III. LES INCIDENCES DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES QUANT AU BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS
A. L'ÉTAT DE LA REFLEXION SUR LE BUDGET ANNEXE DES JOURNAUX OFFICIELS
1. Le périmètre des budgets annexes
L'article 18 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances donne une définition plus resserrée des budgets annexes : « Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
Un groupe de travail a associé, au cours de l'année 2002, la direction du budget, les services du Secrétariat général du gouvernement et la direction des Journaux officiels.
Les Journaux officiels sont bien un service de l'Etat non doté de la personnalité morale qui produit des biens et des prestations de service, et il s'agit bien là de l'essentiel de ses activités.
Sur la question de savoir si les sommes acquittés par les utilisateurs pour l'acquisition des publications peuvent être assimilées à des redevances, le groupe de travail a appuyé ses réflexions sur une étude du Conseil d'Etat en date du 24 octobre 2002 portant sur les redevances pour services rendus et les redevances pour occupation du domaine public. Les recettes des Journaux officiels répondraient aux trois critères définis par cette étude pour les redevances : un service doit être effectivement rendu, la prestation doit être rendue à la personne à qui elle est facturée et son montant doit être globalement proportionné à l'utilité de la prestation pour son bénéficiaire.
Les conclusions du groupe de travail vont par conséquent dans le sens d'un maintien du budget annexe.
2. Les relations juridiques entre la DJO et la SACI-JO
Les Journaux officiels, qui constituent une direction rattachée au secrétariat général du gouvernement, sont organisés en deux structures distinctes :
- la direction des Journaux officiels est chargée de l'organisation générale de la production et de la maintenance de l'appareil de production, du recueil, du brochage et de la distribution des publications, ainsi que de leur diffusion et de leur commercialisation. Elle est également chargée, depuis 1993, d'une mission d'organisation du service public des bases de données juridiques, transformée par le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002, en un service public de la diffusion du droit par Internet, qui en assure la gratuité ;
- la société anonyme à capital variable de composition et d'impression des journaux officiels (SACI-JO), créée en 1880, est chargée des tâches de saisie, de composition (mise en forme et mise en page des textes), de correction et d'impression, qui ne sont pas assumées en régie.
Le budget annexe finance les locaux, le matériel, les fournitures, les rémunérations des personnels de la SACI-JO ainsi que le déficit de la caisse des pensions, commune à la DJO et à la SACI-JO. Les dépenses de personnel prises en charge au titre de l'année 2002 s'élèvent à 59,2 millions d'euros.
Les rapports entre la DJO et la SACI-JO sont régis par une convention signée par les deux parties en mai 1997.
Un rappel historique permet d'éclairer les origines de cette situation :
La loi du 28 décembre 1880 autorise le ministre de l'Intérieur à exploiter en régie le J.O. Le ministère de l'Intérieur, dont dépendaient les publications officielles, ayant considéré, au vu du prix de revient excessif et des nombreux procès intentés à l'Etat par la société adjudicataire, de ne pas renouveler le contrat passé en 1869 avec cette société, crée dès 1880 une société à capital variable fournissant la main-d'oeuvre nécessaire à la composition, à l'impression, à l'expédition et à la distribution des travaux que l'Etat choisissait de ne pas assurer en régie. Une convention, passée verbalement dès le 30 décembre 1880 et ratifiée par une convention écrite le 21 juillet 1881 prévoit notamment que la société s'engage à avoir en tout temps le personnel nécessaire à l'exécution des travaux qui lui seront confiés, l'administration mettant à sa disposition les ateliers, les machines et les fournitures d'exploitation ; un système de cautionnement et d'amendes donne à l'Etat des garanties strictes contre tout retard ou interruption du travail pouvant compromettre la parution ou l'expédition des journaux. La convention a varié depuis sans être remise en cause dans son principe.
Cette remise en cause est intervenue en 1995 , lorsque l'Inspection générale des finances s'est interrogée sur sa compatibilité avec le droit communautaire. A la suite d'observations similaires de la Cour des comptes, une mission a été confiée à Mme Catherine Bergeal, qui a rendu, en 2001, un rapport dans lequel il est estimé que la DJO est, aux yeux du droit communautaire, une entreprise publique soumise à l'article 82 du Traité instituant la Communauté européenne, et un pouvoir adjudicateur au sens de la directive travaux, fournitures et services. Les relations entre la direction et la société seraient, en droit interne, soumises au code des marchés publics.
