriété
après une phase locative de l'ordre de quatre ans.
Ensuite,
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a
précisé les enjeux du programme national de rénovation
urbaine défini par la loi du 1
er
août 2003 dans les
zones urbaines sensibles.
Il a rappelé que son collègue Eric Doligé avait mis en
valeur les objectifs ambitieux assignés à l'Agence nationale pour
la rénovation urbaine (ANRU) avec un programme moyen de
40.000 constructions, démolitions et réhabilitations par an
sur la période 2004-2008. Il s'est réjoui que les objectifs
associés au présent projet de loi de finances soient
inférieurs à cette moyenne théorique : l'ANRU devrait
démolir 20.000 logements en 2004 dans les ZUS et un nombre
équivalent serait produit.
Puis
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a évoqué
l'aide à la pierre dans le logement privé, avec les
crédits disponibles pour le prêt à taux zéro et pour
l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH).
Il a rappelé que depuis 1997, de nombreuses mesures avaient
été prises pour limiter le coût du prêt à taux
zéro, leur nombre s'étant ainsi fortement réduit, passant
de 123.000 prêts émis en 1997 à 102.000 en 2002, et les
deux premiers trimestres de 2003 montrant une tendance à la baisse assez
marquée, de l'ordre de 7 %.
Il a expliqué que de nouvelles économies étaient
prévues sur le prêt à taux zéro en 2004. Tout
d'abord, en positif, le gouvernement avait décidé l'allongement
de la durée du différé de remboursement pour les
ménages disposant des revenus les plus bas, cette disposition
étant en partie compensée par le raccourcissement de la
durée concernant les ménages ayant les plus hauts revenus du
barème. Ensuite, en négatif, le gouvernement procédait
à la modification des règles de prise en compte des ressources.
Jusqu'à présent, il était tenu compte des revenus
perçus les deux années précédant la demande du
prêt : il avait été décidé de prendre,
désormais, comme référence les revenus de
l'année n-1.
Il a expliqué que cette mesure visait plus particulièrement les
personnes entrant dans la vie active, qui étaient non imposables ou
faiblement imposables deux ans auparavant. Il s'agissait donc d'éliminer
une forme « d'effet d'aubaine », même si cet effet
avait l'avantage de donner une incitation à de jeunes ménages
à accéder à la propriété rapidement.
Il a en effet noté que ce « recalibrage » du
prêt à taux zéro était particulièrement fort,
puisque les dotations chuteraient d'environ un tiers en 2004. Il a
estimé qu'il ne pourrait pas ne pas avoir d'effet sur le nombre total de
prêts distribués et sur l'accession sociale à la
propriété, dont un rapport de l'inspection générale
des Finances et du Conseil général des ponts et chaussées
avait pourtant démontré l'intérêt.
Concernant l'ANAH,
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a
rappelé que depuis la loi relative à la solidarité et
au renouvellement urbains, son intervention avait été
étendue au financement des travaux réalisés par les
propriétaires-occupants.
Il a ajouté que les parlementaires avaient été, à
plusieurs reprises, amenés à proposer d'abonder la ligne
budgétaire. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003,
l'Assemblée nationale avait obtenu du gouvernement un amendement pour
revaloriser de 30 millions d'euros le budget de l'agence.
Cependant, il a fait valoir qu'en exécution, compte tenu des annulations
et des gels de crédits, la dotation avait encore été
réduite, ce qui effaçait les hausses votées en loi de
finances initiale. Il a estimé que dans ces conditions, la dotation
affectée à l'ANAH pour 2004 tenait plutôt de la
sincérité budgétaire que de la réduction
réelle de moyens.
Il a précisé que la contrainte de moyens à laquelle
était soumise l'ANAH réduisait ses capacités
réelles d'intervention, comme en témoignait la baisse constante
de logements subventionnés par l'agence. Il a relevé que la
gestion budgétaire de l'année 2003 avait été
particulièrement heurtée, avec une distorsion croissante entre le
nombre de dossiers éligibles à des subventions et les
crédits réellement disponibles. Une modification de la
réglementation concernant les travaux éligibles aux subventions
de l'ANAH est en cours et devrait permettre en 2004 de diminuer cette
distorsion entre les demandes et les moyens.
Il a souligné que le choix était clairement fait de
réduire le périmètre d'intervention de l'agence
,
ceci s'expliquant sans doute par les suites du rapport de la Cour des comptes
qui avait mis en cause l'efficacité de la politique menée par cet
établissement public, mais aussi par la prise en compte, avec retard, de
l'impact de la réduction du taux de TVA pour les travaux dans les
logements d'habitation, dont le coût était significatif pour
l'Etat.
En dernière observation,
M. Paul Girod, rapporteur
spécial,
a abordé deux voies de réforme de la
politique du logement : la décentralisation et l'application de la
loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
(LOLF).
Il a rappelé que la politique du logement social et celle du logement
pour les étudiants seraient réorganisées par le projet de
loi relatif aux responsabilités locales. En outre, la politique du
logement social ferait l'objet d'une délégation de
compétences aux structures intercommunales d'agglomération pour
la gestion des aides à la pierre, alors que les départements se
verraient confier la pleine responsabilité de tous les fonds de
solidarité logement (FSL) ainsi que celle du logement des
étudiants.
