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Projet de loi de finances pour 2004 : Services généraux

 

Rapport général n° 73 (2003-2004) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2003

Disponible au format Acrobat (591 Koctets)

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

I. - SERVICES GÉNÉRAUX

Rapporteur spécial : M. François MARC

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 (2003-2004)

Lois de finances.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS

Sur le présent projet de loi de finances

1. Le présent projet de loi de finances propose d'accroître le budget des services généraux du Premier ministre de 0,9 %, le portant à 1.154 millions d'euros. Néanmoins, si l'on ne prend pas en compte la compensation des exonérations de redevance de télévision, qui constitue environ la moitié de ce budget, il augmente de 3,2 %.

2. Le présent projet de loi de finances présente quelques innovations qui vont dans le bon sens :

- pour la première fois, le « jaune » relatif aux organismes placés auprès du Premier ministre et des ministres indique leur coût et le nombre de leurs réunions, conformément à la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 ;

- il propose le transfert de trois autorités administratives indépendantes et de cinq organismes vers d'autres budgets, ainsi que la suppression d'un organisme ;

- il propose une expérimentation de globalisation des crédits de personnel.

Sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

3. Le projet de mission unique réunissant l'ensemble des services du Premier ministre présente, en son état actuel, certains inconvénients :

- faible montant des programmes, dont un seul serait supérieur à 500 millions d'euros ;

- hétérogénéité des programmes, en particulier du fait du maintien dans cette mission de la compensation des exonérations de redevance de télévision, qui constituerait les deux tiers du programme « politique de la communication ».

Sur la consommation des crédits

4. Les crédits des services généraux du Premier ministre sont régulièrement sous-consommés (de 20 % environ).

Sur les fonds spéciaux

5. La commission de vérification des fonds spéciaux, créée par la loi de finances initiale pour 2002, a commencé à siéger à partir du mois de juillet dernier et devrait remettre son rapport relatif à l'année 2002 à la fin du mois d'octobre, soit plus de six mois après l'expiration du délai prévu par la loi, qui était fixée au 31 mars.

6. La dotation demandée pour 2004 est de 37 millions d'euros, comme les années précédentes, et est probablement de nouveau sous-évaluée.

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, 98 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

PREMIÈRE PARTIE :
UN BUDGET DE PLUS DE 1,1 MILLIARD D'EUROS,
EN AUGMENTATION DE 0,9 %

Le budget des services généraux du Premier ministre constitue l'un des cinq fascicules budgétaires des services du Premier ministre1(*). Ce budget recouvre une grande variété de dépenses.

 Ainsi, il comprend les dotations de quatre cabinets ministériels (Premier ministre, secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat) ainsi que les fonds spéciaux.

 Sont également inscrits à ce budget les crédits destinés à des services et organismes rattachés au Premier ministre. Il s'agit du secrétariat général du gouvernement (SGG) ainsi que de directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administratifs et financiers, placée auprès du SGG.

Parmi la vingtaine d'organismes financés par ce budget (auxquels il faut ajouter un nombre équivalent d'organismes placés auprès du Premier ministre et gérés par ses services généraux), certains jouent un rôle important, dans le domaine économique et juridique en particulier.

Dans le domaine économique, on peut citer, notamment, le conseil d'analyse économique, le conseil d'orientation des retraites, le conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, l'observatoire de l'emploi public.

Dans le domaine juridique, il convient de mentionner, entre autres, la commission d'accès aux documents administratifs, la commission nationale consultative des droits de l'homme, la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l'Occupation, la commission pour les simplifications administratives, le conseil d'orientation de la mission interministérielle de lutte contre les sectes.

 Enfin, y figurent les crédits alloués à cinq autorités administratives indépendantes : le Médiateur de la République, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission consultative du secret de la défense nationale et la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Les trois autres autorités administratives indépendantes - le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, le Défenseur des enfants, et la commission nationale du débat public, récemment créée -, qui n'ont pas vocation à être financées par les services généraux du Premier ministre, seraient transférées vers d'autres budgets par le présent projet de loi de finances.

Ce budget est ventilé en quatre agrégats : l'agrégat 31 (Premier ministre, ministres et administration générale), l'agrégat 21 (Fonction publique), l'agrégat 22 (Politique de la communication) et l'agrégat 32 (Autorités administratives indépendantes), comme l'indique le graphique ci-après.

Répartition des crédits entre agrégats

(en millions d'euros)

(1) Hors politique en faveur des rapatriés (27 millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

Les crédits de ces quatre agrégats représentent l'ensemble des dotations affectées aux Services généraux du Premier ministre. Les moyens destinés à la presse et à la politique de la communication audiovisuelle (agrégats 22 et une partie de l'agrégat 32) font l'objet d'études plus détaillées dans les deux rapports spéciaux correspondants2(*). Les observations relatives à la fonction publique (agrégat 21) font l'objet d'un rapport séparé3(*). Les crédits destinés aux actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation (chapitre 46-02) sont quant à eux analysés plus en détail dans le rapport relatif au budget des anciens combattants4(*).

I. UN BUDGET DE PLUS DE 1,1 MILLIARD D'EUROS

A. RÉTROSPECTIVE : UNE FORTE AUGMENTATION EN 2001...

Les crédits du budget des services généraux du Premier ministre ont connu une forte augmentation en 2001, comme l'indique le graphique ci-après.

Les crédits des services généraux du Premier ministre

(en millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

B. ... MAIS DES CRÉDITS À PEU PRÈS STABLES DEPUIS 1997 HORS DÉPENSES D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ

Cette forte augmentation en 2001 ne doit pas dissimuler la stabilité globale des crédits hors dépenses d'assistance et de solidarité.

1. Les crédits d'assistance et de solidarité

Le budget des services généraux du Premier ministre comporte traditionnellement des crédits d'assistance et de solidarité, constituant la 6e partie du titre IV (interventions publiques) :

- prestations sociales et actions culturelles en faveur des rapatriés, transférées vers le budget « santé, solidarité et ville » en 1998 ;

- contributions à caractère social dans le secteur de la presse (plan social de la presse parisienne et aide au portage), supprimées en 1998 ;

- contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de télévision ;

- actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation, créées en 2001.

Ces crédits ont considérablement augmenté en 2001, du fait de l'augmentation de la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de télévision, que le graphique ci-après permet de mettre en évidence.

Evolution des dépenses d'assistance et de solidarité (6e partie du titre IV)

(en millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

a) La forte augmentation en 2001 du remboursement des exonérations de redevance de télévision

Selon l'article 15 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, « les exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux donnent lieu à remboursement intégral du budget général de l'Etat ».

Cette disposition avait notamment pour objet de compenser la diminution des recettes publicitaires de France 2 et France 3.

Deux catégories sociales sont exonérées du versement de la redevance :

- les personnes de plus de 65 ans et qui soit perçoivent l'allocation du fonds de solidarité vieillesse (article L.815-1 à L.815-22 du code de la Sécurité sociale), soit ne perçoivent pas des revenus supérieurs à ceux définis à l'article 1417-bis du code général des impôts ;

- les invalides au taux minimum de 80 %, qui ne sont pas imposables (aux termes de l'article 1417-I bis du code général des impôts) et ne sont pas assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune.

Ces crédits sont versés sur le compte d'affectation spéciale 902-15, au même titre que la redevance.

b) L'augmentation en 2002 des crédits des actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation

De même, l'augmentation des crédits constatée en 2002 s'explique pour l'essentiel par le doublement de la dotation au titre des actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation (chapitre 46-02).

En effet, le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 institue une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites. Il prévoit que toute personne dont la mère ou le père a été déporté à partir de la France dans le cadre des persécutions antisémites durant l'Occupation et a trouvé la mort en déportation a droit à une mesure de réparation, si elle était mineure de vingt et un ans au moment où la déportation est intervenue. La mesure de réparation prend la forme, au choix du bénéficiaire, d'une indemnité au capital de 27.441 euros (180.000 francs) ou d'une rente viagère de 457 euros (3.000 francs) par mois. Dans un arrêt du 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a estimé que ce décret était compatible avec le principe d'égalité.

