III. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 15
Ratification des décrets
d'avance
Commentaire : le présent article a pour objet de
ratifier les décrets d'avance de l'exercice 2003.
Le présent article propose la ratification des décrets d'avance
suivants :
- décret n° 2003-509 du 16 juin 2003 : 72,7 millions
d'euros ;
- décret n° 2003-859 du 8 septembre 2003 : 100 millions
d'euros ;
- décret n° 2003-973 du 13 octobre 2003 : 145 millions
d'euros ;
- décret n° 2003-1080 du 17 novembre 2003 :
216,6 millions d'euros.
Le présent article a été modifié à
l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement, pour tenir
compte du décret n° 2003-1124 du 26 novembre 2003,
prévoyant une avance de 400 millions d'euros au
ministère de la défense, paru après le dépôt
du présent projet de loi de finances rectificative.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II :
DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES FISCALES
ARTICLE 16 A (nouveau)
Amortissement des satellites de
communication
Commentaire : le présent article rend
dégressif le système d'amortissement applicable aux
investissements dans la construction ou l'acquisition de satellites de
communication.
L'article 39 A du code général des impôts dispose que
les biens
d'équipement
, autres que des bâtiments, acquis ou
fabriqués par des entreprises
industrielles,
peuvent être
amortis de façon
dégressive
.
Les taux d'amortissement dégressif sont obtenus en multipliant les taux
d'amortissement linéaire par un certain coefficient, calculé
selon la durée d'amortissement correspondante en usage dans chaque
nature d'industrie.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement de notre collègue député Patrice
Martin-Lalande, avec l'avis favorable de sa commission des finances et du
gouvernement.
Il complète, en ce qui concerne les satellites, les dispositions
relatives à leurs terminaux, prévus par l'article 63
bis
du projet de loi de finances pour 2004.
Votre commission des finances ayant souscrit aux dispositions de cet article,
ne peut, par cohérence, qu'émettre un avis de même nature
sur le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16
Création d'une taxe sur les nuisances sonores et
aéroportuaires
Commentaire : le présent article vise à
remplacer l'actuel volet « bruit aérien » de la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP) par une taxe
sur les nuisances sonores affectée aux gestionnaires d'aérodromes.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE VOLET « BRUIT AÉRIEN » DE LA TAXE
GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)
Le 3 du I de l'article 266
sexies
du code des douanes prévoit que
«
tout exploitant d'aéronef ou, à défaut,
leur propriétaire
» est redevable de la taxe
générale sur les activités polluantes. Le fait
générateur de la taxe est le décollage d'aéronefs
dans les grands aéroports du territoire français
27(
*
)
. Elle ne s'applique pas aux
aéronefs d'Etat ou participant à des missions de protection
civile ou de lutte contre les incendies.
Le montant de la taxe due est le produit de trois éléments :
1. le logarithme décimal
28(
*
)
de la masse maximale au
décollage de l'aéronef ;
2. un taux fixé en euros qui varie selon la catégorie
d'appartenance de l'aéroport de décollage. L'article 24 de la loi
de finances rectificative pour 2002 (loi n° 2002-1576 du 30
décembre 2002) a fixé deux catégories d'aéroports
qui permettent de déterminer le taux applicable :
- la quotité des aérodromes du groupe 1 (les deux
aérodromes parisiens) s'établit à 22 euros par tonne ;
- la quotité des aérodromes du groupe 2 s'établit à
8 euros par tonne ;
3. un coefficient de modulation qui «
prend en compte, dans un
rapport de 0,5 à 120, l'heure de décollage et les
caractéristiques acoustiques de l'appareil
».
Il convient de relever que le produit du volet bruit de la TGAP a
été sensiblement augmenté par les modifications
apportées par l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 2002
précitée,
son rendement étant passé de
17 millions d'euros en 2002 à 55 millions d'euros
prévus pour 2004, sous réserve de la parution d'un décret.
La TGAP a été jusqu'en 2003 perçue au
bénéfice du FOREC
29(
*
)
. En 2004, son produit serait
affecté au budget général en application de l'article 24
du projet de loi de finances pour 2004.
Le volet « bruit aérien » de la TGAP est
actuellement géré par la direction des douanes, qui en assure le
recouvrement et le contrôle.
B. LE RÔLE DE L'AGENCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA MAITRISE DE
L'ÉNERGIE
La mise en oeuvre des missions relatives aux nuisances sonores provoquée
par les aérodromes est confiée à l'agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
Son rôle est défini aux articles L. 571-14 à L. 571-16 du
code de l'environnement, et relève principalement de décrets en
Conseil d'Etat. Ainsi, les riverains des aérodromes mentionnés
à l'article 266
sexies
du code des douanes, peuvent
prétendre à une aide à l'insonorisation, par le biais d'un
«
plan de gêne sonore, constatant la gêne
réelle subie autour de ces aérodromes
».
Le financement est assuré par une
dotation budgétaire de
l'Etat
à l'ADEME, qui correspond
de facto
au montant du volet
« bruit aérien » de la TGAP. Le relèvement
des taux effectués en loi de finances rectificative pour 2002 correspond
donc à l'accroissement des surfaces couvertes par les plans de
gêne sonore des aérodromes.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article n'apporte que peu de modifications à la
taxation en vue de prévenir les nuisances sonores. De fait, les vrais
changements introduits concernent
l'affectation
de la taxe et son mode
de
recouvrement
. Des mesures transitoires sont également
prévues afin d'assurer la transition entre une partie « bruit
aérien » de la TGAP et une taxe autonome qui ne serait plus
versée au budget général.
A. UNE TAXE QUI RESTE PROCHE DE L'ACTUEL VOLET « BRUIT
AÉRIEN » DE LA TGAP
Le présent article propose d'insérer un article 1609
quatervicies
dans le code général des impôts.
Cet article institue, à compter du 1
er
janvier 2005, une
taxe dénommée
« taxe sur les nuisances sonores
aéroportuaires
».
La structure et l'assiette de cette
taxe sont en fait très proches de l'actuel volet « bruit
aérien » de la TGAP.
1. Les similitudes
Ainsi, les termes qui définissent cette taxe sont
identiques
en
ce qui concerne :
- les
redevables
, à savoir «
tout
exploitant
d'aéronefs ou, à défaut, leur
propriétaire
» ;
- le
fait générateur de la taxe
, c'est à dire le
décollage d'aéronefs sur certains aérodromes ;
-
le mode de calcul
, qui prend en compte le logarithme décimal de
la masse maximale au décollage, l'aérodrome de décollage
et le coefficient de modulation (entre 0,5 et 120).
2. Les modifications proposées
Les
modifications
apportées concernent, pour les modalités
de calcul, les points suivants :
- le
classement des aérodromes
en deux groupes. Dans
l'état actuel du droit, le « groupe 1 » est
constitué des seuls aéroports parisiens. Le présent
article propose d'y inclure l'aéroport de Toulouse-Blagnac, qui
quitterait donc le « groupe 2 » ;
- la
création d'une fourchette pour les tarifs
,
déterminée pour chaque groupe d'aérodrome. Pour le groupe
1, cette fourchette s'établit entre 10 et 22 euros, contre 22 euros dans
le droit actuel; pour le groupe 2, entre 4 et 8 euros, contre 8 euros
actuellement. Les tarifs applicables à chaque aérodrome par tonne
seront déterminés par arrêté, pris par les ministres
en charge du budget, de l'aviation civile et de l'environnement. Il existe
ainsi des possibilités de modulations dans les limites définies
par le présent article.
B. UNE TAXE AFFECTÉE AU PROFIT DES GESTIONNAIRES
D'AÉROPORT
1. De nouvelles modalités de perception et de contrôle
Le
VI
de l'article prévoit que la déclaration est
contrôlée «
dans les mêmes conditions que
celles mentionnées au IV de l'article 302 bis K
[
du code
général des impôts
].
La taxe est recouvrée
par les services de la direction générale de l'aviation civile,
selon les mêmes règles, conditions, garanties et sanctions que
celles prévues pour la taxe de l'article 302 bis K
».
Cette référence permet d'aligner le régime de perception
de la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires sur celui de la taxe
de l'aviation civile.
A compter de 2005, la compétence des services des douanes serait donc
transférée à la direction générale de
l'aviation civile, qui deviendrait compétente pour exercer les
contrôles et la perception de la taxe.
Les déclarations seraient adressées chaque mois aux comptables du
budget annexe de l'aviation civile. Une exception est prévue quand les
sommes dues sont inférieures à 1000 euros pour le premier mois du
trimestre, afin de ne pas pénaliser par un trop grand nombre d'actes
administratifs les compagnies ou les propriétaires les moins importants.
Dans ce cas, la déclaration est trimestrielle.
2. Une responsabilisation des gestionnaires d'aérodromes
La taxe générale sur les activités polluantes est
affectée au FOREC.
Le présent article fait de son volet
« bruit aérien » une taxe affectée aux
gestionnaires d'aérodromes
. Le I de l'article 1609
quatervicies
A du code général des impôts
prévoit en effet que la taxe «
est perçue au profit
des personnes publiques ou privées exploitant des
aérodromes
».
Le
b) du III
du présent article propose une nouvelle
rédaction pour l'article L. 571-14 du code de l'environnement. Dans sa
rédaction actuelle, cet article précise les missions de l'ADEME
relative à l'établissement des plans de gêne sonore et
à l'attribution de dotations budgétaires aux riverains.
Le dispositif proposé confie cette mission aux gestionnaires
d'aérodromes. Il est ainsi précisé que «
les
exploitants des aérodromes mentionnés au I de l'article 1609
quatervicies A du code général des impôts
30(
*
)
contribuent aux dépenses
engagées par les riverains de ces aérodromes pour la mise en
oeuvre des nuisances sonores dans des conditions fixées par
décret en Conseil d'Etat
[...]
cette contribution est
financée par les ressources perçues par chaque aérodrome
au titre de la taxe instituée par ce même article
».
Il reviendra donc désormais aux gestionnaires d'aéroport, en
lieu et place de l'ADEME, de définir la mise en oeuvre des plans de
lutte contre les gênes sonores, dans les conditions fixées par la
loi.
La répartition du produit de la taxe sera réalisée par les
services de la direction générale de l'aviation civile, au pro
rata des mouvements sur chaque aérodrome.
Il n'y a donc pas de
péréquation prévue entre les aérodromes
. Cela
peut sembler logique.
Le fascicule relatif aux crédits de l'écologie et du
développement rural indique que 5 millions d'euros seraient ouverts au
profit de l'ADEME afin de financer les opérations d'isolation acoustique
au voisinage des aérodromes décidées aux exercices
antérieurs. On remarque qu'aucune autorisation de programme n'est
ouverte sur cet article. En effet, dans le dispositif proposé, les
futurs projets d'insonorisation ne seront plus mis en oeuvre par l'ADEME. Cette
moindre ouverture de crédit est donc la conséquence directe de
l'affectation du volet « bruit aérien » de la TGAP
aux gestionnaires d'aéroport.
C. LES DISPOSITIFS DE COORDINATION
1. La modification de certaines références
Le
III
du présent article supprime ou modifie par coordination
certaines dispositions dans les codes des douanes, de l'environnement, de
l'urbanisme et de l'aviation civile.
- Le 1° réalise la coordination dans le code des douanes, en
supprimant notamment le volet « bruit aérien » de la
TGAP aux articles 266
sexies
, 266
septies
, 266
octies
et 266
nonies
de ce code.
- Le 2° modifie le code de l'environnement en ses articles L. 571-14
(transfert des missions de l'ADEME aux gestionnaires d'aéroport), L.
571-15 et L. 571-16 afin de tenir compte de la nouvelle taxe.
- Le 3° supprime dans le code de l'urbanisme les références
des articles L. 147-3 et 147-5 aux aérodromes redevables du volet
« bruit aérien » de la TGAP pour y substituer la
référence à l'article 1609
quatervicies
A du code
général des impôts.
- Le 4° réalise la même modification aux articles L. 227-5 et
227-10 du code de l'aviation civile.
2. Le dispositif transitoire
Le volet « bruit aérien » de la TGAP continuera
à être perçu par la direction des douanes en 2004. Un
délai était en effet nécessaire afin de réorganiser
les services de la direction générale de l'aviation civile.
Le
II
du présent article prévoit donc un dispositif
transitoire.
Ainsi, les personnes redevables de la taxe seraient tenues, pour 2004, de
déposer leur déclaration au service des douanes, et de liquider
la taxe dans les conditions du droit actuel.
Le
2° du II
prévoit que, dès 2004, le produit de ce
volet « bruit aérien » ne sera plus affecté
au budget général, mais au profit des exploitants
d'aérodromes, ce qui permettra à ces derniers de mener dès
2004 les missions qui leurs sont confiées par la nouvelle
rédaction de l'article L. 571-14 du code de l'environnement.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements
rédactionnels sur cet article.
Il faut relever que deux de ces amendements modifient le nom de la taxe, qui ne
serait plus «
taxe sur les nuisances sonores
aéroportuaires
», mais «
taxe sur les
nuisances aériennes
».
IV.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La lutte contre les nuisances sonores provoquées par les
aérodromes est un sujet d'une grande importance. La loi de finances
rectificative pour 2002 précitée, en augmentant sensiblement les
tarifs du volet « bruit aérien » de la TGAP, avait
donné les moyens de mettre en oeuvre les travaux d'insonorisation
nécessaires.
En termes économiques, il s'agit « d'internaliser les
externalités », c'est à dire de faire financer les
coûts supportés par la population en termes de bien-être par
les bénéficiaires privés, c'est à dire les
compagnies qui exploitent les vols. On peut remarquer que ce raisonnement
présente un double avantage :
- il permet de dégager les ressources financières propres
à améliorer les conditions de vie des populations
concernées par les nuisances sonores ;
- il incite les compagnies aériennes ainsi que les grands constructeurs
à développer des technologies plus efficaces et moins bruyantes.
En effet, le principe même de la modulation des tarifs en fonction de la
nuisance permet de favoriser les flottes modernes.
La nouvelle taxe, qui reprend en grande partie l'architecture de l'actuel volet
« bruit aérien » de la TGAP, introduit plusieurs
simplifications utiles.
D'une part, l'objet de la taxe sera désormais clairement affiché,
puisque les personnes chargées de mettre en oeuvre la lutte contre les
nuisances sonores, c'est à dire les gestionnaires d'aérodromes,
seront également celles qui percevront la taxe sur les nuisances
sonores. De plus, on peut relever que les gestionnaires locaux possèdent
une bonne connaissance de l'environnement socio-économique de
l'aérodrome, ce qui devrait être un gage d'efficacité.
D'autre part, il peut sembler logique que les services de la direction
générale de l'aviation civile soient chargés d'assurer le
recouvrement et le contrôle de cette taxe à la place de la
direction des douanes, qui ne dispose pas des mêmes moyens logistiques
pour les aérodromes. Le taux de recouvrement devrait en
conséquence être sensiblement amélioré.
Les gestionnaires d'aérodromes disposeraient d'un interlocuteur unique
pour les principales taxes qu'ils doivent acquitter.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16 bis (nouveau)
Instauration d'une contribution visant
à l'élimination des déchets résultant de la
distribution gratuite d'imprimés non nominatifs
Commentaire : le présent article vise à
instaurer une contribution visant à l'élimination des
déchets résultant de la distribution gratuite d'imprimés
non nominatifs.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A. LE PRÉSENT ARTICLE FAIT SUITE À UNE TENTATIVE INFRUCTUEUSE
L'article 88 de la loi de finances pour 2003
31(
*
)
prévoyait d'établir une
taxe sur ce qu'il est convenu d'appeler le courrier non adressé, en
particulier les imprimés publicitaires et les journaux gratuits.
Le Conseil constitutionnel, après avoir indiqué qu'
«
il est loisible au législateur, dans le but
d'intérêt général qui s'attache à la
protection de l'environnement, de faire prendre en charge par les personnes
mettant des imprimés à la disposition du public le coût de
collecte et de recyclage desdits imprimés
», a
néanmoins
déclaré cette disposition contraire à
la Constitution
, estimant qu'elle excluait de son champ d'application
«
un grand nombre d'imprimés susceptibles d'accroître
le volume des déchets
» et considérant dès
lors que «
le législateur a institué une
différence de traitement sans rapport direct avec l'objectif qu'il
s'était assigné
»
32(
*
)
.
Cet article méconnaissait
donc le principe d'égalité.
La décision du Conseil constitutionnel n'était pas
étonnante. Votre rapporteur général avait du reste
indiqué qu'il s'agissait d'un article d'appel, qui soulevait un
problème constitutionnel
33(
*
)
.
Les parlementaires requérants estimaient, d'une part, que la taxe ainsi
instituée était contraire au principe d'égalité en
raison de la multiplicité des cas d'exonération
34(
*
)
et, d'autre part, que le
législateur n'avait pas épuisé sa compétence. Le
Conseil constitutionnel a censuré l'article 88 sur la base du premier
argument (rupture d'égalité), sans même se pencher sur le
second, «
la définition des catégories
exonérées étant inséparable du reste de
l'article
».
En effet, celui-ci avait pour objectif d'inciter fiscalement les
émetteurs d'imprimés à prendre en charge eux-mêmes
la solution de ce problème, selon le principe
« pollueur-payeur ».
Or, comme l'écrit le secrétaire général du Conseil
constitutionnel, dans le commentaire de la décision du Conseil
35(
*
)
, «
l'adéquation
entre critères d'assujettissement et objet de la taxe faisait
défaut à l'article 88
». Il développe ainsi
trois arguments :
« -
en raison de l'exclusion des imprimés payants, se
trouvaient exonérés les principaux émetteurs de
déchets de papier urbain, c'est-à-dire les titres de la presse
payante
;
« -
les journaux gratuits de petites annonces étaient
exonérés alors qu'ils sont tout aussi susceptibles de finir sur
la chaussée que les prospectus publicitaires
;
« -
étaient exonérés des émetteurs
d'imprimés qui, même s'ils n'en distribuent individuellement qu'un
« faible volume », peuvent contribuer tous ensemble
à joncher la voie publique
».
Le premier argument développé ci-dessus est en effet
particulièrement pertinent, au regard des informations disponibles sur
le courrier non adressé.
Ainsi, sur les 4,1 millions de tonnes de déchets-papiers en 1999,
le courrier non adressé proprement dit (imprimés sans adresse et
presse gratuite) n'en constituait que 24 %. En outre, après les
multiples exonérations prévues par l'article 88 de la loi de
finances initiale pour 2003, et compte tenu de la possibilité technique
d'adresser des imprimés publicitaires,
seule la presse gratuite, soit
moins de 4 % du total des déchets-papiers, était susceptible
d'être soumise à la taxe ainsi instituée
. La censure du
Conseil constitutionnel était dès lors inévitable.
652 500
638 000
159 500
830 000
370 000
1 500 000
Papiers bureaux et divers
Annuaires, mailings, etc.
Imprimés sans adresse
Presse gratuite
Presse spécialisée
Presse d'information
Source : ADEME, 1999
*
*
Courrier non adressé
4 100 000
tonnes/an
2 650 000
tonnes/an
1 450 000
tonnes/an
0
Courrier non adressé
(en tonnes/an)
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, qui résulte de l'adoption par
l'Asemblée nationale d'un amendement de nos collègues
députés Gilles Carrez, rapporteur général du
budget, Pierre Méhaignerie, président de la commission des
finances, Jacques Pélissard et Philippe Rouault, prévoit un
mécanisme à deux étages : une
contribution
volontaire
ou une
taxe
.
Le présent article prévoit que, à compter du
1
er
janvier 2005, toute personne ou organisme qui a produit ou fait
produire des imprimés non nominatifs est tenu de contribuer à la
collecte, la valorisation et l'élimination des déchets
résultant de l'abandon de ces imprimés, si ces derniers :
- sont distribués gratuitement aux particuliers, dans leurs boîtes
aux lettres, sans demande préalable de ces particuliers ;
- ou sont mis à la disposition des particuliers dans les parties
communes des habitations collectives, dans des locaux commerciaux, dans des
lieux publics ou sur la voie publique.
Ce critère objectif
inclut les journaux gratuits
qui sont remis
aux particuliers.
La contribution est en principe financière
,
mais peut
prendre la forme de prestations en nature
. Le texte de l'article
précise que «
la contribution en nature peut consister
notamment en une mise à disposition d'espaces de
communication
». Cette disposition a été
spécialement conçue pour la presse gratuite.
Sous sa forme financière, la contribution serait remise à un
organisme agréé
par les ministères chargés de
l'environnement, des collectivités territoriales, de l'économie
et de l'industrie. Cet organisme agréé la verserait ensuite aux
collectivités territoriales au titre de la participation aux coûts
de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent. Ce
système reprend le modèle existant en matière de
déchets d'emballages. La société Eco-emballages a ainsi
été agréée pour prendre en charge
l'élimination des déchets d'emballages servant à
commercialiser les produits consommés ou utilisés par les
ménages. D'après les informations communiquées à
votre rapporteur général, l'utilisation d'une filière
existante serait privilégiée par rapport à la
création d'une nouvelle filière.
Les contributions, financières et en nature, résulteraient
d'un barème fixé par décret.
Ce n'est que si les personnes et les organismes entrant dans le champ du
dispositif ne s'acquittent pas volontairement de cette contribution, qu'ils
seraient redevables d'une taxe annuelle
. Cette taxe ne constitue donc qu'un
dispositif de sanction, censé inciter les acteurs à contribuer
volontairement.
Cette taxe constituerait un nouvel étage de
la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP),
ce qui
est conforme à son objet et à sa nature de fiscalité
environnementale. Compte tenu de la budgétisation du FOREC
36(
*
)
prévue en 2004, et donc de la
TGAP qui en constituait l'une des ressources fiscales affectées,
son
produit serait affecté au budget de l'État
.
Le taux de la taxe, initialement fixé à 0,15 euro par kilogramme,
a été ramené à
0,10 euro par kilogramme
d'imprimés distribués par chacun des redevables, au cours d'une
année.
La taxe serait assise sur le poids, exprimé en kilogrammes, des
imprimés en question pour une année civile, mais
pour la seule
part excédant 5.000 kilogrammes
, le seuil initialement prévu
par le texte de l'amendement étant de 1.000 kilogrammes. Motivé
par la volonté de simplifier le travail de l'administration
chargée du recouvrement de la taxe, ce seuil de taxation aboutit
à exonérer de fait les petites publications.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances partage la volonté de l'Assemblée
nationale de trouver une solution au problème posé par la
collecte, la valorisation et l'élimination des déchets
d'imprimés et de journaux gratuits.
Votre commission des finances est
donc favorable au principe posé par le présent article.
Elle relève que certains efforts ont été
réalisés afin de prendre en compte les observations du Conseil
constitutionnel, en particulier en ne prévoyant pas explicitement de cas
spécifiques d'exonérations.
On peut toutefois observer que le dispositif proposé
exclut les
journaux payants
, ce qui pourrait soulever un problème
constitutionnel. Le secrétaire général du Conseil
constitutionnel, dans son commentaire précité de la
décision censurant l'article 88 de la loi de finances pour 2003, avait
en effet indiqué que, «
en raison de l'exclusion des
imprimés payants, se trouvaient exonérés les principaux
émetteurs de déchets de papier urbain, c'est-à-dire les
titres de la presse payante
».
La situation économique de la presse payante doit toutefois
être prise en compte et justifie cette différence de
traitement.
Dans la mesure où la presse quotidienne
bénéficie d'aides budgétaires de l'Etat, il paraît
peu judicieux de la taxer par un autre biais. Les aides directes
s'élèvent à 62 millions d'euros dans le projet de loi
de finances pour 2004 et les aides indirectes, comprenant des dépenses
fiscales des collectivités territoriales, atteignent 1,2 milliard
d'euros en 2002. En outre, il faut rappeler la situation économique
difficile de la presse quotidienne : le chiffre d'affaires de la presse,
toutes catégories confondues, a diminué en 2001 (- 0,8 %) et
2002 (- 2 %), pour se situer à 10,35 milliards d'euros.
Votre commission émet par ailleurs certaines
réserves :
Tout d'abord, la formulation retenue pour définir les
assujettis
à la contribution ou à la taxe est trop
imprécise. La rédaction actuelle place dans le champ du
dispositif «
toute personne ou organisme qui a produit ou fait
produire des imprimés non nominatifs
».
Une clarification serait nécessaire : en l'état, deux
personnes pourraient, en effet, être taxées pour le même
imprimé : la personne qui a produit cet imprimé et la
personne qui l'a fait produire.
Ensuite, la possibilité d'acquitter une
contribution en nature
soulève un problème délicat. Votre commission des
finances comprend la démarche, destinée à trouver un
compromis avec la presse gratuite. Toutefois, cette solution est juridiquement
douteuse et insatisfaisante en pratique : tous les assujettis auront
intérêt à participer en nature, ce qui risque d'ôter
toute pertinence au système, voire de se révéler
contre-productif.
Le champ de cette contribution en nature n'est en outre pas suffisamment
précisément défini, la rédaction actuelle laissant
ouverte la possibilité d'autres prestations en nature que celles de la
mise à disposition d'espaces de communication. D'autre part, la
finalité des espaces de communication mis à disposition n'est pas
précisée, pas plus que les personnes pouvant
bénéficier de ces encarts publicitaires.
Ces espaces publicitaires pourraient être mis à la disposition des
établissements publics de coopération intercommunale
chargés du traitement des déchets ménagers, afin de
promouvoir la collecte et le traitement des déchets et de sensibiliser
le public à ces questions.
Enfin, la rédaction proposée pour le
dispositif de la
taxe
devrait être revue afin de permettre une effectivité
réelle du système, en prévoyant notamment que l'organisme
agréé adresse à l'administration chargée du
recouvrement de cette taxe la liste des personnes ayant volontairement
acquitté la contribution.
L'abaissement du taux à 0,10 euro le kilogramme ne rend pas
suffisamment incitatif le mécanisme de contribution volontaire. En
outre, même si votre commission est sensible à l'argument de
simplification du travail de l'administration chargée du recouvrement,
elle estime que le fait d'établir un seuil de taxation, qui plus est
remonté de 1.000 à 5.000 kilogrammes, revient à
dévoyer le système, en permettant à de nombreuses
personnes ou organismes de ne pas contribuer sans être pouvoir être
taxés.
Enfin, votre commission des finances estime que le produit de cette taxe aurait
vocation, à terme, à revenir aux collectivités
territoriales, et non à l'Etat, comme le dispositif actuel le
prévoit.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 17
Mesures en faveur des personnes exerçant
temporairement une activité professionnelle en
France
Commentaire : le présent article a pour objet,
en vue
de renforcer l'attractivité du territoire français, d'encourager
la venue en France de cadres de haut niveau, en exonérant d'impôt
sur le revenu les suppléments de rémunération directement
liés à leur impatriation et en leur offrant la possibilité
de déduire de leur revenu imposable les cotisations versées
à certains régimes de sécurité sociale. Ce
régime fiscal, d'une durée maximale de cinq ans à compter
de la prise de fonction, est ouvert aux personnes n'ayant pas été
fiscalement domiciliées en France au cours des dix années
précédant celle-ci. Il est applicable pour les personnes prenant
leurs fonctions à compter du 1
er
janvier 2004.
Le gouvernement a choisi de donner suite à l'une des propositions les
plus emblématiques des différents rapports qui se sont
succédés sur la question de l'attractivité du territoire,
en créant un régime fiscal spécial destiné aux
cadres impatriés.
On peut rappeler que, dès la précédente
législature, le signal d'une remise en cause de notre attitude
traditionnelle avait été donné avec le rapport de
M. Frédéric Lavenir, inspecteur des finances,
intitulé «
L'entreprise et l'hexagone
». Ce
rapport avait été expertisé et conforté par les
conclusions de celui que le gouvernement de M. Lionel Jospin avait
confié à notre collègue député
Michel Charzat.
De son côté, le Sénat n'était pas resté
inerte, avec le rapport de notre collègue
Jean François-Poncet, au nom de la commission des affaires
économiques, sur la fuite des cerveaux
37(
*
)
, et le rapport de la mission commune
d'information chargée d'étudier l'ensemble des questions
liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et
des entreprises
38(
*
)
,
présidée par notre collègue Denis Badré, et dont le
rapporteur était notre collègue André Ferrand.
La décision du gouvernement a été prise sur la base d'un
dernier rapport, confié à notre collègue
député Sébastien Huygue, relatif à
l'attractivité du territoire pour les sièges sociaux des grands
groupes internationaux, et qui a été remis au Premier ministre en
octobre 2003.
En fait,
l'attractivité du territoire
, qui fait l'objet
d'enquêtes périodiques, à la fois internationales et
nationales, comme celles que le Mouvement des entreprises de France (MEDEF)
commande régulièrement au cabinet Ernst & Young,
est une
notion complexe et dans laquelle la part des facteurs psychologiques et des
questions d'image est loin d'être négligeable
.
De ce point de vue, il est évident qu'au-delà de son
efficacité technique,
la mesure proposée
par le
présent article
est un signal adressé aux investisseurs
internationaux
de ce que la France se préoccupe d'assurer la
compétitivité de son territoire.
Le gouvernement a fait le choix d'une stratégie offensive consistant
à attirer, ou à retenir, les entreprises, les capitaux et les
compétences, dans un environnement caractérisé par une
concurrence fiscale durable.
I. UN CONTEXTE DE CONCURRENCE FISCALE DURABLE
Si la Commission européenne a pris conscience des risques liés
à l'absence d'harmonisation fiscale, le Conseil
39(
*
)
n'en a sans doute pas encore
tiré toutes les conséquences. Face à l'adoption, par
certains Etats membres, de régimes dérogatoires explicitement
destinés à attirer les investisseurs étrangers, la France
ne peut vouloir être plus vertueuse que les autres et ne pas suivre, elle
aussi, même si la compétitivité du « site
France » dépend de multiples facteurs non directement
liés à l'impôt sur le revenu.
A. LES PARADOXES DU « SITE FRANCE »
Le débat sur le déclin de l'économie française,
suscité notamment par le livre de M. Nicolas Baverez
«
La France qui tombe
», n'est pas nouveau. On peut
ainsi rappeler que, pour l'historien anglais Theodore Zeldin, auteur de
«
L'histoire des passions françaises
», les
Français éprouvent certaines difficultés à se faire
une image sereine de leur pays, parlant même de
l'« hypocondrie » de nos compatriotes, qui les conduit
à inventer à leur pays « des maux
imaginaires ».
Votre commission des finances ne va pas, à l'occasion de l'examen du
présent article, rouvrir le débat sur le nouveau « mal
français » pour s'efforcer de faire la part du réel et
de l'imaginaire. Mais, ce qui résulte clairement des différents
rapports sur l'attractivité du territoire français, c'est le
décalage entre les données macroéconomiques et les
témoignages microéconomiques
.
Sur le plan macroéconomique
, et à ne considérer que
les indicateurs objectifs de compétitivité que sont les
coûts salariaux et les flux d'investissements directs en provenance de
l'étranger, «
la France n'est pas si mal
placée
».
Du point de vue des coûts salariaux horaires, la France se situe dans une
position moyenne en Europe. Depuis 1998, les évolutions sont
rigoureusement parallèles en Italie et en Allemagne. En revanche, compte
tenu de la réduction de la durée du travail et malgré les
accords de modération salariale et les baisses de charges qui l'on
accompagnée, les coûts français évoluent plus
rapidement que les coûts allemands et italiens. Parmi les grands pays
européens, l'Italie a les coûts horaires les plus faibles et
l'Allemagne les plus élevés. La France se situe à
mi-chemin, à un niveau proche des Pays-Bas, de l'Autriche et, compte
tenu du cours actuel de la livre sterling, du Royaume-Uni. En revanche, les
pays du Sud, Portugal, Grèce, Espagne, ont des coûts nettement
inférieurs.
De même, les flux d'investissements internationaux confirment cette
appréciation relativement favorable de la compétitivité de
la France, même si les chiffres globaux font apparaître une
détérioration relative de la position de notre pays par rapport
à l'Allemagne et s'ils masquent les faiblesses françaises en ce
qui concerne la localisation des sièges sociaux et des activités
à forte valeur ajoutée.
Les investissement directs étrangers (IDE) entrant en France en 2002 se
sont élevés à 52,4 milliards d'euros, en recul certes
par rapport à l'année 2001, mais d'un montant désormais
supérieur à la plupart de nos principaux concurrents
européens.
En effet, la France ne manque pas d'atouts : sa situation
géographique centrale et la taille de son marché constituent une
incitation forte pour les investisseurs désireux de s'implanter sur le
marché européen.
L'indicateur « IDE », s'il constitue une approche
intéressante pour tenter de mesurer la compétitivité d'un
pays, ne peut dispenser, dans le cas de la France, d'une analyse plus
qualitative.
Sur le plan micro-économique
,
les multiples témoignages
relatifs à l'expatriation des capitaux ou des compétences, les
multiples exemples de sociétés européennes qui ne
retiennent pas la France pour la localisation de leurs activités
incitent à nuancer le jugement positif,
qui pourrait être
tiré du stock d'investissements directs étrangers
.
L'accroissement des investissements directs étrangers est d'ailleurs,
d'une certaine façon, un indicateur de performance à
l'égard des centres de décision situés à
l'extérieur. En cas de crise, ce sont en général les sites
implantés hors du pays d'origine d'un groupe industriel qui subissent
les premiers les ajustements nécessaires.
Certains pays proches, de taille pourtant plus modeste, sont aujourd'hui en
mesure de rivaliser avec la France : la position de la Belgique dans le
classement est ainsi exemplaire.
Investissements directs
(en milliards d'euros)
|
|
Entrants |
Sortants |
||||
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
France |
46,6 |
58,8 |
52,4 |
- 190,5 |
- 92,5 |
- 70,9 |
|
Allemagne |
220,4 |
37,9 |
40,4 |
- 61,7 |
-47,0 |
- 26,1 |
|
Etats-Unis |
336,1 |
146,2 |
32,4 |
- 192,2 |
- 143,2 |
- 131,6 |
|
Pays-Bas |
65,5 |
56,8 |
30,7 |
- 79,7 |
- 54,1 |
- 28,9 |
|
Royaume-Uni |
129,2 |
69,1 |
26,1 |
- 275,0 |
- 75,7 |
- 43,3 |
|
Canada |
73,0 |
30,8 |
23,4 |
- 51,5 |
- 39,9 |
- 29,2 |
|
Espagne |
40,7 |
31,3 |
22,5 |
- 59,3 |
- 37,0 |
- 19,6 |
|
Belgique et Luxembourg 40( * ) |
242,7 |
98,6 |
20,5 |
- 23,6 |
- 112,5 |
- 14,5 |
|
Italie |
14,5 |
16,6 |
16,9 |
- 13,4 |
- 24,0 |
- 20,9 |
|
Japon |
9,0 |
6,9 |
10,0 |
- 34,9 |
- 42,7 |
- 33,5 |
Source : rapport sur la compétitivité du conseil d'analyse
économique - octobre 2002
La fragilité française apparaît plus manifeste dans le
choix d'un certain nombre de grands groupes transnationaux, nés de la
fusion de sociétés françaises avec des partenaires
européens de ne pas choisir la France pour installer leurs holdings de
tête : Dexia a implanté son siège social en Belgique,
tandis qu'EADS et Air France ont choisi les Pays-Bas, tout comme Euronext.
L'autre facteur important à prendre en compte, pour apprécier
l'état réel de l'attractivité du « site
France », est l'existence de contreparties aux
prélèvements obligatoires. La France est, certes, mal
placée de ce point de vue puisqu'elle arrive au troisième rang
des pays européens, à égalité avec la Belgique,
loin derrière les pays scandinaves, mais sensiblement devant nos
principaux concurrents que sont les Allemands, les Italiens ou les Espagnols.
Très concrètement, il faut tenir compte des différences du
coût de la vie pour apprécier le poids des
prélèvements obligatoires sur les hauts revenus.
Le rapport sur l'expatriation des compétences, des capitaux et des
entreprises précité fait état d'une étude
déjà ancienne du poste d'expansion économique à
Londres
41(
*
)
, qui insiste sur le
fait que l'existence de salaires nets sensiblement plus importants dans cette
ville est plus que compensée par le coût élevé de la
vie, qu'il s'agisse de l'immobilier ou de l'éducation des enfants.
Les témoignages que l'on peut trouver périodiquement dans la
presse montrent, à l'évidence, que
le gain de l'expatriation
reste élevé pour les jeunes professionnels célibataires,
mais qu'il est plus limité, voire inexistant, pour les cadres
chargés de famille.
Encore faudrait-il
tenir compte du facteur diffus
et difficile à
mesurer, mais non moins important,
de la qualité de la vie,
dont
tout le monde reconnaît, en particulier, qu'elle est sensiblement plus
élevée à Paris que dans la plupart des autres grandes
capitales économiques et financières du continent européen.
Le rapport du Conseil d'analyse économique relatif à la
compétitivité
42(
*
)
relativise sans le minimiser l'importance du facteur
« fiscalité » : «
Bien que la
France dispose de nombreux atouts (infrastructures, tissu industriel,
qualification de la main d'oeuvre, accès au marché
européen) la plaçant parmi les destinations d'investissements
directs étrangers privilégiées en Europe et dans le monde,
plusieurs rapports ont stigmatisé la position de la France, sur un ton
souvent alarmiste : trop fortement régulée, dotée d'un
marché du travail excessivement rigide, décourageant l'effort en
raison de prélèvements publics démesurés et
poussant les firmes à la délocalisation en raison d'un
impôt sur les sociétés la plaçant parmi les cancres
européens, la France serait peu attractive, donc peu
compétitive... Et même si la question de la fiscalité n'est
pas centrale dans les choix de localisation, l'impact de ce déterminant
est avéré. L'existence d'effets d'agglomération
43(
*
)
peut de surcroît enclencher un
phénomène cumulatif de désintérêt pour le
« site France », passé un certain seuil
».
B.
LA FRANCE EN DÉCALAGE FACE À LA FLORAISON DES RÉGIMES
FAVORABLES AUX IMPATRIÉS EN EUROPE
Notre pays, contrairement à beaucoup d'autres, ne dispose pas de
fiscalité spécifiquement applicable aux cadres impatriés,
même s'il a mis en place un régime des sièges sociaux qui
aboutit à alléger les prélèvements pesant sur les
revenus des cadres de haut niveau.
Il s'agit d'une question importante dans la mesure où, comme le montre
l'étude de l'OFCE réalisée à l'appui du rapport
d'information sur les réformes fiscales en Europe entre 1992 et
2001
44(
*
)
,
les pratiques
d'optimisation fiscale sont omniprésentes dans la localisation des
holdings et des sièges sociaux
45(
*
)
.
La conclusion de ce rapport, celui d'une «
France à la
traîne
», souligne un phénomène simple :
dans un contexte de concurrence fiscale, celui qui n'avance pas au même
rythme que les autres recule. A cet égard, les réformes fiscales
réalisées par nos voisins ont une conséquence
négative en termes d'attractivité du « site
France », car elles élèvent le taux de pression fiscale
relatif de notre pays.
Le régime fiscal des « quartiers
généraux » est défini par l'instruction fiscale
du 21 janvier 1997
46(
*
)
, qui est
applicable non seulement aux quartiers généraux proprement dits
mais aux centres logistiques. On peut rappeler que l'activité d'un
quartier général consiste en la fourniture de prestations de
services de nature essentiellement administrative telles les fonctions de
direction, de gestion, de coordination ou de contrôle, qui ne sont pas
susceptibles de donner lieu à une commercialisation à des tiers.
En ce qui concerne les établissements de crédits et les
entreprises d'assurance, ces fonctions correspondent à ce qu'il est
convenu d'appeler le « back office », c'est-à-dire
les moyens et méthodes mis en oeuvre pour traiter et gérer au
niveau administratif, réglementaire, logistique et comptable les
opérations financières réalisées par chaque
établissement du groupe. En d'autres termes, il s'agit
d'activités non directement productives pour lesquelles il est difficile
de déterminer la valeur des services rendus, ce qui autorise, par
exemple, certains quartiers généraux ou certains centres de
logistique à établir, avec l'accord de l'administration fiscale,
leurs bénéfices imposables en pourcentage de leurs charges
d'exploitation courante.
Au regard de l'objet du présent article, il est important de noter qu'en
vertu du régime actuel, non seulement les salariés non
domiciliés en France pendant les cinq années
précédant leur prise de fonction peuvent bénéficier
de remboursements pour frais dans des conditions relativement favorables, mais
en outre, les quartiers généraux et les centres logistiques
peuvent prendre à leur charge, au taux de l'impôt sur les
sociétés, certaines indemnités versées à
leurs salariés, ceux-ci étant en contrepartie
exonérés d'impôt.
Certaines allocations pour frais sont ainsi exonérées de toute
imposition, CSG/CRDS compris
47(
*
)
.
D'autres indemnités ou
remboursements de frais
, eux soumis à l'ensemble CSG/CRDS,
peuvent se voir appliquer un régime spécial
simplifié
sur demande du quartier général ou du centre
de logistique,
qui acquitte alors un impôt calculé au taux
normal de l'impôt sur les sociétés à raison des
sommes en cause.
Ce type de frais concerne deux rubriques :
- le remboursement du surcoût du logement constituant la résidence
du salarié expatrié en France, sous réserve que les
montants en cause ne soient pas excessifs au regard de la situation des
intéressés et qu'il soit justifié du surcoût ;
- le remboursement de l'excédent d'impôt et de cotisations de
sécurité sociale correspondant à des régimes
obligatoires par rapport à ceux qui auraient été
payés dans le pays d'origine. Ces excédents doivent bien entendu
être justifiés.
Mais ce régime reste relativement ponctuel et n'a pas l'ampleur et la
qualité des statuts fiscaux spécifiques mis en place par un grand
nombre de pays européens.
