V. LES INVESTISSEMENTS DE L'ETAT
A. LE FIDOM
1. Un fonds qui ne correspond plus à sa vocation d'origine
Le fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM) était régi par les dispositions du décret n° 84-712 du 17 juillet 1984 portant réforme du fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer.
Il y était décrit comme étant un fonds d'intervention devant concourir au développement économique et à l'aménagement du territoire dans les départements d'outre-mer. Ses crédits sont répartis par un comité directeur présidé par le ministre de l'outre-mer et composé de directeurs d'administration centrale et de parlementaires.
En pratique, le FIDOM ne fonctionnait pas comme les textes le prévoyaient . L'écart entre les textes et la pratique avait été décrit par votre rapporteur dans un rapport d'information publié en novembre 2001 2 ( * ) .
En effet, depuis 1994, le comité directeur ne s'était plus réuni car sa marge de manoeuvre sur l'utilisation des crédits du FIDOM était devenue presque nulle, le fonds étant principalement utilisé pour financer la part de l'Etat dans les contrats de plan Etat-région. Les opérations financées par le FIDOM étaient donc décidées au plan local, par les préfets et les collectivités locales cocontractantes.
La gestion du FIDOM
Dans son rapport consacré au FIDOM présenté en novembre 2001, votre rapporteur formulait diverses suggestions tendant à améliorer la gestion du FIDOM et l'évaluation de l'emploi de ses crédits :
- s'agissant de l'évolution du régime juridique du FIDOM , le ministère de l'outre-mer a indiqué que la rédaction d'un nouveau décret était en cours ;
- s'agissant de la connaissance et de l'évaluation de l'emploi des crédits , la situation n'a pas évolué depuis un an. Votre rapporteur préconisait l'élaboration d'un « tableau de bord » simple permettant d'avoir une idée du rythme de réalisation des opérations, de leur montant moyen, des secteurs dans lesquels elles sont réalisés, des bénéficiaires des crédits, de la part du FIDOM dans le total du coût des opérations de manière à mettre en évidence l'effet de levier des crédits du FIDOM.
L'évolution vers l'élaboration de ce type d'indicateurs de gestion (l'analyse de l'impact économique et social des dépenses du FIDOM relevant plutôt de l'évaluation globale prévue par les contrats de plan) n'a pas été engagée.
La « matière première » nécessaire à la réalisation de ces indicateurs, les rapports de gestion transmis par les préfectures en application du décret de 1984, restent d'une qualité inégale et surtout d'un grande hétérogénéité de présentation des données. Il serait utile que le ministère de l'outre-mer transmette aux préfectures un document standard retraçant l'ensemble des informations pertinente, les services déconcentrés étant chargés de fournir les données.
En 2001, dans certains départements, la qualité des rapports de gestion des préfectures s'est cependant améliorée. De timides tentatives d'expliquer à quoi ont servi les crédits du FIDOM font leur apparition. A la Réunion et à Mayotte, la présentation de l'état d'avancement des opérations en cours est très claire. Cependant, lorsque l'information existe, elle n'est jamais exploitée, synthétisée et présentée de manière problématique. En novembre 2002, le rapport relatif à la gestion du FIDOM en Guyane n'était toujours pas disponible.
Le ministère de l'outre-mer a tenu en partie compte des observations formulées dans le rapport. Ainsi qu'il est expliqué dans les réponses adressées à votre rapporteur :
« [...] Aussi, le ministère de l'outre-mer s'est-il engagé, début 2002, à mener une réflexion dans le but de modifier les textes en vigueur.
Un groupe de travail comprenant des membres du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, du commissariat général du plan, du ministère de l'outre-mer et le contrôleur financier central s'est réuni le 21 février 2002.
Au terme de cette phase de travail inter-services, un nouveau décret a été rédigé. Le décret n° 2003-580 du 27 juin 2003 modifiant le décret n° 84-712 du 17 juillet 1984 portant refonte du fonds d'investissement des départements d'outre-mer a été publié au journal officiel du 29 juin 2003. Ce décret modificatif a pour effet de supprimer le comité directeur et de banaliser la gestion de cette ligne de crédit qui s'inscrit désormais dans le cadre des dispositions générales du décret du 16 décembre 1999 modifié relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement » .
S'il convient de se féliciter de cette évolution, l'ensemble des problèmes posés n'est pas pour autant résolu, notamment en ce qui concerne l'évaluation de l'emploi des crédits.
Répartition des autorisations de programme ouvertes au titre du FIDOM
(en euros)
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2002 |
2003 |
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Engagements contractuels |
46 475 000 |
33 459 000 |
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Dépenses diverses |
4 908 000 |
4 898 000 |
2. Les domaines d'intervention du FIDOM en 2002
Pour 2002, les domaines d'interventions du FIDOM ont été divisées en deux principales enveloppes : les opérations liées au XIIème CPER pour un montant total de 46.475.000 euros, la dotation hors contrat de plan pour un montant de 4.908.000 euros.
Tous les départements et toutes les collectivité d'outre-mer, sauf le département de la Guyane, ont produit un rapport visé par le contrôleur financier local retraçant l'exécution de l'ensemble des opérations du FIDOM réalisées en 2002. Ces documents ont été fournis à votre rapporteur dans les réponses aux questionnaires budgétaires.