Par ailleurs, le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 a institué, auprès du Premier ministre, une commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation. Cette commission est chargée de rechercher et de proposer les mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation appropriées. Elle s'efforce de parvenir à une conciliation entre les personnes intéressées. En cas d'échec de la conciliation, elle peut émettre toutes recommandations qui lui paraîtraient utiles.

L'article 17 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 de finances rectificative pour 2001, a étendu le dispositif prévu par le décret n° 2000-657 précité aux orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions en raison de leur race et ont trouvé la mort dans les camps de déportation. L'intitulé du chapitre 46-02 du budget des services généraux du Premier ministre pour 2003 ne tient pas compte de cette extension : il se nomme toujours « Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation ». Les bénéficiaires de cet article de loi se sont vus appliquer les dispositions du décret du 13 juillet 2000, sans qu'il ait été jugé nécessaire de prendre un texte réglementaire d'application.

2. Une relative stabilité des crédits depuis 1997 si l'on exclut les dépenses d'assistance et de solidarité

Si l'on exclut les dépenses d'assistance et de solidarité (sixième partie du titre IV), le budget des services généraux du Premier ministre est réduit de moitié, et est presque exclusivement constitué de crédits du titre III (moyens des services), en faible augmentation sur la période 1997-2004 (1,6 % par an), comme l'indique le graphique ci-après.

Le budget hors dépenses d'assistance et de solidarité

(en millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

II. PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PROPOSÉES POUR 2004

A. UNE AUGMENTATION GLOBALE DES CRÉDITS DE 0,9 % EN 2004

Les crédits demandés pour le budget 2004 des services généraux du Premier ministre (dépenses ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à 1,154 milliard d'euros, ce qui représente une augmentation de 0,9 % par rapport à l'année 2002.

1. Une augmentation globale qui ne doit pas masquer une diminution de l'agrégat « communication »

Ce chiffre recouvre des évolutions différentes selon les agrégats, comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution des crédits par agrégat entre 2003 et 2004

Source : projet de loi de finances pour 2004

Ainsi, les principales évolutions sont :

- en pourcentage, la diminution des crédits des autorités administratives indépendantes (- 11 %), provenant du transfert de trois d'entre elles (la défenseur des enfants, le conseil de prévention et de lutte contre le dopage et la commission nationale du débat public) vers le budget d'autres ministères ;

- en valeur absolue, l'augmentation des dépenses concernant l'administration (24 millions d'euros), consécutive à celle des crédits destinés aux cités administratives.

Si l'on adopte une approche par titre, les principales évolutions du présent projet de loi de finances sont, comme l'indique le graphique ci-après, la forte augmentation des crédits d'investissement (titre V), tant en pourcentage (+ 101 %) qu'en valeur absolue (16 millions d'euros). Cette évolution provient, comme précédemment, de l'augmentation des crédits destinés aux cités administratives (qui passent de 10 à 22 millions d'euros).

Evolution des crédits par titre entre 2003 et 2004

Source : projet de loi de finances pour 2004

2. Hors dépenses d'assistance et de solidarité, les crédits augmentent de 3,2 %

Cette diminution ne doit pas dissimuler que, si l'on exclut les crédits d'assistance et de solidarité (la 6e partie du titre IV), les crédits des services généraux du Premier ministre augmentent de près de 21 millions d'euros (soit 3,2 %), comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution des crédits hors dépenses d'assistance et de solidarité entre 2003 et 2004

(en millions d'euros)

(1) assistance et solidarité.

Source : projet de loi de finances pour 2004

Cette diminution des crédits d'assistance et de solidarité est explicitée page 17.

Ainsi, l'augmentation globale de près de 10 millions d'euros des crédits des services généraux du Premier ministre se décompose entre :

- une diminution des crédits d'assistance et de solidarité de 11 millions d'euros ;

- une augmentation des autres crédits de 21 millions d'euros, provenant notamment d'une augmentation des interventions publiques (titre IV) de plus de 16 millions d'euros.

B. ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE

1. Les interventions publiques : une diminution des crédits de 14,4 millions d'euros

a) Evolution générale des crédits

Les crédits du titre IV (interventions publiques) sont, comme c'est le cas depuis l'année 2001, en quasi-totalité constitués de ceux d'assistance et de solidarité (remboursement des exonérations de redevance de télévision et indemnisation des victimes des législations antisémites en vigueur sous l'Occupation).

Leur diminution globale, de 14,4 millions d'euros, doit être répartie entre :

- la diminution des crédits d'assistance et de solidarité, de 11,1 millions d'euros et qui été présentée ci-avant ;

- la diminution des crédits des aides à la presse (de 2,4 millions d'euros), qui, selon le gouvernement, s'explique par un « ajustement des crédits aux besoins » ;

- la diminution des crédits d'action éducative et culturelle (de 0,9 million d'euros), qui provient du transfert du chapitre 43-01, « Actions en faveur de la régulation de l'Internet », au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie5(*).

Les crédits destinés aux interventions publiques (titre IV)

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

b) La diminution des crédits de remboursement des exonérations de redevance de télévision

La diminution des crédits d'assistance et de solidarité, de 11 millions d'euros, provient :

- de celle des crédits relatifs au remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle, de 21 millions d'euros ;

- de l'augmentation de ceux relatifs à l'indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites, de 10 millions d'euros.

Les crédits d'action sociale, d'assistance et de solidarité

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

Dans les deux cas, l'objectif affiché par le gouvernement est d'ajuster les crédits aux besoins.

L'augmentation des crédits relatifs à l'indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites ne tient pas compte de la future extension de ce dispositif à tous les orphelins des victimes de la barbarie nazie, annoncée par le Premier ministre le 6 septembre 2003. Cette décision fait suite à la remise du rapport demandé en septembre 2002 à M. Philippe Dechartre, ancien résistant, ancien ministre, qui a présenté au début de l'été 2003 une synthèse de ses travaux, favorable à une telle extension. Ce rapport avait été prévu par l'article 115 de la loi de finances initiale pour 2003. Le nombre potentiel de bénéficiaires de cette indemnisation serait situé entre 7.000 et 12.000. Les crédits correspondants, évalués, dans l'hypothèse haute, à 187 millions d'euros la première année d'application et à 36 millions d'euros les années suivantes6(*), pourraient être inscrits dans une loi de finances rectificative.

2. Une augmentation des moyens des services de près de 20 millions d'euros

a) L'augmentation des crédits du titre III concerne essentiellement les charges sociales, ainsi que le matériel et le fonctionnement

Les crédits du titre III (moyens des services) augmentent de 7,9 millions d'euros, soit 1,4 %.

Comme l'indique le graphique ci-après, cette augmentation (en valeur absolue) recouvre, notamment, deux évolutions en sens inverse, pour un montant dans chaque cas de l'ordre de 65 millions d'euros :

- une diminution des rémunérations d'activité ;

- une augmentation des « dépenses diverses ».

Cette double évolution provient d'une modification de nomenclature, destinée à expérimenter de nouvelles relations avec le contrôleur financier, dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (cf. page 37).

L'augmentation des crédits du titre III (moyens des services)

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

b) La stabilisation des emplois budgétaires

L'effectif budgétaire a cru d'environ 25 % en cinq ans, et doit atteindre 1.771 personnes en 2004, soit un niveau identique à celui de 2003, comme l'indique le graphique ci-après.

L'évolution des emplois budgétaires

Source : « bleus » budgétaires

Cet effectif comprend 400 contractuels en 2004, soit environ 25 % des effectifs totaux.