Le rapport du Conseil d'analyse économique sur la
compétitivité se montre particulièrement lucide sur les
raisons qui pourraient conduire la France à se doter d'un régime
fiscal d'exception pour attirer les « talents
étrangers » : «
(...) la situation
réservée aux cadres impatriés est certainement moins
avantageuse qu'à l'étranger (notamment concernant les frais
déductibles). Cette situation pose un problème d'image : la
vitrine fiscale de la France est bien terne. Que contient la vitrine de nos
concurrents ? Le Royaume-Uni et l'Irlande fonctionnent sur le principe dit de
« remittance basis », tandis que le Danemark a un taux marginal
réduit pour les « impatriés », tout comme la
Finlande. Plus généralement, neuf États européens
sur quinze ont un régime spécifique pour les cadres
« impatriés » : Autriche, Belgique,
Danemark, Finlande, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède.
La France ne dispose pour sa part que du régime des
« quartiers généraux », autorisant le
remboursement par l'employeur des surcoûts de logement, d'excédent
d'impôt ou de cotisations sociales. (...) C'est en ce sens que les
propositions du rapport Charzat ou celle de Paris Europlace doivent être
comprises : la mise en place d'un régime spécial pour les «
impatriés », à l'image de ce qui existe pour les
expatriés, relève du « produit d'appel »,
c'est-à-dire de la concurrence fiscale. Un tel régime ne se
justifie que par son existence dans les pays concurrents et se heurte en France
au principe constitutionnel de l'égalité devant
l'impôt
»
.
Le tableau ci-dessous montre en effet les avantages consentis à ceux qui
sont source de croissance à moyen terme :
Avantages fiscaux accordés aux « impatriés » dans certains pays européens
|
|
Types d'activité |
Nature des avantages fiscaux |
|
Belgique |
Cadres
supérieurs
|
Exonération d'impôt sur le revenu du remboursement par l'employeur des dépenses d'expatriation. |
|
Luxembourg |
Cadres et dirigeants d'entreprises nouvelles |
Abattement mensuel en distinguant les résidents (60 mois) des non résidents (36 mois). |
|
Pays-Bas |
Haute qualification professionnelle |
-
Indemnité pour frais, exonérée d'impôt sur le revenu
de 30 % au plus, de la rémunération
globale ;
|
|
Royaume-Uni, Irlande |
Toutes activités |
Non-imposition des rémunérations versées par les employeurs non résidents tant que les revenus ne sont pas transférés dans l'Etat du domicile. |
Source : Conseil d'analyse économique
II. LE CHOIX D'UNE CONCEPTION OFFENSIVE DE L'ATTRACTIVITÉ
La prise en compte des données globales sur la
compétitivité de l'économie française
méconnaît l'importance des facteurs qualitatifs. Dans un contexte
caractérisé par une spécialisation croissante des
économies développées dans les prestations de service de
haut niveau et la haute technologie, il est important de favoriser le
développement des pôles d'excellence en attirant les talents.
Un des enseignements des rapports d'origine sénatoriale était que
les talents sont nomades et qu'il convient de mettre en place un environnement
fiscal et social de nature à les retenir ou à les attirer.
Après avoir rappelé les enjeux de compétitivité
d'une telle politique, votre commission des finances souhaite insister sur les
premiers signes d'un changement d'attitude que constituent, d'une part,
l'allègement de l'impôt sur le revenu et, d'autre part, la loi sur
l'initiative économique.
A. LES ENJEUX DE COMPÉTITIVITÉ POUR L'ÉCONOMIE ET
LES ENTREPRISES FRANÇAISES
Il n'est pas question de s'étendre sur un certain nombre
d'évidences telles que la nécessité pour notre pays de
conserver les centres de décision et les pôles de recherche.
L'actualité récente montre que les entreprises de production - et
donc
les emplois - sont beaucoup plus vulnérables lorsqu'elles sont
détenues par des sociétés dont le siège social
n'est pas implanté en France
.
Symétriquement, la
délocalisation des centres de recherche
est également un
facteur de fragilité économique,
dès lors que c'est l'innovation qui est la meilleure garante de la
compétitivité.
Mais un aspect moins connu des enjeux de l'attractivité du territoire
pour le cadre de haut niveau est la
nécessité pour les groupes
français d'envergure mondiale ou à caractère
multidomestique d'assurer la constitution d'états-majors de haut
niveau
pluralistes,
composés de cadres provenant de pays et
de cultures différentes. Le bien-fondé de ce genre d'observations
est évident lorsque l'on prend en compte la compétitivité
de la place de Londres, dont la force est d'avoir su attirer les meilleurs
éléments de tous les pays du monde.
B. LES PREMIERS SIGNAUX FAVORABLES EN DIRECTION DES FACTEURS
MOBILES : LA BAISSE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET LA LOI SUR
L'INITIATIVE ÉCONOMIQUE
Face à cette situation, le gouvernement a pris conscience de la
nécessité d'adopter des mesures visant à améliorer
la compétitivité de la fiscalité française en
commençant par favoriser l'esprit d'entreprise.
La baisse du taux marginal de l'impôt sur le revenu est favorable
à l'initiative en France même, mais elle constitue
également un signal fort adressé à la communauté
internationale sur la volonté de rapprocher le niveau de notre
impôt sur le revenu de ceux existant dans les autres pays de même
niveau de développement.
Le taux marginal de l'impôt sur le revenu est en effet passé de
52,75 % en loi de finances initiale pour 2002 à 48,09 % en loi
de finances pour 2004, sans compter l'abattement de 20 % accordé
aux salariés et assimilés jusqu'au montant de 115.900 euros.
La loi pour l'initiative économique n° 2003-721 du
1
er
août 2003 contient par ailleurs un certain nombre de
dispositions fiscales relatives à la fiscalité du patrimoine de
l'entrepreneur de nature à diminuer les « frottements
fiscaux » en matière de transmission des entreprises et
à supprimer certains effets pervers liés à l'ISF, au sujet
duquel on peut rappeler les propositions de votre commission des finances
visant notamment à reconnaître les pactes d'actionnaires.
En matière de transmission des patrimoines professionnels, la loi
précitée relève de deux tiers les seuils
d'exonération des plus-values professionnelles à long terme. Elle
encourage la transmission anticipée d'entreprise en étendant aux
donations en pleine propriété l'abattement de 50 % qui
existe pour les successions, sous condition de signature d'un engagement de
conservation des titres pour une durée d'au moins six ans.
Il fallait compléter cette première retouche à la
fiscalité du patrimoine - en attendant la réforme de
l'impôt sur la fortune - par une réforme constituant à
la fois un geste symbolique de cette détermination à placer
l'attractivité au coeur des préoccupations gouvernementales et un
facteur de nature à provoquer des décisions de localisation
favorables à notre économie. Tel est l'objet du présent
article.
III. UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ
Dans son discours du 27 juin 2003 lors de la Conférence mondiale pour
les investissements nationaux à La Baule, M. Jean-Pierre Raffarin,
Premier ministre, a demandé au ministre des finances, de
l'économie et de l'industrie «
de proposer des
premières mesures adaptant leur situation fiscale avec comme objectif de
rapprocher le statut du cadre impatrié de celui de nos
expatriés
».
Il est important d'insister à ce niveau sur l'idée que
le
projet du gouvernement n'est pas complètement inédit dans notre
système fiscal dans la mesure où il revient à accorder aux
impatriés des avantages de même nature que ceux que le code
général des impôts confère actuellement aux
expatriés
et où il s'articule étroitement avec ce qui
est déjà fait dans le cadre du régime des quartiers
généraux dont on a rappelé les grandes lignes ci-dessus.
A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le régime proposé
par le présent article n'est donc
pas une novation, d'autant plus qu'il
s'analyse moins comme une aide
accordée aux personnes physiques
dont les revenus sont passibles de
l'impôt sur le revenu et soumis à charges sociales,
qu'aux
entreprises qui
, jusqu'à présent, était
amenées à compenser
,
par des indemnités
ad
hoc
, les coûts spécifiques de l'expatriation.
La pratique est
en effet
courante
pour les cadres de haut niveau
de négocier une rémunération nette
comportant, le cas
échéant, la prise en charge de frais spécifiques, tels que
le déménagement ou la scolarité des enfants.
1. Les personnes concernées par le dispositif
Les personnes susceptibles de bénéficier du nouvel
article 81 B, que le présent article se propose
d'insérer dans le nouveau code général des impôts,
sont d'abord
les salariés appelés par une entreprise
établie dans un autre Etat à occuper un emploi dans une
entreprise établie en France pendant une période
limitée.
Mais
le régime concerne également
dans les mêmes
conditions
les mandataires sociaux
, c'est-à-dire, les personnes
mentionnées au 1°, 2°, 3° b de l'article 80
ter
du
code général des impôts, c'est-à-dire dans les
sociétés anonymes le président du conseil
d'administration, le directeur général, l'administrateur
provisoirement délégué, les membres du directoire ainsi
que tout administrateur ou membre du conseil de surveillance chargé de
fonctions spéciales. Il en est de même dans les
sociétés à responsabilité limitée des
gérants minoritaires, ainsi que dans les autres entreprises ou
établissements passibles de l'impôt sur les
sociétés, des dirigeants soumis au régime des
salariés.
|
|
Nature des indemnités |
||
|
Indemnités et remboursements de frais |
Indemnités différentielles de logement et de « tax-equalization » |
Autres indemnités |
|
|
Régime fiscal de droit commun |
Exonérés sous réserve de correspondre à des frais professionnels (1° de l'article 81 du code général des impôts). |
Imposables
|
Imposables
|
|
Régime fiscal quartiers généraux |
Exonérés de manière générale sur la base d'une interprétation extensive du 1° de l'article 81. |
Exonérées si :
|
Imposables
|
|
Régime fiscal spécial des impatriés |
Exonérés de manière générale sur la base d'une interprétation extensive du 1° de l'article 81. |
« Sursalaire » exonéré sous
conditions :
|
|
|
Source : ministère des finances, de l'économie et de l'industrie |
|||
Les
personnes concernées devront satisfaire à une
double
condition
:
-
ne pas avoir été fiscalement domiciliées en
France au cours des dix années civiles précédant
celles de leurs prises de fonctions
;
- être présentes en France depuis plus de cinq ans,
le
régime spécifique ne s'appliquant que jusqu'au 31 décembre
de la cinquième année suivant celle de leur prise de
fonctions.
2. La prise en compte des frais liés à l'impatriation
Le I du nouvel article 81 B du code général des impôts
précise que
ne sont pas soumis à l'impôt les
éléments de la rémunération des personnes
mentionnées ci-dessus directement liés à leur situation
d'impatrié.
En d'autres termes, les indemnités attribuées en vue de compenser
le différentiel de pression fiscale ou sociale ainsi que celles
destinées à permettre à la personne concernée de
supporter des frais de déménagement ou des surcoûts de
logement ne seraient pas imposables.
On note que
le II du nouvel article 81 B introduit une possibilité
pour l'administration de lutter contre d'éventuels
abus
.
Il prévoit que si la rémunération soumise à
l'impôt sur le revenu est inférieure à la
rémunération versée au titre de fonctions analogues dans
l'entreprise ou à défaut dans des entreprises similaires, la
différence est réintégrée dans les bases imposables
de l'intéressé.
Comme tous les systèmes de garde-fou, le mécanisme de
contrôle mis en place laisse planer un risque d'arbitraire, étant
entendu que la possibilité de redressement s'exerce dans le cadre des
procédures existantes.
3. Le volet social
Le B du I du présent article tend à modifier l'article 83 du code
général des impôts pour
permettre aux impatriés
de déduire de leur revenu imposable certaines cotisations sociales
payées dans leur pays d'origine
.
Le 1° de ce B concerne les cotisations sociales obligatoires
. On
peut rappeler que le règlement CEE n° 1408/71 du Conseil du
14 juin 1971 autorise le maintien du régime de
sécurité sociale du pays d'origine, et donc ne suspend
l'application du régime français que pour une durée d'un
an renouvelable une fois même si un détachement pour une
durée exceptionnelle supérieure à deux ans et
inférieure à six ans peut être autorisée. Dans le
cas où l'impatrié n'est pas ressortissant d'un pays membre de
l'Union européenne, le 1° 0
bis
de
l'article 83, introduit par le 1) du B du présent article,
prévoit que le texte applicable est alors la convention internationale
permettant le maintien du régime de sécurité sociale du
pays d'origine.
Le 2° du B du I de cet article introduit à
l'article 83 du code général des impôts un
2° 0
bis
, qui tend à permettre
aux personnes
impatriées de déduire de leur revenu imposable, dans les limites
fixées par l'article 60 du projet de loi de finances pour 2004,
les cotisations versées au régime complémentaire de
retraite auquel elles étaient affiliées en tant que
salariées dans les entreprises d'origine
.
En d'autres termes, la personne impatriée va être autorisée
à déduire de son revenu imposable les cotisations au
régime complémentaire, auquel elle était affiliée
avant sa prise de fonctions en France, ce qui va au-delà des
régimes à caractère obligatoire dont le statut devrait
varier selon les pays. Cette possibilité de déduction est
toutefois limitée par les plafonds fixés à
l'article 60 du projet de loi de finances pour 2004
48(
*
)
.
Enfin,
le C du I du présent article permet à la personne
impatriée de cotiser au plan d'épargne retraite populaire
(PERP) dans des conditions proches du droit commun
49(
*
)
.
Il faut, en dernier lieu, noter que, pour garder sa signification,
le projet
de loi ne s'applique qu'aux personnes prenant leurs fonctions à partir
du 1
er
janvier 2004, ce qui évite les effets d'aubaine
et préserve la vocation incitative du dispositif.
B. L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est favorable au présent article, bien
qu'elle admette les limites et les difficultés techniques du dispositif
choisi.
En premier lieu, elle ne peut que relever certaines ambiguïtés,
difficilement évitables, du mécanisme mis en place.
D'une part, elle signale que, si l'idée directrice du présent
régime est claire,
il s'agit de favoriser les
« détachements » de personnes déjà
employées par des entreprises établies dans un autre Etat
, la
rédaction peut prêter à une certaine confusion.
Que signifie «
être appelé, par une entreprise
établie dans un autre Etat, à occuper un emploi dans une
entreprise établie en France
» ? Au départ, il
y a l'idée d'une personne liée par contrat qui est mise à
disposition d'une entreprise appartenant au même groupe. Mais la
rédaction du premier alinéa du I de l'article 81 B du
code général des impôts n'exige pas le maintien d'un lien
juridique avec l'entreprise d'origine.
Il semble qu'une entreprise
implantée en France ne puisse pas recruter directement un cadre sur le
marché du travail,
voire le débaucher,
à
l'étranger mais qu'il faille qu'elle le fasse recruter par sa filiale
locale.
D'autre part,
le gouvernement a préféré
, pour
définir les éléments de rémunération
susceptibles de donner lieu à des remboursements de frais ou à
des allocations d'emplois,
recourir à une formule
générale qui suppose un examen au cas par cas, et non à un
abattement forfaitaire,
qui aurait sans doute été plus simple
à mettre en oeuvre et aurait limité l'arbitraire de
l'administration fiscale.
Ce choix s'explique sans doute par la volonté légitime du
gouvernement de « coller » au plus près des charges
réelles liées à l'impatriation, et donc d'être
irréprochable au regard de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel en matière d'égalité devant les charges
publiques
.
La référence générale, pour déterminer la
diminution de la base imposable, aux «
éléments de
rémunération directement liés
» à la
situation de l'impatriation correspond
a priori
tout à fait
à la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel en
matière d'égalité devant l'impôt, rappelée
encore récemment dans la décision n° 2003-477 DC -
31 juillet 2003 relative à la loi pour l'initiative
économique n° 2003-721 du 1
er
août 2003 dans
laquelle le juge constitutionnel a réaffirmé qu'en vertu de
l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen,
la contribution commune aux charges de la Nation «
doit être
également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs
facultés
» mais «
que le principe
d'égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs
d'intérêt général, le législateur
édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au
développement d'activités économiques en appliquant des
critères objectifs et rationnels en fonction des buts
recherchés
».
La définition de l'impatrié «
est claire et en
rapport avec l'objectif poursuivi
»,
à savoir
l'attraction sur le territoire français de
cadres de haut niveau
venant de l'étranger
qui
, compte tenu de la
brièveté de leur implantation en France,
sont dans une
situation différente des résidents dans la mesure où ils
supportent des coûts spécifiques d'installation,
lourds au
regard de la durée de leur séjour,
et où ils ne
bénéficient pas à long terme de tous les avantages
en
matière de droits sociaux
accessibles aux résidents.
La
durée maximale de cinq ans qui définit l'impatrié
apparaît à cet égard raisonnable.
On relève, enfin, que le gouvernement propose de
subordonner
l'avantage fiscal à des conditions objectives
relativement
sévères, puisqu'il faut ne pas avoir été
domicilié fiscalement en France depuis au moins 10 ans.
On pourrait même estimer que
cette exigence de non-domiciliation
fiscale de dix années est trop rigoureuse,
si l'on veut donner au
dispositif sa pleine dimension. Aussi, votre commission des finances vous
invitera-t-elle à ouvrir le débat sur cet élément
clé du dispositif, en proposant de
ramener à 5 ans cette
condition de non-domiciliation
dans
un souci d'efficacité et
d'harmonisation avec le régime des quartiers généraux qui
fixe cette durée de non-domiciliation à 5 ans.
En tout état de cause, dans un contexte caractérisé par
la mobilité des compétences, l'avantage fiscal ne devrait pas
être considéré comme disproportionné par rapport
à l'objectif poursuivi, qui est la compétitivité des
entreprises d'envergure mondiale et le renforcement des pôles
d'excellence de notre économie, notamment dans le domaine de la
recherche
.
En second lieu, sur le fond, votre commission des finances reconnaît que
l'
on agit plus sur les effets que sur les causes
. Agir sur les
symptômes n'est bien sûr qu'un pis-aller, mais
la méthode
a le mérite d'être à la fois rapide et peu
coûteuse.
Officiellement, le coût de la réforme n'a pas été
précisé par le ministère des finances, de
l'économie et de l'industrie. Il faut se référer au
rapport de notre collègue député Sébastien Huygue
pour trouver une
évaluation de la perte de recettes, à environ
80 millions d'euros, et du nombre de bénéficiaires, à
3.000 personnes
.
Intervenir au niveau des causes demande beaucoup plus de temps et
d'énergie, dès lors que le différentiel de
prélèvements obligatoires entre la France et les autres pays,
pour les revenus des cadres de haut niveau, s'explique par le cumul de
multiples facteurs.
Il faut admettre qu'avec l'allègement du barème
décidé par le précédent gouvernement, le handicap
de la France tient moins à l'impôt sur le revenu qu'aux charges
sociales et à l'impôt sur le capital.
Telle est la raison pour laquelle ce dispositif, aussi bien venu soit-il, ne
peut dispenser le gouvernement tant de la maîtrise des
prélèvements sociaux que d'une remise à plat de
l'imposition du patrimoine, à commencer par l'impôt sur la fortune.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 18
Transposition de la directive relative à la
fiscalité des revenus de l'épargne sous la forme de paiement
d'intérêts
Commentaire : le présent article vise à
assurer la transposition en droit interne de la directive 2003/48/CE du Conseil
de l'Union européenne du 3 juin 2003 relative à la
fiscalité des revenus de l'épargne sous la forme de paiement
d'intérêts.
I. LE CONTEXTE ACTUEL
A. LE CHANTIER DE L'HARMONISATION FISCALE EUROPÉENNE
Votre rapporteur général, dans son rapport
d'information
50(
*
)
sur la
concurrence fiscale en Europe, constatait en 1998 que les risques de
concurrence fiscale entre Etats européens, identifiés dès
la fin des années quatre-vingts, s'étaient encore accrus du fait
de l'adoption de l'euro. Il montrait que l'accroissement des risques de
concurrence fiscale entre Etats du fait de l'approfondissement de l'Union
européenne n'avait pas trouvé de correctif institutionnel. Les
règles européennes d'adoption de mesures fiscales demeurent en
effet soumises à la condition d'unanimité, reflet d'un respect
absolu du principe de souveraineté nationale dans le domaine de la
fiscalité.
Estimant que la position de la France au regard de la concurrence fiscale
apparaissait globalement mauvaise, votre rapporteur général
concluait qu'il était réaliste de tenir compte de cette situation
et, sans renoncer à infléchir la position des partenaires en
intervenant au besoin dans des domaines où la règle majoritaire
prévaut, qu'il était préférable de s'attacher
à démontrer sa propre compétitivité fiscale
plutôt que de se reposer sur l'illusion d'une utopie fiscale
européenne.
Dans son rapport d'information
51(
*
)
relatif aux prélèvements
obligatoires pour 2004, votre rapporteur général confirmait
l'actualité de son analyse de 1998 en rappelant que «
la
pluralité des régimes d'imposition en Europe, et l'adoption par
certains Etats membres de régimes dérogatoires explicitement
destinés à attirer des investissements étrangers, fait
craindre un renforcement de la concurrence fiscale dans une Union
européenne de 25 membres. Si la Commission européenne a pris
conscience des risques liés à une absence d'harmonisation
fiscale, le Conseil n'en a pas encore tiré toutes les
conséquences
».
Il écrivait : «
les efforts réalisés
pour éliminer, d'une part, les sources de concurrence fiscale
déloyale et pour, d'autre part, élaborer une directive relative
à la fiscalité de l'épargne montrent les
difficultés inhérentes à tout processus d'harmonisation
fiscale
».
Des efforts ont néanmoins été entrepris récemment.
Le Conseil ECOFIN de décembre 1997 a adopté une série de
mesures visant à lutter contre la concurrence fiscale dommageable. Elles
ont conduit à la négociation d'un « code de bonne
conduite » pour la fiscalité des entreprises, adopté le
3 juin 2003, qui prévoit que les Etats membres s'engagent à
s'abstenir d'instaurer toute mesure fiscale dommageable et à modifier
les lois ou pratiques réputées préjudiciables en
appliquant les principes du code. Les critères qui permettent de
déceler des mesures potentiellement dommageables sont les suivants :
- un niveau d'imposition effective nettement inférieur au niveau
général du pays concerné ;
- des facilités réservées aux non-résidents ;
- des incitations fiscales en faveur d'activités qui n'ont pas
trait à l'économie locale, de sorte qu'elles n'ont pas d'impact
sur l'assiette fiscale nationale ;
- l'octroi d'avantages fiscaux même en l'absence de toute
activité économique réelle ;
- des règles pour la détermination des
bénéfices des entreprises faisant partie d'un groupe
multinational qui divergent des normes généralement admises au
niveau international, notamment de celles approuvées par l'OCDE.
Ceci n'empêche en rien qu'un Etat membre pratique une imposition
très basse, mais généralisée. Aucune proposition
n'est à l'étude pour fixer un taux minimum en-dessous duquel
aucun pays ne serait pas autorisé à baisser sa fiscalité.
B. LA DIRECTIVE 2003/48/CE RELATIVE À LA FISCALITÉ DES
REVENUS DE L'ÉPARGNE SOUS LA FORME DE PAIEMENT
D'INTÉRÊTS
Les revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts
constituent des revenus imposables pour les résidents de tous les
États membres de l'Union européenne. Or, en raison de la libre
circulation des capitaux, en application des articles 56 à 60 du
traité de Rome, et en l'absence d'une coordination des régimes
nationaux de fiscalité de l'épargne, en particulier en ce qui
concerne le traitement des intérêts perçus par des
non-résidents, il est possible aux résidents des États
membres d'échapper à toute forme d'imposition sur les
intérêts perçus dans un État membre différent
de celui où ils résident. Une telle situation entraîne,
dans les mouvements de capitaux entre États membres, des distorsions qui
peuvent affecter le fonctionnement du marché intérieur.
Après plusieurs années de négociation
52(
*
)
au cours desquelles se sont
succédées plusieurs propositions de directives, le Conseil ECOFIN
de Luxembourg du 3 juin 2003 a permis d'aboutir à un accord sur la
directive relative à la fiscalité de l'épargne sous la
forme de paiement d'intérêts.
1. Le régime général : l'échange d'informations
L'article 8 de la directive définit le régime
auquel
sont soumis les revenus d'intérêt des non-résidents
ressortissants d'un autre Etat membre de l'Union européenne. Cet article
prévoit que lorsque le bénéficiaire effectif
53(
*
)
d'intérêts est
résident d'un Etat membre de l'Union européenne autre que celui
où est établi l'agent payeur
54(
*
)
, ce dernier doit communiquer à
l'autorité compétente de l'Etat membre où il est
établi un contenu minimal d'informations :
- l'identité et la résidence du bénéficiaire
effectif ;
- le nom ou la dénomination et l'adresse de l'agent payeur ;
- le numéro de compte du bénéficiaire effectif ou,
à défaut, l'identification de la créance
génératrice des intérêts ;
- la différenciation des intérêts selon les
différentes catégories de placement.
L'article 9 de la directive prévoit un échange d'informations
automatisé. Selon les termes de cet article, «
la
communication des informations a un caractère automatique et doit avoir
lieu au moins une fois par an, dans les six mois qui suivent la fin de
l'exercice fiscal de l'État membre de l'agent payeur, pour tous les
paiements d'intérêts effectués au cours de cette
année
».
Les paiements d'intérêts entrant dans le champ de la directive
Ceux-ci
sont constitués :
- des intérêts payés, ou inscrits en compte, qui se
rapportent à des créances de toute nature, assorties ou non de
garanties hypothécaires ou d'une clause de participation aux
bénéfices du débiteur, et notamment les revenus des fonds
publics et des obligations d'emprunts, y compris les primes et lots
attachés à ceux-ci (à l'exclusion des pénalisations
pour paiement tardif) ;
- des intérêts courus ou capitalisés obtenus lors de la
cession, du remboursement ou du rachat des créances
précédemment énoncées ;
- des revenus provenant de paiements d'intérêts, soit directement
soit par l'intermédiaire de certaines entités limitativement
énumérées, distribués par les organismes de
placement collectif en valeur mobilières (OPCVM) autorisés
conformément à la directive 85/611/CEE ou certains organismes de
placement collectif ;
- des revenus réalisés lors de la cession, du remboursement ou du
rachat de parts ou d'unités dans les OPCVM, lorsque ceux-ci
investissent, directement ou indirectement par l'intermédiaire d'autres
organismes de placement collectif ou entités, plus de 40 % de leurs
actifs dans les créances.
2. Un régime transitoire pour la Belgique, le Luxembourg et l'Autriche : la retenue à la source
L'article 10 de la directive définit une période
de
transition au cours de laquelle la Belgique, le Luxembourg et l'Autriche ne
sont pas tenus de mettre en oeuvre l'échange automatisé
d'informations. L'article 11 prévoit que ces trois pays
prélèvent une retenue à la source de 15 % pendant les
trois premières années de la période de transition, de
20 % pendant les trois années suivantes et de 35 % par la
suite, sur les revenus d'intérêts perçus par les
non-résidents. La directive impose aux Etats membres qui appliquent la
retenue à la source de conserver 25 % des recettes et d'en
transférer 75 % à l'Etat membre de résidence du
bénéficiaire effectif des intérêts.
La fin de la période de transition est liée à :
- la conclusion d'accords relatifs à l'échange
d'informations « sur demande » en ce qui concerne les
paiements d'intérêts entre l'Union Européenne et chacun des
pays suivants : Confédération suisse, Principauté de
Liechtenstein, République de Saint-Marin, Principauté de Monaco
et Principauté d'Andorre et à l'application, par ces mêmes
pays, d'une retenue à la source aux mêmes taux que ceux
définis précédemment pour la période de
transition ;
- ainsi qu'à l'engagement des Etats-Unis à échanger
des informations « sur demande » avec l'Union
européenne en ce qui concerne les paiements d'intérêts.
3. L'entrée en vigueur de la directive
La date
limite de transposition de la directive est fixée au 1
er
janvier 2004. Son entrée en vigueur devrait être le 1
er
janvier 2005, pour autant que :
- la Confédération suisse, la Principauté de
Liechtenstein, la République de Saint-Marin, la Principauté de
Monaco et la Principauté d'Andorre appliquent, à compter de cette
même date, des mesures équivalentes à celles prévues
dans la directive (échange d'informations et retenue à la
source) ;
- tous les territoires dépendants ou associés concernés
(îles anglo-normandes, île de Man et territoires dépendants
ou associés des Caraïbes) appliquent, à compter de cette
même date, l'échange automatique d'informations.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE
2003/48/CE
Les revenus de valeurs mobilières font déjà l'objet d'une
déclaration obligatoire établie par les agents payeurs
définie par l'article 242
ter
du code général des
impôts. En effet, «
les personnes qui assurent le paiement
des revenus de capitaux mobiliers visés aux articles 108 à 125
ainsi que des produits de même nature sont tenues de déclarer
l'identité et l'adresse des bénéficiaires ainsi que, par
nature de revenus, le détail du montant imposable
». Cette
déclaration est transmise par les agents payeurs à
l'administration fiscale par informatique.
Il convient d'adapter les dispositions actuelles pour les mettre en
conformité avec la directive relative à la fiscalité de
l'épargne par paiement d'intérêts.
A. LA MODIFICATION DU CHAMP DE LA DÉCLARATION PRÉVUE
À L'ARTICLE 242 TER POUR LES RÉSIDENTS D'UN AUTRE ETAT MEMBRE DE
L'UNION EUROPÉENNE
Le
1° du A du I
étend l'obligation de déclaration
pour les non-résidents membres d'un autre Etat de l'Union
européenne aux produits d'intérêts issus des livrets de
caisse d'épargne, des livrets d'épargne populaire, des comptes
d'épargne logement, des CODEVI et des placements à revenu fixe de
comptes spéciaux sur livret du crédit mutuel. Ces produits
d'épargne sont en effet défiscalisés seulement au regard
du droit fiscal français.
Le
2° du A du I
prévoit que pour l'établissement de
la déclaration, les agents payeurs individualisent les
intérêts versés selon la nature des placements.
B. LES SANCTIONS DESTINÉES À ASSURER LE RESPECT DE
L'OBLIGATION DE DÉCLARATION
Le
B du I
complète l'article 1768
bis
du code
général des impôts relatif aux sanctions applicables aux
agents payeurs qui ne respectent pas leurs obligations de déclaration.
Le dispositif actuel prévoit que les «
personnes qui ne se
conforment pas à l'obligation de déclaration prévue par
l'article 242 ter sont personnellement redevables d'une amende fiscale
égale à 80 % du montant des sommes non
déclarées
».
Le dispositif proposé distingue les OPCVM (organisme de placement
collectif en valeurs mobilières) ou tout organisme de placement de
l'établissement payeur.
Les OPCVM pris en défaut au regard de l'obligation de déclaration
seraient passibles d'une amende fiscale annuelle de 25.000 euros.
Les agents payeurs seraient sanctionnés, le cas échéant,
par une amende fiscale forfaitaire de 150 euros par information omise ou
erronée, dans la limite de 500 euros par déclaration.
C. LE TRAITEMENT DES INTÉRÊTS AYANT FAIT L'OBJET D'UNE
RETENUE À LA SOURCE EN AUTRICHE, EN BELGIQUE OU AU LUXEMBOURG
Le
C du I
du présent article prévoit que le paiement des
intérêts qui ferait l'objet d'une retenue à la source en
Autriche, en Belgique ou au Luxembourg donne lieu en France à un
crédit d'impôt égal à cette retenue à la
source. Si ce crédit d'impôt est supérieur au montant de
l'impôt dû, la différence donne lieu à restitution au
contribuable.
D. LA DATE D'APPLICATION DES DISPOSITIONS PROPOSÉES
Les dispositions du présent article seraient applicables aux
intérêts payés à compter du 1
er
janvier
2005. Le premier échange automatisé d'informations aurait lieu au
cours du premier semestre 2006.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général avait présenté en 1999 un
rapport
55(
*
)
relatif à la
proposition de résolution sur la proposition de directive de 1998 visant
à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de
l'épargne qui constituait une version moins avancée de la
directive adoptée en définitive le 3 juin 2003.
La proposition de résolution que votre commission des finances avait
adoptée mettait en avant les considérations suivantes :
« -
considérant que l'absence de politique
coopérative en matière de taxation des revenus de
l'épargne des non résidents communautaires entre les Etats
membres de la Communauté européenne contribue au
développement d'une concurrence fiscale dommageable ;
« - considérant que celle-ci est encore accrue par
l'introduction de l'euro et l'achèvement du marché unique ;
« - considérant que la Commission européenne a pris
acte de l'échec des tentatives d'harmonisation de la fiscalité de
l'épargne lié à la diversité des cultures fiscales
des Etats membres ;
« - considérant que les propositions de la Commission
européenne se limitent désormais à l'adoption de
règles communes visant à garantir un minimum d'imposition
effective des revenus de l'épargne, sous forme d'intérêts,
des non résidents communautaires ;
« - considérant que le modèle de coexistence
apparaît difficile à mettre en oeuvre ;
« - considérant cependant que le renforcement des
échanges d'informations entre les administrations fiscales des pays
membres constitue le seul outil efficace de lutte contre le blanchiment des
capitaux et la délinquance financière ;
« -
approuve l'objectif, poursuivi par la directive, de lutte
contre la concurrence fiscale dommageable par l'introduction de politiques
coopératives en matière d'épargne au sein de l'Union
européenne
;
« - propose de fixer un taux minimum de retenue à la source de
nature à éviter les délocalisations de l'épargne
hors de l'Union européenne, soit au plus 20 % ;
« - préconise la conclusion d'accords avec les pays tiers sans
en faire toutefois un préalable à l'adoption de la
directive ;
« - craint que le modèle de coexistence
56(
*
)
ne défavorise les pays
choisissant l'échange d'informations et demande en conséquence au
Gouvernement d'agir en sorte que, dans un modèle de coexistence, le
choix d'un pays pour l'échange d'informations ne conduise pas à
le mettre en position défavorable par rapport aux pays optant pour la
retenue à la source ;
« -
soutient la poursuite des négociations sur le
renforcement des échanges d'informations entre les administrations
fiscales des pays membres
;
« - demande l'instauration de la transparence fiscale afin de
distinguer, lors de la définition de l'assiette de la retenue à
la source, ce qui correspond à des intérêts de ce qui
relève des dividendes et des plus-values
».
Un certain nombre des éléments précités ont
été pris en compte par la directive dont le présent
article constitue la transposition pour la partie législative. Cette
directive est le fruit d'un compromis, certes imparfait, mais
inespéré, face aux blocages qui se sont accumulés depuis
six années. Son entrée en vigueur reste soumise à des
conditions qui demandent encore des négociations avec les pays tiers.
L'introduction de l'échange d'informations automatisé avec
l'Autriche, la Belgique et le Luxembourg demandera sans doute encore de longues
années.
Cette esquisse d'une harmonisation fiscale du traitement de l'épargne ne
doit donc pas être surestimée. Elle mérite néanmoins
d'être encouragée.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 18 bis
Suppression de l'avantage
fiscal de certains contrats
d'assurance-vie
Commentaire : le présent article additionnel a
pour
objet de supprimer, à compter du 1
er
janvier 2004,
l'exonération fiscale dont bénéficient les produits
attachés aux contrats d'assurance-vie dits « DSK »,
et ainsi de prévoir leur extinction future.
I. LES CARACTÉRISTIQUES DES CONTRATS « DSK »
L'article 21 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 30
décembre 1997, complétée par le décret n°
98-412 du 28 mai 1998, a créé de nouveaux contrats
d'assurance-vie en unités de compte majoritairement investis en actions,
habituellement dénommés « contrats DSK »,
bénéficiant d'un important avantage fiscal à la sortie.
La caractéristique principale de ces contrats réside dans une
contrainte prudentielle
, puisque l'actif de l'organisme de placement
collectif en valeurs mobilières (OPCVM) représentatif de chaque
contrat doit être constitué
d'au moins 50 % d'actions
de sociétés de l'Union européenne, détenues de
manière directe ou via d'autres OPCVM. Au sein de ce quota de 50 %,
l'actif global du fonds doit être constitué pour
au moins
5 % de titres représentatifs du capital-risque
et de jeunes
sociétés :
- parts de fonds communs de placement à risque, de fonds communs de
placement dans l'innovation, actions de sociétés de capital
risque ou de sociétés financière d'innovation ;
- actions de sociétés non cotées ;
- titres de sociétés cotées sur les compartiments de
valeurs de croissance des marchés boursiers européens.
Ces orientations étaient originellement tournées vers le seul
marché français, mais ont été étendues aux
actions européennes par la loi de finances rectificative pour 1999
n° 99-1173 du 30 décembre 1999.
La contrepartie de ces contraintes de placement réside dans
l'attractivité fiscale du produit
, dont les intérêts
acquis bénéficient d'une exonération d'impôt sur le
revenu lors du rachat du contrat, après une période de
détention minimale de huit ans. Rappelons que le régime de droit
commun des contrats en unités de compte prévoit un
prélèvement forfaitaire libératoire de 7,5 % pour les
produits des versements effectués à compter du 1
er
janvier 1998, sous déduction d'un abattement forfaitaire annuel de 4.600
euros pour une personne seule, et de 9.200 euros pour un couple soumis à
une imposition commune. Les contrats « DSK »
bénéficient également de cet abattement.
L'objectif de ces nouveaux contrats était donc d'orienter davantage
l'épargne des ménages vers les actions, tout en soutenant le
financement des jeunes sociétés, notamment dans le cadre du
segment en forte croissance des fonds de capital-investissement. Le fait que
ces fonds et l'assurance-vie aient un horizon de placement similaire (de huit
à douze ans) contribuait également à soutenir cette
logique de financement de l'innovation. Le généreux avantage
fiscal octroyé apparaissait dès lors cohérent avec la
prise de risque encourue.
II. UN SUCCÈS EN-DEÇA DES ESPÉRANCES
En dépit de leurs caractéristiques fiscales attractives,
les
contrats « DSK » n'ont pas rencontré auprès
des particuliers le succès escompté
. Leur encours
s'élevait fin 2002 à environ 10 milliards d'euros, ce qui est
certes substantiel mais ne représente guère que 1,4 % de
l'encours global de l'assurance-vie (710 milliards d'euros fin 2002), et
7,7 % de celui des contrats en unités de compte (environ 130
milliards d'euros). La tendance n'est en outre pas favorable puisque le flux de
collecte s'est tari pour représenter une part bien inférieure
à celle de l'encours : avec 500 millions d'euros de cotisations
versées en 2002,
ces contrats ne recueillaient que 0,5 % des
flux de l'assurance-vie
et ont vu leurs souscriptions chuter de
71 % entre juin 2001 et juin 2002. On peut avancer pour cela
trois
explications
:
- les contrats « DSK » ont été lancés
relativement récemment et
ont directement pâti de la
récente crise du marché des actions
, qui a affecté les
cours des grandes sociétés cotées et à plus forte
raison des valeurs de croissance
57(
*
)
, ce qui a considérablement nuit
à leur attractivité. Leurs performances ont dès lors
été médiocres, généralement
négatives, au cours des trois dernières années. L'essor
des contrats « DSK » a ainsi été
pénalisé par une période de lancement peu propice ;
- on peut également considérer que
les contrats
« DSK » ont fait le plein » auprès de la
cible qu'il privilégiaient
, qui est celle des ménages
aisés. L'exonération fiscale n'est en effet acquise que sous
déduction d'un abattement de montant déjà
élevé ;
- bien que la contrainte de placement en actions de ces contrats ne semble
finalement pas dirimante au regard de l'investissement moyen en actions
constaté pour les contrats en unités de compte, qui est proche de
80 %, l'argumentation des structures de commercialisation et des
conseillers en investissement tend à les présenter
comme des
véhicules d'épargne risqués
. Les stricts quotas de
placement de ces contrats, contrepartie de leur fiscalité avantageuse,
empêche toute souplesse relative à l'arbitrage entre les
supports
, alors qu'à la pratique désormais étendue de
la « multigestion » permet au souscripteur d'un contrat
« multisupports » de passer à tout moment d'un
profil prudent à un profil dynamique, pour protéger ou dynamiser
ses intérêts.
Les contrats « DSK » peinent donc à remplir leur
objectif de soutien au placement en actions et au financement des entreprises
en croissance, pour un coût fiscal qui n'est pas connu mais n'est
vraisemblablement pas négligeable.
Dans ces conditions, votre
commission vous propose, par le présent article additionnel, de
supprimer l'avantage fiscal dont ils bénéficient, à
compter du 1
er
janvier 2004, ce qui impliquerait
de facto
l'extinction future de ces contrats.
Les présentes dispositions ont avant tout pour objet d'inciter le
gouvernement à s'engager à revoir les modalités de ces
contrats, et au-delà, à prendre des mesures destinées
à mieux orienter les avantages fiscaux de l'assurance-vie vers le
financement du capital-risque.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 18 bis (nouveau)
Relèvement du prélèvement
libératoire applicable aux intérêts des sommes
portées sur un compte bloqué individuel de 15 % à
16 %
Commentaire : le présent article vise à
relever de 15 % à 16 %, le taux du prélèvement
libératoire s'appliquant aux revenus d'intérêt des sommes
portées sur un compte bloqué.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement
présenté par notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget.
Il vise à tirer toutes les conséquences du relèvement, de
15 % à 16 %, du taux du prélèvement
libératoire applicable aux produits de placement à revenu fixe,
prévu par l'article 5
bis
du projet de loi de finances pour 2004.
L'article 5
bis
résulte de l'adoption, avec l'avis favorable du
gouvernement, d'un amendement présenté également par notre
collègue député Gilles Carrez tendant, selon son auteur,
à «
rééquilibrer utilement la
fiscalité de l'épargne, après avoir assujetti les
plus-values immobilières à ce même taux unique et alors que
les plus-values de cessions de valeurs mobilières sont
déjà taxées à ce niveau. L'investissement de
l'épargne dans les fonds propres des entreprises en sera
encouragé
».