S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a rappelé que le
ministère avait décidé d'expérimenter, en 2003, la
fongibilité des crédits du chapitre 65-48 affectés au
logement locatif social, trois régions étant choisies comme
terrains d'expérimentation - Rhône-Alpes, Pays de la Loire et
Nord-Pas-de-Calais. En 2004, cette expérimentation serait
généralisée à l'ensemble du territoire.
En conclusion,
M. Paul Girod, rapporteur spécial,
a
indiqué que le budget du logement pour 2004 affichait une
réduction sensible des crédits qui pouvait laisser à
penser que l'investissement avait été délaissé.
Cependant, il a observé que cette réduction de crédits
s'expliquait en grande partie, pour le logement social, d'un côté,
par l'impact de la réduction du taux du livret A et de l'autre, par
la montée en charge de nouveaux opérateurs de la politique du
logement alimentés par des contributions financières externes au
budget de l'Etat.
Concernant le logement privé, il a noté la montée en
charge des aides fiscales, qu'il s'agisse de la TVA à taux réduit
pour la rénovation des logements ou du nouveau dispositif en faveur du
logement locatif privé dit « dispositif Robien », ce
qui expliquait, sans aucun doute, la contraction des aides budgétaires
en faveur de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. Il s'est
réjoui que, pour 2004, la situation soit stabilisée, après
une gestion particulièrement difficile en 2003.
S'agissant de l'évolution des crédits en faveur du prêt
à taux zéro, qui avaient montré leur utilité
pendant les périodes de faible conjoncture, pour
« doper » l'accession à la propriété,
il a estimé l'orientation plus préoccupante et il a
souhaité le maintien d'une aide à l'accession à la
propriété dans une période de relatif ralentissement de
l'activité immobilière.
Enfin, rappelant que les crédits des aides personnelles pour 2004
connaissaient une modération certaine, il a regretté l'absence
d'indications sur les économies à réaliser, et il a craint
que le moindre dynamisme des cotisations employeurs conduise à devoir
abonder la ligne budgétaire.
Un débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président,
a relevé qu'un enjeu important
en matière de construction sociale serait le budget consacré
à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). A ce
titre,
M. Eric Doligé, rapporteur spécial des crédits
de la ville
, a indiqué qu'il donnerait toutes les précisions
utiles lors de sa présentation du budget de la ville.
M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis des crédits du logement au
nom de la commission des affaires économiques,
a salué la
présentation faite par le rapporteur spécial, compte tenu de la
difficulté à présenter le budget du logement pour 2004
sous un aspect positif. Il a estimé que les aides personnelles au
logement seraient « sacrifiées » l'an prochain,
alors même que la situation économique se dégradait et que
l'évolution des barèmes ne suivrait pas la hausse des loyers.
S'agissant du logement locatif social, il a dénoncé un effet
d'affichage, puisque 80.000 nouveaux logements devaient être produits
alors que les aides budgétaires chutaient de 8 %. Il a
déclaré que l'Etat ne tenait pas aujourd'hui ses engagements en
matière de financement de la construction sociale, les crédits de
paiement ne parvenant pas aux opérateurs. Concernant l'effet de la
baisse du taux du livret A, il a expliqué que l'avantage
immédiat était réduit, mais qu'il s'apprécierait
dans le temps, alors que les organismes sociaux devraient financer l'ANRU pour
30 millions d'euros dès 2004. Concernant les crédits
affectés au prêt à taux zéro, il a relevé
qu'ils chutaient de 25 % et empêcheraient de jeunes couples
d'accéder à la propriété. Enfin, il s'est
déclaré très inquiet sur le devenir de l'agence nationale
pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). En conclusion, il a
estimé qu'il existait une vraie crise en France, et que le budget du
logement proposé par le gouvernement ne permettrait pas d'y
répondre.
M. Marc Massion
a évoqué les déplacements du
Président de la République à Valenciennes et les
très importantes promesses faites en matière de rénovation
urbaine. Il a estimé qu'il y avait contradiction entre ces promesses et
les crédits consacrés au logement pour 2004.
M. Jean Arthuis, président,
a rappelé que dans un contexte
budgétaire difficile, le gouvernement cherchait à accroître
ses objectifs tout en maîtrisant la dépense publique, grâce
à la mobilisation des acteurs extérieurs.
A l'issue de ce débat, après que M. Paul Girod, rapporteur
spécial, eut exprimé un avis favorable à l'adoption de ces
crédits,
la commission a réservé son vote
jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer, le mardi 18 novembre 2003.
Le mardi 18 novembre,
la commission a décidé de proposer au
Sénat d'adopter l'ensemble des crédits du ministère de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer
pour 2004
.
Lors de sa séance du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris
connaissance des modifications apportées par l'Assemblée
nationale,
elle a confirmé l'adoption de l'ensemble des
crédits du ministère de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à
l'Assemblée nationale
.
Réunie le mardi 21 octobre 2003, sous la présidence de
M. Jean Arthuis, président
, la commission des finances
a procédé à l'examen des crédits du
ministère de l'Equipement, des transports, du logement, du tourisme et
de la mer
(II. Urbanisme et logement)
, sur le
rapport
de
M. Paul Girod, rapporteur spécial
.
Le mardi 18 novembre 2003, à l'issue de l'audition de
MM. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des
transports et du logement et Dominique Bussereau, secrétaire
d'état aux transports et à la mer
, la commission a
décidé de proposer au Sénat
d'adopter l'ensemble des
crédits du ministère de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer
.
La commission a confirmé son vote le jeudi 20 novembre 2003,
après avoir pris connaissance des modifications adoptées par
l'Assemblée nationale.