3. Les crédits d'investissement : une augmentation de plus de 16 millions d'euros

Les crédits du titre V (investissements) augmentent de plus de 16 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2003.

Cette augmentation provient essentiellement de celle des crédits relatifs aux cités administratives, comme l'indique le graphique ci-après.

Les crédits du titre V (investissements)

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

Les autorisations de programme, de 31,792 millions d'euros en 2003, passeraient à 32,220 millions d'euros.

C. LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Il existe actuellement huit autorités administratives indépendantes :

- le conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- le Médiateur de la République ;

- la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité ;

- la commission consultative du secret de la Défense nationale ;

- le conseil de prévention et de lutte contre le dopage ;

- le défenseur des enfants ;

- la commission nationale de déontologie de la sécurité ;

- la commission nationale du débat public.

Les crédits des autorités administratives indépendantes sont essentiellement constitués de ceux du conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), de 33 millions d'euros (au sujet desquels on pourra se reporter au rapport spécial de notre collègue Claude Belot sur les crédits de la communication audiovisuelle). En-dehors du CSA, la principale autorité administrative indépendante, en termes budgétaires, est le Médiateur de la République, comme l'indique le graphique ci-après.

Les crédits des autorités administratives indépendantes (hors CSA)

(en millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

La principale innovation du présent projet de loi de finances est que trois autorités administratives indépendantes cesseraient d'être financées par le budget des services généraux du Premier ministre :

- le conseil de prévention et de lutte contre le dopage ;

- le défenseur des enfants ;

- la commission nationale du débat public.

Parmi les autorités administratives indépendantes (hors CSA) restant inscrites au budget des services généraux du Premier ministre, la seule évolution serait une augmentation de 1 million d'euros des crédits du Médiateur de la République, comme l'indique le graphique ci-après.

Les crédits des autorités administratives indépendantes (hors CSA) en 2003 et 2004

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

1. Le transfert de trois autorités administratives indépendantes à d'autres budgets

Dans un souci de rationalisation, trois autorités administratives indépendantes ont été transférées au ministère correspondant à leur activité.

La commission nationale du débat public été transférée au ministère de l'écologie et du développement durable. Ce transfert correspond à 612.460 euros et à 7 emplois.

Le conseil de prévention et de lutte contre le dopage a été transféré au ministère des Sports. Ce transfert correspond à 845.737 euros et à 3 emplois.

Le défenseur des enfants a été transféré au ministère du travail, de la santé et de la solidarité. Ce transfert correspond à 1.907.579 euros et à 1 emploi.

2. L'augmentation des crédits du Médiateur de la République

L'augmentation des crédits du Médiateur de la République (1 million d'euros) correspond en particulier à la mise en place de 130 délégués de proximité. Afin de financer leur installation et leur fonctionnement, le Médiateur de la République bénéficie, dans le présent projet de loi de finances, d'un transfert de crédits de 230.000 euros, en provenance du ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine.

a) Les délégués du Médiateur

Initialement concentrés à Paris, les services du Médiateur de la République sont aujourd'hui déconcentrés et il faut distinguer la Médiature, siège de l'Institution, des délégués du Médiateur, répartis sur tout le territoire.

C'est en 1978 qu'ont été désignés, à titre expérimental, les premiers « correspondants » du Médiateur. Un décret du 18 février 1986 leur a donné le titre de « délégués départementaux », ce qui a permis d'officialiser leurs fonctions auprès des services administratifs locaux.

Depuis le 12 avril 2000 et l'entrée en vigueur de la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (DCRA), le rôle des délégués du Médiateur de la République bénéficie d'une reconnaissance législative.

Les délégués sont nommés par décision du Médiateur pour une durée d'un an renouvelable. Ce sont des volontaires bénévoles qui rendent un service gratuit. Ils exercent leur mission à temps partiel (deux demi-journées par semaine) et perçoivent une indemnité représentative de frais. Ce régime implique que les délégués doivent occuper une autre fonction à titre principal, ce qui évite la professionnalisation des activités de médiation, qui relèvent du bénévolat.

Ils règlent directement les litiges qui mettent en cause une administration ou un service public au niveau local. Lorsque le délégué n'a pas la possibilité de régler le problème, il aide le réclamant à constituer son dossier pour le transmettre à la Médiature, par l'intermédiaire d'un parlementaire. Sur les 51.189 réclamations reçues par le Médiateur de la République au cours de l'année 1999, 44.353 l'ont été par les délégués.

Parallèlement à cette mission de règlement des différends, les délégués du Médiateur ont un rôle d'écoute et de conseil dans des domaines qui ne relèvent pas nécessairement de la compétence du Médiateur de la République. En effet, le nombre de demandes et de conseils qui n'entrent pas dans le strict champ de compétence des délégués ne cesse d'augmenter (57 % de leur activité en 1999).

b) Le recrutement de 300 nouveaux délégués

Le Médiateur de la République a défini, en partenariat avec le ministère de la ville, un programme d'installation de 300 nouveaux délégués (en plus des 123 délégués déjà en poste), à raison de 100 par an à partir de janvier 2000, dans les sites prioritaires de la politique de la ville (décision prise lors du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999).

Ces nouveaux délégués assurent leur mission en collégialité avec le délégué déjà en poste à la préfecture de leur département, afin de veiller à un meilleur service dans le traitement des dossiers au niveau départemental.

Selon le site Internet du Médiateur de la République, « peut postuler toute personne qui dispose d'une base de connaissances juridiques, d'un état d'esprit correspondant à la mission de médiation et, dans la mesure du possible, qui a une bonne appréhension des quartiers en difficulté ».

Dans le cadre du partenariat entre le ministère de la ville et le Médiateur de la République, des crédits ont été inscrits en 2003 au budget de ce ministère pour financer les moyens de fonctionnement des délégués. Ces crédits concernaient l'affranchissement, le téléphone, les fournitures de bureau et l'équipement en micro-ordinateurs. Dans un souci d'indépendance et d'efficacité, le Médiateur de la République a demandé à la direction du budget que ces crédits lui soient directement attribués, ce qui est proposé dans le cadre du présent projet de loi de finances.

DEUXIÈME PARTIE :

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

A. UN EFFORT DE RATIONALISATION

1. Un début de rationalisation du périmètre des services généraux du Premier ministre

Le présent projet de loi de finances propose de modifier le périmètre des services généraux du Premier ministre, dans un souci de rationalisation. Les transferts avec les budgets des autres ministères - concernant les crédits de huit organismes, dont trois autorités administratives indépendantes, ainsi que des crédits d'intervention - présentent un solde global de - 7,4 millions euros.

Par ailleurs, sept organismes rattachés au Premier ministre seraient supprimés, dont un financé par le budget de ses services généraux, permettant pour ce dernier une économie supplémentaire de 61.289 euros.

a) Un début de rationalisation de la nébuleuse d'organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre
(1) Une rationalisation demandée depuis longtemps par votre commission des finances

Votre commission des finances demande depuis longtemps la rationalisation de la nébuleuses d'organismes rattachés aux services généraux du Premier ministre.

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur spécial déplorait « une augmentation quelque peu anarchique du nombre d'organismes rattachés » au Premier ministre.

De même, dans une question au gouvernement déposée en octobre de l'année dernière7(*), votre rapporteur général appelait l'attention de M. le Premier ministre sur « le nombre croissant de hauts conseils, commissions, observatoires, comités et organismes divers, aux missions parfois imprécises, créés depuis 1997 ». En réponse8(*), le Premier ministre a indiqué, en février dernier, qu'il « fai[sai]t actuellement procéder à un examen d'ensemble de leur situation », et que « cette démarche pourra[it] le conduire à décider des mesures de réorganisation visant à limiter plus strictement le nombre de structures autonomes et à transférer aux ministères les organismes dont la présence auprès de lui n'apparaîtrait plus indispensable ». En réaction à cette réponse, votre rapporteur général a publié un article de presse9(*) dans lequel, dénonçant « la république des Gustave et Théodule », et rappelant une fameuse formule de Clemenceau, il soulignait certaines questions de fond, indiquant que « nos assemblées acceptent souvent que certains de leurs membres siègent dans ces « organismes extra-parlementaires », se rendant ainsi complices de la mécanique infernale d'empilement de structures administratives » et suscitant « un brouillage de la séparation des pouvoirs, les parlementaires contrôleurs de l'action de l'exécutif étant de fait associés au processus de décision interne au pouvoir exécutif ».