L'article 5
bis
du projet de loi de finances pour 2004, adopté
sans modification par le Sénat, modifie l'article 125 A du code
général des impôts : les épargnants pourront
opter entre un prélèvement à la source de 16 %, et
non plus de 15 %, et la soumission à l'impôt sur le revenu.
Il convient d'ajouter des prélèvements sociaux de
10 %
58(
*
)
. Le
prélèvement libératoire sera donc désormais de
26 % et donc égal au taux qui s'applique sur les plus-values sur
valeurs mobilières.
Le dispositif proposé par le présent article tire les
conséquences de l'article 5
bis
pour l'article 125 C du code
général des impôts, qui prévoit que les personnes
physiques mettant à la disposition de la société dont
elles sont associées ou actionnaires des sommes portées sur un
compte bloqué individuel peuvent pour l'imposition des
intérêts versés au titre de ces sommes, opter pour le
prélèvement libératoire prévu à l'article
125 A du code général des impôts.
Par coordination, le présent article relève donc le taux
d'imposition de ces revenus d'intérêts à 16 %.
Les dispositions adoptées sont conformes aux principes de votre
commission des finances relatifs à la fiscalité de
l'épargne. Votre commission des finances dans son rapport sur la
fiscalité de l'épargne
59(
*
)
a en effet posé sept principes.
Le quatrième principe est celui de la neutralité entre actifs de
même nature. Son sixième principe pose que «
la
fiscalité de l'épargne doit favoriser les titres de fonds propres
plutôt que les titres de dettes
».
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 18 bis
Clarification des
critères de requalification, par le contrôle fiscal, des
plus-values sur valeurs mobilières en bénéfices non
commerciaux
Commentaire : le présent article vise à
clarifier les critères de requalification, par l'administration fiscale,
des plus-values sur valeurs mobilières, imposées à
26 %, en bénéfices non commerciaux, assujettis à
l'impôt sur le revenu des personnes physiques.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES BOURSIERES AU TITRE DES
BÉNÉFICES NON COMMERCIAUX
A. LES DISPOSITIONS DU TROISIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 92 DU
CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS
Les trois premiers alinéas de l'article 92 du code général
des impôts précisent que «
les produits des
opérations de bourse effectuées
à titre habituel
par des particuliers
» relèvent de la catégorie des
bénéfices non commerciaux dus au titre de l'impôt sur le
revenu :
«
1. Sont considérés comme provenant de l'exercice
d'une profession non commerciale ou comme revenus assimilés aux
bénéfices non commerciaux, les bénéfices des
professions libérales, des charges et offices dont les titulaires n'ont
pas la qualité de commerçants et de toutes occupations,
exploitations lucratives et sources de profits ne se rattachant pas à
une autre catégorie de bénéfices ou de revenus.
«
2. Ces bénéfices comprennent notamment :
«
1° Les produits des opérations de bourse
effectuées à titre habituel par les particuliers ;
(...)
» .
En application de ces dispositions, les plus-values boursières ainsi
réalisées sont imposées suivant le barème
progressif de l'impôt sur le revenu, et non au taux forfaitaire de droit
commun de 26 % (y compris les prélèvements sociaux).
B. LES PRÉCISIONS JURISPRUDENTIELLES SELON LA MÉTHODE DU
FAISCEAU D'INDICES
Dans une décision en date du 14 février 2001
60(
*
)
, le Conseil d'Etat a défini les
opérations habituelles comme celles «
effectuées
dans des conditions analogues à celles qui caractérisent une
activité exercée par une personne se livrant à titre
professionnel à ce type d'opérations
».
Le Conseil d'Etat a fait application de cette jurisprudence dans une
décision du 3 février 2003
61(
*
)
. En l'espèce, il s'agissait
d'une personne disposant d'un patrimoine d'actions d'environ 27,5 millions de
francs qui exerçait la profession de remisier en bourse auprès de
deux agents de change. Cette personne avait effectué en 1983 et en 1984
respectivement, 497 et 317 opérations boursières pour des
montants de 184 et 166 millions de francs.
Dans cette décision, le Conseil d'Etat a retenu les
éléments suivants comme caractérisant une activité
effectuée dans des conditions analogues à celles d'un
professionnel :
- grâce à un contrat conclu avec une banque,
l'intéressé a disposé de l'ensemble des
moyens et
informations
mis à la disposition d'un professionnel ;
- l'intéressé a effectué des opérations
caractérisées par leur
ampleur
, leur
diversité
et la
fréquence
des transactions
effectuées, en ayant utilisé des
techniques
d'achat et de
vente à terme comparables à celles d'un professionnel.
Dans un arrêt du 25 avril 2003, le Conseil d'Etat n'a pas retenu cette
jurisprudence dans le cas d'un particulier ayant confié par mandat la
gestion de ses portefeuilles à deux banques d'affaires. Bien que les
opérations aient été fréquentes, importantes et
variées (de 1985 à 1987, les deux banques avaient passé
575 ordres d'achat ou de vente ayant porté sur 423.553 titres
correspondant à 191 valeurs différentes pour des durées de
détention n'excédant généralement pas un an), le
Conseil d'Etat a considéré que le contribuable n'avait pas
participé de manière directe et personnelle à la gestion
de son portefeuille, la gestion ayant été mandatée
à des professionnels.
II. LES DIFFICULTES SUSCITEES PAR LA SITUATION ACTUELLE
A. UNE JURISPRUDENCE DATÉE
La jurisprudence actuelle ne permet pas de connaître clairement, pour les
contribuables, ce qui distingue
les revenus d'épargne des revenus
d'activité
. Les règles actuelles ne tiennent en effet pas
compte de l'évolution en cours en ce qui concerne la gestion par les
épargnants de leur portefeuille boursier :
- montée en puissance d'une presse financière grand public ;
- généralisation des courtiers en ligne qui permettent de passer
des ordres de bourse en nombre avec une très grande
facilité ;
- popularisation d'instruments financiers autrefois
« réservés » à des professionnels (le
SRD « service à règlement
différé », comme le « report » est
ainsi proposé « en standard » sur tous les sites
internet des grande banques à réseau) ;
- changement de comportement des épargnants qui pratiquent
désormais une gestion active de leur épargne
62(
*
)
plutôt que de la confier
à des intermédiaires.
Fondamentalement, la jurisprudence actuelle conduit à pénaliser
les épargnants qui prennent le plus de risques. Elle répond
imparfaitement à la question :
à partir de quel moment un
épargnant cesse-t-il d'être un épargnant pour devenir un
professionnel de la finance ?
Les gains réalisés par un certain nombre de contribuables en
période d'euphorie boursière et qui doivent être
taxés aux yeux du contrôle fiscal ont généralement
été intégralement perdus au moment du retournement du
marché. Ces particuliers, dans leur manière de prendre en compte
le risque de marché, ne se comportent donc pas en professionnels.
Pourtant, c'est leur comportement « professionnel » qui
leur est reproché : passage des ordres en direct, fréquence
des ordres
63(
*
)
, recours au SRD
et au report etc. A la vérité, ce comportement est celui d'un
« professionnel d'autrefois » et celui d'un
« particulier éclairé d'aujourd'hui », tant
la culture boursière s'est propagée parmi les épargnants.
Le critère du comportement adopté par l'administration fiscale
paraît ainsi largement daté.
B. UNE MODIFICATION NÉCESSAIRE DU TROISIÈME ALINÉA DE
L'ARTICLE 92 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPOTS
Interrogé par votre rapporteur général en séance
publique le 24 novembre 2003, le ministre délégué au
budget et à la réforme budgétaire a indiqué
être conscient que la notion « d'exercice habituel »
figurant à l'article 92 du code général des
impôts était difficile à apprécier. Il a promis une
instruction fiscale de clarification dans le courant de l'année 2004.
Selon les informations communiquées par l'administration fiscale
à votre rapporteur général, l'instruction fiscale
consisterait en un toilettage de la jurisprudence :
«
Compte tenu de la diversité des situations susceptibles
d'être rencontrées, il apparaît nécessaire de
maintenir le principe d'un faisceau
« hiérarchisé » de critères afin
de caractériser les opérations de bourse. Les critères les
plus adaptés aux réalités actuelles devraient être
retenus, tels que la détention, la maîtrise et l'usage
d'informations et de techniques d'intervention spécifiques ou la mise en
oeuvre de matériels spécialisés. En revanche, la
simple conclusion d'un mandat de gestion ne devrait pas en soi suffire à
écarter l'application des dispositions de l'article 92 du code
général des impôts. Certains critères traditionnels
pourraient être abandonnés ou appréciés
subsidiairement, comme le caractère spéculatif ou non des
opérations, dans la mesure où le plus souvent et sans que le
caractère professionnel soit démontré, une
opération sur titres présente une spéculation sur la
variation des cours, ou le nombre des opérations qui pourrait être
apprécié non plus ab initio, mais par rapport à
l'importance du patrimoine détenu
».
Il n'est pas certain que cette instruction, fondée sur le principe du
faisceau d'indices, clarifie les règles du jeu fiscal pour les
épargnants. Il est donc souhaitable d'adopter un
amendement
visant à modifier la rédaction du troisième
alinéa de l'article 92 du code général des impôts du
troisième alinéa en proposant de taxer
« les
produits des opérations de bourse effectuées à titre
professionnel par
les particuliers »,
et non plus
«
à titre habituel
». Cette
rédaction limiterait les difficultés résultant de la
jurisprudence actuelle.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 19
Transposition de la directive 2003/49/CE du Conseil du 3
juin 2003 définissant un régime fiscal commun applicable aux
paiements d'intérêts et redevances effectués entre les
sociétés associées d'Etats membres différents de
l'Union européenne
Commentaire : le présent article a pour objet,
dans
le cadre de la transposition en droit interne de la directive communautaire du
3 juin 2003, d'exonérer de retenue à la source,
à compter du 1
er
janvier 2004 et sous certaines conditions,
les versements d'intérêts et de redevances effectués par
des sociétés françaises à des
sociétés associées résidentes d'autres Etats
membres de l'Union européenne.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE PRINCIPE GÉNÉRAL DU PRÉLÈVEMENT À
LA SOURCE
Les produits versés par les sociétés domiciliées en
France aux personnes morales dont le domicile fiscal ou le siège est
situé hors de France sont susceptibles de faire l'objet d'une
retenue
à la source
. Le principe de cette imposition s'applique
principalement dans deux cas de figure : les distributions de dividendes
consenties par une société française à ses
actionnaires étrangers, et certaines remontées de
bénéfices réalisés en France par des filiales de
sociétés étrangères.
Le 2 de l'article 119
bis
du code général des impôts
prévoit ainsi que les distributions des produits des actions et parts
sociales et des revenus assimilés
64(
*
)
effectuées par une
société française sont soumises à une retenue
à la source, d'un taux de
25 %
(sous réserve
de l'application d'une convention fiscale qui peut en prévoir la
réduction ou la suppression), lorsqu'elles bénéficient
à des personnes morales ayant leur siège social hors de France.
La base de calcul de la retenue est constituée par le montant brut
décaissé par les personnes morales en cause, et son taux est par
conséquent égal au tiers du montant net versé (soit
25/(100-25)), soit le taux de droit commun de l'impôt sur les
sociétés (IS).
Aux termes de l'article 115
quinquies
du code général des
impôts, les
bénéfices réalisés en France
par les sociétés étrangères
sont
réputés distribués en totalité, au titre de chaque
exercice, à des associés n'ayant pas leur domicile fiscal ou leur
siège social en France, et sont donc passibles de la retenue à la
source. Cette présomption n'est pas irréfragable et peut donc
être renversée par la preuve contraire. La société
étrangère, sur justificatif, peut demander que la retenue
à la source fasse l'objet d'une nouvelle liquidation et que
l'excédent éventuel de la perception lui soit restitué.
B. UNE EXONÉRATION POUR LES SEULS DIVIDENDES DISTRIBUÉS AU
SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE
En application de la législation communautaire, un régime
spécifique d'exonération est toutefois prévu pour les
distributions de dividendes entre personnes résidentes de l'Union
européenne
, plus particulièrement dans le cadre du
régime mère-fille. L'article 119
ter
du code
général des impôts, issu de la transposition de la
directive communautaire 90/435/CEE du 23 juillet 1990
65(
*
)
, prévoit ainsi une
exonération de retenue à la source pour les distributions de
dividendes effectuées au profit d'une personne morale associée et
résidente d'un Etat membre de l'Union européenne, lorsque deux
séries de conditions sont remplies :
- la société
distributrice
domiciliée en France
doit revêtir la forme d'une société anonyme, d'une
société à responsabilité limitée ou d'une
société en commandite par actions, et être redevable de
l'IS sans en être exonérée ;
- la personne morale
bénéficiaire
doit remplir les cinq
conditions cumulatives suivantes : revêtir une des formes
juridiques énumérées sur une liste établie par le
ministre chargé de l'économie
66(
*
)
; avoir son siège de direction
effective dans un Etat membre de l'Union européenne
67(
*
)
; détenir directement et
pendant une période d'au moins deux ans un minimum de 25 % du
capital de la société distributrice ; être passible de l'IS
de l'Etat membre de résidence sans en être exonéré ;
et enfin n'avoir pas droit à une restitution conventionnelle d'avoir
fiscal qui serait supérieure à la retenue à la source.
Cette exonération ne s'applique pas aux paiements
d'intérêts et de redevances
entre des sociétés
associées d'Etats membres de l'Union européenne.
Le
régime aujourd'hui applicable est celui des conventions fiscales
bilatérales
liant la France à chaque Etat membre, et qui
prévoit, selon l'Etat de résidence du bénéficiaire
du paiement, une imposition dans l'Etat de résidence du
bénéficiaire ou un prélèvement à la source
variant entre 5 % et 15 % (moindre pour les redevances que pour les
intérêts). L'application d'une retenue à la source ouvre
droit à un crédit d'impôt d'égal montant. Les taux
applicables selon les conventions bilatérales sont les
suivants :
|
Taux d'imposition, actuellement prévus par les conventions fiscales entre la France et les autres Etats membres de l'Union européenne, pour les versements d'intérêts et de redevances entre sociétés associées |
||
|
Etat signataire, date et articles de la convention |
Intérêts |
Redevances |
|
Allemagne
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Autriche
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Belgique
|
Retenue à la source de 15 % |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Danemark
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Espagne
|
Retenue à la source de 10 %, sauf sur les prêts commerciaux inter-entreprises |
Retenue à la source de 5 % |
|
Finlande
|
Retenue à la source de 10 % |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Grèce
|
De la
Grèce vers la France : retenue à la source de 10 %
|
Retenue à la source de 5 % |
|
Irlande
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Italie
|
Retenue à la source de 10 % |
Retenue à la source de 5 % |
|
Luxembourg
|
Retenue à la source de 10 % |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Pays-Bas
|
Retenue à la source de 10 % |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Portugal
|
Retenue à la source de 10 % |
Retenue à la source de 5 % |
|
Royaume-Uni
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Suède
|
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
Imposition dans l'Etat de résidence du bénéficiaire |
|
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
||
II.
LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE DU 3 JUIN 2003
1. Genèse et motivations
Le présent article constitue la transposition d'une directive
communautaire adoptée récemment, dans le cadre du
« paquet Monti
», approuvé par le Conseil
ECOFIN du 1
er
décembre 1997 et qui comprend un ensemble de
mesures fiscales destinées à «
lutter contre la
concurrence fiscale dommageable dans l'Union européenne
»,
dont trois textes principaux : un code de bonne conduite dans le domaine
de la fiscalité des entreprises
68(
*
)
, une directive sur la fiscalité
de l'épargne
69(
*
)
et une
directive concernant le paiement d'intérêts et de redevances entre
sociétés associées d'Etats membres différents.
Cette dernière directive, adoptée par le Conseil le 3 juin 2003,
s'inscrit dans une perspective d'harmonisation et de simplification fiscale
initiée dans les années 90. Inspirée d'une proposition de
la Commission européenne présentée le 6 mars 1998, elle a
pour objet de supprimer les retenues à la source sur les paiements
d'intérêts et de redevances effectués entre entreprises
associées d'Etats membres différents. Selon la Commission
européenne, le fait d'imposer dans un Etat membre, que ce soit par
retenue à la source ou par voie de rôle, les intérêts
ou les redevances versés à des sociétés
établies dans un autre Etat membre
peut créer des
difficultés pour les entreprises exerçant des activités
transfrontalières
(formalités administratives lourdes,
charges de trésorerie, risque de double imposition).
Au sein de l'Union, les taux applicables pour ces prélèvements
sont en effet variables (depuis l'exonération jusqu'à 45 %
d'imposition pour les intérêts, et exonération à
33 % pour les redevances) et peuvent atteindre des niveaux
élevés, bien que les conventions bilatérales permettent
dans plusieurs Etats, et en particulier en France, d'en limiter le niveau. Des
dispositions transitoires sont prévues pour la Grèce et le
Portugal en ce qui concerne tant les intérêts que les redevances
et, pour l'Espagne, en ce qui concerne les redevances, afin d'atténuer
l'incidence immédiate de la directive sur le budget de ces
pays
70(
*
)
.
Cette préoccupation est ancienne et a déjà
été exprimée par votre commission des finances
. Dans
son rapport d'information intitulé
« La concurrence fiscale
en Europe : une contribution au débat
»
71(
*
)
, votre rapporteur
général se référait ainsi aux analyses du rapport
du comité Ruding
72(
*
)
sur
l'harmonisation de l'impôt sur les sociétés au sein de
l'Union européenne, et relevait que «
les retenues à
la source qui frappent les paiements d'intérêts et de redevances
entre entreprises créent des obstacles pour les opérateurs
économiques qui exercent des activités transfrontalières.
Elles peuvent impliquer des formalités très longues,
entraîner des pertes de trésorerie et aboutir quelquefois à
une double imposition. C'est pourquoi la Commission propose également
l'adoption d'un projet de directive similaire à celle des dividendes
mais relatif, cette fois, aux intérêts et
redevances
».
2. Contenu et principes
La directive met en oeuvre les
quatre principes
suivants :
- une
définition à la fois large et précise des
produits considérés
: le principe de
l'exonération «
de toute imposition, retenue à la
source ou recouvrée par voie de rôle
» est
posé au point 1 de l'article 1
er
de la directive. L'article
2 précise la définition des intérêts et des
redevances :
Les
intérêts
sont «
les revenus des
créances de toute nature, assorties ou non de garanties
hypothécaires ou d'une clause de participation aux
bénéfices du débiteur, et notamment les revenus
d'obligations ou d'emprunts, y compris les primes et lots attachés
à ces obligations ou emprunts
». Les
pénalités pour paiement tardif ne sont toutefois pas
considérées comme des intérêts ;
Les
redevances
sont «
les paiements de toute nature
reçus à titre de rémunération pour l'usage ou la
concession de l'usage d'un droit d'auteur sur une oeuvre littéraire,
artistique ou scientifique, y compris les films cinématographiques et
les logiciels informatiques, d'un brevet, d'une marque de fabrique ou de
commerce, d'un dessin ou d'un modèle, d'un plan, d'une formule ou d'un
procédé secret, ainsi que pour des informations ayant trait
à une expérience acquise dans le domaine industriel, commercial
ou scientifique
». Sont également considérés
comme des redevances «
les paiements reçus pour l'usage ou
la concession de l'usage d'un droit concernant des équipements
industriels, commerciaux ou scientifiques
». Cette liste peut
sembler étonnamment précise, mais revêt une réelle
signification pour les entreprises
en ce qu'elle a trait aux revenus
extraits - et donc à la valorisation - de leurs actifs
immatériels
, dont on connaît l'importance stratégique
comme la difficulté de comptabilisation.
L'article 4 dispose également que certains paiements peuvent être
exclus
du bénéfice de l'exonération, tels que les
paiements résultant de créances assorties d'une clause de
participation aux bénéfices de l'employeur, ou ceux
résultant de créances habilitant le créancier à
échanger son droit aux intérêts contre un droit de
participation aux bénéfices du payeur ;
- une
définition stricte des sociétés
concernées
: le point 1 de l'article 1
er
définit les sociétés bénéficiaires des
versements comme «
une société d'un autre Etat
membre ou un établissement stable, situé dans un autre Etat
membre, d'une société d'un autre Etat membre
». Le
point 7 de l'article 1
er
dispose également que
l'exonération n'est applicable que «
lorsque la
société qui a payé les intérêts et les
redevances ou la société dont l'établissement stable est
considéré comme ayant payé les intérêts et
les redevances est une société
associée
de la
société qui est bénéficiaire des paiements en
question ou dont l'établissement stable est considéré
comme étant bénéficiaire des intérêts ou des
redevances en question
». L'article 3 définit ces notions
de société associée et d'établissement stable, et
dispose que les sociétés débitrices et
créancières des versements doivent être résidentes
d'un Etat membre de l'Union, c'est-à-dire présenter l'une des
formes juridiques énumérées à l'annexe de la
directive, avoir leur résidence fiscale dans un Etat membre et
être assujetties - sans en être exonérées - à
l'un des impôts, ou à tout impôt analogue,
énumérés dans la liste prévue par le iii) du a) de
l'article 3, soit l'impôt sur les sociétés dans le cas de
la France.
Le point 10 de l'article 1
er
de la directive accorde aux Etats
membres la faculté de soumettre le bénéfice de
l'exonération à une
condition de durée de
détention du capital
, ininterrompue pendant une période
minimale de deux ans, caractérisant le lien d'association entre les
sociétés concernées ;
- une
marge de manoeuvre laissée aux Etats membres en matière
de
lutte contre les fraudes et abus
: l'article 5
prévoit une clause suspensive en permettant aux Etats membres
d'appliquer des dispositions nationales ou conventionnelles nécessaires
à la prévention des fraudes et abus, et de retirer ainsi le
bénéfice de l'exonération ;
- la reconnaissance d'un
droit de remboursement en cas de paiement
indû de l'impôt
: les points 15 et 16 de l'article
1
er
de la directive créent un droit au remboursement du
prélèvement à la source opéré sur les
versements d'une société ou d'un établissement stable
prestataire, s'il s'avère que ces versements devaient en
réalité faire l'objet d'une exonération. La demande de
remboursement doit être formulée dans un délai qui ne peut
être inférieur à deux ans à compter de la date
à laquelle les intérêts ou redevances ont été
payés. L'Etat d'origine est tenu de rembourser l'excédent
d'impôt retenu à la source «
dans un délai
d'un an à compter de la réception de la demande et des
informations justificatives qu'il peut raisonnablement
demander
». Si l'Etat ne respecte pas ce délai de
remboursement, le bénéficiaire a droit, à l'expiration de
ce délai d'un an, à des
intérêts
en sus du
remboursement de l'impôt.
B. LA TRANSPOSITION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
La transposition réalisée par le présent article
prévoit l'insertion de trois nouveaux articles, soit deux dans le code
général des impôts (articles 119
quater
et
182 B
bis
) et un dans le livre des procédures fiscales (article
L. 208 A), et reprend
in extenso
certaines dispositions de la directive.
Aux termes du texte proposé par le présent article pour le 4 des
deux nouveaux articles du code général des impôts, un
décret
doit préciser «
en tant que de
besoin
» les modalités d'application de leurs
dispositions. Le
III
du texte proposé par le présent
article prévoit que les dispositions de ces trois nouveaux articles
s'appliquent aux
paiements effectués à compter du
1
er
janvier 2004
.
1. Les produits concernés par l'exonération
Le premier alinéa du texte proposé par le
I
du
présent article pour le 1 de l'article 119
quater
du code
général des impôts dispose que la retenue à la
source, précédemment mentionné, prévue au 1 de
l'article 119
bis
du code général des impôts ne
s'applique pas aux
intérêts
, que cet alinéa
définit comme «
les revenus des créances de toute
nature, à l'exclusion des pénalités pour paiement
tardif
». Cette définition est plus sommaire que celle
posée par la directive (cf.
supra
), qui précise la nature
des créances concernées et l'incidence de certaines clauses dont
elles sont assorties. La définition proposée par le
présent article est toutefois suffisamment large pour que la
transposition couvre effectivement le champ de la directive, de même que
l'état actuel du droit est susceptible de couvrir les types de
créances qui ne sont pas explicitement cités.
De même, le second alinéa du texte proposé par le
I
du présent article pour le 1 de l'article 182 B
bis
du code
général des impôts prévoit une exonération de
retenue à la source pour les
redevances
, dont la
définition proposée est strictement identique à celle
posée par le point b de l'article 2 de la directive
précitée.
2. Les conditions relatives aux sociétés débitrices et
créancières
a) Les conditions afférentes au débiteur qui effectue les
versements
Le premier alinéa du texte proposé par le
I
du
présent article pour le 1 de l'article 119
quater
du code
général des impôts précise la nature juridique des
sociétés de droit français qui effectuent les versements
d'intérêts exonérés du prélèvement
à la source, et reprend à cet effet le point f, relatif à
la France, de la liste figurant en annexe de la directive
précitée, qui détermine pour chaque Etat membre les types
de sociétés susceptibles de bénéficier du
régime d'exonération. Les formes juridiques concernées
sont ainsi les sociétés anonymes, les sociétés en
commandite par actions, les sociétés à
responsabilité limitée, les établissements publics
industriels et commerciaux et les entreprises publiques.
Il convient
cependant de relever que la société par actions simplifiée
(SAS) ne figure pas explicitement dans le champ des sociétés
concernées.
Cet alinéa transpose également la disposition de la directive qui
prévoit que ces sociétés doivent être passibles de
l'impôt sur les sociétés sans en être
exonérées. S'agissant des sociétés versant des
redevances, le second alinéa du texte proposé par le
I
du
présent article pour le 1 de l'article 182 B
bis
du code
général des impôts fait référence aux
mêmes formes juridiques et conditions d'exonération que celles
prévues par le texte proposé pour l'article 119
quater
du
même code.
Conformément aux dispositions de la directive, le régime
d'exonération est étendu par les alinéas
précités aux
établissements stables
,
c'est-à-dire aux succursales et centres de profit des
sociétés qui remplissent les conditions précitées.
Cette disposition spécifique alourdit quelque peu la rédaction
mais est nécessaire, dans la mesure où l'établissement
stable, qui ne constitue pas une filiale, est dépendant d'une
société sans lui être considéré comme
juridiquement associé.
b) Le critère d'association des deux sociétés
Outre les conditions juridiques et fiscales afférentes à la
société qui effectue les versements,
l'exonération ne
s'applique que dès lors qu'il existe un lien d'association direct ou
indirect
, auquel fait référence la fin du premier
alinéa du texte proposé par le I du présent article pour
le 1 de l'article 119
quater
précité, entre cette
société et celle bénéficiaire des versements. Le
deuxième alinéa du texte proposé par le
I
du
présent article pour le 1 de l'article 119
quater
et le texte
proposé pour le 2 de l'article 182 B
bis
du même code
définissent ce lien d'association en reprenant la condition de
détention d'au moins 25 % du capital définie par le point b
de l'article 3 de la directive précitée. Cette qualité de
personne morale associée d'une autre personne morale est ainsi reconnue
dans les deux cas suivants :
- l'une des deux personnes morales détient une participation directe
d'au moins 25 % dans le capital de l'autre personne morale (lien
direct
d'association) ;
- une troisième personne morale détient une participation directe
d'au moins 25 % dans le capital de chacune des deux personnes morales
(lien
indirect
d'association).
La transposition proposée par le présent article inclut en outre
la
condition optionnelle
, ouverte par le point 10 de l'article
1
er
de la directive précitée,
relative à la
durée de détention de cette participation
. Le deuxième
alinéa du texte proposé par le
I
du présent article
pour le 1 de l'article 119
quater
du code général des
impôts prévoit donc que la participation constitutive du lien
d'association doit «
être détenue de façon
ininterrompue depuis deux ans au moins ou
[fait]
l'objet d'un engagement
selon lequel elle sera conservée de façon ininterrompue pendant
un délai de deux ans au moins
». Cette condition, qui
reprend les dispositions prévues par le c du 2 de l'article
119
ter
du code général des impôts pour les
distributions de dividendes dans le cadre du régime
« mère-fille », est conforme à la tradition
fiscale française et est destinée à éviter les
effets d'aubaine. La possibilité d'un engagement de conservation de la
participation est, en outre, de nature à assouplir le dispositif.
Le même article 119
quater
du code général des
impôts dispose que «
si cet engagement est pris par une
personne morale qui n'a pas son siège de direction effective en France,
il donne lieu à la désignation d'un représentant qui est
responsable, en cas de non respect de cet engagement, du paiement de la retenue
à la source
».
Enfin le troisième alinéa du texte proposé par le
I
du présent article pour le 1 de l'article 119
quater
précise le lien d'association indirect en présence d'un
établissement stable payeur ou bénéficiaire des
versements. Il est ainsi prévu une sorte de lien de
transitivité
, la personne morale bénéficiaire des
versements ou la personne morale dont dépend l'établissement
stable bénéficiaire étant considérée comme
associée de l'établissement stable payeur, dès lors
qu'elle est associée de la personne morale dont dépend cet
établissement payeur.
c) Les conditions afférentes à la personne morale
bénéficiaire des versements
Conformément aux dispositions de la directive précitée,
l'exonération de prélèvement en France est
également soumise à
quatre conditions
(semblables à
celles posées par l'article 119
ter
du code général
des impôts pour les dividendes versés entre sociétés
soumises au régime mère-fille)
afférentes à la
personne morale bénéficiaire des versements
d'intérêts ou de redevances
, précisées dans le
texte proposé par le
I
du présent article pour les 2 de
l'article 119
quater
et de l'article 182 B
bis
du code
général des impôts. La personne morale
bénéficiaire des paiements doit donc :
- avoir son
siège de direction effective
dans un Etat membre de
l'Union européenne. Par voie de conséquence, le texte
proposé par le présent article pour les 3 des articles 119
quater
et 182 B
bis
du code général des
impôts prévoit que le régime d'exonération ne
s'applique pas lorsque les revenus payés bénéficient
à une personne morale contrôlée directement ou
indirectement par une ou plusieurs sociétés résidentes
d'Etats non membres de la Communauté européenne ;
- revêtir une
forme juridique
conforme aux dispositions de
l'annexe de la directive précitée ;
- être passible, y compris au titre des intérêts et
redevances perçus, de
l'impôt sur les
sociétés
de l'Etat où elle a son siège de
direction effective ;
- être
associée
de la société qui assure le
versement des revenus, et donc détenir la participation minimale de
25 % précédemment mentionnée.
La personne morale bénéficiaire des paiements, qu'elle soit une
société ou un établissement stable, doit
justifier
,
sous la forme d'une attestation, auprès de son débiteur de droit
français ou de la personne qui assure le paiement des
intérêts ou redevances, qu'elle en est bien le
bénéficiaire effectif et qu'elle remplit les conditions
précédemment évoquées.
3. La clause de prévention des fraudes et abus
Conformément à la faculté offerte par l'article 5 de la
directive précitée
au profit des législations
nationales des Etats membres, un dispositif de lutte contre les fraudes et abus
est prévu par le texte proposé par le
I
du présent
article pour les 3 des articles 119
quater
et 182 B
bis
du code
général des impôts. Le premier alinéa du texte
proposé pour les 3 de ces articles prévoit ainsi que
l'exonération de prélèvement à la source n'est pas
applicable lorsque «
la chaîne de participations a pour
objet principal ou comme un de ses objets principaux de tirer
avantage
» de ce régime. Cette rédaction, semblable
à celle du 3 de l'article 119
ter
du code général
des impôts, s'inspire du modèle de convention fixé par
l'Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) et
a pour objet d'éviter que la structure
capitalistique des sociétés européennes associées
ne participe essentiellement d'une volonté d'optimisation fiscale
,
par détournement des intérêts et redevances dans les Etats
membres offrant le meilleur traitement fiscal.
Le second alinéa du texte proposé pour les 3 de ces articles du
code général des impôts voit sa rédaction
calquée sur celle du point 2 de l'article 4 de la directive
précitée. Il prévoit que lorsque les
«
relations spéciales
» existant entre deux
sociétés directement ou indirectement associées, le
montant des intérêts ou redevances versés de l'une à
l'autre société excède celui qui aurait été
normalement payé en l'absence de telles relations
privilégiées,
l'exonération de retenue à la
source ne s'applique qu'à ce montant « normal »
.
Cette rédaction est habituelle dans les conventions fiscales et se
réfère également au modèle de convention de l'OCDE.
En réservant par exemple l'exonération à la seule fraction
des revenus qui résulterait d'un prêt pratiqué à un
taux normal, cette disposition préserve la libre concurrence et
réfrène les abus.
4. Le droit au remboursement de l'impôt indû
Ce droit, prévu par les points 15 et 16 de l'article 1
er
de
la directive précitée, voit une de ses modalités
transposée par le
II
du texte proposé par le
présent article pour l'article L. 208 A du livre des procédures
fiscales, qui s'insère dans la section IV
«
Conséquences des décisions prises sur les
réclamations et des décisions des cours et
tribunaux
» du chapitre 1
er
intitulé
«
Le contentieux de l'établissement de l'impôt et les
dégrèvements d'office
» du titre III,
consacré au contentieux de l'impôt, du livre des procédures
fiscales.
Le
II
prévoit donc que le
dépassement du délai
d'un an
, imparti pour le remboursement d'impositions relatives à des
intérêts et redevances qui auraient dû être
exonérés de retenue à la source en application des
dispositions des articles 119
quater
et 182 B
bis
du code
général des impôts, donne lieu au
paiement
d'intérêts moratoires
. Ces intérêts sont
fixés au taux de l'intérêt légal
73(
*
)
, ainsi que le prévoit l'article
L. 208 du livre des procédures fiscales, ne sont pas capitalisés
et courent à compter du jour de l'expiration de ce délai d'un an.
Cette transposition directe apparaît
plutôt favorable au regard
du droit français
, dans la mesure où la législation
actuelle ne prévoit pas de délai de réclamation de la
société bénéficiaire des revenus ni de
réponse de l'administration, et prévoit la computation
d'intérêts moratoires à compter du jour où est
constaté le paiement injustifié de l'impôt.
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent
article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Ainsi qu'il a été souligné, le premier alinéa du
texte proposé par le
I
du présent article pour le
1 de l'article 119
quater
du code général des
impôts ne mentionne pas la société par actions
simplifiée (SAS) dans la liste des catégories de
sociétés exonérées du prélèvement
à la source.
L'article 1655
quinquies
du code général des impôts,
qui prévoit que «
pour l'application du présent code
et de ses annexes, la société par actions simplifiée est
assimilée à une société anonyme
»,
devrait permettre d'accorder le bénéfice de l'exonération
à ces sociétés. Néanmoins, plutôt que
d'attendre une confirmation par une hypothétique instruction fiscale, et
dans un souci de sécurité juridique, il apparaît
préférable de faire figurer explicitement cette catégorie
de sociétés dans la liste des formes juridiques concernées
par l'exonération. Votre commission vous propose donc un
amendement
tendant à préciser ce point.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 19 bis (nouveau)
Actualisation de la valeur de l'usufruit
à durée fixe
Commentaire : le présent article vise à
actualiser le taux applicable à la valeur de l'usufruit à revenu
fixe par cohérence avec les dispositions de l'article 8 du projet de loi
de finances pour 2004 actualisant le barème de l'usufruit.
L'article 8 modifié du projet de loi de finances pour 2004,
adopté par le Sénat, actualise le barème de l'usufruit. Il
ne modifie pas en revanche le taux applicable à l'usufruit
constitué pour une durée fixe. Le II de
l'article 762 du code général des impôts dispose
que l'usufruit à durée fixe est estimé aux deux
dixièmes de la valeur de la propriété entière pour
chaque période de dix ans de la durée de l'usufruit, sans
fraction et sans égard à l'âge de l'usufruitier. Selon les
analyses actuarielles, cette règle correspond à taux
d'actualisation de 2,3 %.
L'actualisation du barème de l'usufruit prévue par l'article 8 du
projet de loi de finances pour 2004 correspond à un taux d'actualisation
de 3 %. A durée équivalente, il y a donc une distorsion
entre les deux catégories d'usufruit.
En conséquence, le présent article, adopté à
l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez,
rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du
gouvernement, prend en compte le taux d'actualisation de 3 %. Il porte
donc le taux applicable à l'usufruit à durée fixe de
20 % tous les dix ans à 23 %. Ce pourcentage correspond
à la moyenne entre une valeur actualisée à 3 % d'un
usufruit d'une durée de 10 ans et celle d'un usufruit d'une durée
de 20 ans.
La disposition est donc cohérente avec la réforme du
barème de l'usufruit.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 20
Transposition de directives relatives à l'assistance
mutuelle au recouvrement entre Etats
membres
Commentaire : le présent article vise à
transposer en droit interne plusieurs directives européennes relatives
à l'assistance mutuelle entre Etats membres pour le recouvrement de
certaines cotisations, taxes, droits et autres mesures.
Le présent article transpose dans le livre des procédures
fiscales et le code des douanes des dispositions de la directive 2002/94/CE de
la Commission européenne du 9 décembre 2002 et de la
directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976 modifiée par la
directive 2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001. Ces directives sont relatives
à l'assistance mutuelle entre Etats membres de l'Union européenne
pour le recouvrement de certaines cotisations, droits, taxes et autres mesures.
Les dispositions qu'il est proposé de transposer dans le livre des
procédures fiscales et le code des douanes sont relatives aux
modalités de recouvrement des impositions de toute nature, dont
l'article 34 de la Constitution précise qu'elles relèvent du
domaine de la loi.
D'autres dispositions de la directive 2002/94/CE, précisant les
modalités d'application de la directive 76/308/CEE modifiée par
la directive 2001/44/CE, devront être transposées par voie
réglementaire.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'ASSISTANCE MUTUELLE AU RECOUVREMENT DES CRÉANCES, UNE CONDITION
NÉCESSAIRE AU BON FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ
INTÉRIEUR
Dans son commentaire de l'article 29 du projet de loi de finances rectificative
pour 2002 (devenu l'article 42 de la loi adoptée)
74(
*
)
, qui opérait une transposition
partielle de la directive 76/308/CE dans sa version modifiée par la
directive 2001/44/CE, votre rapporteur général définissait
l'assistance mutuelle en matière de recouvrement et soulignait l'enjeu
qu'elle représentait pour le bon fonctionnement du marché
intérieur :
«
En l'absence d'assistance mutuelle au recouvrement de
créances, une créance faisant l'objet d'un titre établi
par les autorités d'un Etat ne pourrait pas être recouvrée
dans un autre Etat. L'assistance mutuelle consiste donc, pour un Etat, requis
par un autre Etat qui veut recouvrer une créance, à lui fournir
les renseignements qui lui seront utiles pour le recouvrement de la
créance, à notifier au redevable concerné tous les actes
relatifs à cette créance, et à procéder, à
la demande de l'Etat requérant, au recouvrement de la
créance
»
75(
*
)
.
Le droit existant est ainsi fondé sur la transposition de certaines
dispositions de la directive 76/308/CEE concernant l'assistance mutuelle pour
le recouvrement de créances, dont la liste, initialement limitée
au financement du fonds européen d'orientation et de garantie agricole
(FEOGA) et aux prélèvements agricoles à l'importation, a
été progressivement étendue aux créances de taxes
sur la valeur ajoutée, aux droits d'accises sur les tabacs, alcools et
huiles minérales, puis aux créances d'impôts sur le revenu
et sur la fortune, aux taxes sur les primes d'assurance et aux cotisations
afférentes aux créances et autres droits relatifs à
l'organisation commune de marché dans le secteur du sucre.
B. UNE TRANSPOSITION PARTIELLE DÉJÀ OPÉRÉE
PAR L'ARTICLE 42 DE LA SECONDE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002
Le I de l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 2002
précitée a inséré dans le livre des
procédures fiscales un chapitre IV «
Assistance
internationale au recouvrement
» dans le titre IV relatif au
recouvrement de l'impôt, afin de préciser l'organisation de
l'assistance internationale au recouvrement.
Des dispositions analogues ont été insérées par le
II de l'article 42 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002
à l'article 381
bis
du code des douanes.
1. Le principe et le champ d'application de la procédure
L'article L. 283 A, inséré dans le livre des procédures
fiscales par la seconde loi de finances rectificative pour 2002, définit
le principe de la procédure applicable et précise son champ
d'application : «
l'administration peut requérir des Etats
membres de la Communauté européenne et est tenue de leur
prêter assistance en matière de recouvrement et d'échange
de renseignements relatifs à toutes les créances
suivantes
» :
- les cotisations et les autres droits prévus dans le cadre de
l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ;
- la taxe sur la valeur ajoutée ;
- les droits d'accises sur les tabacs manufacturés, l'alcool et les
boissons alcoolisées ;
- «
les impôts sur le revenu et sur la
fortune
» ;
- les taxes sur les primes d'assurance ;
- les intérêts, pénalités et amendes administratives
relatifs à ces différentes taxes, «
à
l'exclusion de toute sanction à caractère
pénal
».
2. Les modalités de la procédure applicable
L'article L. 283 B du livre des procédures fiscales précise la
procédure applicable :
- le recouvrement par les comptables compétents du Trésor, des
impôts ou des douanes ;
- le caractère exécutoire du titre de recouvrement transmis par
l'Etat requérant et notifié au débiteur ;
- une procédure de recouvrement analogue à celle prévue
pour les créances nées sur le territoire national, sauf trois
exceptions
76(
*
)
;
- «
à la demande de l'Etat requérant, le comptable
public compétent prend toutes mesures conservatoires utiles pour
garantir le recouvrement de la créance de cet Etat
» ;
- «
les administrations financières communiquent aux
administrations des autres Etats membres, à leur demande, tous
renseignements utiles pour le recouvrement de la
créance
»
77(
*
)
.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à poursuivre la transposition en droit
interne des dispositions communautaires relatives à l'assistance
mutuelle entre Etats membres en matière de recouvrement de
créances.