Une mission de réflexion, à l'occasion de laquelle les représentants du personnel ont fait valoir des contre arguments, n'a pu aboutir à la définition d'une solution institutionnelle par la négociation. Cependant, la direction des JO a récemment indiqué à votre rapporteur spécial que ses autorités de tutelle n'envisageaient pas de remettre en cause la convention. L'évolution des emplois au sein de la SACI-JO serait réglée, dans le cadre de la convention, par une solution négociée.
B. LES JOURNAUX OFFICIELS SE DOTENT D'INSTRUMENTS EN VUE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001
1. Mission, programme, actions
Les budgets annexes constituent une mission à part entière , dont la finalité est la mise à disposition du public, dans les meilleures conditions, de l'information qui leur est confiée à cette fin. Le montant relativement réduit du budget des JO et la forte unité fonctionnelle de sa mission ne plaident pas en faveur d'un découpage en plusieurs programmes .
Il est envisagé de ventiler le programme unique, regroupant l'ensemble des chapitres et articles actuels, sous quatre actions, correspondant à la décomposition actuelle de l'agrégat :
- l'édition (saisie, correction et mise en forme des informations en vue de leur publication sur différents supports et bases de données) ;
- la fabrication (impression et façonnage des publications sous tous supports) ;
- l'information et la diffusion (distribution, diffusion et renseignement du public) ;
- l'action de support (organisation et fonctionnement général).
2. Développer une gestion intégrée
La direction des JO, qui a déjà mis en oeuvre une réforme de sa comptabilité analytique, engagera en 2004 une réforme de l'ensemble de ses comptabilités et prévoit l'acquisition de modules d'un progiciel de gestion intégrée qui doit permettre la tenue d'une comptabilité conforme aux exigences de la loi organique. L'engagement en sera cependant retardé dans l'attente de la nouvelle version d'Accord, dont la première version était apparue incompatible avec l'architecture du budget annexe.
3. Quelle mesure de la performance ?
En termes d'efficacité socio-économique , l'objectif est de rationaliser la collecte des textes publiés, pour assurer une meilleure fiabilité et une plus grande rapidité de publication et de diffusion. Il suppose le développement de la saisie à la source. Le nombre de pages saisies à la source par rapport au nombre de pages traitées pour publication constitue un indicateur de résultats. De 19% en 2001, il est passé à 24% en 2002, l'objectif poursuivi étant de 40% de pages saisies à la source en 2005.
L'efficacité de la gestion peut être retracée par l'évolution de la productivité. La DJO retient un indicateur synthétique construit à partir du nombre de pages publiées rapporté aux effectifs globaux, considéré comme représentatif du volume d'activité pour les tâches d'édition et d'impression, et reflétant un niveau d'activité pour les tâches de diffusion et d'information du public. Les estimations retenues, sur la base d'un maintien de l'effectif 2001 étaient de 385 pour 2002 (383 en résultat), avec un objectif de 420 en 2005. Votre rapporteur spécial observe cependant que cet indicateur, qui reste purement quantitatif, ne prend pas en compte la dimension qualitative de la production, qui devrait être d'autant mieux contrôlée que l'évolution de la productivité se fait à effectifs constants.
La qualité du service, tant pour les annonces que pour les éditions législatives, passe par l'accélération des procédures de transmission des annonces (nombre d'annonces transmises par voie électronique rapporté au nombre d'annonces traitées) ; l'amélioration des produits (nombre d'ouvrages comportant un index sur le nombre d'ouvrages consolidés de l'année considérée). Mais elle passe aussi par la fiabilité des données juridiques diffusée en ligne, qui revêtira une importance particulière eu égard aux modifications que doit apporter l'ordonnance prévue par l'article 4 de la loi autorisant le gouvernement à simplifier le droit. La modernisation de l'outil de production des bases de données doit répondre à ce souci. La commission supérieure de codification est chargée de veiller à la fiabilité et à l'intégrité des données, et peut être saisie par la Direction des Journaux officiels des difficultés que soulève la mise à jour des textes. Cependant, votre rapporteur spécial regrette qu'aucun indicateur ne soit associé aux fonctions de contrôle assurées par la DJO, ainsi qu'aux tâches de correction assurées par la SACI-JO.
En matière de diffusion, si des indicateurs existent pour le papier, les indicateurs de consultation des sites journal-officiel et légifrance ne seront en revanche harmonisés qu'à la fin de l'année 2003. Un outil unique dénommé stat@gouv. , destiné à analyser l'ensemble des sites gouvernementaux est en cours d'élaboration, et devrait permettre, à terme, de disposer d'indicateurs harmonisés.