(2) L'audit remis par le secrétariat général du gouvernement en juin 2003

En réponse à une demande du Premier ministre faite à l'automne de l'année 2002, le secrétariat général du gouvernement a procédé à audit des organismes rattachés au Premier ministre, afin de déterminer quelles structures pourraient être supprimées ou rattachées à un autre ministère. L'audit portait non seulement sur les organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre, mais aussi sur ceux qui l'étaient par un autre budget, y compris extérieur aux services du Premier ministre.

Sur les 112 organismes rattachés au Premier ministre, 74 ont été exclus de l'audit : les « organes permanents de direction et de gestion », les grandes directions, mais aussi les autorités administratives indépendantes, les établissements publics, les associations subventionnées, les groupements d'intérêt public, et « les organismes dont le rattachement au Premier ministre ne saurait être sérieusement remis en cause compte tenu de leurs attributions (commission supérieure de codification, commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations10(*), commission nationale consultative des droits de l'homme) », ainsi que ceux qui sont déjà l'objet de mesures de réorganisation ou d'un travail de réflexion spécifique (instances chargées de la réforme de l'Etat, commissariat général du Plan).

Au total, l'audit a donc porté sur seulement 38 organismes. Ses principales recommandations sont synthétisées par le tableau ci-après.

La rationalisation de la « nébuleuse » d'organismes rattachés au Premier ministre

 

Audit réalisé par le secrétariat général du gouvernement (juin 2003)

Décisions prises par le Premier ministre

 

Nombre d'organismes concernés

Organismes pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre

Nombre d'organismes concernés

Organismes pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre

Maintien

8

4

11

9

Suppression

9

2

7

111(*)

Transfert

21

4

20

412(*)

(3) La suppression d'un organisme financé par le budget des SGPM
(a) La suppression du secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire

Le présent projet de loi de finances propose de supprimer un organisme pris en charge par le budget des services généraux du Premier ministre : le secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire.

L'économie correspondante serait de 61.289 euros.

L'audit précité indique que « créé par le décret du 4 août 1975 modifié, le comité interministériel ne s'est réuni qu'une seule fois sous la présidence du Premier ministre, en 1987 ». Il précise que « la suppression de l'organisme permanent du comité interministériel (...) fait globalement consensus ».

La suppression de six autres organismes, placés directement auprès du Premier ministre, mais non financés par le budget des services généraux du Premier ministre

Le présent projet de loi de finances propose également la suppression de six autres organismes, placés directement auprès du Premier ministre, mais non financés par le budget des services généraux du Premier ministre :

- la commission du développement durable ;

- la commission nationale d'évaluation de la parité sociale globale ;

- la commission interministérielle pour la prévention et la protection contre les risques liés à l'amiante ;

- le groupe central des grandes opérations d'urbanisme ;

- le haut conseil de l'information scientifique et technique.

(b) Le maintien du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

En revanche, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, dont la suppression a été proposée par l'audit, serait maintenu. 

Cet organisme, qui a été créé en 1946, comprend des représentants des grands corps de l'État, des administrations centrales des différents ministères, des organisations syndicales de fonctionnaires les plus représentatives, ainsi qu'une personnalité qualifiée dans la gestion des entreprises.

Le Premier président de la Cour des comptes préside de droit le Comité. Les membres du Comité examinent les projets de rapports qui leur sont présentés et, à la suite d'une deuxième délibération collégiale, adoptent les conclusions adressées aux administrations concernées, qui rassemblent en particulier les propositions de réforme.

Le Comité comprend notamment nos collègues Gérard Braun et Jacques Oudin, nos collègues Roger Karoutchi et Eric Doligé étant membres suppléants.

Selon les conclusions de l'audit, « le comité s'est progressivement éloigné de sa mission initiale en choisissant de consacrer la plupart de ses travaux à des questions relevant de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique ». Par ailleurs, « fortement concurrencé par les corps d'inspection et les instances d'évaluation extérieures à l'administration », le comité semblerait « exposé au risque de marginalisation ».

Cet organisme a pourtant une activité non négligeable. Ainsi, il a récemment adopté des conclusions sur les sujets suivants :

- la répartition locale et fonctionnelle des emplois dans les services déconcentrés de l'Etat (avril 2003) ;

- les aides à la mobilité des agents de l'Etat dans l'intérêt du service (février 2003) ;

- les méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers (décembre 2001) ;

- la mise en place d'indicateurs dans trois ministères (2001) ;

- le dossier du fonctionnaire (avril 2001).

(4) Les organismes transférés

Le transfert vers d'autres ministères de sept organismes et autorités administratives indépendantes réduirait le budget des services généraux du Premier ministre de 6,4 millions d'euros.

Cinq organismes, jusqu'alors financés par le budget des services généraux du Premier ministre, le seraient désormais par un autre budget, conformément à l'audit précité :

- la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (2.295.874 euros), par le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées ;

- l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (892.697 euros), par le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- la mission interministérielle de l'effet de serre (619.321 euros), par le ministère de l'écologie et du développement durable ;

- le secrétariat général de la mer (423.970 euros) - dont l'audit précité préconisait pourtant le maintien de la prise en charge par les services généraux du Premier ministre -, par le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer ;

- le conseil national de la vie associative (127.020 euros), par le ministère du travail, de la santé et de la solidarité.

Par ailleurs, bien que les autorités administratives indépendantes n'aient pas été visées par l'audit précité, trois d'entre elles seraient transférées vers d'autres budgets, ainsi que ceci a été indiqué :

- le conseil de prévention et de lutte contre le dopage (845.737 euros), au ministère des Sports ;

- le défenseur des enfants (1.907.579 euros), au ministère du travail, de la santé et de la solidarité ;

- la commission nationale du débat public (612.460 euros), au ministère de l'écologie et du développement durable.

En sens inverse, quatre organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre verraient leurs crédits accrus :

- le conseil d'orientation des retraites (52.784 euros), par le transfert d'un emploi provenant du ministère du travail, de la santé et de la solidarité ;

- la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (99.807 euros), par le transfert d'un emploi en provenance du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche ;

- le Médiateur de la République (230.000 euros), par le transfert de crédits en provenance du ministère de la ville destinés à financer l'installation et le fonctionnement de 130 délégués ;

- l'agence pour le développement de l'administration électronique (913.771 euros), qui bénéficie de transferts d'emplois en provenance de divers ministères.

Au total, du fait de ces transferts, 18 emplois seraient créés et 52 seraient supprimés, ce qui correspond à une suppression nette de 34 emplois.

Les transferts de crédits avec d'autres ministères

(coût, en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2004

Votre rapporteur spécial se félicite de cet effort de rationalisation. De même que son prédécesseur, notre collègue Roland du Luart, il s'interrogeait sur l'utilité du rattachement de certains organismes aux services généraux du Premier ministre.

b) Un début de rationalisation du périmètre des crédits d'intervention

Le présent projet de loi de finances propose en outre le transfert de 1,1 million d'euros correspondant aux crédits de subvention alloués au forum des droits sur l'Internet.

L'association « Forum des droits sur l'Internet » a été créée en 2001 Elle associe les pouvoirs publics, les usagers, les acteurs économiques et le secteur non marchand.