A l'exception du seuil financier
78(
*
)
posé comme condition pour que
l'administration française donne suite à la demande d'assistance
au recouvrement, cette disposition étant prévue par la directive
2002/94/CE de la Commission du 9 décembre 2002, les mesures dont il est
proposé la transposition relèvent de la directive 76/308/CEE du
Conseil du 15 mars 1976 modifiée par la directive 2001/44/CE du Conseil
du 15 juin 2001.
A. LES MODIFICATIONS DU LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES
Le A du
I
du présent article propose l'insertion de cinq
alinéas nouveaux après le premier alinéa de l'article L.
283 B du livre des procédures fiscales.
1. Des conditions nécessaires pour que l'administration
française donne suite à la demande d'assistance au
recouvrement
Les quatre premiers alinéas, que le A du
I
du présent
article propose d'insérer après le premier alinéa de
l'article L. 283 B du livre des procédures fiscales, fixent des
conditions pour que «
l'administration compétente donne
suite à la demande d'assistance au recouvrement d'un Etat membre de
l'Union européenne
» : une condition de forme, un
délai financier et un délai maximum à compter de
l'établissement du titre exécutoire.
Tout d'abord,
sur la forme
, la «
demande contient
une
déclaration certifiant
que la créance ou le titre de
recouvrement ne sont pas contestés dans l'Etat requérant et que
les procédures de recouvrement appropriées mises en oeuvre dans
cet Etat ne peuvent aboutir au paiement intégral de la
créance
».
Comme l'a relevé notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget, il s'agit d'une sorte de
«
déclaration sur l'honneur
», qui s'ajoute
à la demande adressée à l'administration française
pour l'assistance au recouvrement de créances.
Il est ensuite fixé un
seuil financier
pour la mise en oeuvre de
la procédure : «
le montant total de la créance
ou des créances à la charge de la même personne est
supérieur ou égal à 1.500 euros
». Cette
mesure semble opportune pour éviter le recours à une
procédure trop lourde pour de faibles montants.
Enfin, il est prévu un
délai maximum de cinq ans
à
compter de l'établissement du titre exécutoire :
l'administration compétente «
n'est pas tenue d'accorder
l'assistance pour recouvrer la créance d'un Etat membre lorsque la
demande initiale concerne des créances fondées sur un titre
exécutoire établi depuis plus de cinq ans
». Pour
l'appréciation de ce délai, il est précisé que
«
si la créance ou le titre en cause font l'objet d'une
contestation, le délai de cinq ans court à compter de la date
à laquelle il a été définitivement statué
sur la créance ou le titre de l'État
requérant
».
2. La suspension du recouvrement de la créance dans l'attente de la
notification de la décision de l'instance compétente de l'Etat
requérant
Le cinquième alinéa que le A du I du présent article
propose d'insérer après le premier alinéa de l'article L.
283 B du livre des procédures fiscales prévoit la suspension du
recouvrement de la créance par l'administration compétente dans
l'attente de la notification de la décision de l'instance
compétente de l'Etat requérant, sauf demande contraire expresse
conforme au droit national de l'Etat requérant :
«
Dès qu'elle est informée par l'Etat membre
requérant ou par le redevable du dépôt d'une contestation
de la créance, l'administration compétente suspend le
recouvrement de la créance jusqu'à la notification de la
décision de l'instance compétente de l'Etat requérant,
sauf si celui-ci la saisit d'une demande expresse de poursuite de la
procédure de recouvrement assortie d'une déclaration certifiant
que son droit national lui permet de recouvrer la créance
contestée
».
Par coordination, le B du
I
du présent article propose de
supprimer le 2° de l'article L. 283 B du livre des procédures
fiscales et de numéroter 2° et non plus 3° l'alinéa de
ce même article.
En effet, dans le droit existant, l'alinéa 2° de l'article L. 283 B
du livre des procédures fiscales énonce le principe de suspension
du recouvrement de la créance dans l'attente de la notification de la
décision de l'instance compétente de l'Etat requérant, de
façon toutefois moins précise sur la qualification des
autorités requérante et requise
79(
*
)
, et sans prévoir la
possibilité d'une demande contraire expresse de l'Etat requérant.
B. LES MODIFICATIONS DU CODE DES DOUANES
Le A du
II
et le B du
II
du présent article reprennent
respectivement à l'article 381
bis
du code des douanes les
dispositions prévues au A du
I
et au B du I du présent
article.
L'Assemblée nationale a apporté des modifications
rédactionnelles au présent article, avec l'avis favorable du
gouvernement, sur l'initiative de notre collègue député
Gilles Carrez, rapporteur général du budget.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances se félicite de la transposition des
présentes dispositions communautaires, qui n'a que trop tardé.
Cette transposition apparaît d'autant plus urgente que le délai de
transposition de la directive 2001/44/CE du 15 juin 2001 a expiré le 30
juin 2002. En outre, la transposition partielle opérée par
l'article 42 de la seconde loi de finances rectificative pour 2002
précitée ne mettait pas le droit national en conformité
avec les règles communautaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 20 bis (nouveau)
Ajustement du régime fiscal
dérogatoire des tabacs vendus en
Corse
Commentaire : le présent article a pour objet
d'ajuster le régime fiscal dérogatoire des tabacs dont
bénéficie la Corse.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par le gouvernement.
I. LE DROIT EXISTANT
La Corse bénéficie d'un régime fiscal dérogatoire
en matière de tabacs, régime qui a été
modifié par la seconde loi de finances rectificative pour 2002
80(
*
)
.
Dans le cadre de la politique d'harmonisation fiscale, les autorités
communautaires poursuivent l'objectif d'une structure de l'accise sur les
tabacs manufacturés identique dans tous les Etats membres à
l'issue d'une période transitoire
81(
*
)
, la fixation des prix proprement dite
restant totalement libre.
La France a donc dû procéder, à partir de 1992, à un
alignement progressif sur cinq ans des règles applicables en Corse pour
les tabacs manufacturés sur celles du continent. Si les statuts des
débitants et des revendeurs de tabac avaient été
harmonisés, la structure et les taux de l'accise en Corse n'avaient
connu aucune modification. Aussi la France avait-elle obtenu, en 1997, un
nouveau délai de cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 2002,
pour réaliser l'alignement demandé.
La seconde loi de finances rectificative pour 2002 précitée a
apporté de nouvelles modifications au régime fiscal des tabacs en
Corse, qui, tout en maintenant un régime dérogatoire,
procèdent à certains aménagements.
Actuellement, le régime applicable à la fiscalité des
tabacs en Corse est régi par l'article 575 E
bis
du code
général des impôts.
Cet article pose le principe général selon lequel les tabacs
manufacturés vendus ou importés en Corse sont soumis, comme en
France continentale, à un droit de consommation. Afin de se conformer
à la réglementation communautaire relative à la structure
de la taxation des tabacs, il indique que le taux du droit de consommation
applicable aux cigarettes est fixé de façon dérogatoire
par rapport au droit commun de la France continentale : ainsi, le taux
normal de 62 % actuellement applicable aux cigarettes en France
continentale ne s'applique pas aux cigarettes vendues en Corse, qui sont
soumises à un taux normal de 34,5 %.
La part spécifique du droit de consommation sur les cigarettes vendues
en Corse est, comme c'est actuellement le cas en France continentale,
égale à 5 % de la charge fiscale totale pesant sur les
cigarettes de la classe de prix la plus demandée et comprenant le droit
de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
82(
*
)
.
Comme pour la France continentale, les tabacs manufacturés autres que
les cigarettes sont soumis à un taux normal applicable à leur
prix de vente au détail en Corse. Pour les cigarettes, le prix de vente
au détail appliqué dans les départements de Corse est au
moins égal à 68 % des prix de vente continentaux des mêmes
produits. Pour les cigares et cigarillos, ce prix de vente est au moins
égal à 85 % des prix continentaux des mêmes produits. Pour
les autres tabacs, le prix de vente au détail est au moins égal
aux deux tiers des prix continentaux des mêmes produits.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le régime dérogatoire applicable à la vente des tabacs en
Corse a été adopté par le Conseil de l'Union
européenne (Conseil « Transports,
télécommunication et énergie ») le 5
décembre 2003.
Afin de transposer la directive du Conseil
adoptée le 5 décembre 2003
, modifiant les directives
92/79/CEE et 92/80/CEE, en vue d'autoriser la France à proroger
l'application d'un taux d'accise réduit sur les produits du tabac mis
à la consommation en Corse,
le présent article propose deux
ajustements mineurs au régime actuellement en vigueur.
D'une part, le 1° du I du présent article prévoit que le
bénéfice du taux normal dérogatoire applicable à la
vente des cigarettes en Corse serait limité à un contingent de
1.200 tonnes.
Au-delà du contingent de ventes de 1.200 tonnes, le
régime de droit commun applicable en France continentale serait
appliqué. D'après les informations recueillies par votre
rapporteur général, ce contingent ne devrait toutefois pas
être atteint. Les ventes de cigarettes en Corse sont actuellement
estimées à 900 tonnes.
D'autre part, le 2° du I du présent article prévoit que
le taux normal du droit de consommation sur les cigarettes serait porté
de 34,5 % à 35 %.
Le taux normal applicable en France continentale
à compter du 5 janvier 2004 mentionné est celui découlant
de l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2004, adopté le 27 novembre 2003.
Les dispositions du présent article s'appliqueraient à compter
du 5 janvier 2004.
Aux termes de l'accord trouvé pour le renouvellement du régime
dérogatoire applicable à la fiscalité du tabac en Corse,
à partir du 1
er
janvier 2008, le taux normal applicable en
Corse aux cigarettes devrait au moins atteindre 44 % du prix de la
cigarette de la classe la plus demandée.
Le droit de consommation
pour les cigarettes restera donc en Corse très nettement
inférieur à celui en vigueur sur le continent. Le
régime fiscal dérogatoire applicable en Corse serait maintenu
jusqu'au 31 décembre 2009. A l'issue de la période
dérogatoire, soit à partir du 1
er
janvier 2010, la
fiscalité appliquée aux tabacs en Corse devrait être
totalement alignée sur celle appliquée en France continentale.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21
Suppression du régime de provisions pour implantation
à l'étranger
Commentaire : le présent article vise à
supprimer le régime de provisions pour investissement à
l'étranger, qualifié d'aide d'Etat par la Commission
européenne.
I. LES RÉGIMES DE PROVISIONS POUR IMPLANTATION À
L'ÉTRANGER
L'article 39
octies
D du code général de impôts
permet aux entreprises françaises assujetties à l'impôt sur
les sociétés qui effectuent dans un Etat étranger une
implantation commerciale
sous la forme de la création à
cet effet d'un établissement, de l'acquisition d'au moins le tiers du
capital d'une filiale ou du renforcement d'au moins 10 % de leur participation
dans le capital d'une filiale dont elles détiennent déjà
le tiers, de
constituer
, dans la limite de l'investissement ainsi
réalisé
83(
*
)
, des
provisions en franchise d'impôt
à raison des pertes subies
par cet établissement ou cette filiale (au
prorata
des titres
détenus dans le cas d'une filiale), à condition que cet
établissement ou filiale soit soumis à l'étranger à
une imposition de ses bénéfices «
comparable
à celle qui résulterait de l'application de l'impôt sur les
sociétés
» français.
Ces provisions doivent être ensuite rapportées au résultat
imposable de l'entreprise qui a effectué l'implantation commerciale,
à hauteur des bénéfices réalisés par cette
implantation (au
prorata
des titres détenus dans le cas d'une
filiale) dès que celle-ci en réalise et, au plus tard, au cours
de la dixième année suivant l'investissement qui a ouvert le
droit à provision.
Le bénéfice de ce régime, qui, comme tous les
régimes de provisions, ne confère qu'un
avantage de
trésorerie
, avait été en principe limité aux
entreprises
productrices de biens
lors de sa création par
l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 1972 (n° 72-1147 du
23 décembre 1972).
Le V de l'article 39
octies
D en ouvre toutefois le
bénéfice,
sur agrément
du ministre chargé du
budget et «
dans les conditions et limites prévues par cet
agrément
» aux
groupements d'entreprises
, ainsi
qu'à des
établissements de crédit
dont la liste est
fixée par décret
84(
*
)
et aux entreprises industrielles et
commerciales ou agricoles qui, «
dans l'intérêt d'une
entreprise française et en vue d'accompagner l'investissement à
l'étranger de cette dernière, participent au capital de la
société étrangère constituée à cet
effet par l'entreprise ou à laquelle celle-ci se trouve elle-même
associée
».
En outre, le bénéfice de ce régime a été
étendu aux
entreprises de prestations de services
(à
l'exception toutefois des activités bancaires, financières et
d'assurance) et, par l'article 62 de la loi de finances pour 1995 (n°
94-1162 du 29 décembre 1994), à
certaines activités non
commerciales
(comme les structures relais), dans la limite toutefois d'un
montant de provisions de 3 millions d'euros et
sur agrément
préalable du ministre chargé du budget, dont l'octroi est en
principe réservé aux implantations à l'étranger qui
«
ont pour objet de favoriser une exportation durable et
significative de services
».
Enfin, le II de l'article 39
octies
A du code général des
impôts prévoit,
sur agrément, préalable
à la réalisation du projet, du ministre de l'économie et
des finances, «
donné après avis du ministre du
développement industriel et scientifique
» (sic !), un
régime similaire en faveur d'une première implantation
industrielle ou agricole en dehors d'un Etat de l'Union européenne
.
Ce dernier régime est ouvert aux entreprises assujetties à
l'impôt sur les sociétés comme à celles assujetties
à l'impôt sur le revenu, à condition notamment pour ces
dernières que leur régime d'imposition permette la constitution
de provisions. En outre, dans le cadre de ce régime, le seuil de
détention minimal requis pour une filiale est de 10 % au lieu de
33
1/3
%. En revanche, les provisions sont limitées
à la moitié des sommes investies, même si elles doivent
être rapportées par fractions égales aux résultats
imposables des sixième à dixième exercices suivant la
réalisation du premier investissement (et non pas dès que
l'implantation réalise des bénéfices).
II. DES RÉGIMES NON CONFORMES AU DROIT COMMUNAUTAIRE DES AIDES
D'ETAT
Dans une
décision
en date du 21 novembre 2001, la
Commission
européenne
a estimé que les régimes
précités de provisions pour implantations à
l'étranger constituaient une aide d'Etat incompatible avec le
Traité CECA relatif à la Communauté européenne du
charbon et de l'acier.
Cette décision se fondait principalement sur le
caractère
discrétionnaire
de la plupart de ces régimes, la Commission
concluant ainsi : «
le régime en cause n'est pas
d'application générale et peut
[donc]
donner lieu à
l'octroi d'aides d'Etat en faveur de certaines entreprises
».
L'administration fiscale n'a pas connaissance du fait déclencheur de
cette procédure. On peut toutefois observer que la Commission
européenne précise à cet égard que son attention a
été attirée sur les régimes français de
provisions pour implantation à l'étranger par une partie
intervenante à une procédure intentée en 1996 contre un
dispositif législatif espagnol adopté en 1995, puis que les
autorités britanniques ont indiqué par courrier à la
Commission partager le point de vue de cette dernière dans le cadre de
la procédure intentée contre la France.
Quoi qu'il en soit,
la décision de la Commission du 21 novembre 2001
avait une portée limitée.
Fondée sur le traité
CECA, elle ne concernait en effet que les entreprises sidérurgiques. En
outre, la Commission reconnaissait elle-même qu'elle avait par le
passé, à deux reprises (dans des décisions du 25 juillet
1973 et du 30 septembre 1992), déclaré les régimes mis en
cause conformes au droit communautaire, de sorte que «
même
les entreprises sidérurgiques les plus prudentes et les mieux
informées n'auraient pu prévoir la qualification d'aides d'Etat
contraires à l'article 4 du traité CECA des dispositions fiscales
en cause et
qu'elles pourraient à bon droit faire valoir le principe
de confiance légitime
» et que la Commission est en
conséquence convenue de ce qu'il n'y avait «
pas lieu
d'ordonner la récupération des aides en cause accordées
antérieurement à la présente
décision
».
Dans ces conditions, et compte tenu de ce que le très faible nombre
d'entreprises concernées pouvaient en être directement
informées, le gouvernement n'a pas jugé utile de donner de
traduction législative à la décision de la Commission
européenne lui enjoignant «
d'adopter sans délai les
mesures appropriées pour exclure les entreprises
sidérurgiques
» du bénéfice des
régimes de provision pour implantation à l'étranger.
Cependant, la Commission européenne a informé les
autorités françaises, par un
courrier en date du 29 avril
2003,
de l'ouverture d'une
procédure de réexamen de la
compatibilité de ces régimes
au regard
, cette fois-ci,
non plus seulement du traité CECA, mais
du traité des
Communautés européennes
, conformément à
l'engagement pris par la Commission européenne dans une communication de
décembre 1998 de réexaminer les régimes existants en
matière de fiscalité directe des entreprises.
Dans ce courrier, la Commission indiquait qu'il ressortait d'un examen
préliminaire que ces régimes étaient sélectifs
«
du fait que seules les entreprises qui effectuent directement ou
indirectement des investissements (...) à
l'étranger
» sont concernées ; que cette
«
sélectivité semblait être renforcée
par le caractère discrétionnaire dont jouissaient les
autorités
françaises
dans
le cas où ces
régimes étaient soumis à agrément
préalable
» ; que ces avantages sélectifs
pourraient affecter les échanges et la concurrence et
in fine
,
que «
cette mesure pourrait constituer une aide d'Etat
incompatible
».
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DE CES
RÉGIMES
Compte tenu de l'engagement de cette nouvelle procédure communautaire,
susceptible d'affecter l'ensemble des entreprises concernées par les
régimes de provisions pour implantation à l'étranger et
non plus les seules entreprises sidérurgiques, le gouvernement propose,
au travers du présent article, auquel l'Assemblée nationale n'a
apporté que des modifications rédactionnelles, de
supprimer
ces régimes pour l'avenir
, c'est à dire :
- s'agissant des implantations commerciales, pour les investissements
réalisés après le 31 décembre 2003 ;
- et s'agissant des implantations industrielles, agricoles ou de services
soumises à agrément, pour les investissements qui n'ont pas fait
l'objet d'une demande d'agrément déposée avant le
1
er
janvier 2004.
Il convient toutefois de préciser que ces régimes continueraient
de produire leurs effets utiles pour les implantations préalables
à ces dates. En particulier, les entreprises concernées
pourraient continuer au cours des prochaines années à constituer
de nouvelles provisions au titre des pertes subies sur ces implantations.
Le présent article propose donc de mettre le droit français en
conformité avec le droit communautaire de la manière la plus
avantageuse possible pour les entreprises françaises concernées,
ce qui se justifie d'ailleurs pleinement au regard du principe de confiance
légitime mentionné par la Commission européenne
elle-même.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A titre liminaire, il convient d'observer que les régimes que le
présent article se propose de supprimer sont sous-utilisés et
sont en pratique de
faible portée
. En effet, en moyenne au cours
de la période 1999-2001, seules
35 entreprises par an
ont
constitué des provisions pour investissement à l'étranger,
pour un montant total de 16,5 millions d'euros par an, ce qui correspond
à
un avantage de trésorerie d'une valeur actualisée de
l'ordre, tout au plus, de quelques millions d'euros
.
Le recours des entreprises à ce régime relativement complexe,
conçu il y a plus de trois décennies, tend d'ailleurs à
décliner, dès lors que
la
jurisprudence a ouvert des
voies plus simples permettant aux entreprises françaises de
tempérer les effets du principe français de territorialité
de l'impôt
, notamment en les autorisant à consentir à
leurs filiales des abandons définitifs de créance ou des avances
sans intérêt, ou bien en autorisant le provisionnement de titres
de filiales.
En outre, il convient d'observer que le bénéfice de la plupart de
ces régimes est, comme en excipe d'ailleurs la Commission
européenne, conditionné à un agrément presque
entièrement discrétionnaire, alors même que le Conseil
constitutionnel a jugé dans sa décision DC 87-237 du
30 décembre 1987 «
qu'à défaut d'autres
critères fixés par la loi, l'exigence d'un agrément n'a
pas pour conséquence de conférer à l'autorité
ministérielle le pouvoir, qui n'appartient qu'à la loi en vertu
de l'article 34 de la Constitution, de déterminer le champ d'application
d'un avantage fiscal
». En d'autres termes,
les régimes
dont le bénéfice est soumis à agrément
ne
seraient sans doute pas aujourd'hui reconnus
conformes à la
Constitution
par le Conseil constitutionnel.
Au total,
le présent article se justifie donc à triple
titre
:
- du fait de la procédure engagée, non sans fondements, par la
Commission européenne ;
- du fait de
l'obsolescence
technique et rédactionnelle des
dispositifs mis en cause ;
- du fait de la faible portée des dépenses fiscales
concernées.
Il convient de rappeler à cet égard que le 21
e
rapport du
Conseil des impôts
au Président de la
République, relatif à la fiscalité dérogatoire,
préconisait notamment de supprimer les dépenses fiscales de
faible portée, en soulignant qu'elles «
engagent, au
delà de leur coût budgétaire en apparence faible, de
nombreux frais administratifs (pour la gestion de l'impôt par les
services, la production d'imprimés spécifiques, les
contrôles, les contentieux, etc.)
[et que]
le champ des
bénéficiaires effectifs ne correspond à la cible
potentielle qu'au prix d'une information significative qui fait souvent
défaut
».
Cela étant, votre commission des finances souhaite formuler
trois
observations
:
- tout d'abord, comme elle l'avait déjà exposé en 2001
lors de l'aménagement du régime d'imposition et de
déduction des redevances de brevets et du régime de provisions
pour reconstitution de gisements de substances minérales solides en
application du code de conduite communautaire relatif à la concurrence
fiscale dommageable, votre commission des finances est attachée à
l'harmonisation de la fiscalité des entreprises en Europe et estime que
la France doit être exemplaire et qu'elle a d'ailleurs tout à y
gagner, mais elle s'inquiète du rythme de démantèlement
des mesures fiscales dommageables et des aides d'Etat dans les autres pays de
l'Union européenne et
regrette
de n'en être pas davantage
informée ;
- de même,
votre commission des finances regrette de n'être
informée des procédures engagées contre certains
dispositifs fiscaux français qu'au détour d'une loi de finances
rectificative
et souscrit à cet égard pleinement à la
recommandation formulée par le 21
ème
rapport du
Conseil des impôts consistant à ce que le fascicule des voies et
moyens annexé au projet de loi de finances donne la liste des mesures
en vigueur qui ont fait ou font l'objet d'une procédure ou d'une
décision de la Commission européenne, de la Cour de justice des
Communautés européennes ou de l'Organisation mondiale du commerce
;
- enfin, votre commission des finances observe que les régimes que le
présent article se propose de supprimer sont emblématiques des
carences de l'information relative aux dépenses fiscales
contenues dans le fascicule des voies et moyens précité. En
effet, celui annexé au projet de loi de finances pour 2004 classait,
semble-t-il à tort, ces dispositifs parmi ceux relatifs au seul
impôt sur les sociétés (et non pas à l'impôt
sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés).
En outre, les chiffrages du coût de ces régimes contenus dans ces
fascicules sont au mieux lacunaires (avec la mention « non
chiffré » ou « ») ou bien, faute de
précisions méthodologiques, surprenants. Le fascicule des voies
et moyens publié en 2001estimait ainsi, pour l'année 2001, la
dépense fiscale associée à 0 million d'euros pour
l'année 2001, tandis que celui publié en 2002 estimait cette
même dépense à 3 millions d'euros. Or, on voit mal comment
accorder ces évaluations avec des données
détaillées transmises par l'administration fiscale, selon
lesquelles les dotations aux provisions constituées en 2001 se sont
élevées en fait à 18 millions d'euros et les
réintégrations à 68 millions d'euros.
Ces observations viennent d'ailleurs à l'appui de l'adoption par le
Sénat,
à l'initiative de votre commission des finances,
de
l'article du présent projet de loi de finances
,
tendant notamment
à compléter le contenu du fascicule des voies et moyens
annexé à chaque projet de loi de finances d'une annexe
méthodologique
, ainsi que d'un
recensement
des
dispositions dérogatoires
en matière fiscale faisant l'objet
d'une
décision de la Commission européenne
, d'un
arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes ou
d'un contrôle de l'organisation mondiale du commerce.
Décision de la commission : sous le bénéfice de
ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 22
Modalités d'application du taux réduit de TVA
aux abonnements
de livraison d'électricité et de gaz naturel
combustible
Commentaire : le présent article introduit un
critère de puissance maximale pour les abonnements de livraison
d'électricité ouvrant droit à l'application du taux
réduit de la TVA.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE TAUX RÉDUIT DE LA TVA S'APPLIQUE SUR LES ABONNEMENTS DE
LIVRAISON D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ
L'article 9 de la loi de finances pour 1999
85(
*
)
a soumis au taux réduit de la
TVA les «
abonnements relatifs aux livraisons
d'électricité et de gaz combustible, distribués par
réseaux publics
» (b
decies
de l'article 279 du
code général des impôts).
Le coût de cette mesure, dont votre commission des finances avait alors
estimé qu'elle aurait un effet
«
homéopathique
»
86(
*
)
, s'élevait alors à
610 millions
d'euros
en année pleine.
Elle semblait alors compatible avec les dispositions de la sixième
directive TVA, dont le
b
du
3
de l'article 12 autorise les Etats
membres à appliquer un taux réduit aux «
fournitures
de gaz naturel et d'électricité, à condition qu'il n'en
résulte aucun risque de distorsion de concurrence
. »
Le même article prévoit qu'un «
Etat membre qui
envisage d'appliquer un tel taux en informe la Commission au préalable.
La Commission se prononce sur l'existence d'un risque de distorsion de
concurrence. Si la Commission ne s'est pas prononcée dans les trois mois
à partir de la réception de l'information, aucun risque de
distorsion de concurrence n'est censé exister
».
B. LA CJCE A MIS FIN AU CONTENTIEUX ENTRE LA FRANCE ET LA COMMISSION SUR
L'« EUROCOMPATIBILITÉ » DU DISPOSITIF
FRANÇAIS
La Commission européenne a estimé que
le dispositif
français ne respectait pas les conditions posées par la
directive.
En particulier :
- les modalités d'entrée en vigueur du dispositif français
n'auraient pas respecté les dispositions relatives à
l'information préalable de la Commission
;
- la Commission considérait l'abonnement comme une
prestation de
service
ne pouvant être assimilée à la
fourniture de
gaz et d'électricité
, seuls visés par la
sixième directive ;
- au cas où les abonnements seraient considérés comme une
partie de la fourniture de gaz et d'électricité, la Commission
considérait qu'il n'y avait pas lieu de distinguer entre l'abonnement et
la consommation, et que c'était l'ensemble de la facture qui devait
bénéficier du taux réduit de la TVA.
Aucun gouvernement français n'a cependant songé, pour des raisons
budgétaires évidentes, à faire bénéficier du
taux réduit les consommations de gaz et d'électricité. Le
coût de cette mesure est en effet évalué à
1,8 milliard
d'euros
.
L'arrêt de la Cour de justice des communautés
européennes du 8 mai 2003 a donné raison à la
France.
Le dispositif institué par la loi de finances pour 1999
est donc bien « eurocompatible »
.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LES LIVRAISONS D'ÉLECTRICITÉ
Le dispositif prévu par le présent article vise d'abord
les
livraisons d'électricité
. Il propose de relever au taux
normal de la TVA les abonnements relatifs aux livraisons
d'électricité d'une puissance maximale supérieure à
36 kilovoltampères (kVA). Le gain pour les finances publiques est
estimé à
30 millions d'euros
.
Ce gain ne constitue pas l'objectif principal poursuivi par le
présent article
.
Il s'agit avant tout d'empêcher certaines
pratiques abusives de la part de certains fournisseurs
d'électricité
, qui ont développé des offres
commerciales du type « forfait », ce qui leur permet
d'appliquer le taux réduit au « forfait », qui
comprend à la fois l'abonnement et un montant prédéfini de
consommation. Ainsi, ne sont taxées au taux normal de la TVA que les
consommations dépassant le « forfait ».
Le présent article ne vise pas les contrats souscrits par les
particuliers
, puisque 36 kVA est la puissance maximale fournie par EDF dans
le cadre des contrats qu'elle conclut avec les particuliers.
Seuls sont
concernés les gros consommateurs d'électricité
, et au
sein de cette catégorie,
seules les administrations publiques et les
entreprises qui ne peuvent déduire la TVA seront véritablement
touchées par cette mesure
(par exemple, les établissements de
crédit, ou les établissements privés de santé).
Les offres commerciales visées par le présent article ne sont
d'ailleurs accessibles qu'à partir d'un certain niveau de consommation,
qui autorise le consommateur à choisir son fournisseur
d'électricité, ce qui n'est pas encore possible pour un
particulier.
Le gouvernement propose, par ailleurs, de préciser que la
puissance
maximale de l'abonnement d'électricité prise en compte
, afin
de déterminer le taux de TVA applicable,
est appréciée
par site et par personne souscrivant l'abonnement
. Il s'agit
d'éviter que plusieurs abonnements, dont les puissances maximales
respectives sont inférieures à 36 kVA, mais dont la somme de
ces puissances maximales est supérieure à ce plafond, soient
souscrits pour un même site, dans un souci d'optimisation fiscale.
B. LES LIVRAISONS DE GAZ
Le gouvernement propose par ailleurs de préciser que
le taux
réduit s'applique aux abonnements relatifs aux livraisons de gaz
combustible, quand cette énergie est distribuée par
réseaux et non plus par « réseaux
publics »
.
Il s'agit de tenir compte,
dans la loi fiscale
, du transfert de
propriété de l'Etat à certains concessionnaires de
transport de gaz, personnes morales de droit privé, des réseaux
correspondants, en application de l'article 81 de la loi de finances
rectificative pour 2001 (n° 2000-1276 du
28 décembre 2001). Ce transfert de propriété
devait intervenir au plus tard le 30 septembre 2002.
*
Le
II
du présent article précise que son I s'applique
à compter du 1
er
janvier 2004.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est sensible aux motivations du présent
article. Dans le cadre de l'ouverture progressive des marchés de
l'électricité et du gaz (qui doit être totale pour les
entreprises au 1
er
juillet 2004, et concernera les particuliers
à compter de 2007), certains fournisseurs utilisent un certain flou
juridique pour étendre
de facto
le taux réduit de la TVA
aux consommations d'électricité.
Cette situation, qui confine
à l'évasion fiscale, n'est pas saine.
Elle est en outre
susceptible d'induire des
distorsions de concurrence
entre les
fournisseurs d'électricité.
Le présent article a été adopté sans modification
par l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 23
Réforme du régime de la garantie et du
poinçonnage des métaux
précieux
Commentaire : le présent article vise à
étendre, à l'ensemble des professionnels concernés, la
charge de l'apposition du poinçon de garantie du titre des objets et
bijoux en métaux précieux, en contrepartie de la suppression de
la taxe dite « droit spécifique » que perçoit
actuellement l'administration lorsqu'elle apporte sa garantie.
I. LE DROIT EXISTANT
Une réglementation et un contrôle spécifiques garantissent
la part, dénommée «
titre
», des
métaux précieux, c'est-à-dire du platine, de l'or et
l'argent, dans l'alliage des ouvrages.
Aux termes de l'article 522 du code général des impôts, les
titres légaux sont les suivants :
- pour les ouvrages en or : 999 millièmes,
916 millièmes et 750 millièmes ;
- pour les ouvrages contenant de l'or : 585 millièmes et
375 millièmes ;
- pour les ouvrages en argent : 999 millièmes,
925 millièmes et 800 millièmes ;
- pour les ouvrages en platine : 999 millièmes,
950 millièmes, 900 millièmes et
850 millièmes.
Les ouvrages en métaux précieux sont marqués de deux
poinçons :
- le
poinçon de responsabilité
apposé sur
l'ouvrage par le
fabricant
, ou le
poinçon de
responsabilité
, apposé par l'
importateur
;
- le
poinçon de garantie
, apposé le plus souvent par
les
bureaux de garantie
de l'administration des douanes et droits
indirects.
A. LES PROCÉDURES DE GARANTIE DES MÉTAUX
PRÉCIEUX
La garantie des métaux précieux s'effectue selon deux
procédures distinctes.
1. La procédure générale concernant les ouvrages en
métaux précieux
Le service de la
garantie d'Etat
concerne l'ensemble des ouvrages en
métal précieux, à l'exclusion des alliages d'or dont le
titre est égal à 585 ou 375 millièmes. Il est
assuré par les
bureaux de garantie
, qui sont au nombre de 24.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 94-6 du 4 janvier
1994 portant aménagement de la législation relative à la
garantie des métaux précieux, les
fabricants
ayant un
laboratoire interne leur permettant de tester le titre des ouvrages peuvent
être
habilités
, au terme d'une
convention
passée avec l'administration, à procéder aux tests et
à apposer eux-mêmes le poinçon de la garantie d'Etat
dans leurs locaux.
Un faible nombre de professionnels est habilité. Bien que la
présentation des ouvrages aux
bureaux de garantie
présente
des contraintes matérielles importantes,
le poinçonnement y
est gratuit
.
2. La procédure particulière concernant les ouvrages contenant
de l'or
La loi de 1994 précitée institue une garantie spécifique,
dite «
garantie publique
» pour les ouvrages
contenant de l'or au titre de 585 millièmes ou
375 millièmes
Cette garantie peut être assurée par les
bureaux de
garantie
existants, mais aussi par des
organismes de contrôle
agréés par les ministres délégués au budget
et à l'industrie qui apposent le poinçon de garantie. En outre,
dans certaines conditions, ces organismes peuvent
habiliter
des
fabricants afin qu'ils apposent eux-mêmes ce poinçon.
Toutefois,
les services des organismes de contrôle
agréés étant payants
, le
mouvement de
délégations de la garantie
que la loi précitée
devait susciter
n'a pas eu l'ampleur escomptée
.
B. LE DROIT SPÉCIFIQUE SUR LES OUVRAGES EN MÉTAUX
PRÉCIEUX
Un droit spécifique sur les ouvrages en métaux précieux
est assis sur le poids net du métal précieux de l'ouvrage, dont
le taux est fixé par l'article 527 du code général
des impôts :
- pour les ouvrages en or titrant 999 millièmes,
916 millièmes et 750 millièmes : 42 euros par
hectogramme ;
- pour les ouvrages contenant de l'or titrant 585 millièmes et
375 millièmes : 33 euros par hectogramme ;
- pour les ouvrages en argent titrant 999 millièmes,
925 millièmes et 800 millièmes : 2 euros par
hectogramme ;
- pour les ouvrages en platine titrant 999 millièmes,
950 millièmes, 900 millièmes et
850 millièmes : 81 euros par hectogramme.
Pour les ouvrages en or ou contenant de l'or, le droit spécifique est
réduit de moitié pour les départements de la Guadeloupe,
de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion.
Le fait générateur est la mise sur le marché des
ouvrages : première livraison après la fabrication,
importation ou acquisition intracommunautaire.
Depuis 1997, les recettes perçues au titre de ce droit spécifique
ont évolué comme suit :
- 1997 : 24,8 millions d'euros,
- 1998 : 28,7 millions d'euros,
- 1999 : 29,3 millions d'euros,
- 2000 : 29 millions d'euros,
- 2001 : 28,5 millions d'euros,
- 2002 : 26,4 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif vise à désengager du service de la garantie le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
A. LE COÛT DE LA GARANTIE ASSUMÉ PAR LES PROFESSIONNELS DANS LE
CADRE D'UNE DÉLÉGATION DU POINÇON
GÉNÉRALISÉE
1. La délégation du poinçon de garantie pouvant avoir lieu
en toute hypothèse, et dont les professionnels assument le coût
Le texte proposé par le présent article pour le I de l'article
535 du code général des impôts généralise la
possibilité de déléguer le
poinçon de
garantie
.
D'une part,
tous les professionnels
87(
*
)
peuvent être
habilités
, aux termes d'une convention passée avec
l'administration des douanes selon des modalités prévues par un
décret en Conseil d'Etat, à vérifier leurs produits et
à apposer le poinçon de garantie.
D'autre part,
le rôle des organismes de contrôle
agréés est étendu à tous les titres de
métaux précieux
, ce qui met fin à la distinction entre
garanties publiques et garanties d'Etat.
Ces dispositions entreraient en vigueur à compter du 1
er
juillet 2004.
Il doit être souligné que
les importateurs
, d'après
le texte prévu par le présent article pour l'article 548 du code
général des impôts (qui renvoit à l'article 535
précité), pourront,
comme les autres professionnels
habilités par une convention
,
tester eux-mêmes les
ouvrages et apposer le poinçon de garantie pourvu qu'ils disposent d'un
laboratoire interne ou qu'ils aient recours à un organisme de
contrôle agréé pour faire tester leurs ouvrages et apposer
ensuite eux-mêmes le poinçon de garantie. Les importateurs non
habilités devront envoyer les ouvrages à un organisme de
contrôle agréé ou au bureau de garantie.
Au total, les professionnels assumeraient donc le coût du
poinçon de garantie, soit directement lorsqu'ils sont habilités
à vérifier leurs produits et à apposer le poinçon
de garantie, soit en recourant aux organismes de contrôle dont les
prestations seront facturées
.
L'application des dispositions du présent article suscitera probablement
la création d'une dizaine d'organismes de contrôle (aujourd'hui au
nombre de deux), généralement de la part de professionnels
habilités. La concurrence à laquelle ils seront soumis permettra
logiquement l'établissement de tarifs modérés.
La « réactivité » de ces organismes devrait
leur procurer, vis-à-vis des professionnels, un avantage décisif
face aux bureaux de garantie.
En contrepartie de ces évolutions, les dispositions du code
général des impôts ayant pour objet de lutter contre la
fraude seraient renforcées. En particulier, il est prévu
d'interdire la détention ou la mise sur le marché d'ouvrages
marqués de poinçons volés, ceci en raison de
l'augmentation du nombre des poinçons qu'engendrera le
développement de la délégation. Par ailleurs, les
pénalités appliquées en cas d'infraction aux dispositions
du code général des impôts relatives à la garantie
des ouvrages sont désormais calculées en fonction de la valeur
des marchandises et non plus de celles des contributions indirectes, le droit
spécifique étant supprimé.
2. Les services rendus par le bureau de garantie désormais
facturés
Les professionnels ne bénéficiant pas d'une
délégation et qui, décidant de ne pas recourir aux
organismes de contrôle agréés, s'adresseraient au bureau de
garantie, devront s'acquitter d'une contribution.
Elle est fixée du 1
er
juillet 2004 au 30 juin 2005 à 2
euros pour les ouvrages en argent, et à 4 euros pour les autres ouvrages
(or, alliage d'or et platine). A compter du 1
er
juillet 2005, cette
contribution doit être doublée.
Cette progression vise à accompagner et à encourager la
généralisation de la délégation du
poinçonnage vers les professionnels et les organismes de contrôle
agréés.
B. LA SUPPRESSION CONCOMITANTE DU DROIT SPÉCIFIQUE
La suppression du droit spécifique viendrait gager auprès des
professionnels leur nouvelle responsabilité dans la charge de leur
garantie.
En 2004, à partir du second semestre, les recettes de l'Etat ne
résulteraient plus du droit spécifique mais de la contribution
perçue au titre des objets poinçonnés par les bureaux de
garantie.
A partir de 2005, en retenant l'hypothèse de 20 % d'objets
poinçonnés par les bureaux de garantie,
la contribution
devrait rapporter 10 millions d'euros contre 26,4 millions d'euros
en
2002 pour le droit spécifique (en 2004, année transitoire, il
devrait être perçu au total 18 millions d'euros de droit
spécifique et de contributions).
En contrepartie, la fermeture progressive de bureaux de garantie devrait
ramener le coût de la garantie pour l'Etat de 15 millions d'euros
par an à 4 millions d'euros par an, soit une cible
d'
économie annuelle de 11 millions d'euros,
reposant sur
l'hypothèse d'une diminution des effectifs des bureaux de garantie de
150 agents aujourd'hui à 60 agents à fin 2005.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Deux amendements de coordination et quatre amendements rédactionnels,
présentés par notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget, ont été
adoptés par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du
gouvernement.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve sans réserve la
délégation de la garantie organisée par le présent
article, qui correspond à un mouvement bienvenu de recentrage de
l'action du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie.
En effet, la réforme de l'Etat doit notamment se traduire par la
délégation, sous son contrôle, des missions susceptibles de
relever d'opérateurs privés.
Si le coût de la mesure n'est pas nul pour l'Etat, s'établissant,
en tendance, à 5 millions d'euros annuels
88(
*
)
, la mise en place du nouveau
dispositif doit se traduire, pour le même montant, par une diminution
corrélative des prélèvements sur une profession dont il
est communément admis qu'elle se situe en difficulté.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 24
Transfert à la direction générale des
impôts du recouvrement de l'impôt sur les sociétés et
de la taxe sur les salaires
Commentaire : le présent article vise à
poursuivre l'opération de transfert du recouvrement de l'impôt sur
les sociétés et de la taxe sur les salaires de la direction
générale de la comptabilité publique (DGCP) à la
direction générale des impôts (DGI).
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La seconde loi de finances rectificative pour 2002
89(
*
)
a prévu que le recouvrement de
l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires
serait transférés de la DGCP à la DGI. Or, il demeure dans
le code général des impôts quelques dispositions relatives
au recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe
sur les salaires qui renvoient à la compétence de la DGCP et
qu'il convient aujourd'hui de « toiletter ».
A. RECOUVREMENT DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
L'article 219
bis
du code général des impôts
prévoit que le taux de l'impôt sur les sociétés est
fixé à 24 % pour certains revenus des établissements
publics, associations et collectivités sans but lucratif. D'autres
éléments de leurs revenus font également l'objet d'une
taxation à hauteur de 10 %.
Alors que le principe général posé à l'article
218
90(
*
)
du code
général des impôts est que la cote de l'impôt sur les
sociétés est unique, les revenus précités
taxés à taux réduit font l'objet d'une déclaration
spécifique, le recouvrement se fait par émission d'un rôle
et le septième alinéa du I de l'article 219
bis
du code
général des impôts prévoit que l'impôt
correspondant est établi sous une cote
91(
*
)
distincte.