Le détail des opérations réparties en 2002 par départements
(en euros)
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Intitulé des opérations |
2002 |
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GUADELOUPE |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
5 880 000 |
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- Initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR |
30 490 |
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- Pact de Guadeloupe |
266 786 |
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- Construction d'une école maternelle à Saint-François |
304 898 |
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- Construction d'une crèche municipale à Goyvae |
304 898 |
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- Maisons familiales rurales |
136 591 |
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- Réfection du cimetière de Deshaies |
172 000 |
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- Réfection des locaux des services techniques à la Désirade |
76 225 |
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MARTINIQUE |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
7 187 000 |
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- Initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR |
30 490 |
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- Réhabilitation du centre nautique « la Galère » à Saint-Pierre |
213 429 |
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- Travaux d'aménagement de la traversée du bourg du Carbet |
228 674 |
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- Reconstruction de l'école Pierre Cirille à Trinité |
304 898 |
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- Reconstruction du restaurant scolaire central à Trinité |
289 653 |
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- Tribune du stade de la commune du Vauclin |
61 000 |
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- Création d'une fourrière automobile au Lamentin |
228 675 |
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GUYANE |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
5 848 000 |
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- Reconstruction du pont sur le canal Rémy à Sinnamary |
320 143 |
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- Réalisation d'une piste cyclable entre les ronds-points Rosylvine et Monnerville à Kourou |
41 923 |
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REUNION |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
10 454 000 |
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- Initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR |
30 490 |
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- Mise au normes de la salle du grand Hazier |
213 429 |
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- Travaux de réfection de mur de soutènement (digue de Sainte Suzanne) |
58 251 |
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- Construction d'une CASE à terrain Elisa à Sainte-Marie |
60 980 |
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- Construction d'un centre social administratif à Saint Joseph |
137 204 |
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SAINT-PIERRE ET MIQUELON |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
901 000 |
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- Travaux de protection contre les inondations à Saint-Pierre |
571 973 |
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- Opérations de sauvegarde du patrimoine immobilier municipal commune de Miquelon |
74 907 |
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- Sécurité incendie à Miquelon |
14 218 |
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- Amélioration du cadre de vie et de l'accueil touristique à Miquelon |
19 952 |
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- Rénovation de la façade de la cathédrale de Saint-Pierre |
52 000 |
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- Réfection de la toiture et de la façade de l'abattoir de Saint-Pierre |
43 500 |
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MAYOTTE |
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- Opérations inscrites au XIIème CPER |
16 205 000 |
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- Plateforme technologique - CIRAD |
190 561 |
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- Aide à l'investissement |
214 208 |
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- Initiative française pour les récifs coralliens IFRECOR |
30 490 |
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- Modernisation et mise aux normes du centre hospitalier de Dzaoudzi |
75 000 |
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3. Le FIDOM en 2004
La participation du FIDOM au financement des contrats de plan Etat-région 2000-2007 s'élève à 291,1 millions d'euros, soit 41,6 millions d'euros par an pendant sept ans.
En 2001 et en 2002, le montant d'autorisations de programme inscrit dans les lois de finances a été supérieur au montant de cette « tranche théorique » (respectivement 51,9 millions d'euros et 51,3 millions d'euros). Le projet de loi de finances pour 2003 ajuste cette dotation à la baisse en proposant 39,7 millions d'euros, soit une diminution de 33 %.
Sur les trois années 2001, 2002 et 2003, le montant des autorisations de programme ouvertes devrait s'élever à 142,9 millions d'euros, soit un montant supérieur au minimum requis pour honorer les engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan.
Afin que les engagements de l'Etat soient intégralement tenus au terme des sept années des contrats de plan, le montant des crédits de paiement dépensés doit également s'établir en moyenne à 41,6 millions d'euros par an.
Les crédits de paiement ouverts s'élevaient à 28,9 millions d'euros en 2001 et à 44,4 millions d'euros en 2002. Le montant proposé pour 2003 s'établissait à 37,8 millions d'euros (- 14 %). Pour les trois années, le montant des crédits de paiement devrait être inférieur au minimum nécessaire au respect des engagements contractuels de l'Etat.
En 2004, les crédits demandés s'élèvent à 23,6 millions d'euros en crédit de paiement, soit une très forte baisse par rapport à l'année précédente. (- 37 %), et à 34 millions d'euros en autorisation de programme. Le ministère justifie cette baisse des dotations par une volonté de maîtrise budgétaire et par un certain « réalisme » sur le taux d'exécution des contrats de plan. En effet, les crédits de paiement sur ce titre ont été particulièrement touchés par les annulations de crédit, suite notamment à des taux de consommation insuffisants.
Si votre rapporteur se félicite de cette volonté de faire coïncider les crédits demandés en loi de finances avec les actions qui pourront effectivement être menées au niveau déconcentré, il n'en reste pas moins que les engagements de l'Etat, notamment au niveau communautaire, pourraient se trouver affectés.
Il est rappelé que la règle du « dégagement d'office » (article 31 du règlement CE n° 1260/1999 du conseil européen du 221 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels prévoit que « la part d'un engagement qui n'a pas été réglée par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable (...) n'a été présentée à la Commission (...) est dégagée d'office par la Commission ; la participation des Fonds à cette intervention est diminuée d'autant » .
* 2 « Le fond d'investissement dans les départements d'outre-mer - la banalisation d'un instrument original », n° 93 (2001-2002).