Elle a présenté plusieurs avis, relatifs notamment au vote électronique, aux forums de discussion et à la diffusion des données publiques.

Un arrêté du Premier ministre, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en date du 25 janvier 2002 a autorisé l'occupation de cinq emplois par des fonctionnaires ou agents publics détachés, à compter du 1er décembre 2001.

Le présent projet de loi de finances propose d'attribuer ces crédits au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

2. L'amélioration des informations contenues dans le « jaune » relatif aux organismes placés auprès du Premier ministre

Les informations disponibles quant au nombre exact d'organismes placés auprès du Premier ministre, et notamment de deux financés par le budget des services généraux du Premier ministre, ont longtemps été excessivement floues.

a) Des erreurs et imprécisions jusqu'en l'an 2000

La lecture des « jaunes »13(*) (complétés par les « bleus » pour les autorités administratives indépendantes) peut donner l'impression que ce chiffre connaît des variations importantes d'une année sur l'autre, comme l'indique le graphique ci-après.

Le nombre d'autorités administratives indépendantes et d'organismes rattachés au Premier ministre, selon le gouvernement

Sources : « jaunes » et « bleus » budgétaires

Cependant, ces variations étaient relativement indépendantes du nombre de créations nettes d'organismes indiqué dans le « jaune ».

Cela s'explique par le fait que la liste figurant dans le « jaune » a longtemps contenu des erreurs ou imprécisions. Ainsi, certains organismes ont continué de figurer dans le « jaune », alors qu'ils avaient été supprimés : tel était par exemple le cas de la « Commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution », qui a officiellement disparu en 1999, et figurait encore dans les « jaunes » des lois de finances pour 2000 et 2001. De même, certaines autorités administratives indépendantes ont figuré dans le « jaune » de 1998 à 2001, alors que, par définition, elles ne peuvent être considérées comme placées auprès du gouvernement.

b) Le « toilettage » effectué en 2001

Un « toilettage » a cependant été effectué l'année dernière, conformément à ce que demandait votre précédent rapporteur spécial, notre collègue Roland du Luart.

Ainsi, alors que le « jaune » pour l'année 2001 énumérait plus de soixante organismes rattachés au Premier ministre (autorités administratives indépendantes non comprises), la liste figurant dans ceux relatifs aux années 2002 et 2003 n'en comprend que 40. Pourtant, selon les informations transmises par les services du Premier ministre à votre rapporteur spécial, seulement deux organismes auraient été supprimés en 2001.

Désormais, plusieurs catégories d'organismes ne sont plus mentionnées dans le « jaune » :

- les comités interministériels, considérés comme des instances de décision composées de membres du gouvernement ;

- les autorités administratives indépendantes, qui par définition ne sont pas placées auprès du gouvernement ;

- les services placés sous l'autorité du Premier ministre ou d'un ministre, constitutifs des administrations centrales de l'Etat.

Le nombre d'organismes placés auprès du Premier ministre en 2004 serait donc de 38, dont 15 financés par le budget des services généraux du Premier ministre. En effet, parmi ces derniers, 7 seraient transférés vers d'autres budgets, et un serait supprimé.

c) Pour la première fois, le « jaune » comprend des indicateurs de coût et d'activité

La loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 a modifié le contenu des informations devant figurer dans le « jaune » :

- celui-ci doit désormais indiquer les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès de la Banque de France ;

- ce qui nous intéresse ici, le « jaune » doit désormais évaluer le coût de fonctionnement de ces organismes et indiquer le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes.

Cet article résulte d'un amendement présenté par le président Pierre Méhaignerie, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Afin de donner aux services concernés le temps de réunir les informations nécessaires, la loi précise que ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2003. Ainsi, le « jaune » relatif au présent projet de loi de finances est le premier à devoir contenir les informations demandées.

Cela fait plusieurs années que votre rapporteur spécial, ainsi que son prédécesseur, notre collègue Roland du Luart, critique le manque de transparence de la nébuleuse des organismes rattachés au Premier ministre. Il se réjouit donc de l'importance ici accordée à ce problème récurrent.

Les principales données figurant dans le « jaune » sont synthétisées par le graphique ci-après.

Le coût et l'activité des organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre, selon le gouvernement

(nombre de réunions
tenues en 2002)

(coût, en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

On peut ainsi constater que la plupart des organismes coûtent moins de 400.000 euros par an et se réunissent assez peu (sans que cela indique forcément une faible activité).

Sept organismes se distinguent :

- deux ont une activité importante, malgré un coût modeste : le conseil national de la vie associative et la commission nationale consultative des Droits de l'Homme ;

- un a une activité importante, en rapport avec son coût important : la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation ;

- une se réunit relativement peu (10 fois en 2002) par rapport à son coût, de 1 million d'euros par an : le conseil d'orientation des retraites ;

- trois se sont réunis moins de trois fois1 : la commission pour les simplifications administratives (une fois) ; le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (deux fois) ; la commission des archives constitutionnelles de la Ve République (deux fois).

3. La rénovation des relations avec le contrôleur financier et la globalisation des crédits de personnel

Le ministre délégué au budget, par instruction du 2 août 2002, a décidé, dans le cadre d'un dispositif expérimental, de modifier les modalités d'exercice du contrôle financier.

Dans le cas des services généraux du Premier ministre, ce nouveau dispositif a fait l'objet d'un protocole, relatif à l'année 2003, entre le directeur des services administratifs et financiers et le contrôleur financier.

En 2003, ce protocole a porté sur huit chapitres.

Il doit être élargi en 2004 à deux domaines :

- les crédits de personnel ;

- les crédits d'investissement.

Dans ce cadre, le présent projet de loi de finances propose de modifier la nomenclature budgétaire, afin de permettre le transfert de 67.260.097 euros de crédits de personnel et de 1.451 emplois de la première et de la deuxième parties du titre III (« indemnités et allocations diverses » et « charges sociales ») vers la troisième partie (« dépenses diverses »), conformément au tableau ci-après.

Transferts réalisés au sein du titre III dans le cadre d'une expérimentation de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Partie du titre III

Chapitre

Intitulé

Montants transférés (en euros)

Article

Emplois transférés

1ère partie Personnel. Rémunérations d'activité

31-02

Indemnités et allocations diverses (ancien)

-20.512.668

 
 

31-90

Rémunérations des personnels (ancien)

-36.590.339

31-90 21

- 815

31-90 22

- 144

31-90 23

- 226

31-90 24

- 93

31-90 25

- 58

31-90 28

- 25

31-90 31

- 38

31-90 36

- 1

31-90 41

- 51

TOTAL

- 1451

31-96

Autres rémunérations (ancien)

-9.278.319

 
 

3ème partie Personnel en activité et en retraite. Charges sociales

33-92

Autres dé penses d'action sociale (ancien)

-878.771

 
 

TOTAL

 
 

- 67.260.097

 

-1451

7ème partie Dépenses diverses

37-30

Dépenses de personnel et action sociale (nouveau)

+ 67.260.097

 

1451

4. La mise en place d'objectifs et d'indicateurs

Dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, les agrégats des services généraux du Premier ministre sont pour la première fois dotés d'objectifs et d'indicateurs.

Les services généraux du Premier ministre faisaient en effet preuve d'un certain retard par rapport aux autres ministères. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes, examinant les fascicules budgétaires pour l'année 2003, souligne « l'effort déjà accompli par les ministères, qui se sont efforcés pour la plupart d'entre eux d'associer à leurs objectifs opérationnels des indicateurs permettant d'en rendre compte », mais relève que « certains fascicules budgétaires font cependant exception, notamment ceux des services du Premier ministre, dans lesquels les indicateurs sont très rares ».

Le graphique ci-après indique, à titre d'illustration, les objectifs et indicateurs relatifs à la direction de la Documentation française.