Afin de prendre en compte le transfert de compétences entre la DGCP et
la DGI qui inclut la suppression du recouvrement sur rôle
(c'est-à-dire par cote), le
II
du
A
du présent
article propose de supprimer cette disposition. Le paiement de l'impôt
afférent aux revenus précités se ferait de manière
spontanée, comme dans le cas général de l'impôt sur
les sociétés, sans émission de rôle (qui est une
pratique de la DGCP mais pas de la DGI).
Par coordination, la référence au «
septième
alinéa du I de l'article 219
bis
» dans l'article
218 du code général des impôts est supprimée par le
I
du
A
du présent article.
B. PAIEMENT DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
1. Paiement des acomptes trimestriels et du solde
L'article 1668
du code général des impôts
prévoit les modalités de paiement de l'impôt sur les
sociétés et notamment le versement d'acomptes trimestriels.
Dans son 1, il prévoit que certaines personnes
92(
*
)
dont le chiffre d'affaires du dernier
exercice clos est inférieur à 84.000 euros sont dispensées
du versement des acomptes. Le
1°
du
III
du
A
du
présent article vise à dispenser également du versement
des acomptes d'impôt sur les sociétés, les
établissements publics
93(
*
)
.
Dans son 2, l'article 1668 du code général des impôts
prévoit que si la liquidation de l'impôt sur les
sociétés fait apparaître que les acomptes versés
sont supérieurs à l'impôt dû, l'excédent est
restitué dans les trente jours de la date de dépôt des
bordereaux-avis de versement. Afin de prendre en compte le transfert de
compétences entre la DGCP et la DGI, le
2°
du
III
du
A
du présent article tend à remplacer la mention
des «
bordereaux-avis de versement
» par celle de
«
relevé de solde
» qui comporterait plus
d'informations que l'ancien «
bordereau-avis de
versement
», compte tenu des éléments à la
connaissance de la DGI, interlocuteur fiscal unique.
2. Modalités de paiement
L'article 1681
quinquies
du code général des
impôts prévoit dans son 3 que les paiements afférents
à l'impôt sur les sociétés et à la taxe sur
les salaires sont effectués par virement directement opéré
sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de
France lorsque leur montant excède 50.000 euros.
Les
1°
et
2°
du
V
du
A
du présent
article proposent de modifier le critère qui rend obligatoire le
virement pour paiement de l'impôt sur les sociétés (pour la
taxe sur les salaires il n'y aurait pas de changement
94(
*
)
) : celui-ci ne devrait plus
être opéré lorsque le montant excède 50.000 euros,
mais lorsque le chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours de
l'exercice précédent par l'entreprise est supérieur
à 760.000 euros. Ce critère est plus cohérent, car c'est
le même qui est retenu en matière de TVA
95(
*
)
.
C. PAIEMENT DE LA TAXE SUR LES SALAIRES
L'article 1679
du code général des impôts
prévoit que les sommes dues par les employeurs au titre de la taxe sur
les salaires doivent être remises au Trésor. Afin de prendre en
compte le transfert de compétences entre la DGCP et la DGI, le
IV
du
A
du présent article propose de prévoir
dorénavant que ces sommes sont remises à la DGI.
D. TÉLÉDÉCLARATION DE LA TAXE SUR LES SALAIRES
L'article 1681
septies
du code général des
impôts prévoit que le télérèglement est :
-
obligatoire
en ce qui concerne l'impôt sur les
sociétés, les impositions recouvrées dans les mêmes
conditions, l'imposition forfaitaire annuelle, la taxe professionnelle et ses
taxes additionnelles, pour certains contribuables énumérés
à l'article 1649
quater
B
quater
96(
*
)
qui doivent obligatoirement
souscrire leurs déclarations d'impôt sur les
sociétés par voie électronique auprès de la
direction des grandes entreprises ;
-
facultatif
en ce qui concerne la taxe sur les salaires, les taxes
foncières sur les propriétés bâties et non
bâties, et leurs taxes additionnelles et annexes, pour les contribuables
qui ont opté pour le paiement de ces taxes auprès de la direction
des grandes entreprises.
Les
1°
et
2°
du
VI
du
A
du présent
article vise à faire passer de la seconde catégorie à la
première le paiement de la taxe sur les salaires, qui deviendrait donc
obligatoire pour les contribuables concernés par l'obligation de
déclaration auprès de la direction des grandes entreprises.
E. AMENDES FISCALES
L'article 1763 A
du code général des impôts
prévoit que les sociétés qui réalisent des
« distributions occultes », c'est-à-dire qui versent
ou distribuent des revenus à des personnes dont elles ne
révèlent pas l'identité, sont soumises à une
pénalité égale à 100 % des sommes
versées. Leurs dirigeants sociaux sont solidairement responsables du
paiement de cette pénalité, établie et recouvrée
comme en matière d'impôt sur le revenu. Les amendes fiscales,
recouvrées par la DGCP étaient en effet d'un recouvrement proche
de celui d'un impôt recouvré par voie de rôle tel que
l'impôt sur le revenu. La DGCP inscrit sur le rôle la
société puis la personne physique, qui sont alors destinataires
d'un avis d'imposition.
Afin de prendre en compte le transfert de compétences entre la DGCP et
la DGI, le
VII
du
A
du présent article prévoit que
cette pénalité est «
établie,
recouvrée et garantie comme en matière d'impôt sur les
sociétés
». L'entreprise sera destinataire d'un
avis de mise en recouvrement établi par la DGI, puis la personne
physique recevra une mise en demeure prise sur la base de cet avis de mise en
recouvrement.
F. PUBLICITÉ DES SOMMES RESTANT DUES À TITRE
PRIVILÉGIÉ
L'article 1929
quater
du code général des
impôts prévoit que les sommes restant dues à titre
privilégié, aux comptables publics par des commerçants ou
des personnes morales de droit privé même non commerçantes,
donnent lieu à publicité. Cette publicité est faite par
l'administration fiscale chargée du recouvrement de l'imposition due
auprès du greffe du tribunal de commerce ou du tribunal de grande
instance selon les cas.
La date à partir de laquelle cette publicité peut intervenir
dépend de la nature, directe ou indirecte, des droits restants dus.
C'est ainsi que la publicité ne peut être réalisée
qu'à partir de la date à laquelle :
- le redevable a encouru une majoration pour défaut de paiement pour les
impôts directs (la majoration est une technique classique pour la
DGCP) ;
- un titre exécutoire a été émis, pour les
taxes sur le chiffre d'affaires et assimilées et les contributions
indirectes (l'émission d'un titre exécutoire est une technique
classique pour la DGI).
Afin de prendre en compte le transfert de compétences entre la DGCP et
la DGI et le fait que désormais la distinction impôts
directs/indirects ne correspond plus au partage de compétence entre DGCP
et DGI, le
VIII
du
A
du présent article prévoit de
redéfinir ces critères pour retenir le critère organique,
DGI/DGCP. La publicité ne pourrait être réalisée
qu'à partir de la date à laquelle :
- le redevable a encouru une majoration pour défaut de paiement
pour
les impôts directs recouvrés par les comptables de la
DGCP
;
- un titre exécutoire a été émis, pour les
taxes sur le chiffre d'affaires et assimilées et les contributions
indirectes,
ainsi que pour les impôts directs et taxes
assimilées recouvrées par les comptables de la DGI.
G. EXTENSION DU PRIVILÈGE DES DROITS EN PRINCIPAL
L'article 1929
sexies
du code général des
impôts prévoit que le privilège qui s'exerce en
matière de taxes sur le chiffre d'affaires, de droits d'enregistrement,
de taxe de publicité foncière et de droits de timbre, ainsi que
de contributions indirectes, est étendu à l'ensemble des
majorations et pénalités d'assiette et de recouvrement.
Le
IX
du
A
du présent article prévoit que sont
aussi concernés l'impôt sur les sociétés et ses
contributions assimilées, la taxe sur les salaires et les taxes
recouvrées selon les mêmes modalités. En effet,
contrairement à la DGCP, à la DGI les pénalités ne
sont pas l'accessoire du principal.
Le
B
du présent article prévoit que ses dispositions
entrent en vigueur à des dates fixées par décret et au
plus tard le 1
er
janvier 2005.
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent
article
sans modification
.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Au delà de ces observations relatives aux dispositions très
techniques du présent article, votre rapporteur général
s'interroge sur les
conséquences
qui sont tirées de la
mise en place de l'interlocuteur fiscal unique
en termes de moyens
respectifs de la DGI et de la DGCP. Certes, le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie montre, dans le projet de loi
de finances pour 2004, sa capacité à maîtriser la
dépense et à limiter le remplacement des départs à
la retraite de ses fonctionnaires par l'application d'un ratio de 50 %. Il
n'en demeure pas moins que le transfert de compétences fiscales de la
DGCP vers la DGI, dans le cadre des restructurations territoriales mises en
oeuvre par « Bercy en mouvement », devrait déboucher
dans les années à venir sur une réduction significative de
la « voilure » de la DGCP.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 25
Modification de la réduction de taxe
intérieure de consommation sur les produits pétroliers applicable
aux biocarburants
Commentaire : le présent article a pour objet de
pérenniser la réduction de taxe intérieure sur les
produits pétroliers consentie aux biocarburants, et d'en actualiser le
montant ainsi que les volumes agréés auxquels elle s'applique. Il
en étend le bénéfice à l'alcool éthylique
d'origine agricole directement incorporé aux supercarburants,
grâce à une modification apportée par l'Assemblée
nationale.
I. UN AJUSTEMENT DIFFICILE AUX EXIGENCES EUROPÉENNES
A. DES AVANTAGES PARFOIS JUGÉS EXCESSIFS
1. Un dispositif initialement assez généreux
La directive n° 92/81/CEE, du 19 octobre 1992, concernant
l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles
minérales, autorisait les Etats membres à appliquer des
exonérations ou réductions totales ou partielles du taux de ces
droits sur ces produits ou d'autres, destinés aux mêmes usages,
à condition que ce soit :
- sous contrôle fiscal ;
- «
dans le cadre de
projets pilotes
visant au
développement technologique de produits moins polluants,
notamment en
ce qui concerne
les combustibles provenant de ressources
renouvelables
».
La loi de finances pour 1992
97(
*
)
a accordé, à ce titre, une exonération de taxe
intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) jusqu'au
31 décembre 1996 à l'alcool éthylique et à ses
dérivés, et aux substituts végétaux du fioul et du
gazole, utilisés comme carburants ou mélangés à des
produits fossiles.
A compter de 1994 et 1995, cet avantage a été
réservé aux produits issus de cultures pratiquées sur des
terres en jachère
98(
*
)
et
son montant a été plafonné.
Des « conventions de progrès » pluriannuelles
pouvaient être signées par les producteurs avec l'Etat en vue de
permettre l'amortissement des unités pilotes futures.
Une procédure a été engagée par la Commission
européenne contre la France pour des motifs tenant aux volumes produits,
qui dépassaient ceux d'unités expérimentales, et aux
menaces de discrimination du système vis-à-vis des autres
productions agricoles à usage non alimentaire et des agriculteurs dont
les exploitations étaient situées hors de France.
2. Des restrictions d'origine communautaire
Sur le fondement de la directive précitée du 19 octobre
1992, un accord a été trouvé (avis de la Commission du
28 avril 1997), autorisant la mise en oeuvre par notre pays d'un
dispositif moins généreux.
La loi de finances rectificative pour 1997
99(
*
)
a ainsi :
- limité le champ des réductions de TIPP, pour la
filière à base d'alcool agricole, au seul
éthyl-tertio-butyl-éther (ETBE), issu d'une réaction
catalytique entre l'éthanol agricole et un produit pétrolier
raffiné, l'isobutylène ;
- prévu un dispositif d'agrément des unités de
production de biocarburants, s'accompagnant d'une obligation de mise à
la consommation de quantités déterminées.
Le système prévu par l'article 25 de la loi de finances pour 1997
Un
appel à candidatures est publié au Journal officiel des
communautés européennes.
Un agrément est délivré à un producteur,
français ou européen, pour un site donné et une certaine
quantité annuelle de produit ouvrant droit à une réduction
de TIPP.
Cette réduction est accordée, lors de la mise à la
consommation des mélanges, sur présentation :
- d'un certificat de production,
- d'un certificat de mélange, fourni par l'administration
compétente en matière de contrôle des accises sur les
huiles minérales (en France, le service des douanes).
Le caractère relativement restrictif du régime français
d'aide fiscale aux biocarburants découle donc, historiquement, de
contraintes d'origine communautaire.
Malgré ces limitations, le système a, de nouveau, connu des
vicissitudes à partir d'une remise en cause, devant le juge, de son
autorisation par la Commission en avril 1997.
L'avantage accordé à l'ETBE a, en effet, été
contesté par
BP Chemicals Ltd
, fabricant d'un produit
synthétique équivalent, à base d'alcool d'origine
pétrochimique, qui en a obtenu l'annulation par le tribunal de
première instance des communautés européennes. Il a,
à nouveau, été souligné qu'il ne s'agissait pas de
« projets pilotes », au sens de la directive de 1992, en
raison de l'importance de la production considérée.
Il a donc été estimé que la réduction de TIPP
concernée constituait une aide de l'Etat de nature à porter
atteinte à la concurrence sur le marché européen.
3. La décision du Conseil européen du 25 mars 2002
Le tribunal de première instance avait lui-même indiqué,
dans son jugement, que rien ne s'opposerait à ce que le Conseil autorise
la France à mettre en place, comme d'autres Etats membres, une
défiscalisation tendant à promouvoir l'utilisation des
biocarburants ou d'autres combustibles plus respectueux de l'environnement, en
application de l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81
précitée
100(
*
)
.
C'est ce qui a été fait le 25 mars 2002.
Le Conseil a autorisé à cette date, à
l'unanimité, notre pays à appliquer un taux
différencié de droits d'accises sur les biocarburants
, aux
conditions suivantes :
- les agréments devaient être délivrés pour
6 ans au maximum ;
- les taux maximaux ne devaient pas dépasser ceux prévus par
la loi de finances rectificative pour 1997 (et les taux minimaux, applicables
aux mélanges, les niveaux fixés par la directive de 1992) ;
- les réductions devaient être modulées en fonction de
l'évolution des cours des matières premières
utilisées, afin qu'il n'en résulte pas de surcompensation des
coûts additionnels liés à la production de biocarburants.
Le dispositif de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour
1997 a, en fait, été ainsi validé rétroactivement,
pour l'essentiel, par le Conseil, tout en se trouvant complété
sur certains points.
4. L'adaptation du droit français
La seconde loi de finances rectificative pour 2002
101(
*
)
a adapté à la
décision du Conseil, sur deux points essentiels, le système issu
de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 :
- un article 265
bis
A a été
inséré dans le code des douanes, fixant pour 2003 les tarifs de
la réduction de TIPP consentis, d'une part, aux EMHV (esters
méthyliques d'huile végétale), qui peuvent être
mélangés en gazole, et, d'autre part, aux
« dérivés d'alcool éthylique » (ETBE).
La nouveauté essentielle provient de ce que l'opérateur qui
contrôle une unité de production agréée n'est pas
nécessairement tenu de mettre personnellement son contingent à la
consommation.
Les fabricants de biocarburants peuvent aussi les céder
«
aux fins de mise en consommation en France
»
à des opérateurs qui les mélangeront, eux-mêmes,
à des produits pétroliers raffinés ;
- l'Assemblée nationale, au terme d'un débat animé,
puis le Sénat, ont d'autre part accepté le renvoi à un
décret des formules - qui figuraient dans le projet de loi
initial - relatives à la modulation de l'avantage fiscal en
fonction de l'évolution des cours des matières premières
concernées (colza, blé ou betterave, pétrole brut, gazole
ou super).
B. UN NOUVEAU CADRE BEAUCOUP PLUS INCITATIF
1. Le contenu des dernières directives européennes
a) La directive « promotion »
Afin de réduire, par l'utilisation de carburants de substitution, la
dépendance à l'égard du pétrole (actuellement de
98 %) du secteur des transports routiers responsable de 84 % des
émissions de gaz carbonique de l'ensemble des transports, qui
représentent plus de 30 % de la consommation finale de
l'énergie dans la Communauté, le Parlement et le Conseil
européen ont publié, le 8 mai 2003, une nouvelle directive
audacieuse
102(
*
)
.
L'article 3 fixe à cet effet, comme objectif indicatif
103(
*
)
, un pourcentage
minimal
de
biocarburants ou autres carburants renouvelables mis en vente sur les
marchés nationaux de :
- 2 % d'ici la fin 2005 ;
- 5,75 % à l'horizon de la fin 2010.
La liste des produits considérés comme biocarburants comprend
l'éthanol pur, dont le bilan écologique est bien plus favorable
que celui de l'ETBE. Or, il est recommandé aux Etats membres
d'encourager en priorité les carburants dont le bilan environnemental
global et la rentabilité sont les meilleurs.
b) L'article 16 de la directive « taxation »
L'article 16 de la directive du 27 octobre, restructurant le cadre
communautaire de taxation des produits énergétiques et de
l'électricité
104(
*
)
, autorise les Etats membres à
taxer à taux réduit, sous contrôle fiscal,
ou à
exonérer
(solution retenue par l'Allemagne) les biocarburants, en
modulant l'avantage consenti en fonction de l'évolution des cours des
matières premières, de façon à ce qu'il n'y ait pas
de surcompensation des coûts additionnels de production des carburants
renouvelables.
2. Des objectifs ambitieux
Même pour un pays assez avancé, sur le plan européen, comme
la France (dépassée cependant désormais, en volume de
production, par l'Espagne, pour l'éthanol, et par l'Allemagne,
concernant les huiles végétales), l'objectif fixé par la
directive « promotion » représente un doublement de
sa consommation de biocarburants (actuellement de 1 %) en deux ans.
Cette première directive du mois de mai 2003 est beaucoup plus
ambitieuse que la seconde du 27 octobre 2003, fidèle aux principes
traditionnels de modulation, pour éviter toute surcompensation, et de
contrôle fiscal. Cette dernière n'émane que du Conseil. La
directive « promotion » pour sa part, porte la marque du
Parlement européen qui rappelle, en préambule, qu'il a
envisagé, entre autres mesures, dans une résolution du
18 juin 1998, des aides financières à l'industrie de
transformation des produits agricoles concernés
ou la fixation d'un
pourcentage obligatoire de biocarburants pour les compagnies
pétrolières
.
C. LES ACCOMMODATIONS DU PRÉSENT ARTICLE
1. Les mesures initiales
a) Une modification rédactionnelle
L'article 265 du code des douanes utilisant les termes de «
taxe
intérieure de consommation
» pour désigner
l'imposition dont le tarif, en ce qui concerne les produits pétroliers
et assimilés, figure dans le tableau B qui lui est annexé, le
présent article modifie en conséquence la rédaction de
l'article 265 bis A du même code afin d'y employer la même
dénomination.
Les mots «
sur les produits pétroliers
»
après les mots «
taxe intérieure de
consommation
» sont donc supprimés.
b) Les marchandages sur l'actualisation des réductions de TIPP
Le texte initial du présent article proposait de ne diminuer que le taux
de réduction partielle de TIPP applicable aux esters méthyliques
d'huile végétale (EMVH), qui devait passer de 35 euros
à 33 euros par hectolitre, alors que celui concernant les
dérivés de l'alcool éthylique demeurait inchangé
à 38 euros.
Plusieurs de nos collègues députés ont contesté ces
chiffres à l'exception de notre collègue député
Gilles Carrez, rapporteur général du budget, pour qui l'essentiel
était d'autoriser l'incorporation directe d'éthanol pur, comme
celle de l'ETBE. Il a d'ailleurs obtenu satisfaction sur ce point.
Selon notre collège député Charles de Courson, le niveau
de défiscalisation devrait être de 42,6 euros au lieu de 38 euros
par hectolitre pour le bioethanol.
Il s'est opposé, ainsi que notre collègue député
Philippe Auberger, à la diminution de la réduction de TIPP
consentie au diester, rappelant que les raffineries françaises ne
produisent pas suffisamment de gazole auquel les huiles végétales
peuvent être mélangées. Le ministre
délégué au budget et à la réforme
budgétaire a estimé pour sa part que les taux de réduction
proposés par le gouvernement respectaient le principe communautaire
interdisant toute « surcompensation ».
Finalement, la diminution proposée de 35 à 33 euros de la
réduction de TIPP pour les huiles végétales est
restée inchangée mais l'Assemblée nationale a
instauré une réduction spécifique de 38 euros par
hectolitre concernant l'alcool éthylique d'origine agricole dont elle a
autorisé l'incorporation directe aux supercarburants.
Dans son commentaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002,
notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur
général du budget, avait formulé plusieurs remarques
intéressantes concernant les formules de modulation retenues.
Il avait souligné le
retard
avec lequel serait prise en compte la
constatation des cotations moyennes des produits considérés (pour
une année civile qui s'ouvre cinq mois après le terme de la
référence).
Il n'avait pas exclu que les pondérations retenues, dont la pertinence
était difficile à apprécier, eussent été
établies en vue d'atteindre, pour 2003, un résultat globalement
déterminé à l'avance et de façon à avantager
les additifs au gazole, dont les capacités françaises de
raffinage sont insuffisantes.
Mais il avait fait valoir que les formules proposées avaient au moins le
mérite d'éliminer l'influence de phénomènes
cycliques ou accidentels et qu'en tout état de cause, les valeurs
maximales fixées par la décision du Conseil du 25 mars 2002 ne
sauraient être dépassées. Il avait observé, en
outre, que les inadéquations à la hausse ou à la baisse
auraient tendance à se compenser à moyen ou long terme.
c) L'évolution des contingents
Les volumes agréés de production de biocarburants pour 2004 ne
sont pas précisés par le présent article.
Ils ont été les suivants en 2003 :
Défiscalisation des biocarburants en 2003
|
|
EMHV |
ETBE |
|
Volume agréé |
332.500 tonnes |
219.000 tonnes |
|
Montant de la réduction de TIPP |
35 euros/hectolitre |
38 euros/hectolitre |
|
Niveau effectif de taxation |
4,19 euros/hectolitre |
20,92 euros/hectolitre |
Le
gouvernement détermine par arrêté les volumes susceptibles
d'être défiscalisés. Le ministre
délégué au budget et à la réforme
budgétaire a indiqué, à l'Assemblée nationale, que
les deux filières souhaitaient une augmentation de 80.000 tonnes de leur
contingent.
d) L'introduction d'une certaine durabilité
Le présent article prévoit en outre des modifications de la
rédaction de l'article 265
bis
du code des douanes tendant
à donner un caractère durable au dispositif concerné.
C'est ainsi que :
- les mots, «
pour l'année 2003
» sont
remplacés par les mots «
à compter du 1
er
janvier 2004
», s'agissant de la durée des
réductions de TIPP ;
- concernant les agréments, la phrase aux termes de laquelle ils ne sont
pas renouvelables (à l'expiration de leur délai de
validité de six ans) est supprimée, de même que l'exigence
selon laquelle ils doivent être délivrés aux unités
de production avant le 31 décembre 2003.
2. Une avancée significative
a) L'incorporation directe du bioéthanol
L'Assemblée nationale a examiné plusieurs amendements tendant
à rendre éligibles aux réductions de taxation
prévues le bioéthanol utilisé en mélange direct
à l'essence.
C'est finalement la rédaction proposée notamment par notre
collègue député Xavier Bertrand qui a été
retenue, avec l'avis favorable du gouvernement.
Il en est résulté des modifications de l'article 265
bis
A
du code des douanes tendant :
- en premier lieu, à faire bénéficier
l'éthanol pur, d'origine agricole, d'une réduction de TIPP, comme
l'ETBE (à cet effet, sont désormais susceptibles d'être
agréées des unités de production non seulement de
« dérivés » de l'alcool éthylique mais
aussi de ce produit lui-même) ;
- en second lieu, à déterminer, pour l'alcool
éthylique d'origine agricole incorporé directement aux
supercarburants, un taux de réduction de taxe fixé, après
quelques discussions, à 37 euros par hectolitre.
b) Une mesure particulièrement bienvenue
Le Rubicon a été franchi.
Votre rapporteur général se félicite du vote par
l'Assemblée nationale de cette disposition qu'il avait appelée de
ses voeux dans son rapport d'information sur les prélèvements
obligatoires pour 2004
105(
*
)
. L'adoption d'une telle mesure,
compatible avec les directives européennes, écologiquement
avantageuse et qui augmente les débouchés des producteurs de
betterave et de blé, a longtemps été
différée sous des prétextes pseudo techniques qui
n'étaient pas vraiment fondés (les pétroliers invoquaient
des problèmes, liés à la solubilité dans l'eau et
à la forte volatilité des biocarburants, que nos fabricants
d'automobiles sont parfaitement capables de maîtriser, comme l'ont fait
leurs concurrents en Suède, par exemple).
Mais votre rapporteur général, tout en saluant ce
progrès, souhaiterait que l'ensemble du régime d'aide aux
biocarburants soit réformé beaucoup plus en profondeur.
II. LE « RAFISTOLAGE D'UN SYSTÈME
ÉTRIQUÉ »
A. LES INCONVÉNIENTS DU RÉGIME ACTUEL
Même si l'éligibilité directe de l'éthanol d'origine
agricole aux réductions de TIPP accordées aux biocarburants
représente un progrès substantiel, il n'en demeure pas moins que
le système d'aides fiscales actuel, sur administré et
contingenté, ne semble pas, dans son ensemble, de nature à
permettre d'atteindre les objectifs ambitieux de la directive européenne
« promotion ».
1. Un mécanisme de nature malthusienne
Il convient de noter tout d'abord que les producteurs agréés ne
semblent pas autorisés, dans le système actuel, à
dépasser le contingent qui leur a été alloué. Si,
en revanche, ils ne l'atteignent pas, la quantité annuelle de produit
autorisé est réduite à due concurrence alors qu'il aurait
pu être envisagé, au contraire, qu'ils soient mis en demeure, sous
menace de sanctions
106(
*
)
, de
respecter leurs obligations.
2. Des résultats inférieurs aux prévisions nationales
et aux exigences européennes
a) Des prévisions nationales non respectées
L'analyse de votre rapporteur général sur l'incapacité du
régime actuel d'aide aux biocarburants à s'adapter à une
augmentation massive et rapide de la production (à défaut de la
favoriser !) se trouve validée par les données fournies par les
derniers rapports de notre collègue député Gilles Carrez,
rapporteur général du budget, ainsi que par les propos du
ministre délégué au budget et à la réforme
budgétaire, lors des débats à l'Assemblée nationale
sur ce sujet.
Dans son commentaire de l'article 28 du projet de loi de finances
rectificative pour 2002, le rapporteur général du budget de
l'Assemblée nationale notait, en effet, que «
le montant
des volumes agréés de biocarburants n'a jamais atteint celui
initialement prévu
»
(il s'en est fallu de plusieurs
milliers de tonnes).
b) Des objectifs en deçà des volontés
européennes
Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée
nationale, le ministre délégué au budget et à la
réforme budgétaire a évoqué les souhaits de la
filière des biocarburants de voir ses contingents augmentés de
80.000 tonnes.
Cela ne représenterait qu'une augmentation de 15 % des volumes
agréés (qui ne sont généralement pas atteints)
alors que nous devons, comme on l'a vu, doubler en deux ans (d'ici la fin 2005)
notre production.
3. Un dispositif inadapté
Le système actuel :
- n'encourage pas le développement de la production. Il offre des
débouchés aux producteurs mais l'avantage fiscal
bénéficie à celui qui met à la consommation les
produits ; il ne fait d'ailleurs que compenser leur coût additionnel par
rapport aux carburants fossiles. Comparativement, le GPL
107(
*
)
et le GNV
108(
*
)
sont, par unité
d'énergie, beaucoup plus favorisés bien que non renouvelables et
supposant l'utilisation de technologies plus coûteuses et moins
maîtrisées ;
- privilégie ainsi la maîtrise de l'offre par rapport au
développement de la demande ;
- conduit le gouvernement à être obnubilé par la
dépense fiscale correspondante (alors qu'elle peut être
compensée, partiellement, par un « effet volume »,
s'agissant d'une réduction et non pas d'une exonération d'un
impôt dont l'assiette est appelée à s'accroître, et
que ce n'est qu'un manque à gagner et non une dépense
réelle supplémentaire).
B. LES PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
GÉNÉRAL
Sans entrer dans les détails d'une réflexion qui doit être
approfondie dans le cadre d'un groupe de travail interne à votre
commission des finances, votre rapporteur général voudrait
brièvement rappeler ici les interrogations qu'il a soulevées dans
son rapport d'information précité sur les
prélèvements obligatoires.
1. De nouvelles pistes à explorer
Afin de sortir des contraintes du régime actuel et de compenser le
surcoût croissant, malgré les économies d'échelle et
les gains de productivité du secteur, lié à la forte
augmentation des volumes produits qui est exigée, il paraît
difficile de ne pas songer à mettre à contribution les
consommateurs de carburants dans leur ensemble.
De la même façon, ce sont les consommateurs
d'électricité qui, dans leur globalité, financent
aujourd'hui l'énergie éolienne.
Il pourrait être ainsi envisagé, comme l'a
suggéré le Parlement européen, d'imposer aux
opérateurs pétroliers, dans la prochaine loi d'orientation sur
l'énergie, une obligation globale d'incorporation de biocarburants dans
leurs produits, dont la charge serait répercutée par les
distributeurs sur l'usager.
Cela entraînerait la disparition des appels d'offres et des quotas de
production actuel peu compatibles, ainsi qu'il a été
souligné, avec la libre circulation des biocarburants en Europe et
susceptibles de brider le développement de l'offre.
Une politique tendant au développement de la demande serait de la
sorte substituée à la politique actuelle de contrôle de
l'offre.
2. Les problèmes à résoudre
Les principales difficultés à surmonter pour la mise au point
d'une politique nouvelle ainsi orientée tiendraient :
- à la nécessité de faire en sorte qu'elle
bénéficie à nos propres producteurs : une aide
fiscale résiduelle pourrait être conservée pour les aider
à affronter la concurrence d'importations moins chères
(d'éthanol brésilien ou d'ester de palme malais, par exemple).
Les obligations d'incorporation devraient être fixées à un
niveau tenant compte de leurs capacités à augmenter leur offre,
moyennant d'autres encouragements éventuels spécifiques ;
- à la lutte contre les fraudes consistant à faire
bénéficier des carburants non végétaux des aides
réservées aux biocarburants.
Mais les motivations de telles malhonnêtetés seraient affaiblies
dans la mesure où ne subsisterait qu'un avantage fiscal résiduel
assez faible. D'autre part, des contrôles,
a posteriori
,
pourraient être effectués à partir des certificats de
production qui continueraient à devoir être délivrés
aux personnes qui achètent les produits en vue de leur mise à la
consommation après incorporation.
Décision de la commission : sous le bénéfice de
ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
ARTICLE 26
Rééquilibrage de la fiscalité sur les
différents modes de production
d'électricité
Commentaire : le présent article vise à
rééquilibrer la fiscalité applicable aux différents
modes de production d'électricité en supprimant la taxe due par
les titulaires d'ouvrages hydroélectriques et en relevant le montant de
l'imposition forfaitaire applicable aux réacteurs nucléaires
destinés à la production d'électricité.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
A. LA TAXE SUR LES TITULAIRES D'OUVRAGES HYDRO-ÉLECTRIQUES
Depuis 1995
109(
*
)
, le code
général des impôts contient un article 302
bis
ZA
qui prévoit une taxe sur les ouvrages hydro-électriques.
A l'origine, il s'agissait d'une taxe sur les ouvrages hydro-électriques
concédés, d'une puissance maximale supérieure à
4.500
kilowatts et implantés exclusivement sur les
voies
navigables
. Le tarif de la taxe était de 4,2 centimes de franc
par kilowattheure (kWh) produit, soit
6,4 euros
pour 1.000 kWh
produits. Son produit était affecté au Fonds d'investissement des
transports terrestres et des voies navigables (FITTVN).
Les modifications intervenues depuis 1995
- l'article 27 de la loi de finances pour 1997 (n°
96-1181
du 30 décembre 1996) a relevé le seuil
d'éligibilité de la taxe aux seuls ouvrages d'une puissance
électrique totale supérieure à 8.000 kWh ;
- l'article 43 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30
décembre 1997) a relevé le tarif de la taxe à 8,48
centimes de franc par kWh produit, soit 12,93 euros pour 1.000 kWh
produits ;
- l'article 35 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30
décembre 2000) a supprimé le FITTVN et a par conséquent
affecté la taxe au budget général ;
- l'article 13 de la même loi de finances a relevé le seuil
de taxation de la taxe aux seuls ouvrages d'une puissance électrique
totale supérieure à 20.000 kWh ; il a étendu la taxe
à tous les ouvrages hydro-électriques, y compris ceux
implantés sur des voies non navigables et il a abaissé le tarif
de la taxe à 6 centimes de franc par kWh, soit 9,15 euros pour 1.000 kWh
produits, pour les ouvrages implantés sur les voies navigables et
à 1,5 centime de franc par kWh produit, soit 2,3 euros pour 1.000 kWh
produits, pour les autres.
- l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n°
2000-1353 du 30 décembre 2000) a relevé le seuil
d'éligibilité de la taxe aux seuls ouvrages d'une puissance
électrique totale supérieure à 100.000 kWh ;
- l'article 35 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28
décembre 2001) a abaissé le seuil d'éligibilité de
la taxe aux seuls ouvrages d'une puissance électrique totale
supérieure à 20.000 kWh ;
- l'article 36 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30
décembre 2002) a exclu de l'assiette les ouvrages implantés sur
les voies navigables.
La dernière modification de la taxe sur les ouvrages
hydro-électriques, dans la loi de finances pour 2003, avait
été présentée par le ministre de l'économie,
des finances et de l'industrie comme une « première
étape du rééquilibrage » de la fiscalité
pesant sur les modes de production d'électricité. Compte tenu de
la difficulté, pour des raisons budgétaires, de supprimer en une
seule fois l'ensemble de la taxe hydro-électrique, l'urgence avait
été d'alléger la charge pesant sur la Compagnie nationale
du Rhône (CNR).
Au gré de ces nombreuses modifications, la taxe est aujourd'hui
perçue sur les titulaires d'ouvrages hydro-électriques
concédés d'une puissance électrique totale
supérieure à
20.000
kilowatts implantés sur les
voies non navigables
. Son tarif est de
2,3 euros
pour 1.000 kWh
produits. Son produit est affecté depuis 2001 au
budget
général de l'Etat
.
Cette taxe est constatée, recouvrée et contrôlée
selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions,
garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les
réclamations sont présentées, instruites et jugées
selon les règles applicables à cette même taxe.
Son produit est variable et parfois difficilement prévisible car il
dépend de la pluviométrie.
Répartition du produit de la taxe
hydro-électrique en
2002 et 2003
(en millions d'euros)
|
Montant acquitté en 2002 |
Montant acquitté en 2003 |
|
EDF |
128 |
106 |
|
CNR |
126 |
10 |
|
SHEM 110( * ) |
2 |
4 |
|
Total |
256 |
120 |
Source : ministère de l'économie, des
finances
et de l'industrie
111(
*
)
On voit que la dernière réforme visant à exclure de
l'assiette de la taxe les installations situées sur les voies navigables
a eu pour effet d'alléger la charge pesant sur la CNR et, d'une
façon générale de diviser par deux le produit de la taxe.
Le principal redevable est, de loin, Electricité de France (EDF).
B. LA TAXE APPLICABLE AUX RÉACTEURS NUCLÉAIRES
DESTINÉS À LA PRODUCTION D'ÉNERGIE
Les réacteurs nucléaires
112(
*
)
sont soumis, comme l'ensemble des
installations nucléaires de base, à la taxe prévue
à l'article 43 de la loi de finances pour 2000
113(
*
)
. Cette taxe est due par l'exploitant
à compter de l'autorisation de création de l'installation et
jusqu'à la décision de radiation de la liste des installations
nucléaires de base.
Le montant de la taxe par installation est égal au produit d'une
imposition forfaitaire
fixée dans la loi par un
coefficient
multiplicateur
fixé par décret en Conseil d'Etat à
l'intérieur d'une fourchette légale, en fonction du type et de
l'importance des installations.
S'agissant des réacteurs nucléaires de production
d'énergie, le montant de leur imposition forfaitaire est de 1.180.000
euros par tranche avec un coefficient multiplicateur fixé par la loi
entre 1 et 4. Le décret en Conseil d'Etat n° 2000-361 du 26 avril
2000 précise ces coefficients multiplicateurs.
L'article 36 de la loi de finances pour 2003 précitée a
porté le montant de l'imposition forfaitaire de
610.000 à
1.180.000 euros
, soit un quasi-doublement, afin de compenser la moins-value
résultant de la suppression de la taxe hydro-électrique.
Le produit de cette taxe est
très stable et très
prévisible
. Elle devrait rapporter
90 millions d'euros
en
2003
114(
*
)
. Le principal
redevable est EDF. Le CEA est également redevable pour un
réacteur nucléaire de recherche d'une puissance inférieure
à 2.000 MWh.
Quelques données sur la production d'électricité en France
La
production brute d'électricité primaire se maintient en 2002,
comme en 2001, autour de 500 TWh. Elle est assurée à
87 %
par le nucléaire
et à
13 % par l'hydraulique
.
Après avoir enregistré une baisse considérée comme
exceptionnelle au cours des années 1997 et 1998, elle a rebondi en 1999
(+ 3,9 %) ; son rythme de croissance est depuis en
décélération : + 3,3 % en 2000, + 2,6 % en
2001 et + 0,6 % en 2002.
- l'année 2002 se caractérise avant tout par une production
hydraulique peu élevée : -16,3 % avec 66,4 TWh.
En 2002, l'hydraulicité s'est révélée aussi
déficitaire que déséquilibrée, alors que la
contribution des grands barrages avait été exceptionnelle en 2001
(79,3 TWh) ;
- la contribution du parc nucléaire atteint 437 TWh et gagne
encore 3,7 %, après + 1,4 % l'année
précédente.
La production brute thermique classique : + 13,9 % avec
55,6 TWh, compense la faiblesse relative d'énergie
hydraulique ; après une très forte hausse en 1998 ,
elle était restée élevée (53,1 TWh en 2000 et
52,1 TWh en 1999), puis avait chuté en 2001, avec seulement
48,9 TWh. La part de l'électricité thermique à flamme
dans la production totale atteint 9,96 %.
La production totale se répartit en 416,5 TWh nucléaires
(78,1 %), 65,5 TWh hydrauliques (11,9 %) et 52,6 TWh thermiques
classiques (9,96 %).
Source : ministère de l'industrie
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Afin de poursuivre le rééquilibrage de la fiscalité de
l'énergie, le présent article propose :
- de supprimer totalement la taxe sur les ouvrages
hydro-électriques ;
- de relever l'imposition forfaitaire des installations nucléaires
de base de production d'énergie.
Les écarts de taxation entre les différents modes de production
de l'électricité sont en effet, après la réforme de
l'an dernier, encore particulièrement défavorables à
l'hydro-électricité :
Taxation des différents modes de production d'électricité
(en euros par MWh)
|
Mode de production de l'électricité |
2002 |
2003 |
|
Hydraulique |
3,6 |
2,2 |
|
Thermique |
0,7 |
0,7 |
|
Nucléaire |
0,4 |
0,6 |
A.
LA SUPPRESSION DE LA TAXE SUR LES OUVRAGES HYDRO-ÉLECTRIQUES
1. La suppression totale dès 2004 de la taxe hydro-électrique
Le présent article constitue la prolongation de la politique de
réduction de la taxation de l'énergie hydraulique engagée
l'an dernier, avec cette année la
suppression totale de la taxe
hydro-électrique
.
Le
A du I
du présent article abroge l'article 302
bis
ZA
du code général des impôts relatif à la taxe sur les
ouvrages hydro-électriques.
Le
B du I
du présent article supprime, dans le texte de l'article
1647 du code général des impôts relatif au
prélèvement opéré par l'Etat pour frais d'assiette
et de recouvrement, la référence à l'article 302
bis
ZA (qui n'avait plus lieu d'être depuis la suppression du
FITTVN).
Le
III
du présent article prévoit que ces dispositions
s'appliquent à compter du 1
er
janvier 2004
115(
*
)
.
La réduction de la charge pesant sur l'hydro-électricité
que nous propose le gouvernement se justifie parfaitement, s'agissant
d'un
mode de production de l'électricité qui n'émet ni gaz
à effet de serre, ni polluants atmosphériques et qui fait appel
à une énergie renouvelable.
2. Un coût de l'ordre de 100 millions d'euros pour le budget de l'Etat
Cette mesure va donc constituer une moindre recette fiscale pour l'Etat de
l'ordre de
100 millions d'euros en 2004
116(
*
)
. En contrepartie, elle
constituerait une mesure d'économie pour EDF (d'environ 100 millions
d'euros en 2004). En revanche, pour la CNR cette suppression de taxe serait
neutre puisque le montant de cette taxe venait en déduction du montant
mensuel de la redevance acquittée par la CNR à l'Etat au titre de
sa concession.
B. LE RELÈVEMENT DE L'IMPOSITION FORFAITAIRE APPLICABLE AUX
RÉACTEURS NUCLÉAIRES DESTINÉS À LA PRODUCTION
D'ÉNERGIE
1. Un quasi-doublement de l'imposition forfaitaire sur les réacteurs
nucléaires de production d'énergie
Afin de compenser la moins-value résultant de la suppression de la taxe
hydro-électrique, et de poursuivre le rééquilibrage de la
fiscalité sur les différents modes de production de
l'électricité, le
II
du présent article propose de
relever de 1.180.000 euros à 2.088.000 euros
le montant de
l'imposition forfaitaire applicable aux réacteurs nucléaires de
production d'énergie, soit une augmentation de près de 77 %.