Objectifs d'évolution des indicateurs de résultats de la direction de la Documentation française


(évolution de 2003 à 2004, en %)

Source : projet de loi de finances pour 2004

B. VERS LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION UNIQUE POUR L'ENSEMBLE DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE

1. Le projet de mission unique

La modification du périmètre des services généraux du Premier ministre doit être suivie d'une nouvelle structuration budgétaire de l'ensemble des services du Premier ministre, à l'exception des Journaux officiels14(*), c'est-à-dire :

- des services généraux du Premier ministre ;

- du secrétariat général de la Défense nationale ;

- de la DATAR ;

- du commissariat général du Plan ;

- du conseil économique et social.

Les crédits de paiement correspondants sont de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.

Cette mission comprendrait quatre programmes :

- « direction de l'action du gouvernement » (497 millions d'euros) ;

- « aménagement du territoire » (267 millions d'euros) ;

- « communication et audiovisuel » (624 millions d'euros) ;

- « sécurité et défense » (89 millions d'euros).

Cette nouvelle structuration doit encore être soumise à l'approbation du Premier ministre.

2. Des programmes de faible montant

Même dans l'hypothèse de la réunion de l'ensemble des services du Premier ministre dans une mission unique, la principale difficulté à laquelle se trouvent confrontés les services généraux du Premier ministre pour la mise en oeuvre de la LOLF, est le faible montant des agrégats correspondants.

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes estime que « l'objectif de limiter le budget de l'Etat à 150 programmes ne sera pas atteint si un trop grand nombre de programmes restent en deçà du milliard d'euros ». Elle estime en particulier que des agrégats d'un montant inférieur à 500 millions d'euros constituent des « situations extrêmes qu'il paraît nécessaire de limiter, sinon d'éviter, lors de l'élaboration des futurs programmes ».

Or, dans le cas des services du Premier ministre, sur les quatre programmes actuellement envisagés, un seul serait supérieur à ce montant : celui intitulé « communication et audiovisuel » (624 millions d'euros). Un autre serait légèrement inférieur à ce seuil (« direction de l'action du gouvernement », avec 497 millions d'euros), et les deux autres lui seraient nettement inférieurs : « aménagement du territoire » (267 millions d'euros) et « sécurité et défense » (89 millions d'euros).

3. Le rattachement des dépenses d'assistance et de solidarité au budget des services généraux du Premier ministre est-il justifié ?

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà indiqué l'année dernière, si l'on exclut les dépenses d'assistance et de solidarité (sixième partie du titre IV), le budget des services généraux du Premier ministre est réduit de moitié, et presque exclusivement constitué de crédits du titre III (moyens des services), en faible augmentation sur la période 1997-2004 (1,6 % par an), comme l'indique le graphique ci-après.

Le budget hors dépenses d'assistance et de solidarité

(en millions d'euros)

Source : « bleus » budgétaires

Ces crédits regroupent deux types de dépenses :

- la contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de télévision, à l'origine de la forte augmentation observée en 2001 (428 millions d'euros demandés pour 2004) ;

- les actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation, créées en 2001 (74 millions d'euros demandés pour 2004).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence du rattachement de ces crédits au budget des services généraux du Premier ministre.

Tout d'abord, on peut se demander pourquoi le remboursement des exonérations de télévision (qui constituerait les deux tiers du programme « politique de la communication ») est rattaché à ce budget plutôt qu'à celui de la solidarité.

Ensuite, on peut se poser une question analogue en ce qui concerne les actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation (intégrés au programme « direction de l'action du gouvernement »). Il pourrait sembler souhaitable, dans un souci de lisibilité, d'intégrer ces crédits à un budget comme celui de la solidarité (comme tel est le cas, depuis 1998, des crédits des prestations sociales et actions culturelles en faveur des rapatriés) ou celui des anciens combattants (les crédits concernés étant gérés par l'Office national des anciens combattants, qui procède aux paiements). Tel devrait alors être le cas, dans un souci de cohérence, de la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations.

II. UNE SOUS-EXÉCUTION CHRONIQUE DES CRÉDITS

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE L'ORDRE DE 20 %

Le budget des services généraux du Premier ministre se caractérise par une forte sous-exécution de ses crédits. Le taux de consommation des crédits ouverts en début d'année (LFI + reports de l'année précédente) est en effet habituellement inférieur à 80 %. Cependant, le taux de consommation a atteint 90 % en 2001.

Crédits initiaux, reports et dépenses réelles de 1997 à 2003

(en millions d'euros)

Source : secrétariat général du gouvernement

B. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT COMPRISE ENTRE 10 % ET 20 %

Les crédits les plus sous-consommés sont ceux du titre V (investissements). Le taux de consommation des crédits disponibles a été en effet compris depuis 1997 entre 10 % et 19 %, ce qui a eu pour conséquence l'accroissement des reports de l'année précédente, qui depuis l'an 2000 sont de l'ordre de 100 millions d'euros par an et représentent plus des trois quarts des crédits, comme l'indique le graphique ci-après.

La sous-consommation des crédits du titre V (investissements)

(en millions d'euros)

Source : secrétariat général du gouvernement

Cette pratique nuit évidemment à la sincérité des crédits inscrits en loi de finances initiale.

III. LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DES FONDS SPÉCIAUX

Les fonds spéciaux, souvent appelés « fonds secrets », correspondent au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Leur régime a été profondément modifié par la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.

A. L'ANCIEN RÉGIME DES FONDS SPÉCIAUX

Jusqu'à cette réforme, le régime des fonds spéciaux différait du régime actuel sur deux points essentiels.

1. Les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité

Tout d'abord, les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité.

En effet, le chapitre 37-91 comprenait deux articles :

- l'article 10, relatif aux fonds spéciaux du gouvernement, n'ayant pas trait à la sécurité (7,3 millions d'euros en 2001) ;

- l'article 20, relatif aux fonds spéciaux à destination particulière (52,7 millions d'euros en 2001), correspondant essentiellement (à hauteur de 30,9 millions d'euros en 2001) aux fonds destinés à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

2. Les fonds spéciaux relatifs à la sécurité étaient les seuls à faire l'objet d'une procédure de vérification

Ensuite, jusqu'à la réforme précitée, le régime juridique des fonds spéciaux obéissait à une pratique ancienne formalisée au début de la IVème République et qui n'avait pas été modifiée depuis. Les textes applicables étaient la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947.

Les fonds spéciaux relatifs à la sécurité étaient les seuls à faire l'objet d'une procédure de vérification.

B. LA RÉFORME RÉALISÉE EN 2002

La loi de finances initiale pour 2002 précitée a réformé le dispositif antérieur sur ces deux points essentiels.

1. La réduction du périmètre des fonds spéciaux

Les fonds spéciaux concernent désormais les seules actions liées à la sécurité.

Par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances initiale pour 2002, la dotation du chapitre 37-91 « fonds spéciaux » a été réduite de 22,56 millions d'euros, montant présenté comme correspondant aux crédits qui ne sont pas liés à des actions de sécurité. Les crédits des fonds spéciaux s'élèvent donc désormais à 37,47 millions d'euros (montant non modifié depuis).

A la suite d'un amendement à la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 ayant fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, les traitements et indemnités des membres du gouvernement ont été revalorisés pour tenir compte de la suppression des fonds spéciaux.

2. L'instauration d'une commission de vérification des fonds spéciaux

a) La commission de vérification des fonds spéciaux

Par ailleurs, l'article 154 de la loi de finances initiale pour 2002 a institué une « commission de vérification », chargée de vérifier chaque année que les crédits du chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances.

La commission de vérification est composée :

- de deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat ;

- de deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement triennal ;

- de deux membres nommés pour cinq ans, par décret, parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son premier président.

Les membres de la commission de vérification sont astreints au respect du secret de la défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance à raison de leur mandat15(*). Les travaux de la commission sont secrets. Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission16(*).