L'augmentation sur deux ans correspondra ainsi à une augmentation de 242
%.
Montants de l'imposition forfaitaire des réacteurs nucléaires de production d'énergie
|
Coefficient multiplicateur |
Nombre d'INB |
Imposition au 1 er janvier (en euros) |
||
|
2002 |
2003 |
2004 |
|||
|
Moins de 2.000 MWh |
1 |
3 |
610.000 |
1.180.000 |
2.088.000 |
|
Entre 2.000 et 3.000 MWh |
2 |
18 |
1.220.000 |
2.360.000 |
4.176.000 |
|
Entre 3.000 et 4.000 MWh |
3 |
21 |
1.830.000 |
3.540.000 |
6.264.000 |
|
Plus de 4.000 MWh |
4 |
3 |
2.440.000 |
4.720.000 |
8.352.000 |
Le
III
du présent article prévoit que cette disposition
s'applique à compter du 1
er
janvier 2004.
La proposition d'augmenter la taxation de l'énergie nucléaire
s'explique par le souci d'intégrer dans la taxe le
coût du
contrôle des installations
.
2. Un gain de 135 millions d'euros pour le budget de l'Etat
L'augmentation du montant de l'imposition forfaitaire devrait rapporter
quelques
135 millions d'euros supplémentaires au budget de
l'Etat
. Le montant total de la taxe sur les installations nucléaires
de base représenterait ainsi
334 millions d'euros en
2004
117(
*
)
.
Cette augmentation sera en quasi-totalité
118(
*
)
acquittée par EDF.
Ce rééquilibrage entre la fiscalité de
l'hydro-électricité et celle de l'énergie nucléaire
permet de surcroît à l'Etat
d'échanger une taxe au
produit quelque peu aléatoire contre le relèvement d'une taxe au
produit extrêmement stable.
Le
bilan financier global
du présent article est d'environ
35
millions d'euros
119(
*
)
annuels
de recettes fiscales supplémentaires au profit de l'Etat,
acquittées par EDF.
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent
article
sans modification
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission est favorable à un rééquilibrage de la
fiscalité sur les différents modes de production de
l'électricité.
Elle remarque cependant que, si l'on prend en compte la taxe locale sur
l'électricité (au profit des communes et des
départements), la taxe sur les pylônes, la taxe sur les
installations nucléaires de base, la taxe sur la pollution
atmosphérique, les redevances versées aux agences de l'eau et la
TVA
120(
*
)
,
la taxation de
l'électricité en France demeure élevée par rapport
aux autres sources d'énergie
(à l'exception des carburants).
D'après une étude de l'Observatoire de
l'énergie
121(
*
)
,
l'énergie la plus taxée en 2001 était le carburant.
L'électricité à usage domestique arrivait en position
suivante (1,06 euro pour 1.000 kWh), puis le gaz à usage industriel
(0,12 euro pour 1.000 kWh) et le charbon (0 euro pour 1.000 kWh
122(
*
)
).
Toutefois, votre commission estime que
le cas des réacteurs
nucléaires de production d'énergie
consacrés
à la recherche
(aujourd'hui, un seul réacteur,
exploité conjointement par le CEA et EDF, est concerné
123(
*
)
) justifie un traitement particulier :
c'est pourquoi, elle propose d'ériger ces réacteurs en nouvelle
catégorie de la taxe sur les installations nucléaires de base et
de
maintenir pour cette catégorie l'imposition forfaitaire
actuelle
(1.180.000 euros par tranche).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 27
Extension du régime de taxe professionnelle
applicable à certaines activités
saisonnières
Commentaire : le présent article tend à
étendre aux cafés et aux discothèques le régime de
taxe professionnelle applicable à certaines activités
saisonnières.
I. LE DROIT EXISTANT
Le V de l'article 1478 du code général des impôts a
été introduit par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975
supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle. Il prévoit
que
la valeur locative imposable à la taxe professionnelle est
corrigée en fonction de la période d'activité
pour les
exploitants d'
hôtels de tourisme saisonnier
classés dans
les conditions fixées par le ministre chargé du
tourisme
124(
*
)
, pour les
restaurants
, pour les
établissements de spectacles ou de
jeux
, ainsi que pour les
établissements thermaux
.
Les entreprises visées au V de l'article 1478 du code
général des impôts voient leur valeur locative totale
réduite proportionnellement à la durée de la
période de l'année au cours de laquelle ils n'exercent pas leur
activité. Pour mémoire, le I de l'article 1478 du code
général des impôts dispose que «
la taxe
professionnelle est due pour l'année entière par le contribuable
qui exerce l'activité le 1
er
janvier
». Le II
de ce même article dispose que, «
en cas de création
d'un établissement autre que ceux mentionnés au III, la taxe
professionnelle n'est pas due pour l'année de
création
».
Or, l'article 310 HS de l'annexe II du code général des
impôts dispose que «
pour effectuer les corrections à
apporter à la valeur locative des immobilisations en application des II
à V de l'article 1478 du code général des impôts,
tout mois commencé est considéré comme un mois
entier
». On notera donc que
sont retenus, au titre de la
période d'activité, tous les mois durant lesquels
l'établissement a fonctionné, y compris ceux durant lesquels
l'activité a commencé à une autre date que le premier du
mois
.
L'énumération figurant au V de l'article 1478 du code
général des impôts étant limitative, aucune
réduction de la valeur locative ne peut être consentie aux autres
personnes exerçant une activité liée à la saison
touristique, sportive ou agricole (tels que loueurs en meublé,
exploitants de camping, cafés, buvettes, entrepreneurs de travaux
agricoles, etc.), ce que confirment de nombreuses réponses
ministérielles à des questions parlementaires.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose d'étendre le régime de taxe
professionnelle applicable à certaines activités
saisonnières aux cafés et aux discothèques.
Il met
ainsi en oeuvre une orientation retenue à l'occasion du Comité
interministériel du tourisme du 9 septembre 2003
. L'encadré
suivant reproduit des extraits d'une fiche annexée au compte rendu de ce
comité, détaillant les objectifs visés par le
présent article.
La taxe professionnelle des entreprises saisonnières
L'entreprise saisonnière se caractérise par une
période de fermeture annuelle de 3 à 8 mois par an
. La
saisonnalité n'est pas un choix pour la plupart des entreprises mais une
contrainte liée à leur localisation et à la
fréquentation touristique.
Cette contrainte se traduit :
- par la nécessité d'investissements très lourds par
rapport à la durée de l'exploitation ;
- par une activité intensive durant quelques mois, au lieu d'une
activité régulière toute l'année, ce qui
présente de nombreux inconvénients au regard de la gestion de
l'entreprise mais aussi de la vie personnelle et familiale des exploitants et
salariés ;
- par une fragilisation de l'équilibre économique de l'entreprise
du fait de l'ouverture pendant seulement 4 à 9 mois par an et d'une
clientèle essentiellement touristique : forte sensibilité aux
aléas climatiques, aux pollutions, au contexte économique
général....
La présence des établissements saisonniers en milieu rural, en
montagne ou sur le littoral assure un maillage du territoire et constitue un
des principaux atouts du tourisme français. Ils participent très
largement à l'animation locale et permettent à une part de la
population de trouver sur place les emplois indispensables.
Les particularités liées à la saisonnalité ne sont
pas suffisamment prises en considération dans les dispositifs
législatifs ou réglementaires mis en place, en raison notamment
de l'absence d'identification suffisamment explicite de ces entreprises.
Aujourd'hui les établissements touristiques sont définis
par :
- les arrêtés sur le classement touristique des hôtels
(arrêté du 14 février 1986) et des restaurants
(arrêté du 27 septembre 1999). Selon ces textes
l'établissement est dit « saisonnier » lorsque
« l'ouverture n'excède pas une durée de neuf mois par
an fractionnée en une ou plusieurs périodes » ;
- le code général des impôts, dans son article 1478 V
relatif à la taxe professionnelle, qui prévoit une
réduction de la base d'imposition en fonction de la période
d'activité pour les hôtels de tourisme et restaurants saisonniers.
La définition de la période d'ouverture dans les textes
actuels se réfère à un nombre de mois civils, ce qui ne
paraît pas adapté au mode de fonctionnement des entreprises
saisonnières aujourd'hui
.
La définition du caractère saisonnier d'un établissement
constitue un frein important au développement de l'activité
locale et de l'économie touristique.
La nouvelle définition permettrait aux entreprises de s'adapter plus
souplement aux nouvelles attentes des touristes et à la tendance de plus
en plus marquée au fractionnement des séjours en courtes
périodes, week-end prolongés etc
. Elles permettraient le
prolongement des périodes d'ouverture des établissements
saisonniers et la réouverture sur certaines périodes hors saison
au bénéfice notamment de l'emploi mais aussi de l'ensemble de
l'activité économique locale (on sait que l'activité des
hôtels a des retombées importantes sur les autres commerces et
activités de la station, compte tenu de la consommation des touristes
hébergés).
La mesure consiste à compter la période d'ouverture en
semaines et non pas en mois civils. Au lieu de compter 9 mois, il s'agit de
compter 41 semaines avec un minimum de 12 semaines afin d'éviter les
activités éphémères (commerces qui disparaissent
à la fin de la saison - commerces non sédentaires,
déjà visés par des dispositions spécifiques) et
d'étendre le décret d'application de l'article 1478 du Code
Général des Impôts aux cafés et
discothèques.
Financement
L'adaptation de la réduction de taxe professionnelle aux hôtels
non classés et aux cafés discothèques aura un impact
limité pour chaque collectivité compte tenu du nombre
réduit d'établissements concernés.
La modification de la règle de décompte de la période
d'ouverture n'entraînera en soit aucune baisse de recettes fiscales (les
entreprises n'ont aucun intérêt à réduire leur
période d'ouverture) mais au contraire un surplus de recettes lié
à la ré-ouverture des établissements hors saison.
Source : dossier de presse du Comité interministériel du
tourisme du 9 octobre 2003
Le régime de taxe professionnelle applicable à certaines
activités saisonnières est étendu, ainsi que l'a
prévu le Comité interministériel du tourisme du 9
septembre 2003, à compter du 1
er
janvier 2005, aux
cafés et aux discothèques.
Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, un décret en Conseil d'Etat devrait introduire
prochainement une nouvelle règle de décompte de la période
d'ouverture des établissements concernés. Alors que le droit
actuel prévoit qu'est retenu, au titre de la période
d'activité, tous les mois durant lesquels l'établissement a
fonctionné, le Comité interministériel du tourisme a en
effet prévu de modifier la réglementation de la taxe
professionnelle des entreprises saisonnières pour introduire
une
règle de décompte de la période d'ouverture par
semaine
.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du
gouvernement, un amendement de notre collègue député
Gilles Carrez, rapporteur général du budget, visant à
préciser que les établissements mentionnés au V
de l'article 1478 du code général des impôts ne
peuvent bénéficier de la correction de leur valeur locative prise
en compte pour le calcul de la taxe professionnelle dont ils sont redevables
que s'ils exercent une activité à caractère saisonnier,
telle que définie par décret.
Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur
général du budget, a en effet considéré que si
cette notion était claire concernant les hôtels de tourisme, qui
doivent fermer pendant au moins trois mois, il n'en allait pas de même
pour les cafés ou les établissements de jeu, par exemple. Il a
ajouté qu'il semblait que l'activité était
considérée comme saisonnière si l'établissement est
fermé pendant un mois consécutif, mais a noté que de
nombreux restaurants ou cafés de la région parisienne, par
exemple, fermaient pendant un mois, notamment depuis les 35 heures, sans
exercer pour autant une activité saisonnière.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif proposé permet de mieux proportionner l'imposition
acquittée par les redevables de la taxe professionnelle, en tenant
compte de manière plus fine des périodes d'ouverture des
établissements. Par ailleurs, la modification des modalités de
calcul retenues pour définir les périodes d'ouverture des
établissements pourrait avoir un effet incitatif sur leurs
périodes d'ouverture, qui pourront désormais ouvrir pour une
semaine ou quelques jours seulement au cours d'un mois, sans être
redevables de la taxe professionnelle afférente à l'ensemble du
mois.
Votre commission des finances n'a pas obtenu d'évaluation précise
de la perte de ressources fiscales résultant de la mesure
proposée au présent article. Toutefois, il convient de noter que
les ressources perçues en application des dispositions du V de l'article
1478 du code général des impôts s'élèvent
à 23 millions d'euros. Par conséquent, l'impact de la mesure
proposée par le présent article devrait être limité.
L'extension du régime de taxe professionnelle applicable à
certaines activités saisonnières et le changement de mode de
calcul de l'assiette de la taxe professionnelle pour ces mêmes
activités n'entraîneraient pas de coût pour l'Etat. La perte
de ressources qui en résultera pour les communes où sont
implantées de nombreux cafés et discothèques dont
l'ouverture a un caractère saisonnier, soit, pour l'essentiel, des
communes touristiques, ne fera en effet pas l'objet d'une compensation par
l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28
Intégration de la compensation de la suppression de
la part « salaires » de la taxe professionnelle dans la
dotation globale de fonctionnement
Commentaire : le présent article propose de
modifier
le code général des impôts et le code général
des collectivités territoriales pour tenir compte de
l'intégration de la compensation de la part
« salaires » de la taxe professionnelle dans la dotation
globale de fonctionnement proposée par les articles 30, 31 et 32 du
projet de loi de finances pour 2004.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La nouvelle architecture des dotations globales de fonctionnement
versées par l'Etat au profit des régions, départements et
communes consiste à fondre un certain nombre de dotations au sein d'une
dotation forfaitaire, qui évoluerait moins vite que la masse de la
dotation globale de fonctionnement, permettant ainsi de dégager des
marges de manoeuvre pour la péréquation. Ces dotations ont
été étudiées en détail dans les commentaires
des articles 30, 31 et 32 du projet de loi de finances pour 2004 qui figurent
dans le tome II du rapport général sur ce projet de loi de
finances.
La loi de finances pour 1999
125(
*
)
avait prévu la suppression sur
cinq ans de la part « salaires » des bases de taxe
professionnelle. Le I du D de l'article 44 de la loi
précitée dispose que, à compter de 2004, la compensation
versée est intégrée à la dotation globale de
fonctionnement et évolue suivant le même rythme de progression.
Les articles 30, 31 et 32 du projet de loi de finances pour 2004 organisent
cette intégration dans le cadre de la nouvelle architecture de la DGF.
Le présent article propose de
modifier, dans le code
général des impôts et dans le code général
des collectivités territoriales, des dispositions qui deviendraient
obsolètes du fait de l'adoption par le Parlement de ces articles.
A. LES MODIFICATIONS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPOTS
1. L'allocation compensatrice
L'article 1609
nonies
BA du code général des impôts
prévoit les modalités de répartition des ressources de
taxe professionnelle dans le cas où une zone d'activités
économiques est située à la fois sur le territoire d'une
agglomération nouvelle et sur celui d'une commune limitrophe.
Dans ce cas, l'organe délibérant de l'agglomération
nouvelle et le conseil municipal de la commune peuvent décider
d'appliquer, sur l'ensemble de la zone d'activités économiques,
un même taux de taxe professionnelle. La répartition du produit se
fait alors par le biais d'une convention.
La répartition de l'allocation compensatrice,
prévue afin
de
compenser les différents dégrèvements et les
exonérations de taxe professionnelle, est précisée par le
b du II de l'article 1609
nonies
BA. Cette allocation est notamment
constituée de la
compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle
instituée par le D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999
(loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998).
Le a du présent article propose de
supprimer la
référence à cette dotation de compensation
dans le cas
particulier des zones d'activités économiques, le 2 du II de
l'article 1609
nonies
BA du code général des impôts
précisant qu'elle est «
versée à
l'agglomération nouvelle
».
En effet, dans le cas des communes, l'article 32 du projet de loi de finances
pour 2004 en prévoit l'intégration au sein de la dotation
forfaitaire.
2. Modalités de calcul des taux syndicaux
L'organe délibérant d'un syndicat de communes peut décider
que les communes participeront au financement du groupement en lui versant des
contributions dites « fiscalisées ».
Chaque commune peut, individuellement, s'y opposer. Dans ce cas, elle verse une
contribution de nature budgétaire
126(
*
)
.
Si la commune n'a pas formulé de refus, le produit fiscal à
recouvrer dans chacune des communes membres qui alimente le budget d'un
syndicat est réparti en fonction des « produits
assurés » des quatre taxes, c'est-à-dire en fonction
des produits communaux obtenus en appliquant aux bases d'imposition de
l'année en cours les taux d'imposition de l'année
précédente.
Le IV
bis
de l'article 1636
octies
du code général
des impôts prévoit que les recettes afférentes à la
taxe professionnelle sont majorées du montant,
«
calculé à partir du seul taux
communal
» de plusieurs compensations, notamment celle
prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999, qui vise
à compenser la perte consécutive à la suppression de la
part « salaires » dans les bases de la taxe
professionnelle.
Par coordination avec les dispositions du projet de loi de finances pour
2004, le B du présent article « gèle » le
montant de cette compensation à son niveau de 2003
, et
précise qu'elle évoluera désormais suivant le même
rythme que la dotation forfaitaire de la DGF.
B. LES MODIFICATIONS DANS LE CODE GÉNÉRAL DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L'article L. 5334-8 du code général des collectivités
territoriales prévoit la création d'une dotation de
coopération instituée en faveur des communes membres des
communautés ou syndicats d'agglomération nouvelle. Cette dotation
de coopération a le caractère d'une dépense obligatoire
pour la communauté ou le syndicat d'agglomération nouvelle.
La dotation de coopération est financée par un
prélèvement sur le budget de chaque communauté ou
syndicat, dans les conditions définies à l'article L. 5334-7 du
code général des collectivités territoriales.
Ces ressources comprennent un prélèvement sur le produit de la
taxe professionnelle perçu par la communauté ou le syndicat sur
son territoire, et augmenté de plusieurs compensations,
dont la
dotation de compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle
instituée au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999.
Le II du présent article propose d'actualiser ces dispositions du
code général des collectivités territoriales.
Cette actualisation a
de facto
un double objet :
- elle tend à « geler » à son niveau de 2003
le montant de la dotation de compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle ;
- elle prend en compte
la réforme introduite par l'article 26 de la
loi de finances pour 2003
, qui modifie l'assiette imposable au titre des
bénéfices non commerciaux pour les professions libérales.
En effet, alors que la suppression de la part « salaires »
de la taxe professionnelle présentait un intérêt
économique pour les entreprises, les professions libérales
n'étaient pas concernées puisque leur base de taxe
professionnelle est constituée par une fraction du chiffre d'affaire.
L'article 26 de la loi de finances pour 2003
127(
*
)
avait donc prévu de ramener de
10 % à 6 % du chiffre d'affaire sur 3 ans la fraction prise en
compte pour le calcul de la taxe professionnelle. Il en résulte donc une
perte de base de taxe professionnelle pour les syndicats
d'agglomération, compensée dans les conditions prévues au
B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 par un
prélèvement sur recettes. Le présent article permet donc
d'intégrer cette compensation aux ressources de la dotation de
coopération, et répare donc un oubli.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article présente un ensemble de mesures de
coordination qui participe d'une meilleure intelligibilité de la loi.
Votre commission des finances a approuvé le principe d'une nouvelle
architecture des dotations globales de fonctionnement. L'intégration de
la compensation de la part « salaires » de la taxe
professionnelle constitue à ce titre une avancée certaine, compte
tenu de la simplification ainsi introduite, et les marges de manoeuvre qui sont
ainsi dégagées pour la péréquation en faveur des
communes les moins favorisées.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 29
Détermination de la valeur locative et des
modalités d'actualisation des locaux pris à bail par les
administrations publiques
Commentaire : le présent article prévoit
que
les locaux pris à bail par les administrations publiques sont
considérés comme des locaux commerciaux pour la
détermination et l'actualisation de leur valeur locative.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE DROIT APPLICABLE AUX LOCAUX D'HABITATION ET À USAGE
PROFESSIONNEL ET AUX LOCAUX COMMERCIAUX
1. Les locaux d'habitation et à usage professionnel
Le I de l'article 1496 du code général des impôts
prévoit que, dans le cas des locaux affectés à
l'habitation
ou servant à l'exercice «
d'une profession
autre qu'agricole, commerciale, artisanale ou industrielle
»,
c'est-à-dire des locaux dits «
à usage
professionnel
», la valeur locative des locaux est
déterminée par
comparaison
avec celle de locaux de
référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et
catégorie de locaux.
Cet article concerne en particulier les
professions libérales
,
ainsi, selon le juge administratif, que
l'administration.
2. Les locaux commerciaux
L'article 1498 du même code dispose que la valeur locative de tous les
biens autres que les locaux «
d'habitation ou à usage
professionnel
» visés au I de l'article 1496
précité et que les établissements industriels
128(
*
)
, c'est-à-dire en particulier
les
locaux commerciaux
, est déterminée au moyen de l'une
des méthodes indiquées ci-après :
- pour les biens donnés en location à des
conditions de prix
normales
, la valeur locative est celle qui ressort de cette location ;
- pour les biens loués à des
conditions de prix anormales
ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers
à un autre titre que la location, vacants ou concédés
à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par
comparaison
129(
*
)
;
- à défaut, la valeur locative est déterminée par
voie
d'appréciation directe.
3. Une moindre actualisation en 1980 dans le cas des locaux à usage
professionnel
L'article 1518 du code général des impôts prévoit
que,
dans l'intervalle de deux révisions générales
,
les valeurs locatives définies, notamment, aux articles 1496 et 1498
précités, sont
actualisées tous les trois ans
au
moyen de coefficients correspondant à l'évolution de ces valeurs,
entre la date de référence de la dernière révision
générale et celle retenue pour l'actualisation.
Cette actualisation n'est intervenue qu'une seule fois, au 1
er
janvier 1980 et ses résultats n'ont été
intégrés que dans les rôles de taxe foncière et de
taxe d'habitation. La date de référence retenue pour
l'actualisation a été fixée au 1
er
janvier
1978. Les actualisations suivantes ont été remplacées par
une majoration forfaitaire.
Dans tous les départements, le taux retenu à cette occasion pour
l'actualisation des bases des locaux commerciaux a été
supérieur
à celui retenu pour celle des locaux
d'habitation et professionnels. Cet écart est
proche de 0,5 point
dans certains départements, comme l'indique le graphique ci-après.
L'actualisation des valeurs locatives cadastrales en 1980
(taux retenu pour l'actualisation, en %)
(suite
page suivante)
(suite de la page précédente)
(1)
Ainsi que Chenôve, Chevigny-St-Sauveur Fontaine-lès-Dijon,
Longvic, Quétigny, Saint-Apollinaire et Talant ; (2) Sauf Dijon,
Chenôve, Chevigny-St-Sauveur Fontaine-lès-Dijon, Longvic,
Quétigny, Saint-Apollinaire et Talant ; (3) Sauf Han-Devant-Pierrepont ;
(4) Meurthe-et-Moselle.
Source : direction générale des impôts
B. LE PROBLÈME POSÉ
1. Les locaux loués à des administrations publiques sont
soumis au régime des locaux à usage professionnel
En application de l'article 1496 précité, les locaux loués
à des administrations publiques sont soumis au régime des locaux
à usage professionnel.
Ainsi, dans son arrêt
Brousse
du 22 mai 1989, le
Conseil
d'Etat
a jugé que la valeur locative ayant servi de base pour le
calcul des impositions du propriétaire d'un immeuble loué
à une administration de l'Etat avait été actualisée
à tort, au 1
er
janvier 1980, au moyen du coefficient
correspondant aux locaux commerciaux et biens divers relevant des dispositions
de l'article 1498 précité, alors qu'elle aurait dû
l'être au moyen du coefficient correspondant aux locaux d'habitation et
à usage professionnel relevant des dispositions de l'article 1496
précité.
2. Une doctrine erronée de l'administration fiscale
L'administration fiscale
a pourtant jusqu'à présent
considéré que l'administration était soumise à
l'article 1498 de ce code, c'est-à-dire au régime relatif aux
locaux commerciaux.
Sa doctrine était donc
contraire à la jurisprudence
administrative.
Cette position, exprimée dans une documentation administrative en date
du 15 décembre 1988, s'explique par le fait que la jurisprudence
administrative conduisait à
évaluer différemment
les valeurs locatives de locaux occupés par des
bureaux
selon
qu'ils étaient occupés par l'administration ou par des
entreprises, ce qui, selon l'administration fiscale, posait un problème
pratique ainsi qu'un problème d'équité.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE CONFIRMATION DE L'INTERPRÉTATION DE L'ADMINISTRATION
Il est proposé de
confirmer
que,
conformément à
la doctrine de l'administration,
et
contrairement à la
jurisprudence administrative,
la valeur locative des biens pris à
bail par les administrations publiques est déterminée selon les
modalités prévues pour les
locaux commerciaux.
A cette fin, le 1° du A du présent article propose de modifier le I
de l'article 1496 du code général des impôts, de
manière à prévoir que le régime des locaux
d'habitation et à usage professionnel concerne, dans ce dernier cas, non
ceux servant à l'exercice «
d'une profession autre qu'agricole,
commerciale, artisanale ou industrielle
», mais ceux servant à
celui «
soit d'une
activité salariée à
domicile
, soit d'une
activité professionnelle
non
commerciale
»
130(
*
)
.
Le 2° du A du présent article est de
coordination
: il
tend à modifier l'article 1498 précité du code
général des impôts, afin de préciser que sont soumis
au régime « professionnel » actuel, non les locaux
«
d'habitation ou à usage professionnel
»
visés par l'article 1496 précité, mais simplement
«
les locaux
» visés par ce dernier.
B. UNE VALIDATION DES IMPOSITIONS RELATIVES AUX ANNÉES 2002 ET
2003
Le B du présent article précise que les dispositions du A
s'appliquent à compter des impositions établies au titre de
2004.
Cependant, son C prévoit que,
sous réserve des
décisions de justice passées en force de chose jugée
,
«
les impositions en matière de taxe foncière sur
les propriétés bâties et de taxe d'habitation relatives aux
années
2002
et
2003
sont réputées
régulières
en tant que leur légalité est
contestée par le moyen tiré de ce que la
valeur locative
des immeubles
donnés à bail
à des administrations
publiques, à des organismes de sécurité sociale ou
à des organismes privés à but non lucratif
devrait
être déterminée en application des dispositions de
l'article 1496
du code général des
impôts
».
Le présent article a été adopté sans modification
par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances ne considère jamais d'un «
très bon oeil » les mesures de validation par voie
législative
: le législateur ne se prête qu'avec
prudence et retenue au jeu consistant à contraindre le droit à
s'adapter au fait afin de permettre à l'Etat d'échapper à
des jugements qui pourraient lui être défavorables.
A. LA VALIDATION PROPOSÉE EST-ELLE CONSTITUTIONNELLE ?
Il convient tout d'abord de confronter les dispositions du présent
article aux règles dégagées par la jurisprudence du
Conseil constitutionnel :
- les validations ne doivent pas faire échec à des
décisions de justice passées en force de chose jugée ;
- elles ne doivent pas méconnaître le principe de la
non-rétroactivité de la loi pénale (sauf pour les lois
pénales d'incrimination plus souple, mais cette condition est sans
objet, s'agissant du présent article) ;
- elles doivent reposer sur un motif suffisant d'intérêt
général.
La première condition est remplie, dans la mesure où le
présent article précise qu'il ne s'applique que
«
sous réserve des décisions de justice
passées en force de chose jugée
».
On peut en revanche s'interroger sur l'existence d'un motif suffisant
d'intérêt général
.
Certes, dans sa décision relative à la loi organique portant
validation de l'impôt foncier sur les propriétés
bâties en Polynésie française
131(
*
)
, le
Conseil constitutionnel
a
accepté une validation législative tendant à
éviter le dépôt de près
d'un millier
de
réclamations, susceptibles de compromettre «
la
continuité du service public des impôts
ainsi que
le bon
fonctionnement du service public de la justice administrative
dans le
territoire, eu égard aux moyens dont disposent ces
services
».
On peut néanmoins se demander si l'absence de la validation
législative proposée par le présent article compromettrait
«
la continuité du service public des impôts ainsi
que le bon fonctionnement du service public de la justice
administrative
», pour reprendre les termes du Conseil
constitutionnel.
Selon les indications fournies par le service de la
législation fiscale,
douze affaires
seraient d'ores et
déjà en instance devant les tribunaux administratifs, et
quatre jugements définitifs
auraient récemment
été rendus, dans un sens
défavorable
à
l'administration fiscale. Pour autant, peut-on considérer que
l'administration serait incapable de faire face à un éventuel
développement du contentieux relatif aux impositions des années
2002 et 2003 ?
B. LA VALIDATION PROPOSÉE POSE UN PROBLÈME DE
PRINCIPE
En outre, le présent article pose un
problème de principe
.
En effet, les impositions relatives aux années 2002 et 2003, qu'il
propose de valider, ont été effectuées alors que
la
jurisprudence administrative était clairement établie
,
après l'arrêt
Brousse
précité du 22 mai
1989.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 30
Consolidation des impositions en matière de
fiscalité directe locale
Commentaire : le présent article a pour objet de
valider les procès-verbaux relatifs à l'établissement des
bases de la fiscalité directe locale, lorsqu'ils n'ont pas
respecté certaines règles formelles.
I. LE DROIT EXISTANT
Les articles 1503 et 1504 du code général des impôts
prévoient certaines obligations en matière d'établissement
des bases de la fiscalité directe locale.
A. LA DÉTERMINATION DES BASES DES IMPÔTS DIRECTS
LOCAUX
1. Le cadre juridique de la détermination des bases
Les
valeurs locatives actuelles, utilisées pour la détermination des
bases des impôts directs locaux, ont été
déterminées au vu des résultats de la
révision
des évaluations prescrites par l'ordonnance n° 59-108 du 7
janvier 1959 et selon les modalités fixées par la loi n°
68-108 du 2 février 1968. Elles ont été fixées
à la date du
1
er
janvier 1970.
Elles ont été
actualisées
en 1980,
conformément à l'article 1518 du code général des
impôts, de façon à prendre en compte leur évolution
entre cette date de référence et le 1
er
janvier 1978.
Les résultats de cette actualisation ont été
incorporés dans les rôles de taxe foncière et de taxe
d'habitation utilisés pour établir les impositions à
compter de l'année 1980.
Depuis 1981, les valeurs locatives foncières sont
majorées
chaque année par application de coefficients forfaitaires fixés
par la loi de finances (article 1518
bis
du code général
des impôts).
2. Le cadre juridique de la révision générale du 1 er janvier 1970
C'est
donc la révision générale fixant les bases à la
date du 1
er
janvier 1970 qui constitue le fondement de
l'évaluation actuelle des valeurs locatives cadastrales.
Cette révision générale a été
réalisée dans les conditions indiquées ci-après.
a) L'évaluation par comparaison
La loi prévoit que, dans de nombreux cas, l'évaluation des
valeurs locatives est réalisée par
comparaison.
En effet, le I de l'article 1496 du code général des impôts
prévoit que, dans le cas des locaux affectés à
l'habitation
ou servant à l'exercice «
d'une profession
autre qu'agricole, commerciale, artisanale ou industrielle
»,
c'est-à-dire des locaux dits «
à usage
professionnel
», la valeur locative des locaux est
déterminée par
comparaison
avec celle de locaux de
référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et
catégorie de locaux.
Par ailleurs, l'article 1498 du même code dispose que la valeur locative
de tous les biens autres que les locaux «
d'habitation ou à
usage professionnel
» visés au I de l'article 1496
précité et que les établissements industriels
132(
*
)
, c'est-à-dire en particulier
les
locaux commerciaux
, est déterminée au moyen de l'une
des méthodes indiquées ci-après :
- pour les biens donnés en location à des
conditions de prix
normales
, la valeur locative est celle qui ressort de cette location ;
- pour les biens loués à des
conditions de prix anormales
ou occupés par leur propriétaire, occupés par un tiers
à un autre titre que la location, vacants ou concédés
à titre gratuit, la valeur locative est déterminée par
comparaison
133(
*
)
;
- à défaut, la valeur locative est déterminée par
voie
d'appréciation directe.
b) Les modalités de l'évaluation par comparaison
Le recours à l'évaluation par comparaison implique le respect de
procédures
distinctes selon le type de local.
(1) Les locaux d'habitation et à usage professionnel
Dans le cas des
locaux d'habitation et à usage
professionnel
134(
*
)
,
l'article 1503 du code général des impôts prévoit
que le représentant de l'administration et la commission communale des
impôts directs dressent la liste des
locaux de
référence
.
Ils déterminent leur surface pondérée et
établissent les tarifs d'évaluation correspondants.
Le service des impôts procède à l'harmonisation des
éléments d'évaluation de commune à commune et les
arrête définitivement sauf en cas d'appel. Il les notifie au maire
qui doit, dans un délai de cinq jours, les afficher à la mairie.
En cas de désaccord entre le représentant de l'administration et
la commission, ou lorsque celle-ci refuse de prêter son concours, les
éléments d'évaluation sont déterminés par le
service des impôts.
Dans les trois mois qui suivent l'affichage, ces éléments peuvent
être contestés tant par le maire, dûment autorisé par
le conseil municipal, que par les propriétaires et les locataires
à la condition que les réclamants possèdent ou tiennent en
location plus du dixième du nombre total des locaux de la commune ou du
secteur de commune intéressé, chaque local n'étant
compté qu'une seule fois.
La contestation est soumise à la commission départementale des
impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, qui statue
définitivement.
(2) Les locaux commerciaux
Selon l'article 1504 du code général des impôts, les locaux
types à retenir pour l'évaluation par
comparaison
des
biens visés à l'article 1498 du même code,
c'est-à-dire les
locaux commerciaux
, sont choisis par le
représentant de l'administration et par la commission communale des
impôts directs.
Après harmonisation avec les autres communes du département, la
liste en est arrêtée par le service des impôts. Il en est de
même en cas de désaccord entre le représentant de
l'administration et la commission ou lorsque celle-ci refuse de prêter
son concours.
B. LE PROBLÈME DES PROCÈS-VERBAUX
Les différentes étapes de l'évaluation de la valeur
locative des
locaux de référence
doivent figurer à
des
procès-verbaux.
Or, certains des
procès-verbaux
établis en application des
articles 1503 et 1504 du code général des impôts
présentent des irrégularités :
- incompétence du signataire ;
- défaut de signature ou de date.
Il en découle un problème de
sécurité
juridique
, les valeurs locatives pouvant alors voir leur
légalité contestée, pour une raison purement
formelle.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Afin de remédier à l'insécurité juridique
précitée, le présent article prévoit que,
«
sous réserve des décisions de justice
passées en force de chose jugée, les impositions en
matière
d'impôts directs locaux
et de taxes perçues
sur les mêmes bases, calculées à partir de
tarifs
ou
d'éléments d'évaluation
arrêtés avant
le
1
er
janvier 2004
, sont réputées
régulières
en tant qu'elles seraient contestées par
le moyen tiré de
l'incompétence du signataire
, du
défaut de signature ou de date
des procès-verbaux
établis en application des articles 1503 et 1504 du code
général des impôts
».
Le présent article a été adopté sans modification
par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances estime que le présent article renforce
utilement la sécurité juridique des impositions locales.
En particulier, elle se conforme aux
trois règles
dégagées par la jurisprudence du
Conseil constitutionnel
en matière de validation législative.
La règle de
non-rétroactivité de la loi
pénale
est sans objet, s'agissant du présent article.
La règle selon laquelle les validations ne doivent pas faire
échec à des
décisions de justice passées en
force de chose jugée
est satisfaite, dans la mesure où le
présent article précise qu'il s'applique «
sous
réserve des décisions de justice passées en force de chose
jugée
». Par ailleurs, le contentieux actuellement en
cours est de nature exclusivement administrative.
En ce qui concerne l'existence d'un
motif suffisant d'intérêt
général
, on peut indiquer que, selon les indications fournies
par la direction de la législation fiscale, les enquêtes
réalisées par la direction générale des
impôts montreraient que
14 % des conventions ne sont pas
signées
, ce taux dépassant 90 % dans certains
départements. Ainsi, si les contentieux actuellement en cours sont
relativement peu nombreux (ils seraient au nombre de 46), ils risqueraient, en
l'absence de validation, de
se multiplier
au cours des prochaines
années. On pourrait craindre en particulier de nombreux contentieux
concernant des
locaux commerciaux
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 30
Réforme de la taxe locale
sur les fournitures
d'électricité
Commentaire : le présent article additionnel
propose
d'adapter la taxe locale sur les fournitures d'électricité
à l'ouverture à la concurrence du marché de
l'électricité pour tous les professionnels, prévue pour le
1
er
juillet 2004.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA TAXE LOCALE SUR LES FOURNITURES D'ÉLECTRICITÉ
1. Le régime juridique de la taxe locale sur les fournitures d'électricité
La taxe
locale sur les fournitures d'électricité a été mise
en place par une loi du 13 août 1926. Son régime actuel est
fixé par le code général des collectivités
territoriales.
a) Présentation générale
Toute commune et tout département peut établir une taxe sur les
fournitures d'électricité.
La taxe est due par les usagers pour les quantités
d'électricité consommée sur le territoire de la commune,
à l'exception de celles qui concernent l'éclairage de la voirie
nationale, départementale et communale et de ses dépendances.
Elle est assise :
- sur 80 % du montant total hors taxes de la facture
d'électricité lorsque la fourniture est faite par le distributeur
sous une puissance souscrite inférieure ou égale à 36 kVA ;
- et sur 30 % dudit montant lorsque la fourniture est faite sous une puissance
souscrite supérieure à 36 kVA et inférieure ou
égale à 250 kVA.
b) Dispositions relatives aux différentes catégories de
collectivités territoriales
Le régime de la
taxe communale
sur les fournitures
d'électricité est fixé par les articles L. 2333-2 à
L. 2333-5 du code général des collectivités territoriales.
Le taux de la taxe communale ne peut dépasser
8 %.
Le régime de la
taxe départementale
sur les fournitures
d'électricité est fixé par les articles L. 3333-2 à
L. 3333-3 du code général des collectivités territoriales.
Le taux de cette taxe ne peut dépasser
4 %.
Cependant,
les collectivités territoriales dont le taux de la taxe
était supérieur à ce seuil avant le 1
er
juillet
1985 ont eu la faculté de le conserver.
Le régime de la
taxe intercommunale
sur les fournitures
d'électricité est fixé par l'article L. 5212-24 du code
général des collectivités territoriales. Lorsqu'il existe
un syndicat de communes pour l'électricité, la taxe communale
peut être établie et perçue par celui-ci au lieu et place
des communes adhérentes dont la population agglomérée au
chef-lieu est inférieure à 2.000 habitants. Dans ce cas,
lorsque les tarifs sont unifiés et la taxe correspondante fixée
à un taux uniforme, celle-ci est recouvrée sans frais par le
distributeur.
c) Les sommes concernées
Les recettes de la taxe locale sur les fournitures d'électricité
sont de l'ordre de
1,6 million d'euros
, comme l'indique le graphique
ci-après.
Les recettes de la taxe locale sur les fournitures d'électricité
(en millions d'euros)
(1) Taxe
recouvrée par EDF seul.
(2) Selon la commission de régulation de l'énergie, la
répartition entre taxes communales et taxes départementales n'est
pas encore connue pour les années 2000 et 2001.
Source : commission de régulation de l'énergie
2. Le mode de recouvrement
En
application de l'article L. 2333-4 du code général des
collectivités territoriales,
la taxe est recouvrée par le
distributeur
dans les conditions fixées par décret en Conseil
d'Etat.
Ces dispositions figurent aux articles R. 2333-5 à R. 2333-9 du code
général des collectivités territoriales.
Le distributeur perçoit la taxe en même temps que les sommes qui
lui sont dues au titre de la fourniture d'énergie électrique. Le
montant des taxes apparaît distinctement sur les factures. Le
distributeur reverse le montant de la taxe dans la proportion des sommes
effectivement payées par les abonnés.
Le délai de reversement est de deux mois suivant les perceptions
réalisées au cours de chaque trimestre civil et le taux du
prélèvement pour frais de perception au profit du distributeur
est égal à 2 % du produit de la taxe reversée.
B. LES EXIGENCES COMMUNAUTAIRES
1. Les antécédents de la directive de décembre 1996
La
directive du Parlement européen et du Conseil du
19 décembre 1996
135(
*
)
a apporté d'importantes
contributions à la création d'un marché intérieur
communautaire de l'électricité.
Sans remise en cause des obligations de service public imposées aux
entreprises du secteur, elle a entendu créer un marché
concurrentiel et compétitif, avec des règles communes pour la
production
d'électricité et l'exploitation des
réseaux de
transport
et de distribution.
- Elle a prévu une ouverture du marché de la
production
par autorisation ou appel d'offres, qui prenne en
considération la situation des producteurs indépendants (y
compris les autoproducteurs).
- Elle a exigé que chaque réseau de
transport
soit
géré de façon centralisée, objective, transparente,
non discriminatoire et
séparément des autres
activités
, s'agissant des entreprises verticalement
intégrées (du type EDF).
- Au niveau de la
distribution
, elle a retenu que des gestionnaires
de réseaux devaient être désignés par les
entreprises propriétaires ou exploitantes, auxquels pouvaient être
imposées des obligations d'approvisionnement particulières (de
certaines zones) ou des réglementations tarifaires spécifiques.
La directive de décembre 1996 autorisait les Etats membres à
désigner une personne morale comme
acheteur unique
d'électricité sur son territoire sous condition de :
- tarification non discriminatoire de l'utilisation des réseaux de
transport et de distribution ;
- respect des obligations d'achat contractuelles ou tarifées ;
- gestion séparée, en cas d'entreprises verticalement
intégrées (cas d'EDF) des activités d'achat, de production
et de distribution. Ces mêmes entreprises devaient tenir des
comptabilités distinctes pour leurs activités de production, de
transport et de distribution.
L'accès au réseau, autrement que par la formule de l'acheteur
unique, pouvait être négociée (article 17) sous forme de
contrats entre producteurs, entreprises de fourniture, et
clients
éligibles.
Cette dernière notion de client éligible était et demeure
fondamentale.
L'article 19 de la directive prévoyait, en effet, que les Etats membres
devaient ouvrir progressivement leur marché, en autorisant certains
clients à conclure des contrats de fourniture avec des producteurs,
même lorsqu'ils avaient opté pour la formule de l'acheteur unique.
Il s'agissait de clients importants.
Toux ceux consommant plus de 100 gigawatts par heure par an (par site de
consommation et autoproduction comprise) étaient,
a priori
,
d'office concernés.
La directive s'était fixé pour objectif d'abaisser
progressivement le seuil de consommation déterminant
l'éligibilité, d'abord de 40 à 20 gigawatts par heure et
par an en trois ans, puis à 9 gigawatts par heure de consommation
annuelle, six ans après son entrée en vigueur.
Cette dernière définition des clients éligibles est encore
valable jusqu'au 1
er
juillet 2004 aux termes de la nouvelle
directive du 26 juin 2003 (voir plus loin).
2. L'échéance du 1 er juillet 2004
La
directive, dont les grandes lignes du contenu viennent d'être
rappelées, a été abrogée par un nouveau texte du 26
juin 2003
136(
*
)
.
Cette nouvelle directive privilégie :
- la
distinction
, au sein des entreprises verticalement
intégrées, des
réseaux de transport et de
distribution
(qui ne nécessite pas de découplage des actifs
et des droits de propriété correspondants) ;
- la garantie, en toutes circonstances, de l'indépendance,
par
rapport aux producteurs et aux fournisseurs
, des gestionnaires de
réseaux de distribution comme de transport ;
- un
accès non discriminatoire
à ces deux
catégories de réseaux qui peuvent être gérés
par une ou plusieurs entreprises.
Sont acceptées :
- l'existence de réseaux combinés de transport et de
distribution exploités par un même gestionnaire (à
condition que cette tâche soit indépendante de ses autres
activités éventuelles) ;
- la gestion d'un réseau de transport ou de distribution par
l'entreprise propriétaire de l'infrastructure, si cette entreprise est
distincte, quant à sa forme juridique (indépendamment de la
détention de son capital) de toute entreprise de production ou de tout
fournisseur d'électricité.
L'indépendance, en terme de pouvoir de décision, des
gestionnaires de réseaux par rapport aux fournisseurs et aux producteurs
est ainsi l'élément essentiel du dispositif de la directive.
Les gestionnaires de réseaux de distribution peuvent donc se procurer,
comme ils l'entendent, aux conditions du marché, l'énergie qu'ils
utilisent (en devant payer, si nécessaire, des redevances
éventuelles pour rééquilibrage de l'offre et de la demande
dans certaines périodes de forte consommation).
La directive précise, en outre, que :
- tous les clients « non résidentiels »
(c'est-à-dire
professionnels
) deviendront éligibles
à
partir du 1
er
juillet 2004 au plus tard
;
- ils pourront accéder librement aux réseaux de transport et
de distribution et
être approvisionnés par tout producteur ou
fournisseur de leur choix.
Concrètement, l'ouverture à la concurrence nécessitera une
mesure plus fine des consommations (en temps réel ou par estimations)
qui devront être relevées par des gestionnaires de réseaux
ou des sociétés indépendantes des fournisseurs.
Des mécanismes de compensations comptables entre les différents
fournisseurs et les gestionnaires de réseaux, chargés d'ajuster,
à tout moment, l'offre à la demande, devront être mis au
point.
En résumé, tous les clients professionnels deviendront
éligibles, à compter du 1
er
juillet prochain, et
pourront faire alors appel à des fournisseurs et à des
gestionnaires de réseaux (transporteurs ou distributeurs) de leur choix,
indépendants les uns des autres.
Les factures d'électricité, jusqu'ici globales, pourront donc
être dissociées entre une part fourniture et une part acheminement.
3. Les problèmes posés
a) La
disparition programmée des recettes assises sur la distribution
d'électricité
Jusqu'à l'ouverture à la concurrence
du marché de
l'électricité, la taxe pouvait être perçue sans
difficulté sur «
le montant total hors taxes de la facture
d'électricité
», dans la mesure où il
existait une facture unique, du fait de l'absence de dissociation entre
fournisseur et distributeur.
Avec l'ouverture à la concurrence
du marché de
l'électricité, les consommateurs professionnels se voient
reconnaître la possibilité de choisir leur fournisseur. Dans le
cas de ceux qui décident de faire jouer cette faculté, la taxe ne
s'applique plus qu'à la
fourniture
d'électricité,
conformément à son intitulé.
L'ouverture totale du marché de l'électricité pour les
consommateurs professionnels au 1
er
juillet 2004
ne devrait pas
cependant se traduire par une perte brutale de recettes pour les
collectivités territoriales
, dans la mesure où les
consommateurs feront vraisemblablement jouer leur éligibilité de
manière progressive.
Il n'en demeure pas moins qu'en l'absence d'une réforme, l'ouverture
à la concurrence du marché de l'électricité tendra
à
réduire la partie de l'assiette de la taxe reposant sur la
distribution d'électricité.
Interrogée à ce sujet, la commission de régulation de
l'énergie a évalué la perte potentielle
d'assiette
correspondante à
2,14 milliards d'euros
, comme l'indique le
graphique ci-après.
L'assiette de la taxe locale sur les fournitures d'électricité (2003)
(en milliards d'euros)
Source : d'après les données de la
commission de
régulation de l'énergie
Ainsi,
en l'absence de réforme, et à taux inchangé, les
recettes de la taxe locale sur les fournitures d'électricité
pourraient être réduites de moitié.
b) Le manque d'information du distributeur
Par ailleurs, dans le cas où le fournisseur et le distributeur seront
distincts, ce dernier
ne disposera pas de l'information nécessaire
pour déterminer l'assiette de la taxe.
Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales pourraient
donc être
encore supérieures
aux chiffres indiqués
ci-avant.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Votre commission des finances vous propose d'insérer le présent
article additionnel,
afin d'éviter que la libéralisation du
marché de l'électricité ne se traduise par une diminution
des recettes des collectivités territoriales.
A. L'EXTENSION DE L'ASSIETTE DE LA TAXE À LA TOTALITÉ DE LA
FACTURE D'ÉLECTRICITÉ
Le I du présent article additionnel propose une nouvelle
rédaction de l'article L. 2333-3 du code général des
collectivités territoriales, destinée à faire en sorte que
la taxe demeure assise sur
la totalité de la facture
d'électricité
, et non sur la seule fourniture.
Ainsi, il serait prévu que la taxe est assise sur «
le
montant total hors taxes des factures acquittées par un consommateur
final,
qu'elles portent sur la fourniture, l'acheminement, ou sur ces deux
prestations
».
Il serait par ailleurs précisé :
- que la taxe concerne les quantités d'électricité
livrées
(et non les quantités consommées) ;
- que la puissance souscrite prise en compte est celle qui figure dans le
contrat de fourniture d'un consommateur non éligible ou dans le contrat
d'accès au réseau conclu par un consommateur éligible, ou
pour son compte, au sens des dispositions de l'article 22 de la loi n°
2000-108 du 10 février 2000
137(
*
)
;
- que lorsque l'électricité est livrée sur plusieurs
points de livraison situés sur plusieurs communes et fait l'objet d'une
facturation globale par un fournisseur, la facture est répartie, pour le
calcul de la taxe, au prorata de la consommation de chaque point de livraison.
B. LA RÉFORME DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT DE LA
TAXE
Le II du présent article additionnel propose de remplacer les
dispositions du troisième alinéa de l'article L. 2333-4 du code
général des collectivités territoriales, qui, dans sa
rédaction actuelle, prévoit que «
la taxe est
recouvrée par le distributeur dans les conditions fixées par
décret en Conseil d'Etat
».
Il conviendrait en effet de distinguer deux cas de figure :
- la taxe serait recouvrée par
le gestionnaire du réseau de
distribution
pour les factures d'acheminement d'électricité
acquittées par un consommateur final ;
- elle le serait par
le fournisseur
pour les factures portant sur la
seule fourniture d'électricité ou portant à la fois sur
l'acheminement et la fourniture d'électricité.
Dans ce dernier cas, le présent article additionnel propose de
préciser que le fournisseur d'électricité non
établi en France redevable de la taxe est tenu de faire
accréditer auprès du ministre chargé des
collectivités territoriales un représentant établi en
France, qui se porte garant du paiement de la taxe en cas de défaillance
du redevable.
Par ailleurs, les gestionnaires de réseau de distribution et les
fournisseurs tiendraient à disposition des agents assermentés et
habilités à cet effet par le maire, tous documents
nécessaires au contrôle de la liquidation et du recouvrement de la
taxe, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel ou
les exigences de confidentialité prévues par la loi du 10
février 2000 précitée
138(
*
)
.
Il serait également prévu :
- qu'un arrêté des ministres chargés des
collectivités territoriales et de l'énergie précise les
documents à produire à la commune par le gestionnaire de
réseau ou par le fournisseur à l'appui du reversement de la
taxe ;
- que le défaut, l'insuffisance ou le retard dans le reversement de la
taxe effectivement perçue donne lieu au versement, par le gestionnaire
de réseau ou par le fournisseur, d'un intérêt de retard au
taux légal, indépendamment de toute sanction ;
- qu'en cas de non-facturation de la taxe ou d'entrave à l'exercice du
contrôle par les agents, le montant de la taxe due est reconstitué
d'office par la commune et majoré d'une pénalité
égale à 80% de ce montant.
Le III du présent article additionnel prévoit que ces
dispositions sont précisées par décret en Conseil d'Etat.
Le IV du présent article additionnel est de coordination.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 30 bis (nouveau)
Définition du potentiel fiscal des
communes membres d'un établissement public de coopération
intercommunale issu de la transformation d'un syndicat ou d'une
communauté d'agglomération
nouvelle
Commentaire : le présent article tend à
neutraliser les conséquences de la transformation d'un syndicat ou d'une
communauté d'agglomération nouvelle en établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) sur la définition du
potentiel fiscal de ses communes membres.
I. LE DROIT EXISTANT
Le potentiel fiscal est obtenu en appliquant, pour chaque collectivité
territoriale, les taux moyens nationaux constatés l'année
précédente au titre des quatre taxes directes locales à
ses bases fiscales correspondantes. C'est le principal indicateur
utilisé pour mesurer la richesse fiscale potentielle des
collectivités territoriales. Il constitue un élément
essentiel de classement des collectivités territoriales, pour
définir leur éligibilité à certaines dotations et
pour répartir les dotations de l'Etat.
La suppression de la part « salaires » des bases de la
taxe professionnelle a modifié le calcul du potentiel fiscal
:
à compter de l'année 2000, la compensation afférente
à cette suppression a en effet été intégrée
dans le calcul du potentiel fiscal des communes.
A. LE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL DES SYNDICATS D'AGGLOMÉRATION
NOUVELLE
Les modalités de calcul du potentiel fiscal des communes membres d'un
syndicat d'agglomération nouvelle sont définies à
l'article L. 5334-16 du code général des
collectivités territoriales et constituent une
exception au principe
de prise en compte de la compensation de la suppression de la part
« salaires » des bases de la taxe professionnelle
. Cet
article prévoit en effet que le potentiel fiscal de chaque commune
intègre, au titre de la taxe professionnelle «
une
quote-part déterminée en divisant la somme des dotations de
coopération (...) et des compléments de ressources (...) par le
taux de la taxe professionnelle voté par le groupement l'année
précédente par le syndicat ou la communauté
d'agglomération nouvelle
» et «
pour le
produit de la taxe professionnelle non reversé à la
communauté ou le syndicat, une quote-part, proportionnelle à la
population de la commune, dans les bases d'imposition correspondant à ce
produit
».
Il convient de rappeler que la
dotation de coopération
,
définie à l'article L. 5334-8 du code général des
collectivités territoriales, comporte trois attributions :
-
une garantie de ressources,
égale à la dernière
dotation de référence perçue par la commune en 1991, qui
reflète les bases de taxe professionnelle des communes membres avant le
passage en syndicat d'agglomération nouvelle ;
-
une attribution pour accroissement de la population
, qui se
compose :
• d'une première partie égale, pour chaque habitant
nouveau, à la dotation de coopération moyenne par habitant de
l'agglomération versée l'année précédente
et, pour l'exercice 1992, à la dotation de référence
moyenne par habitant de l'agglomération de l'année
précédente ;
• d'une seconde partie égale au montant de l'attribution pour
accroissement de population versée l'année
précédente ;
-
une attribution de péréquation,
résultant de la
répartition du solde du fonds de coopération entre les communes
au prorata de l'écart de potentiel fiscal, des enfants scolarisés
et des logements sociaux, selon une pondération fixée par le
conseil d'agglomération, le comité syndical, ou, à
défaut de la majorité requise, par la loi.
B. LE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL DES COMMUNAUTÉS
D'AGGLOMÉRATION
L'article L. 2334-4 du code général des collectivités
territoriales définit les modalités de calcul du potentiel fiscal
des communes.
Il convient de noter que
le potentiel fiscal des communes membres d'un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
à taxe professionnelle unique (TPU) est calculé en prenant comme
bases de taxe professionnelle des bases fictives
, soit :
- une première part comprend les dernières bases de taxe
professionnelle taxées par la commune, qui correspondent au montant de
la dotation de compensation versée par l'EPCI à la commune ;
- une seconde part correspond à la ventilation, entre toutes les
communes de l'EPCI, au prorata de leurs populations respectives, de la
variation des bases de taxe professionnelle de l'EPCI intervenue depuis le
passage à la taxe professionnelle unique.
Les bases ainsi reconstituées sont alors multipliées par le taux
moyen des bases de la taxe professionnelle de chaque catégorie d'EPCI.
Est ensuite ajouté à ce produit, à l'exception
toutefois des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN), la compensation
de la suppression de la part « salaires » de la taxe
professionnelle, qui est ventilée entre les communes en fonction de la
répartition géographique de la part
« salaires » des bases de la taxe professionnelle de
1999
.
C. UN PREMIER AJUSTEMENT A ÉTÉ OPÉRÉ EN LOI
DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000
Il convient de rappeler qu'un premier ajustement relatif au mode de calcul du
potentiel fiscal des communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle
unique issu de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté
d'agglomération nouvelle et qui faisaient antérieurement partie
de ce syndicat avait été adopté à l'initiative du
gouvernement, avec l'avis favorable de votre commission des finances. Pour
présenter cet amendement, la secrétaire d'Etat chargée du
budget, Florence Parly, avait indiqué : «
les
règles de calcul du potentiel fiscal spécifiques aux syndicats
d'agglomération nouvelle, les SAN, rendent actuellement difficile la
transformation de ces syndicats en établissement public de
coopération intercommunale, ou EPCI, de droit commun. En effet, les
bases de taxe professionnelle des communes membres des syndicats
d'agglomération nouvelle sont calculées de façon
spécifique par rapport à celles des autres communes membres d'un
EPCI à taxe professionnelle unique. Dès lors, lorsque le SAN se
transforme en communauté d'agglomération, le potentiel fiscal des
communes membres revient dans le droit commun, ce qui peut induire des
variations très importantes de potentiel fiscal et donc rendre plus
difficile la sortie du régime spécifique des SAN.
«
L'amendement (...) vise à prévoir un mode de
calcul spécifique du potentiel fiscal des communes membres de SAN
lorsque ceux-ci décident de se transformer. Ainsi, au lieu de calculer
au moment de la transformation le potentiel fiscal à partir des bases
réelles, les bases de taxe professionnelle calculées
l'année précédente selon les règles en vigueur
aujourd'hui dans les syndicats seront consolidées. Par la suite,
l'évolution des bases se fera évidemment selon les règles
de droit commun
».
L'article 55 de la loi de finances rectificative pour 2000
(n° 2000-1353 du 30 décembre 2000), issu de l'adoption de
l'amendement précité, et insérant un neuvième
alinéa dans l'article L. 2334-4 du code général des
collectivités territoriales, dispose, s'agissant du potentiel fiscal,
que «
pour les communes membres d'un établissement public
de coopération intercommunale faisant application du régime
fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code
général des impôts, issu de la transformation d'un syndicat
ou d'une communauté d'agglomération nouvelle et qui faisaient
antérieurement partie de ce syndicat ou de cette communauté,
il est ajouté à leurs bases de taxe professionnelle,
calculées selon les modalités prévues à l'article
L. 5334-16 l'année précédant la transformation, une
quote-part déterminée au prorata de leur population, de
l'augmentation ou de la diminution totale des bases de taxe professionnelle de
l'ensemble des communes membres de l'ancien syndicat d'agglomération
nouvelle par rapport à l'année
précédente
».
L'adoption de cet amendement a permis de régler une partie des
problèmes liés aux variations du potentiel fiscal des communes
membres d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération
nouvelle à l'occasion de leur transformation en EPCI à taxe
professionnelle unique.
Toutefois, l'absence de prise en compte de la compensation de la suppression
de la part « salaires » de la taxe professionnelle pour le
calcul du potentiel fiscal des SAN entraîne donc une augmentation
importante de celui-ci lorsque le syndicat se transforme en communauté
d'agglomération.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par nos collègues
députés Gilles Carrez, rapporteur général du
budget, Jean-Michel Fourgous, Pierre Houillon et Georges Tron, avec l'avis
favorable du gouvernement. Il tend à
neutraliser, pour la seule
année 2004, les conséquences de la transformation d'un SAN ou
d'une communauté d'agglomération nouvelle en EPCI sur le
potentiel fiscal de ses communes membres, en ne tenant pas compte de la
compensation de la suppression de la part « salaires » dans
son calcul.
On notera que le dispositif retenu conduit à calculer le potentiel
fiscal des communes membres d'un EPCI issu de la transformation d'un syndicat
d'agglomération nouvelle selon les modalités définies par
l'article L. 2334-4 du code général des collectivités
territoriales, mais de manière à exclure la prise en compte de la
compensation de la suppression de la part « salaires » de
la taxe professionnelle pour le calcul du potentiel fiscal.
En effet, la rédaction du présent article dispose que
«
le potentiel fiscal des communes qui étaient membres du
syndicat ou de la communauté et qui font partie du nouvel
établissement public de coopération intercommunale, est
calculé en 2004 conformément aux alinéas un à onze
de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités
territoriales
».
On relèvera que le premier alinéa de l'article L. 2334-4 du code
général des collectivités territoriales mentionne que le
potentiel fiscal «
est majoré du montant, pour la
dernière année connue, de la compensation prévue au I du D
de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30
décembre 1999)
». Toutefois, il s'agit d'un
énoncé de portée générale, dont la mise en
oeuvre est ensuite précisée dans la suite de l'article.
Le douzième alinéa de l'article L. 2334-4 précité
dispose que «
le potentiel fiscal (...) est majoré du
montant pour la dernière année connue, de la compensation
prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999
précitée. Ce montant est réparti entre les communes
membres de l'établissement public de coopération intercommunale
au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle dans chacune de ces
communes qui donnent lieu à compensation
»
139(
*
)
. Cet alinéa est donc
délibérément exclu de la référence faite par
le présent article, de manière à
exclure la
compensation de la suppression de la part « salaires » de
la taxe professionnelle du calcul du potentiel fiscal des communes membres de
l'EPCI issu de la transformation d'un SAN ou d'une communauté
d'agglomération nouvelle
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 a décidé
que le potentiel fiscal des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale serait «
majoré du
montant, pour la dernière année connue, de la compensation
prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances 1999
(n° 1266 du 30 décembre 1998)
», soit par la
compensation de la suppression de la part « salaires » de
la taxe professionnelle.
Toutefois, le potentiel fiscal des communes
appartenant aux syndicats d'agglomération nouvelle, défini
à l'article L. 5334-16 du code général des
collectivités territoriales n'a pas été modifié par
cette loi. Il s'agit vraisemblablement d'un oubli
, car cette question n'a
fait l'objet d'aucune remarque ou commentaire dans les travaux
préparatoires de la loi précitée.
Il résulte de cette exception touchant au mode de calcul du potentiel
fiscal des communes membres d'un syndicat ou d'une communauté
d'agglomération nouvelle une difficulté, lorsque ceux-ci se
transforment en une autre catégorie d'EPCI, puisque le potentiel fiscal
est alors majoré du montant de compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle, et augmente de
manière brutale et importante.
Cette augmentation entraîne une diminution des attributions de dotations
de l'Etat aux communes concernées, du seul fait de la modification du
mode de calcul de leur potentiel fiscal.
Le présent article vise donc à
neutraliser l'effet de la
transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération
nouvelle en EPCI sur le calcul du potentiel fiscal de ses communes membres
.
Cette mesure ne vaut que pour la seule année 2004. Il s'agit, en
pratique, de permettre la transformation, dans de bonnes conditions, des
syndicats d'agglomération nouvelle de Cergy et de Saint-Quentin en
communautés d'agglomération. Compte tenu de la volonté
affichée d'encourager la transformation des syndicats
d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération,
votre commission est favorable à cet ajustement technique et ponctuel.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 ter (nouveau)
Prélèvement sur les attributions
perçues par les communes et groupements de communes au titre de la
dotation supplémentaire aux communes et groupements de communes
touristiques ou thermaux
Commentaire : le présent article propose
d'instituer
entre 2004 et 2008 un prélèvement sur la dotation forfaitaire de
certaines communes et de certains groupements de communes qui prendrait en
compte l'ancienne attribution touristique.
I. LE DROIT EXISTANT
La loi du 31 décembre 1993
140(
*
)
a intégré au sein d'une
nouvelle dotation forfaitaire des communes les composantes de l'ancienne
dotation globale de fonctionnement des communes. Les montants ainsi obtenus ont
été « gelés » au sein de la nouvelle
dotation forfaitaire à leur niveau de 1993, et leur évolution a
été indexée sur un rythme d'évolution
inférieur à celui de la DGF, ce qui a permis de dégager
des marges de manoeuvre pour la péréquation.
La dotation supplémentaire destinée aux communes touristiques
et thermales
faisait l'objet, avant son intégration à la
dotation forfaitaire, de dispositions particulières.
En effet, l'article L. 214-13 du code des communes, dans sa rédaction
antérieure à la loi du 31 décembre 1993, prévoyait
les critères d'évolution de cette dotation, essentiellement
liés aux capacités d'accueil de ces communes et aux charges
supportées.
Le neuvième alinéa de cet article fixait cependant deux
bornes, l'une inférieure, la dotation d'une année ne pouvant
être inférieure de 85 % à celle de
l'année précédente, l'autre supérieure, la dotation
ne pouvant progresser de plus de 10 % d'une année sur l'autre.
Dans cette dernière hypothèse, un
écrêtement
était réalisé, et les sommes réparties entre les
autres communes.
La réforme de 1993 a eu pour effet de « geler » la
dotation, touristiques à son niveau de 1993. Son montant,
désormais inclus dans la masse de la dotation forfaitaire, évolue
comme cette dernière en application de l'article 2334-7 du code
général des collectivités territoriales. En
conséquence, les 652 communes qui avaient subi un
écrêtement de leur dotation en 1993 reçoivent depuis 1994
un montant de dotation forfaitaire inférieur à ce qu'il aurait
été sans écrêtement.
A contrario
, les 1.200
communes qui n'avaient pas subi d'écrêtement reçoivent un
montant légèrement supérieur.
L'écrêtement concerne donc les communes qui ont connu en 1993 une
évolution significative de leur activité touristique, et qui
pouvaient donc prétendre à ce titre à une progression de
leur dotation supérieure à 10 %.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UN DISPOSITIF COMPLEXE
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre
collègue député Michel Bouvard, le gouvernement s'en
étant remis à un avis de sagesse, un amendement tendant à
instaurer un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes
au profit de certaines communes touristiques.
Le mécanisme, très complexe, proposé par le présent
article, repose sur une
re-création « fictive »
de la dotation supplémentaire aux communes touristique, en isolant,
dans la dotation forfaitaire de 2003, la partie qui
« remonte » à cette dotation de 1993.
1. La situation jusqu'en 1994
Avant
1994, la situation pour les communes touristiques est la suivante :
- en 1993, 2.196 communes touristiques reçoivent une dotation
supplémentaire destinée à prendre en compte
l'activité touristique
141(
*
)
;
- cette dotation évolue chaque année et pour chaque commune afin
de prendre en compte l'évolution de son activité
touristique
142(
*
)
;
- cependant, les communes pour lesquelles l'application de ces calculs
conduirait à une hausse de la dotation supplémentaire
supérieure à 10 % sont
« écrêtées » : l'évolution
ne dépasse pas 10 %, et le surplus est réparti entre les autres
communes touristiques
143(
*
)
.
2. La réforme de 1994
En
1994, la nouvelle DGF est créée
. Sont intégrés
au sein de la dotation forfaitaire les montants de plusieurs dotations, dont la
dotation supplémentaire pour les communes touristiques. Les montants
« gelés » au sein de la dotation forfaitaire sont
ceux que chaque commune a reçu en 1993. En conséquence, et pour
652 communes, c'est le montant
« écrêté » qui est gelé.
Notre collègue député Michel Bouvard considère
qu'il aurait fallu
geler non pas les montants
« écrêtés », mais les montants non
écrêtés.
Il souhaite donc, dix ans après, revenir sur la réforme de 1993
en
recalculant le montant des attributions hors écrêtement.
Les communes écrêtés en 1993
Une
étude a été réalisée en janvier 1999 par les
services de la direction générale des collectivités
locales du ministère de l'intérieur concernant la situation des
communes touristiques et des groupements touristiques ou thermaux. Le rapport
traite en particulier du cas des communes
« écrêtées » en 1993. Ainsi :
«
les 652 communes dont la dotation supplémentaire
était écrêtée en 1993 percevaient
21,996 millions de francs de plus que l'année 1992. Le montant de
l'écrêtement s'est élevé à 98,124 millions de
francs avec un taux fixé à 10 %. Il touchait 30 % des communes
touristiques, représentant également 30 % de la différence
entre la dotation théorique 1993 de 325,553 millions de francs que
ces communes auraient pu percevoir sans écrêtement et la dotation
de 227,428 millions de francs réellement versée pour cette
même année
. »
3. Le processus envisagé
Pour
réaliser cette nouvelle répartition,
un
prélèvement
est opéré chaque année,
entre 2004 et 2008, sur la dotation forfaitaire des communes touristiques. Ce
prélèvement est égal à la différence
entre :
- les montants reçus pour chacune des années de 2004
à 2008 et qui correspondent à la dotation supplémentaire,
c'est à dire les montants « gelés » de
1993 auxquels on applique le taux d'évolution de la dotation
forfaitaire ;
-
et ce même montant pour une année de
référence, qui est l'année 1999.
On remarque donc que
toutes les communes qui, en 1993, disposaient de la
dotation supplémentaire, sont prélevées.
Le
mécanisme joue comme si le montant de la dotation de 2004, puis des
années postérieures, devait être égal au montant de
1999.
Faisons l'hypothèse d'une commune qui, en 1993, aurait reçu 100
au titre de la dotation supplémentaire. Ce montant est
« gelé » au sein d'une enveloppe plus large.
Si on suppose une évolution de la dotation forfaitaire de 30 % entre
1994 et 1999, elle reçoit cette année là 130. En 2004, en
appliquant le même schéma, ce montant issu de la dotation
supplémentaire s'élève à 150. Il est proposé
de prélever la différence entre les deux sommes, soit 20.
Le prélèvement opéré sur les 2.196 communes
concernées s'élèverait à
19 millions d'euros en
2004
.
Les
bénéficiaires
de ce prélèvement sont les
communes qui ont subi un écrêtement de leur dotation en 1993. En
effet, les attributions sont déterminées en calculant le montant
que
les communes concernées auraient reçu si les montants
gelés de 1993 l'avaient été hors écrêtement.
La majoration de leur dotation forfaitaire est donc égale à la
différence entre ce qu'elles reçoivent en 2003 et la dotation
« recalculée » de cette manière.
B. DES DIFFICULTÉS RÉDACTIONNELLES
La rédaction du dernier alinéa du présent article
soulève des difficultés.
L'objectif visé semble, si l'on se réfère à
l'exposé des motifs, de
réserver les majorations aux communes
ou groupements les plus « écrêtés » en
1993
, c'est à dire ceux dont la dotation, en application des
alinéas cinq à huit de l'article L. 234-13 dans sa
rédaction antérieure à la loi du 31 décembre 1993,
aurait dû progresser à un rythme très supérieur
à 10 %.
Cependant :
- il est prévu que «
le rapport entre la dotation
calculée en 1993 en application des dispositions prévues aux
cinquième, sixième, septième et huitième
alinéa [ de l'article précité] et la dotation reçue
en application des dispositions mentionnées au dixième
alinéa de ce même article est supérieur à 40
%
». Or, afin de servir l'objectif affiché,
le rapport
ne devrait pas être supérieur à
40 % mais à
140 %.
- de plus, si l'objectif est d'établir un rapport entre les dotations
avant
écrêtement et
après
écrêtement, ce n'est pas le
dixième
alinéa
qui devrait être visé, mais le
neuvième
. Le
dixième alinéa de l'article L. 234-13 de la loi du 31
décembre 1993 s'intéresse en effet aux «
communes et
groupements qui remplissent pour la première fois les conditions pour
bénéficier de la dotation supplémentaire
»
et qui, de ce fait, percevaient la première année une
contribution diminuée de moitié.
Compte tenu de ces difficultés, il est extrêmement difficile de
déterminer les communes qui verraient leur dotation progresser avec le
système proposé. On peut cependant supposer que les effets
seraient concentrés sur un petit nombre de communes.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le problème soulevé par notre collègue
député Michel Bouvard est réel. La situation
financière des communes touristiques, tenues à de lourds
investissements afin de valoriser leur patrimoine, pourrait faire l'objet de
dispositions spécifiques.
Pour autant, le schéma
envisagé ne règlerait pas le problème dans son
ensemble
, puisque les communes bénéficiaires seraient celles
qui auraient connu un fort développement avant 1993, et plus
précisément entre 1992 et 1993.
Si le problème posé est réel, le dispositif, d'une grande
complexité, soulève un certain nombre de questions, en plus des
difficultés rédactionnelles que nous avons
évoquées :
- un problème
logistique
: il serait extrêmement
difficile de reconstituer, pour chaque commune, les écrêtements
pratiqués en 1993 ;
- un problème
financier
:
le prélèvement
opéré sur certaines communes pourrait être relativement
important
. Les pertes de ressources pour certaines communes pourraient
atteindre jusqu'à 388 000 euros. En tout état de cause, sur
les 2.196 communes concernées, environ 600 devraient y gagner un surplus
de ressources, et 1.200 subir une perte de ressources ;
- un problème de
principe :
cet amendement revient sur la
réforme des dotations de l'Etat adoptée il y a dix ans. Or cette
réforme a permis une simplification utile de la dotation globale de
fonctionnement, simplification qui se poursuit avec l'article 32 du projet de
loi de finances pour 2004.
Il peut sembler peu opportun, au lendemain de l'approbation par le Parlement de
ces mesures, de revenir sur une réforme d'ensemble de l'architecture.
Cependant, face à l'ampleur des difficultés des communes
touristiques,
votre rapporteur général exprime le souhait de
voir cette question débattue dans le cadre de la réforme de la
répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales,
qui sera examiné en 2004 par le Parlement.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 30 quater (nouveau)
Alignement du régime fiscal de la
location avec option d'achat
sur celui du
crédit-bail
Commentaire : le présent article vise à
aligner le traitement fiscal de la location avec option d'achat sur celui du
crédit-bail.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Les entreprises qui donnent en location des biens en crédit-bail
bénéficient d'un régime fiscal approprié pour
l'amortissement de ces biens. Si elles ne souhaitent pas
bénéficier de ce régime, elles peuvent avoir recours
à un mécanisme de provision particulier.
A. UN RÉGIME D'AMORTISSEMENT PARTICULIER
D'une façon générale, en vertu du premier alinéa de
l'article 39 C
du code général des impôts,
l'amortissement des biens donnés en location ou mis à disposition
sous toute autre forme est réparti sur la durée normale
d'utilisation.
Toutefois,
l'application de cette disposition aux entreprises donnant en
location des biens en crédit-bail est problématique
. En
effet, le prix de levée d'option est généralement faible
et ce sont les loyers versés au cours du contrat qui intègrent
une grosse partie du paiement du capital. Les loyers versés
dégagent au cours du contrat un produit largement supérieur aux
dotations aux amortissements (calculées sur une durée
d'utilisation bien supérieure à la durée du contrat), ce
qui crée chez le crédit-bailleur un « produit
fictif » par rapport au résultat global de l'opération
de crédit-bail. Dans cette situation, la régularisation
n'intervient qu'en fin de contrat
,
quand peut être
constatée la moins-value résultant d'une levée d'option
inférieure à la valeur comptable résiduelle du bien.
Afin d'apporter une solution à ce problème, l'article 39 C
prévoit donc que
les entreprises donnant en location des biens en
crédit-bail peuvent, sur option, répartir l'amortissement de ces
biens sur la durée des contrats
de crédit-bail
correspondants. La dotation à l'amortissement de chaque exercice est
alors égale à la fraction du loyer acquise au titre de cet
exercice, qui correspond à l'amortissement du capital engagé pour
l'acquisition des biens donnés à bail.
Si cette option est exercée, elle s'applique à l'ensemble des
biens affectés à des opérations de
crédit-bail
144(
*
)
.
Les opérations de crédit-bail visées sont celles
définies aux 1 et 2 de l'article L. 313-7 du code monétaire et
financier
145(
*
)
:
1. Les opérations de location de biens d'équipement ou de
matériel d'outillage achetés en vue de cette location par des
entreprises qui en demeurent propriétaires, lorsque ces
opérations, quelle que soit leur qualification, donnent au locataire la
possibilité d'acquérir tout ou partie des biens loués,
moyennant un prix convenu tenant compte, au moins pour partie, des versements
effectués à titre de loyers ;
2. Les opérations par lesquelles une entreprise donne en location
des biens immobiliers à usage professionnel, achetés par elle ou
construits pour son compte, lorsque ces opérations, quelle que soit leur
qualification, permettent aux locataires de devenir propriétaires de
tout ou partie des biens loués, au plus tard à l'expiration du
bail, soit par cession en exécution d'une promesse unilatérale de
vente, soit par acquisition directe ou indirecte des droits de
propriété du terrain sur lequel ont été
édifiés le ou les immeubles loués, soit par transfert de
plein droit de la propriété des constructions
édifiées sur le terrain appartenant audit locataire.
B. UNE PROVISION SPÉCIFIQUE
Le recours à un amortissement spécifique n'est qu'une
possibilité offerte aux entreprises donnant en location des biens en
crédit-bail. Si celles-ci n'y ont pas recours, elles peuvent
également
constituer une provision spécifique qui aboutit
à un résultat fiscal comparable
.
En vertu du troisième
l'article 39
quinquies
I
du code
général des impôts, les entreprises donnant en location des
biens d'équipement ou du matériel d'outillage en
crédit-bail
peuvent constituer en franchise d'impôt une
provision
. Cette provision est alors «
égale à
l'excédent du montant cumulé de la quote-part de loyers
déjà acquis, prise en compte pour la fixation du prix convenu
pour la cession éventuelle du bien
ou du matériel à
l'issue du contrat, sur le total des amortissements
pratiqués
».
Ont droit de constituer cette provision, les entreprises suivantes :
- les entreprises qui donnent en location un bien immobilier dans les
conditions du 2 de l'article L. 313-7 du code monétaire et financier
(
cf. supra
) ;
- les entreprises qui donnent en location des biens d'équipement ou
des matériels d'outillage dans les conditions prévues au 1 de
l'article L. 313-7 précité (
cf. supra
) et qui, soit n'ont
pas opté pour l'amortissement étalé sur la durée du
contrat de crédit-bail, soit ont opté pour cet amortissement mais
seulement pour les contrats au titre desquels elles cèdent leurs
créances de crédit-bail à des fonds commun de
créances.
II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a
adopté le présent article avec
l'avis favorable du
gouvernement
. Il permet aux entreprises réalisant des
opérations de location avec option d'achat de bénéficier
du même régime d'amortissement que celles qui font du
crédit-bail. On entend par location avec option d'achat des
opérations de même nature que celles de location en
crédit-bail, mais qui concernent des biens de consommation courante
loués à des particuliers (voitures, téléviseurs,
etc.).
Le
I
du présent article propose de modifier l'article 39 C du
code général des impôts afin de permettre aux entreprises
pratiquant des opérations de location avec option d'achat d'amortir ces
biens sur la durée des contrats de location correspondants.
Le
II
du présent article propose de modifier le troisième
alinéa de l'article 39
quinquies
I du code général
des impôts afin de permettre aux entreprises pratiquant des
opérations de location avec option d'achat de constituer une provision
en franchise d'impôt dans les mêmes conditions que les entreprises
donnant en location des biens d'équipement ou de l'outillage en
crédit-bail.
Le
III
du présent article prévoit que ces dispositions
sont applicables aux contrats de location avec option d'achat conclus
à compter du 1
er
janvier 2004.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 30 quinquies (nouveau)
Adaptation du régime fiscal de la
pêche artisanale
Commentaire : le présent article propose
diverses
mesures fiscales favorables à la pêche artisanale : la
reconduction jusqu'en 2010 du régime d'étalement de l'imposition
de la plus-value provenant de la cession d'un navire ; la reconduction
jusqu'en 2010 de l'abattement de 50 % à l'installation ; la
reconduction jusqu'en 2010 du régime des sofipêches ;
l'exonération de taxe professionnelle pour le second bateau des artisans
pêcheurs.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
A. DES MESURES FAVORABLES À LA PÊCHE ARTISANALE QUI VIENNENT
À EXPIRATION AU 31 DÉCEMBRE 2003
La loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures
marines
146(
*
)
a instauré
trois dispositifs fiscaux limités dans le temps et qui viennent à
expiration au 31 décembre prochain :
- le 1
quater
de l'article 39
quaterdecies
du code
général des impôts prévoit un régime
d'étalement de l'imposition de la plus-value à court terme
provenant de la cession, avant le 31 décembre 2003, d'un navire de
pêche maritime ou de parts de copropriété d'un tel navire
et réalisée au cours de l'exploitation par une entreprise de
pêche maritime ou dont l'activité est de fréter de tels
navires ;
- l'article 44
nonies
du code général des
impôts octroie un abattement de 50 % pour les soixante premiers mois
d'activité de tout artisan pêcheur
147(
*
)
soumis à un régime
réel d'imposition qui s'établit entre le 1
er
janvier
1997 et le 31 décembre 2003
148(
*
)
;
- l'article 238
bis
HO
du code général des
impôts prévoit que entre le 1
er
janvier 1998 et le 31
décembre 2003, les souscriptions au capital des sociétés
agréées de financement de la pêche artisanale
(sofipêche) peuvent être déduites du revenu imposable
à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les
sociétés. Le coût de cette mesure est de
5 millions
d'euros
par an
149(
*
)
.
B. EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE POUR UN BATEAU
En outre, les artisans pêcheurs sont actuellement exonérés
de taxe professionnelle sur un bateau
150(
*
)
. Or, dans certains cas, deux bateaux
sont utilisés pour une même pêche (par exemple la technique
de la « pêche en boeufs » dans laquelle deux bateaux
tirent un même filet). Quant aux sociétés de pêche
artisanale
151(
*
)
, elles
bénéficient de l'exonération de deux bateaux.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article a été adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues
députés François Goulard, Aimé Kergueris et
Hélène Tanguy. Le gouvernement a émis un avis favorable.
Les
I, II et III
du présent article proposent de reconduire
jusqu'au
31 décembre 2010
les trois dispositifs fiscaux
présentés plus haut qui venaient à échéance
au 31 décembre 2003
152(
*
)
.
Le
IV
du présent article propose d'aligner le régime de
l'exonération de taxe professionnelle des artisans pêcheurs sur
celui des sociétés de pêche artisanale, en permettant
l'exonération de deux bateaux
au titre de la taxe professionnelle
des artisans pêcheurs. Cette disposition engendrera un manque à
gagner vraisemblablement assez faible pour les collectivités
territoriales du littoral.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification
.
ARTICLE 30 sexies (nouveau)
Report d'imposition pour les plus-values
constatées à l'occasion de la transmission à titre gratuit
d'une entreprise individuelle et exonération de ces plus-values en cas
de reprise de l'exploitation pendant plus de cinq
ans
Commentaire : le présent article propose de
permettre
le report de l'imposition des plus-values réalisées à
l'occasion de la transmission à titre gratuit d'une entreprise
individuelle et leur exonération si l'exploitation est poursuivie
pendant plus de cinq ans.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
L'article 41
du code général des impôts prévoit,
depuis 1942, que la plus-value du fonds de commerce constatée à
l'occasion du décès de l'exploitant ou de la cession ou de la
cessation par ce dernier de son exploitation, n'est pas comprise dans le
bénéfice imposable lorsque l'exploitation est
continuée :
- soit par un ou plusieurs héritiers
153(
*
)
ou par le conjoint survivant ;
- soit par une société
154(
*
)
constituée exclusivement, soit
entre lesdits héritiers ou successibles en ligne directe, soit entre eux
et le conjoint survivant ou le précédent exploitant.
Depuis 1980, ce dispositif ne concerne plus seulement les cas de
décès de l'exploitant mais aussi les cas de transmission à
titre gratuit
155(
*
)
. Il concerne
les « entreprises individuelles » qui sont des entreprises
soumises à l'impôt sur le revenu, dans la catégorie des
bénéfices agricoles
(par exemple, une exploitation agricole
individuelle) ou
des bénéfices industriels et commerciaux
(par exemple, un petit commerce), beaucoup plus rarement dans celle des
bénéfices non commerciaux.