Les vérifications terminées, la commission de vérification établit un rapport sur les conditions d'emploi des crédits. Le rapport est remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

La commission de vérification dresse en outre un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget, qui le transmet à la Cour des comptes.

b) Les apports du Sénat

A l'initiative du Sénat, plusieurs modifications importantes ont été apportées au dispositif initialement prévu.

Tout d'abord, le Sénat a inséré une disposition précisant la durée du mandat des parlementaires membres de la commission de vérification (conformément aux dispositions indiquées ci-avant), ainsi que les conditions de leur éventuelle cessation de fonction en cours de mandat17(*).

En outre, le Conseil constitutionnel, conformément à ce qu'estimaient les sénateurs requérants, a décidé que la disposition selon laquelle la commission de vérification reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours n'était pas conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, et censuré cette disposition. Les sénateurs avaient en particulier souligné qu'elle mettait en péril la sécurité des opérations des services secrets.

Plusieurs modifications adoptées par le Sénat, visant pour la plupart à mieux protéger le secret, ont cependant été rejetées par l'Assemblée nationale :

- obligation que les personnes nommées à la commission de vérification soient habilitées à accéder aux informations classées Très Secret-Défense (habilitation accordée par le Premier ministre) et prêtent serment de respecter les obligations de secret prévues par le texte ;

- suppression du rapport écrit prévu sur les conditions d'emploi des crédits (le président de la commission de vérification devant se tenir à la disposition du Président de la République, du Premier ministre et des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour leur présenter, le cas échéant, ses observations) ;

- modification de la composition de la commission de vérification, celle-ci devant comporter cinq membres au lieu de six, la Cour des comptes y étant représentée par son premier président, président de la commission (le texte du gouvernement prévoyant une présidence de la commission par l'un des deux députés) ;

- précision que la commission de vérification était assistée d'un secrétariat18(*), dont les membres devaient avoir fait l'objet d'une habilitation leur permettant d'accéder à des informations classées Très Secret-Défense.

c) La mise en place de la commission de vérification

La commission de vérification a été mise en place avec un léger retard, et a en conséquence tenu sa première réunion au mois de juillet 2003.

Dans le cas de notre assemblée, le président du Sénat a désigné, le 16 septembre 2002, notre collègue Serge Vinçon, ainsi que votre rapporteur spécial, en qualité de membres de cette commission.

La loi prévoit que la commission de vérification doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle. Compte tenu du retard indiqué, la commission ne devrait pouvoir remettre son rapport relatif à l'année 2002 qu'à la fin du mois d'octobre 2003.

C. LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2003

1. Des besoins habituellement sous-évalués

Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) sont en général fortement sous-évalués.

Le chapitre 37-91 « fonds spéciaux » est un chapitre limitatif, qui peut être abondé par décret pour dépenses accidentelles et, en cas d'urgence, par décret d'avance, conformément à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Ainsi, traditionnellement, en cours d'année, les fonds secrets sont abondés par des décrets non publiés au Journal officiel et qui portent sur des sommes non négligeables : entre 15 % et 30 % du montant initial. Ces abondements servent notamment à financer des opérations particulières de la DGSE19(*). Selon la note remise par M. François Logerot, premier président de la Cour des comptes, au Premier ministre, la DGSE bénéficie prioritairement des crédits supplémentaires ouverts en cours d'année. Ainsi, dans la période récente, la totalité de ces compléments lui aurait été affectée en 1994, 1995, 1999 et 2000. Elle en aurait reçu 80 % à 90 % de 1996 à 1998, années où des compléments auraient été affectés aussi aux deux autres lignes.

Selon la note précitée, les crédits initiaux, qui étaient de 64 à 70 millions d'euros dans les années 1991 à 1995, sont revenus à 60 millions d'euros depuis 1997. A ces crédits se sont ajouté des crédits supplémentaires, qui ont varié de 18,3 millions d'euros en 1992 à 9,1 millions d'euros en 1998, le point moyen se situant à 12,2 millions d'euros environ. Ainsi, les crédits ouverts totaux ont atteint un maximum en 1992 (86,7 millions d'euros) et un minimum en 1998 (69,3 millions d'euros), ce qui correspond à une diminution de 20 % en valeur.

Le graphique ci-après permet de mettre en évidence la sous-évaluation des crédits des fonds spéciaux depuis 1997.

Comparaison des fonds secrets votés et dépensés depuis 1997

(en millions d'euros)

(1) DGSE (article 20 § 10), puis totalité du chapitre 37-91 (à partir de 2002)

Source : « verts » et « bleus » budgétaires, secrétariat général du gouvernement

La consommation excédera encore vraisemblablement en 2003 le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale. En effet, le chapitre 37-91 a été abondé de 3,9 millions d'euros en 200320(*).

La situation est d'autant plus paradoxale que, dans le même temps, le gouvernement n'utilise pas la totalité des crédits dont il dispose. Ainsi, pour la première fois, le Premier ministre a indiqué le 18 juillet 2001 dans un communiqué que le solde des comptes des fonds spéciaux attribués depuis 1997 au gouvernement était alors d'environ 15,5 millions d'euros. Il a également annoncé que le solde qui serait constaté à la fin de la législature serait reversé au budget de l'Etat, comme l'impose l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, jamais respecté jusqu'alors sur ce point. Ainsi, le 6 mai 2002, il a annoncé le reversement du solde des fonds spéciaux (soit 2,76 millions d'euros) au budget de l'Etat.

2. Les crédits demandés pour 2004 sont vraisemblablement de nouveau insuffisants

Les crédits du chapitre 37-91 demandés pour l'année 2004 sont de 37.473.672 euros, ce qui est identique au montant inscrit en loi de finances pour 2002 et 2003.

Dans la mesure où les crédits des fonds spéciaux ont été régulièrement sous-estimés depuis 1997, on peut, une fois de plus, s'interroger sur la sincérité du montant inscrit dans le présent projet de loi de finances.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a majoré les crédits des services généraux du Premier ministre à hauteur de 1.006.600 euros, à titre non reconductible.

Cette majoration se répartit entre :

- 20.000 euros sur le chapitre 34-98 (« moyens de fonctionnement des services »), article 21 (« administration générale ») ;

- 50.000 euros sur le chapitre 37-05 (« dépenses relatives à l'activité du médiateur de la République »), article 10 (« médiateur de la République ») ;

- 756.600 euros sur le chapitre 37-06 (« actions en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté »), article 20 (« développement de la citoyenneté ») ;

- 180.000 euros sur le chapitre 43-04 (« subventions pour la recherche dans le domaine stratégique et des relations internationales »), dont 100.000 sur l'article 10 (« institut français des relations internationales ») et 80.000 sur l'article 20 (« institut des relations internationales et stratégiques »).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 14 octobre 2003 sous la présidence de M. Michel Sergent, secrétaire, la commission a examiné les crédits des services du Premier ministre : I. Services généraux, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial.

Après avoir indiqué qu'il était proposé dans le projet de loi de finances d'augmenter ces crédits de 0,9 %, et de les porter ainsi à 1,154 milliard d'euros, M. François Marc, rapporteur spécial, a estimé que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) se heurtait à des difficultés particulières dans le cas des services généraux du Premier ministre, du fait de leur périmètre, à la fois trop restreint et trop étendu.

Il a considéré que ce périmètre était trop restreint parce qu'il s'élevait à à peine plus d'un milliard d'euros, voire deux fois moins si l'on en excluait la compensation des exonérations de redevance de télévision. Il a rappelé que ce périmètre ne comprenait pas le Conseil économique et social, la DATAR, le commissariat général du Plan et le secrétariat général de la défense nationale, qui font partie des services du Premier ministre, mais pas de ses services généraux. Il a indiqué que, même en y incluant ces crédits, comme le gouvernement envisageait de le faire, une mission « services du Premier ministre » s'élèverait seulement à 1,5 milliard d'euros. Il a précisé que sur les quatre programmes actuellement envisagés dans le cadre de la mise en place de la LOLF, un seul serait supérieur au montant de 500 millions d'euros, que la Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de finances pour l'année 2002, considérait comme le minimum souhaitable.

M. François Marc, rapporteur spécial, a estimé que le périmètre des services généraux du Premier ministre était également trop étendu, du fait, notamment, qu'il finançait de nombreux organismes consultatifs dont le domaine de compétence correspondait à celui d'un autre ministère. Il s'est en outre demandé si ce budget avait réellement vocation à financer, pour la moitié de ses crédits, des dépenses sociales, comme la compensation d'exonérations de redevance télévisuelle, ou les actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation. Il a considéré que cette hétérogénéité, que la Cour des comptes avait jugée excessive, rendait difficile la définition d'une mission cohérente.

Il a noté que le présent projet de loi de finances proposait de transférer vers d'autres budgets le financement de trois autorités administratives indépendantes et de cinq organismes consultatifs, ainsi que de supprimer un autre organisme, le secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire, tombé en désuétude. Il s'est félicité de cette rationalisation, rappelant que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, il avait ainsi déploré « une augmentation quelque peu anarchique du nombre d'organismes rattachés » au Premier ministre, suivant en cela l'orientation de son prédécesseur, M. Roland du Luart. Il a en outre indiqué que M. Philippe Marini, rapporteur général, dans une question écrite du 17 octobre 2002, ainsi que dans un article publié dans la « Lettre politique et parlementaire » du 17 février 2003, s'était ému de ce qu'il considérait comme une « république des Gustave et Théodule ». Il a indiqué que le secrétariat général du gouvernement avait proposé la suppression du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, mais que le Premier ministre avait décidé de ne pas suivre cette recommandation.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2002 du 6 août 2002 prévoyait qu'à partir du présent projet de loi de finances, le « jaune » intitulé « Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres » devait évaluer le coût de fonctionnement de ces organismes et indiquer le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes. Il a indiqué que, selon ce « jaune », la plupart des organismes coûtaient moins de 400.000 euros par an et se réunissaient assez peu, sans que cela traduise forcément une faible activité. Il a précisé que deux de ces organismes avaient une activité importante, malgré un coût modeste : le conseil national de la vie associative et la commission nationale consultative des Droits de l'Homme, et que trois s'étaient réunis moins de trois fois en 2002 : la commission pour les simplifications administratives, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics et la commission des archives constitutionnelles de la Ve République.

Enfin, M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que la loi de finances pour 2002 avait institué une « commission de vérification », chargée de s'assurer, chaque année, que les crédits des fonds spéciaux étaient utilisés conformément à leur destination. Il a précisé que cette commission était composée de six membres, dont deux députés et deux sénateurs, son président étant obligatoirement l'un des deux députés. Il a indiqué qu'il avait eu l'honneur d'avoir été désigné par M. le président du Sénat, le 16 septembre 2002, ainsi que M. Serge Vinçon, en qualité de membres de cette commission. Après avoir rappelé le nécessaire secret qui, par nature, devait entourer les travaux de cette commission, il a indiqué que celle-ci, qui avait commencé à siéger à partir du mois de juillet 2003, devait remettre son rapport relatif à l'année 2002 à la fin du mois d'octobre 2003, soit plus de six mois après l'expiration du délai prévu par la loi, fixée au 31 mars. Il a en outre estimé que la dotation demandée pour 2004, de 37 millions d'euros, soit un montant identique à celui inscrit en lois de finances initiales pour 2002 et 2003, était vraisemblablement, de nouveau, sous-évaluée.

Evoquant la décision prise en ce sens par le bureau de la commission, M. Michel Sergent, président, s'est interrogé sur la possibilité de réduire les crédits des services généraux du Premier ministre.

En réponse, M. François Marc, rapporteur spécial, a estimé que le mouvement de transfert de crédits vers d'autres budgets, initié par le présent projet de loi de finances et conforme à l'esprit de la LOLF, devait être poursuivi, et que certains organismes devraient vraisemblablement être supprimés.

A l'issue de ce débat, après avoir pris acte de ce que le rapporteur spécial était favorable à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, la commission a alors décidé de se prononcer à ce sujet à l'occasion de l'examen des crédits de la fonction publique, le jeudi 13 novembre 2003.

Réunie le jeudi 13 novembre 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits des services généraux du Premier ministre, précédemment réservés.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris acte des modifications votées par l'Assemblée nationale.

Réunie le mardi 14 octobre 2003 sous la présidence de M. Michel Sergent, secrétaire, la commission a procédé, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des services du Premier ministre : I. Services généraux, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

Lors de l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le jeudi 13 novembre 2003, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits des Services généraux du Premier ministre pour 2004.

Elle a confirmé cette position lors de sa réunion du jeudi 20 novembre 2003, après avoir pris acte des modifications votées par l'Assemblée nationale.

* 1 Les quatre autres concernent le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) (rapport spécial de notre collègue Michel Moreigne), le Conseil économique et social (rapport spécial de notre collègue Claude Lise), le Plan (rapport spécial de notre collègue Claude Haut) et l'aménagement du territoire (rapport spécial de notre collègue Roger Besse).

* 2 Rapports spéciaux « Communication audiovisuelle » et « Presse » de notre collègue Claude Belot.

* 3 Rapport spécial « Fonction publique » de notre collègue Gérard Braun.

* 4 Rapport spécial « Anciens combattants » de notre collègue Jacques Baudot.

* 5 Ce transfert, correspondant à 1,14 million d'euros, est en partie compensé par l'augmentation, de 0,35 million d'euros, de la dotation du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

* 6 Selon le rapport spécial de notre collègue Jacques Baudot.

* 7 Question écrite n° 03155 du 17 octobre 2002, page 2346.

* 8 In JO Sénat du 6 février 2003, page 424.

* 9 Lettre politique et parlementaire, n° 1019, 17 février 2003.

* 10 Votre rapporteur spécial estime néanmoins que le rattachement au budget des services généraux du Premier ministre des crédits correspondant aux indemnisations qu'elle est chargée d'attribuer ne contribue pas à la lisibilité de ce budget.

* 11 Le secrétariat général du comité interministériel à la sécurité nucléaire.

* 12 L'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique ; la mission interministérielle de l'effet de serre ; la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ; le conseil national de la vie associative.

* 13 « Jaune » intitulé « Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ».

* 14 En effet, l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 prévoit que « les budgets annexes constituent une mission ».

* 15 Le régime du secret de la défense nationale prévoit (article 413-10 du code pénal) une sanction de sept ans d'emprisonnement et 700.000 francs (soit environ 110.000 euros) d'amende (peine ramenée à trois ans d'emprisonnement et 300.000 francs (soit environ 46.000 euros) d'amende en cas d'imprudence ou de négligence) pour le fait, par toute personne dépositaire d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.

* 16 L'article 226-13 du code pénal prévoit que la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende.

* 17 Sauf démission, il ne peut être mis fin aux fonctions de membre de la commission qu'en cas d'empêchement constaté par celle-ci. Les membres de la commission désignés en remplacement de ceux dont le mandat a pris fin avant son terme normal sont nommés pour la durée restant à courir dudit mandat.

* 18 Ce dernier point était particulièrement important, dans la mesure où le texte du gouvernement ne reconnaissait pas la possibilité, pour les membres de la commission, de recourir à des collaborateurs.

* 19 Jusqu'en 1986, il revenait au chef de l'état-major particulier du Président de signer le décret permettant d'abonder, en cours d'année, les fonds spéciaux destinés à ces opérations. Depuis l'affaire du « Rainbow Warrior », le Premier ministre est seul responsable de la gestion de ces fonds.

* 20 Situation au 15 septembre 2003.