Si une telle disposition n'existait pas, les plus-values latentes qui devraient
être constatées, les profits courants et les provisions qui
devraient être rapportées, seraient taxées au moment de la
transmission.
L'article 41 offre donc un
sursis d'imposition
au nouvel
exploitant : il pourra ne constater ses plus-values qu'au moment de la
cession d'un de ses éléments d'actifs et elles ne seront
imposées qu'à cette date
156(
*
)
.
Toutefois, pour bénéficier de ce sursis d'imposition des
plus-values, le nouvel exploitant doit
:
-
n'apporter aucune augmentation
157(
*
)
aux évaluations des
éléments
d'actif figurant au dernier bilan dressé par
le précédent exploitant
158(
*
)
;
- inscrire immédiatement à son passif, en contrepartie des
éléments d'actifs pris en charge, des provisions pour
renouvellement de l'outillage et du matériel égales à
celles figurant dans les écritures du précédent
exploitant.
La condition relative à l'impossibilité de modifier les
valeurs comptables du bilan de l'entreprise individuelle est
particulièrement difficile à remplir.
En effet, très
souvent, au décès de l'exploitant, son entreprise individuelle
est reprise par sa veuve, titulaire d'un droit d'usufruit, alors que ce sont
ses enfants qui sont nue-propriétaires. Dans un tel cas de
démembrement de propriété, le nouvel exploitant, qui ne
peut inscrire à son bilan un bien qui ne lui appartient pas, ne peut
reprendre « tel quel » le précédent bilan et
le régime favorable de l'article 41 ne trouve donc pas à
s'appliquer :
la taxation des plus-values et des provisions est alors
immédiate.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article a été adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative de sa
commission des
finances
, avec l'avis favorable du gouvernement. Il fait suite à des
initiatives répétées de notre collègue
député Charles de Courson.
Il propose une réécriture de l'article 41 du code
général des impôts pour rendre le régime plus
favorable aux bénéficiaires de la transmission de l'entreprise
individuelle :
- en supprimant la condition relative à l'absence de modification
du bilan ;
- en transformant le sursis d'imposition en report d'imposition ;
- en permettant l'exonération des plus-values latentes en cas de
poursuite de l'exploitation pendant plus de cinq ans.
A. LE REPORT D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES
Le I de la rédaction proposée par le
I
du
présent article pour l'article 41 du code général des
impôts permettrait ainsi le
report d'imposition
des plus-values
afférentes aux éléments de l'actif immobilisé
constatées à l'occasion de la transmission à titre gratuit
d'une entreprise individuelle et réalisées par une personne
physique. Le report consiste à calculer l'imposition correspondant aux
plus-values latentes et à en reporter le paiement jusqu'à une
date ultérieure.
Dans le cas général, cette date est la date de
cession
159(
*
)
ou de cessation
de l'entreprise
ou la date de cession d'un des éléments de
l'actif de l'entreprise si cette date est antérieure. L'imposition des
plus-values est alors établie au nom du ou des
bénéficiaires de la transmission de l'entreprise individuelle.
En cas de cession à titre onéreux
de ses droits par un
bénéficiaire, il est mis fin au report d'imposition pour le
montant de la plus-value afférente à ses droits et l'imposition
de la plus-value est alors établie au nom de ce
bénéficiaire.
En cas de nouvelle transmission à titre gratuit
par l'un des
bénéficiaires de la première transmission, le report est
maintenu si le bénéficiaire de la nouvelle transmission prend
l'engagement d'acquitter l'impôt sur la plus-value à la date de
cession ou de cessation de l'entreprise, ou à la date de cession d'un
des éléments de l'actif immobilisé si elle est
antérieure ou à la date de cession à titre onéreux.
A défaut, l'imposition des plus-values afférentes aux
éléments transmis est effectuée au nom du donateur ou du
défunt.
En cas d'apport en société
160(
*
)
, le report d'imposition est maintenu
si le ou les bénéficiaires ayant réalisé l'apport
prennent l'engagement d'acquitter l'impôt sur la plus-value en report
à la date où une cession d'actif immobilisé ou une
cessation d'activité intervient. A défaut, l'imposition des
plus-values afférentes aux éléments apportés est
effectuée au nom du ou des apporteurs. En cas de cession de tout ou
partie des titres reçus en rémunération de cet apport, il
est mis fin au report au nom du ou des bénéficiaires ayant
réalisé l'apport.
B. CAS D'EXONÉRATION DÉFINITIVE DES PLUS-VALUES EN
REPORT
Le II de la rédaction proposée par le
I
du
présent article pour l'article 41 du code général des
impôts prévoit
l'exonération définitive
des
plus-values demeurant en report
lorsque l'activité est poursuivie
pendant au moins cinq ans
à compter de la date de la transmission de
l'entreprise individuelle ayant fait débuter les reports d'imposition.
C. IMPOSITION DES PROFITS AFFÉRENTS AUX STOCKS
Le III de la rédaction proposée par le I
du présent
article pour l'article 41 du code général des impôts
prévoit que les profits afférents aux stocks constatés
à l'occasion de la transmission de l'entreprise individuelle ne sont pas
imposés si le ou les nouveaux exploitants bénéficiaires
inscrivent ces stocks à la valeur comptable pour laquelle ils figurent
au bilan de l'ancienne entreprise. Ils demeurent donc sous le régime du
sursis d'imposition.
D. OBLIGATIONS DES BÉNÉFICIAIRES
Le IV de la rédaction proposée par le I
du présent
article pour l'article 41 du code général des impôts
prévoit les modalités d'application de ce nouveau
régime :
- il sera optionnel pour l'exploitant et les autres
bénéficiaires ayant accepté la transmission ;
- le ou les bénéficiaires ayant opté pour le
régime devront communiquer à l'administration un état
faisant apparaître le montant des plus-values réalisées
lors de la transmission et reportées ;
- le ou les bénéficiaires de la première transmission
devront joindre à leur déclaration annuelle d'impôt sur le
revenu un état faisant apparaître les renseignements
nécessaires au suivi des plus-values dont l'imposition est
reportée ;
- le ou les exploitants ayant opté pour le régime devront
joindre à leur déclaration de résultat un état
faisant apparaître pour chaque nature d'élément, les
renseignements nécessaires au calcul des plus-values imposables.
Le V de la rédaction proposée par le
I
du
présent article pour l'article 41 du code général des
impôts prévoit qu'un décret détaillera les
obligations déclaratives liées à ce nouveau régime.
E. MESURES DE COORDINATION
Les
II et III
du présent article permettent de supprimer des
références à l'ancien dispositif dans deux autres articles
du code général des impôts :
- l'article 54
septies
relatif aux obligations de tenue de registre
pour les entreprises dont les plus-values sont en report ou en sursis
d'imposition ;
- l'article 151
octies
sur les plus-values réalisées
à l'occasion d'un apport en sociétés qui excluait de son
champ les plus-values en sursis d'imposition résultant de l'ancien
dispositif de l'article 41.
Le
IV
du présent article reprend les dispositions du I dans le
cas particulier des transmissions de droits sociaux considérés
comme des éléments d'actifs affectés à l'exercice
de la profession. Il propose ainsi une nouvelle rédaction pour le II de
l'article 151
nonies
, relatif à l'imposition de la plus-value en
cas de transmission à titre gratuit à une personne physique de
droits sociaux considérés comme des éléments
d'actif affectés à l'exercice de la profession.
Actuellement, cette plus-value n'est pas immédiatement imposée
(et bénéficie donc d'un sursis d'imposition) si le
bénéficiaire de la transmission prend l'engagement de calculer la
plus-value réalisée à l'occasion de la cession ou de la
transmission ultérieure de ces droits par rapport à leur valeur
d'acquisition par le précédent associé.
Désormais, ces plus-values disposeront d'un régime calqué
sur celui de l'article 41 :
- l'imposition de la plus-value peut faire l'objet d'un report
jusqu'à la date de cession, de rachat, d'annulation ou de transmission
ultérieure de ces droits. L'imposition de cette plus-value est
effectuée à la date à laquelle il est mis fin au report au
nom du ou des bénéficiaires de la transmission des droits
sociaux. Lorsqu'une cession, un rachat, une annulation ou une transmission
survient, mettant fin au report d'imposition, l'imposition de la plus-value est
effectuée au nom du bénéficiaire de la transmission ;
- en cas de nouvelle transmission à titre gratuit par l'un des
bénéficiaires de la transmission, le report est maintenu si le
bénéficiaire de la nouvelle transmission prend l'engagement
d'acquitter l'impôt sur la plus-value à la date où la
cession, le rachat, l'annulation ou la transmission ultérieure de ces
droits intervient. A défaut, l'imposition de la plus-value
afférente aux droits transmis est effectuée au nom du donateur ou
du défunt ;
- lorsque l'activité est poursuivie pendant au moins cinq an
à compter de la date de transmission à titre gratuit, la
plus-value en report est définitivement exonérée ;
- ce régime s'applique sur option exercée par le ou les
bénéficiaires lors de l'acceptation de la transmission par ces
derniers ;
- le ou les bénéficiaires ayant opté pour le
régime communiquent à l'administration un état faisant
apparaître le montant des plus-values réalisées lors de la
transmission et dont l'imposition est reportée ;
- le ou les bénéficiaires joignent à leur
déclaration annuelle de revenu un état faisant apparaître
les renseignements nécessaires au suivi des plus-values dont
l'imposition est reportée ;
- un décret précisera le contenu de ces obligations
déclaratives.
Le
V
du présent article opère deux modifications de
coordination dans l'article 1734
ter
du code général des
impôts relatif aux amendes fiscales prononcées en cas de
manquement aux obligations déclaratives.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est favorable à ce dispositif qui est
conforme à sa doctrine : il permet en effet de n'imposer les droits
qu'au moment où le bénéficiaire bénéficie du
produit de la vente de l'entreprise individuelle.
Cette mesure,
au coût de l'ordre de 10 à 20 millions d'euros
par an
, constituera certainement un important soulagement pour les
exploitants de très nombreuses entreprises individuelles dont la
transmission s'accompagne d'un démembrement de propriété.
L'alourdissement des obligations déclaratives sera largement
compensé par l'assouplissement du dispositif fiscal et la nouvelle
possibilité d'exonération.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification
.
ARTICLE 30 septies (nouveau)
Aménagement du régime des
zones franches urbaines et des zones de redynamisation
urbaine
Commentaire : le présent article propose
d'apporter
certains aménagements aux dispositions fiscales de la loi du
1
er
août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville
et la rénovation urbaine, afin de les rendre conformes aux contraintes
communautaires en matière de concurrence, et de supprimer certaines
dispositions jugées inutilement coûteuses.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par le gouvernement.
I. LE RÉGIME DES ZONES FRANCHES URBAINES ET DES ZONES DE
REDYNAMISATION URBAINE
A. LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE ET LES ZONES FRANCHES URBAINES
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU)
permettent aux entreprises qui y sont implantées de
bénéficier d'exonérations fiscales et sociales.
Leur coût, ainsi que le montant global des différentes
exonérations concernées, évalués par le
« jaune » budgétaire «
Etat
récapitulatif de l'effort financier consacré à la
politique de la ville et du développement social urbain
»
annexé au projet de loi de finances pour 2004, sont indiqués par
le graphique ci-après.
Le coût des ZFU et des ZRU
(en millions d'euros)
|
Zones franches urbaines |
Zones de redynamisation urbaine |
||
|
|
|
||
(1)
Imposition forfaitaire annuelle, taxe foncière sur les
propriétés bâties, cotisations maladie des artisans et
commerçants.
Source : « jaune » « Etat récapitulatif
de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du
développement social urbain » annexé au projet de loi de
finances pour 2004
1. Les zones de redynamisation urbaine
Les
ZRU,
créées par la loi du 14 novembre 1996 relative
à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, modifiant
l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire, correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont
confrontées à des difficultés particulières,
appréciées en fonction notamment d'un indice synthétique,
établi dans des conditions fixées par décret. La liste de
ces zones est également fixée par décret.
Il existe
416 ZRU
161(
*
)
.
Comme l'indique le graphique ci-avant, le régime fiscal des ZRU consiste
essentiellement en une exonération
d'imposition des
bénéfices (impôt sur les sociétés et
impôt sur le revenu)
et de
taxe professionnelle
. Selon le
« jaune » budgétaire «
Etat
récapitulatif de l'effort financier consacré à la
politique de la ville et du développement social urbain
»
annexé au projet de loi de finances pour 2004, le coût total du
dispositif a été de
113,9 millions d'euros en 2002.
2. Les zones franches urbaines
Les
zones franches urbaines (ZFU)
ont été
créées,
au sein des ZRU,
dans des quartiers de plus de
10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard
des critères pris en compte pour la détermination des zones de
redynamisation urbaine, par la même loi du 14 novembre 1996.
a) La liste des zones franches urbaines
La liste des
44 premières ZFU,
et des
41 nouvelles ZFU
créées par la loi du 1
er
août 2003
précitée, est annexée à la loi du 14 novembre 1996,
leur délimitation étant opérée par décret en
Conseil d'Etat.
b) Les exonérations en vigueur dans les zones franches urbaines
La principale exonération dans les ZFU est celle des
cotisations
patronales
, qui concerne les entreprises, qu'elles soient nouvelles ou non,
seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 5 ans (pour un
coût de l'ordre de 345,37 millions d'euros en 2002). Selon le
« jaune » budgétaire «
Etat
récapitulatif de l'effort financier consacré à la
politique de la ville et du développement social urbain
»
annexé au projet de loi de finances pour 2004, le coût total du
dispositif a été de
495,4 millions d'euros en 2002.
Les autres exonérations concernent :
- l'imposition des bénéfices (impôt sur les
sociétés et impôt sur le revenu) et l'imposition
forfaitaire annuelle ;
- la taxe professionnelle ;
- la taxe foncière sur les propriétés bâties ;
- les cotisations maladie des artisans et commerçants.
L'importance relative de ces différentes exonérations est
indiquée par le graphique ci-avant.
B. LES RÉFORMES DES ZONES FRANCHES URBAINES
RÉALISÉES FIN 2001 ET FIN 2002
1. La réforme réalisée fin 2001
La
réforme réalisée fin 2001
162(
*
)
comprend deux aspects.
Tout d'abord, elle instaurait un
régime fiscal et social unique
à compter du 1
er
janvier 2002 dans les ZRU (qui, on le
rappelle, comprennent les actuelles ZFU). Ce régime était
à peu près identique à celui qui existait alors dans les
ZRU.
Ainsi, une entreprise ne pouvait plus entrer dans le dispositif de ZFU
à partir du 1
er
janvier 2002.
Ensuite, afin d'éviter une sortie brutale des dispositifs
d'exonérations fiscales et sociales pour les entreprises
implantées en zones franches urbaines, cette réforme a
instauré un
mécanisme de sortie dégressive sur 3 ans
(toujours en vigueur)
, au bout des 5 années
d'exonération prévues pour chaque entreprise. Ainsi, les
entreprises entrées dans le dispositif ZFU à la fin de
l'année 2001 pouvaient encore bénéficier du régime
pendant au total 8 ans (5 ans de régime ZFU
« classique » + 3 ans d'exonération
dégressive).
2. La réouverture des droits jusqu'en 2007 par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002
La loi
de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a
réouvert
les droits au régime d'exonération pour
les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le
1
er
janvier 2002
et le
31 décembre 2007.
En outre, un amendement présenté à l'Assemblée
nationale par notre collègue député Yves Jego rend
le système de sortie du dispositif
plus dégressif
pour les
entreprises de
moins de 5 salariés
. Pour ces entreprises la
sortie progressive du dispositif se fait en 9 ans, contre 3 ans selon le droit
commun
163(
*
)
.
La Commission européenne a autorisé cette réouverture des
droits le 30 avril 2003.
C. LA CRÉATION DE 41 NOUVELLES ZONES FRANCHES URBAINES PAR LA LOI
DU 1
ER
AOÛT 2003
Conformément aux orientations annoncées à Troyes par
M. Jacques Chirac, président de la
République
, le 14 octobre 2002, la loi du 1
er
août 2003 précitée a créé
41 nouvelles
ZFU
, à compter du 1
er
janvier 2004. Cette disposition
s'applique aux entreprises présentes dans ces quartiers au
1
er
janvier 2004 et à celles qui s'y créeront ou s'y
implanteront
jusqu'au 31 décembre 2008.
Comme celle des ZFU existant actuellement, la liste des nouvelles ZFU a
été déterminée en fonction de l'indice
synthétique défini par la loi du 14 novembre 1996 et
précisé par le décret n° 96-1159 du 26
décembre 1996.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article résulte d'un
amendement du
gouvernement
. Il poursuit un
triple objectif
:
- mettre les dispositions fiscales de la loi du 1
er
août 2003
précitée en conformité avec le
droit communautaire
;
-
supprimer
certaines dispositions jugées inutilement
coûteuses ;
- apporter quelques
améliorations techniques
.
A. MODIFICATIONS VISANT À METTRE LA LOI DU 1
ER
AOÛT 2003 EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE
Ainsi que notre collègue Eric Doligé l'a souligné dans son
rapport pour avis relatif au projet de loi d'orientation et de programmation
pour la ville et la rénovation urbaine,
ce dernier a
été présenté au Parlement avant que la Commission
européenne ait donné son accord.
En effet, alors que le projet de loi précité avait
été déposé à l'Assemblée nationale le
18 juin 2003
, la France devait envoyer le
23 juillet
2003
sa réponse à un « questionnaire
complémentaire » de la Commission européenne.
Ainsi, notre collègue Eric Doligé écrivait :
«
La compatibilité de la création des nouvelles ZFU
avec le droit communautaire doit encore être
confirmée
», et souhaitait «
qu'à
l'avenir la discussion au Parlement des régimes d'aides
dérogatoires mis en place dans le cadre de la politique de la ville se
fasse
après
leur autorisation par la Commission
européenne
».
Les échanges entre la Commission européenne et le gouvernement se
sont poursuivis jusqu'au 18 novembre 2003, date à laquelle le
gouvernement
s'est engagé à mettre en oeuvre les mesures
demandées par la Commission européenne
, afin de rendre le
régime des nouvelles ZFU
conforme au droit communautaire de la
concurrence.
En effet, bien que le régime des nouvelles ZFU soit presque identique
à celui des ZFU de « première
génération »,
le quasi-doublement du nombre de zones
concernées impose le respect de règles plus strictes.
Le présent article propose d'apporter les modifications
nécessaires aux exonérations
fiscales
, l'article 30
quindecies
du présent projet de loi de finances rectificative
proposant des dispositions analogues en matière d'exonérations
sociales
.
1. Une meilleure prise en compte de la règle communautaire « de minimis »
Plusieurs dispositions du présent article visent
à
mieux prendre en compte la règle communautaire
de minimis
164(
*
)
.
Cette règle fixe à
100.000 euros
par entreprise, sur trois ans, le
montant total des
aides
qui peuvent être accordées librement par les Etats,
en-dehors d'un système approuvé par la Commission
européenne.
a) Le droit actuel
L'article 44
sexies
du code général des impôts
prévoit, dans le cas des
ZRU
, que pour les entreprises
créées à compter du 1
er
janvier 2000, le
bénéfice
exonéré ne peut en aucun cas
excéder
225.000 euros
par période de trente-six mois.
Dans le cas des
ZFU
, l'article 44
octies
du même code
prévoit qu'en aucun cas, le
bénéfice
exonéré ne peut excéder 61.000 euros par an, soit
183.000 euros
sur trois ans.
Dans le cas d'une entreprise taxée à 33,3 %, des assiettes de
225.000 euros et 183.000 euros correspondent à une aide de
respectivement 75.000 et 61.000 euros sur trois ans, ce qui est
nettement
inférieur
au seuil de 100.000 euros fixé par la règle
de minimis
. Cependant, cette limite ne concerne que l'exonération
d'imposition des bénéfices, de sorte que
la règle
de
minimis
pourrait ne pas être respectée en prenant en compte
l'ensemble des aides du dispositif ZFU.
b) Les modifications proposées
Afin de résoudre ce problème, le 4° du II du A du
présent article prévoit explicitement que, pour les contribuables
qui exercent ou qui créent des activités dans les nouvelles ZFU
avant le 1
er
janvier 2004, l'exonération d'imposition des
bénéfices
s'applique dans les limites prévues par
le règlement communautaire relatif à la règle
de
minimis
165(
*
)
.
De même, le 2° du III du A et le 3° du IV du A du
présent article proposent que les exonérations prenant effet en
2004 s'appliquent
dans les limites prévues par ce même
règlement communautaire
, dans le cas, respectivement :
- de l'exonération de
taxe foncière sur les
propriétés bâties
(modification de l'article 1383 C du
code général des impôts) ;
- de l'exonération de
taxe professionnelle
(modification de
l'article 1466 A du code général des impôts).
Enfin, le 2° du II du A du présent article propose une mesure de
précision
, destinée à pleinement permettre
l'application de la règle
de minimis
. Il s'agit de modifier
l'article 44
octies
précité, relatif aux ZFU, afin que
celui-ci précise bien que la limite selon laquelle le
bénéfice exonéré ne peut excéder 61.000
euros par an s'entend «
par
contribuable
»
166(
*
)
.
Selon les indications fournies à votre rapporteur général,
le gouvernement
ne disposerait pas d'évaluations
de l'impact de
la règle
de minimis
sur le montant global des exonérations
accordées.
Il faut cependant indiquer que 85 % des 10.000 entreprises
bénéficiant du dispositif ZFU ont moins de 5 salariés.
Le nombre d'entreprises concernées devrait donc être faible.
2. Autres dispositions destinées à permettre le respect des règles communautaires de concurrence
Pour
être éligible, une entreprise devrait répondre
cumulativement
à trois conditions.
Tout d'abord,
elle devrait être une PME, au sens du droit
communautaire
167(
*
)
.
Ainsi,
elle devrait employer moins de 50 salariés et, soit avoir
réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 7
millions d'euros au cours de l'exercice, soit avoir un total de bilan
inférieur à 5 millions d'euros, ces seuils étant
portés à compter du 1
er
janvier 2005 à 10
millions d'euros dans chaque cas.
Ensuite, elle devrait répondre à des critères
d'indépendance.
Son capital ou ses droits de vote ne devraient
pas être détenus de manière continue à hauteur de 25
% ou plus par une entreprise, ou conjointement par plusieurs entreprises qui ne
seraient pas des PME au sens du droit communautaire
168(
*
)
.
Enfin,
certains secteurs
ne pourraient pas bénéficier de
l'exonération : la sidérurgie, la construction navale,
fabrication de fibres textiles synthétiques, la construction automobile
et le secteur des transports routiers de marchandises
169(
*
)
.
Les dispositions du présent article tendant à instaurer ces
nouvelles conditions d'exonération sont :
- le 3° du II du A pour l'exonération d'imposition des
bénéfices
(modification de l'article 44
octies
du code général des impôts) ;
- le 2° du IV du A pour l'exonération de taxe professionnelle
(modification de l'article 1466 A du code général des
impôts).
B. AUTRES MODIFICATIONS
1. La suppression du doublement de la durée de certaines exonérations du régime ZFU, prévu par la loi du 1 er août 2003
a)
L'extension à 10 ans de la durée de certaines
exonérations, contrairement à la position du Sénat
A l'initiative de notre collègue député Alain Venot,
l'Assemblée nationale a adopté en
première lecture
du projet de loi relatif à la ville et à la rénovation
urbaine,
contre l'avis du gouvernement
, plusieurs dispositions tendant
à
prolonger
la période pendant laquelle une entreprise
peut
entrer
dans le dispositif des
ZRU
, et à porter la
durée des exonérations
de 5 à 10 ans.
Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, saisie
pour
avis
, a
supprimé l'ensemble de ces dispositions.
La position du Sénat, et de votre commission des finances, s'expliquait
par une
double considération.
Tout d'abord, les dispositions proposées par l'Assemblée
nationale étaient contraires au principe qui consistait à
concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU
, qui
correspondaient aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et,
contrairement aux ZRU, semblaient efficaces en terme de créations
d'emplois.
Ensuite, elles
auraient alourdi le coût
des exonérations
fiscales et sociales dans le cadre de la politique de la ville, ce qui ne
semblait pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation
budgétaire et du coût important que constitueraient les nouvelles
ZFU.
Considérant qu'ils étaient
financièrement
acceptables,
notre collègue Eric Doligé, rapporteur pour avis
au nom de la commission des finances, s'était néanmoins
rallié
à deux amendements présentés par
notre collègue Jean-Paul Alduy, tendant à étendre jusqu'au
31 décembre 2008
(au lieu du 31 décembre 2004) la
possibilité d'entrer dans les dispositifs d'exonération :
- d'impôts sur les
bénéfices
, pour les seules
entreprises nouvelles ;
- de
cotisations sociales
au titre de l'assurance maladie des artisans
et commerçants.
La
commission mixte paritaire
a
partiellement rétabli
les
dispositions supprimées par le Sénat :
- dans le cas de l'imposition des
bénéfices
, extension de
la durée d'exonération à
4 ans (au lieu de 2)
pour
les entreprises qui se sont créées dans les ZRU entre le 31
juillet 1998 et le 31 juillet 2003 (modification de l'article 44
sexies
du code général des impôts) ;
- dans celui de l'exonération de
taxe professionnelle
,
compensée par l'Etat, extension à
10 ans (au lieu de 5)
pour les créations, extensions d'établissement ou changements
d'exploitants intervenus dans les ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet
2003 (modification de l'article 1466 A du code général des
impôts).
Le texte adopté par la commission mixte paritaire a ensuite
été adopté sans modification par les deux
assemblées.
Le régime des exonérations d'imposition des bénéfices et de taxe professionnelle dans le régime des zones de redynamisation urbaine (ZRU)
1.
L'exonération de l'imposition des bénéfices
Les entreprises situées en ZRU sont soumises, en ce qui concerne
l'imposition des bénéfices
, au dispositif dit des
«
entreprises nouvelles
», définit par
l'article 44
sexies
du code général des impôts.
L'article 44
sexies
précité prévoit un
régime d'
exonération
d'impôt sur le revenu ou
d'impôt sur les sociétés pour les entreprises
exerçant une activité industrielle, commerciale ou
artisanale
170(
*
)
et se
créant dans certaines zones :
- les zones d'aménagement du territoire (ZAT)
171(
*
)
;
- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP)
172(
*
)
;
- dans les
zones de redynamisation urbaine (ZRU)
173(
*
)
.
|
Pour les
entreprises créées à compter du 1
er
janvier
2000, le
bénéfice exonéré
ne peut en aucun
cas excéder 225.000 euros par période de trente-six mois.
Part des bénéfices soumise à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) |
|||
|
|
Période |
Part des bénéfices exonérée |
|
|
2 (ZAT et TRDP) ou 4 (ZRU) premières années |
100 % |
||
|
1 re année de sortie du dispositif |
75 % |
||
|
2 e année de sortie du dispositif |
50 % |
||
|
3 e année de sortie du dispositif |
25 % |
||
|
A
l'initiative de notre collègue Jean-Paul Alduy, la période
d'entrée dans le dispositif, qui devait initialement expirer au 31
décembre 2004, a été prolongée jusqu'au
31 décembre 2008 par l'article 25 de la loi du 1
er
août
2003 précitée.
|
|||
2.
L'exonération de taxe professionnelle dans les ZRU
Le régime d'exonérations de taxe professionnelle dans les ZRU (et
les premières ZFU) est fixé par le quatrième alinéa
du I
ter
de l'article 1466 A du code général des
impôts
175(
*
)
.
L'exonération totale de taxe professionnelle dure cinq années.
Ces cinq années sont suivies d'une sortie en sifflet sur trois ans au
taux de 60 %, 40 % et 20 % (sauf dans le cas des entreprises en ZRU dont la
création, l'extension ou le changement d'exploitant a lieu entre le
1
er
janvier 2002 et le 31 décembre 2004).
L'exonération de taxe professionnelle est compensée par l'Etat.
En conséquence de l'article 27 de la loi du 1
er
août
2001 précitée, dans le cas des créations, extensions
d'établissement ou changements d'exploitants intervenus dans les
premières ZRU entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003,
l'exonération de taxe professionnelle dure 10 ans (au lieu de 5).
b) Un coût élevé
Le ministère délégué à la ville et à
la rénovation urbaine a indiqué
ne pas être en mesure de
chiffrer le coût de ces dispositions.
Cependant, selon le fascicule budgétaire
Evaluation des voies et
moyens
annexé au projet de loi de finances pour 2004, le coût
de l'extension à 4 ans de l'exonération d'imposition des
bénéfices serait de
38 millions d'euros en 2004
: 8
millions d'euros pour l'impôt sur le revenu et 17 millions d'euros pour
l'impôt sur les sociétés, auxquels s'ajouteraient des
dégrèvements d'impôt sur les sociétés pour
les années 2001, 2002 et 2003, à hauteur de 13 millions d'euros.
Le coût de l'extension à 10 ans de l'exonération de taxe
professionnelle n'est en revanche pas chiffré.
c) La modification proposée par le présent article
Le présent article propose de
supprimer
le doublement de la
durée d'exonération d'imposition des bénéfices et
de taxe professionnelle (portée à respectivement 4 ans et 10 ans)
par la loi du 1
er
août 2003 précitée.
A cette fin, il tend à modifier respectivement :
- l'article 44
sexies
du code général des impôts ;
- l'article 1466 A du code général des impôts.
Les paragraphes concernés du présent article sont
respectivement le I du A et le 1° du IV du A.
Votre commission des finances se réjouit de cette disposition, qui
tend à revenir au texte adopté par le Sénat.
2. L'amélioration de la sécurité juridique des entreprises exerçant une partie de leur activité en-dehors des ZFU
Le II du
A du présent article propose de modifier l'article 44
octies
du
code général des impôts, relatif à
l'exonération de l'imposition des bénéfices (impôt
sur le revenu ou impôt sur les sociétés) dans les ZFU, afin
d'améliorer la
sécurité juridique
des entreprises
exerçant une partie de leur activité en-dehors de
celles-ci.
a) Le droit actuel
L'article 44
octies
précité prévoit que les
entreprises implantées en ZFU bénéficient d'une telle
exonération pendant les
5 années
suivant celui de la
délimitation de la zone (janvier 1997) ou celui de leur début
d'activité dans une de ces zones, puis respectivement à hauteur
de 60 %, 40 % et 20 % au titre des trois périodes de douze mois
suivantes (ou au titre des neuf périodes de douze mois suivantes si
l'entreprise a moins de cinq salariés).
En effet, il n'est pas clairement indiqué si l'exonération
s'applique aux entreprises situées dans une ZFU mais effectuant une
partie de leur activité en-dehors de celle-ci. Cette imprécision
est source d'insécurité juridique et suscite, au niveau local,
des
interprétations différentes par les administrations
fiscales.
b) La modification proposée
Le 1° du II du A du présent article propose d'aménager
l'article 44
octies
précité afin de spécifier
que l'exonération d'imposition des bénéfices concerne,
à certaines conditions, les entreprises situées dans une ZFU mais
effectuant une partie de leur activité en-dehors de celle-ci.
A l'initiative de notre collègue Pierre André, rapporteur au nom
de la commission des affaires économiques, l'article 31 de la loi du
1
er
août 2003 précitée prévoit une telle
mesure dans le cas des exonérations de
cotisations sociales
patronales
. Selon cet article, les exonérations ne concernent plus
les salariés employés
dans les ZFU
, mais les
salariés employés
par un établissement implanté
dans une ZFU
, «
lequel doit disposer d'éléments
d'exploitation ou de stocks nécessaires à l'activité de
ces salariés
».
De même, l'article 65 du projet de loi de finances pour 2004
prévoit que lorsqu'une entreprise exerce une activité «
non sédentaire
» - ce qui concerne en particulier certaines
professions médicales et du secteur du bâtiment, qui par nature
réalisent tout ou partie de leurs activités en-dehors de leurs
locaux -, réalisée en partie en dehors d'une
ZRU
, la
condition d'implantation est réputée satisfaite en
matière
d'imposition des bénéfices
dès lors
qu'elle réalise au plus 15 % de son chiffre d'affaires en dehors de ces
zones.
Le 1° du II du A du présent article propose d'instaurer une
disposition analogue en ce qui concerne
l'imposition des
bénéfices
des entreprises situées en
ZFU
. La
disposition proposée est
bien moins contraignante
que celle que
le projet de loi de finances pour 2004 propose pour les ZRU, comme l'indique le
tableau ci-après.
La prise en compte des entreprises exerçant une activité « non sédentaire » en matière d'exonération d'imposition des bénéfices : comparaison des dispositions proposées
|
ZRU |
ZFU |
|
Projet de loi de finances pour 2004 (article 65) |
Présent article |
|
« Lorsqu'une entreprise exerce une activité non sédentaire , réalisée en partie en dehors des zones précitées, la condition d'implantation est réputée satisfaite dès lors qu'elle réalise au plus 15 % de son chiffre d'affaires en dehors de ces zones . Au-delà de 15 %, les bénéfices réalisés sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun en proportion du chiffre d'affaires réalisé en dehors des zones déjà citées. Cette condition de chiffre d'affaires s'apprécie exercice par exercice ». |
« Lorsqu'un contribuable dont l'activité, non sédentaire , est implantée dans une zone franche urbaine mais exercée en tout ou partie en dehors des zones franches urbaines, l'exonération s'applique si ce contribuable emploie au moins un salarié sédentaire à temps plein, ou équivalent, exerçant ses fonctions dans les locaux affectés à l'activité ou si ce contribuable réalise au moins 25 % de son chiffre d'affaires auprès de clients situés dans des zones franches urbaines ». |
Dans le
cas des ZRU, l'article 65 du projet de loi de finances pour 2004 retient le
critère du
chiffre d'affaires
, qui ne peut être
réalisé pour plus de
15 %
en-dehors de la zone.
Dans le cas des ZFU, le présent article propose en revanche une
règle
très souple
. En effet, le seuil de
chiffre
d'affaires
est fixé à
75 %.
Autrement dit, il
suffirait qu'une entreprise satisfaisant aux autres conditions
d'éligibilité réalise 25 % de son chiffre d'affaires dans
une ZFU pour bénéficier de l'exonération. Même si
tel n'était pas le cas, il suffirait que l'entreprise emploie dans la
ZFU
un salarié sédentaire
.
Le C du présent article précise que cette disposition est
applicable pour la détermination des résultats des exercices clos
en 2003 s'agissant des contribuables relevant de l'impôt sur le revenu,
et des exercices clos à compter du 31 décembre 2003 s'agissant
des contribuables relevant de l'impôt sur les sociétés.
3. Propositions d'améliorations techniques
Le
présent article propose également certaines
améliorations techniques.
a) Les conditions d'exonération de taxe professionnelle
Le 1° du III du A du présent article propose de corriger une
imprécision relative à
l'exonération de taxe
professionnelle des nouvelles ZFU.
Les trois premiers alinéas du I
quinquies
de l'article 1466 A du
code général des impôts prévoient certaines
modalités de l'exonération de taxe professionnelle des nouvelles
ZFU :
- l'exigence d'un effectif maximum de 50 salariés ;
- les modalités de prise en compte des extensions d'établissement
intervenues en 2003 ;
- la durée de l'exonération (5 ans), et l'effectif maximum en cas
de création ou d'extension d'établissement (moins de 150
salariés).
Le premier alinéa de l'article 1383 C du même code, relatif
à l'exonération de
taxe foncière sur les
propriétés bâties
, prévoit que
bénéficient de cette dernière exonération les
entreprises exonérées de taxe professionnelle par le nouveau
dispositif ZFU, sous réserve que le
plafond d'effectif de 50
salariés
fixé par le premier alinéa du I
quinquies
de l'article 1466 A précité ne soit pas
dépassé. Cependant,
il omet de se référer aux
deux alinéas suivants.
Le 1° du III du A du présent article propose de
corriger cet
oubli.
b) La suppression d'un gage « oublié »
Le IV de l'article 27 de la loi du 1
er
août 2003
précitée est un gage « en cascade »
(compensation des pertes de recettes pour les collectivités
territoriales par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement, et
des pertes de recettes induites pour l'Etat par cette compensation par celle
des droits sur les tabacs), destiné à compenser les pertes de
recettes découlant, pour l'Etat et les collectivités
territoriales, de l'extension à 10 ans de l'exonération de taxe
professionnelle
pour les créations, extensions
d'établissement ou changements d'exploitants intervenus dans les ZRU
entre le 31 juillet 1998 et le 31 juillet 2003.
Non seulement il n'a pas été levé par le gouvernement -
qui avait émis un avis défavorable à l'amendement
correspondant -, mais il est de surcroît erroné, puisqu'il se
réfère aux pertes de recettes découlant du
«
1° du C du I
», ce qui correspond à la
numérotation provisoire du texte adopté par la commission mixte
paritaire, mais pas à celle du texte définitif (le 1°
étant devenu 2°, du fait de la transformation du 1° A en
1°).
Aussi, le B du présent article propose de
supprimer ce gage
.
Cette suppression est d'autant plus nécessaire que le présent
article prévoit de supprimer l'extension à 10 ans de
l'exonération de taxe professionnelle.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est
globalement favorable
au
présent article, qui
prend en compte certaines des
préoccupations qu'elle avait exprimées lors de la discussion de
la loi du 1
er
août 2003 précitée.
Elle se réjouit en particulier qu'il mette les dispositions fiscales
adoptées à cette occasion
en conformité avec le droit
communautaire
, et qu'il
supprime l'allongement de la durée de
certaines exonérations en ZRU
, coûteuse et sans doute peu
efficace.
Elle vous propose néanmoins, comme à l'article 30
quindecies
du présent projet de loi de finances rectificative,
d'harmoniser
les règles d'éligibilité
proposées par le présent article afin de prendre en
considération les contraintes communautaires (en particulier en
matière de taille de l'entreprise, d'indépendance de l'entreprise
et de secteurs non éligibles) relatives aux exonérations
d'imposition des bénéfices et de taxe professionnelle, ainsi que
celles proposées dans le domaine social par l'article 30
quindecies
du présent projet de loi de finances rectificative (certaines
différences étant involontaires et source d'une complexité
juridique excessive).
Elle vous propose également un
amendement rédactionnel.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 30 octies (nouveau)
Extension du délai de report des
déficits pour les personnes soumises à l'impôt sur le
revenu
Commentaire : le présent article tend à
augmenter d'un an les délais de reports de ceux des déficits des
personnes soumises à l'impôt sur le revenu qui ne sont aujourd'hui
reportables que cinq ans.
I. LE CONTEXTE : LA SUPPRESSION DU RÉGIME DES AMORTISSEMENTS
RÉPUTÉS DIFFÉRÉS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2004
L'article 63 du projet de loi de finances pour 2004 tend à rendre
indéfiniment reportables en avant les déficits des
sociétés assujetties à l'impôt sur les
sociétés.
En conséquence, il propose de supprimer le régime
dérogatoire des amortissements réputés (ARD)
différés en période déficitaire, c'est à
dire le régime dérogatoire applicable à la fraction du
déficit résultant de la prise en compte des amortissements, qui
est d'ores et déjà indéfiniment reportable.
Or ce régime des ARD bénéficiait aussi aux personnes
(professionnels ou non) soumises à l'impôt sur le revenu.
En effet, la jurisprudence et la doctrine ont reconnu la faculté de
constituer des amortissements réputés
différés aux
personnes soumises à l'impôt
sur le revenu
au titre des bénéfices industriels et
commerciaux (BIC), et aux personnes soumises à l'impôt sur le
revenu au titre des bénéfices agricoles (BA) et des
bénéfices non commerciaux (BNC), puisque ces deux derniers
régimes renvoient au régime des BIC pour les règles
d'amortissement, ainsi qu'aux sociétés de personnes.
Certes, les personnes assujetties à l'impôt sur le revenu
conserveront le droit de reporter indéfiniment les ARD constitués
jusqu'en 2003, mais elles ne pourront plus en constituer de nouveaux à
partir de 2004.
En d'autres termes, les personnes soumises à l'impôt sur le revenu
ressortent globalement « perdantes » de la
réforme proposée par l'article 63 du projet de loi de
finances
,
même si, comme votre rapporteur
général l'a exposé dans son commentaire de cet
article
176(
*
)
, cette perte est,
en pratique, très limitée.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article additionnel, qui résulte d'un
amendement
proposé par notre collègue député
Philippe Auberger, auquel la commission des finances de l'Assemblée
nationale et le gouvernement ont donné un avis favorable, ce dernier
levant le gage, propose de
pallier partiellement
aux conséquences
négatives de la suppression du régime des amortissements
réputés différés pour les personnes soumises
à l'impôt sur le revenu :
- d'une part, en portant de cinq à six ans le délai de report des
déficits sur le revenu global pour les professionnels ;
- d'autre part, en portant de cinq à six ans le délai de report
des déficits non professionnels (qui s'imputent exclusivement sur des
déficits de même nature), à l'exception des déficits
fonciers, dont le délai de report est d'ores et déjà de
dix ans.
Ce dispositif ne serait toutefois applicable qu'aux déficits
constatés à compter de l'imposition des revenus au titre de 2004.
En d'autres termes, par rapport à la législation existante, qui
permet d'ores et déjà de reporter ces déficits pendant
cinq ans, soit jusqu'en 2009,
il ne prendrait effet qu'à compter de
l'imposition des revenus au titre de 2010, soit en 2011.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A titre liminaire, il convient d'observer que le dispositif proposé par
le présent article ne pourrait empêcher que certains contribuables
individuels personnes physiques, au demeurant très peu nombreux, ne
ressortent lésés de la réforme proposée par
l'article 63 du projet de loi de finances : il eût fallu pour cela
renoncer à la simplification considérable que constitue la
suppression d'un régime - celui des ARD - complexe et source d'un
abondant contentieux.
Sous le bénéfice de cette observation,
la commission des
finances du Sénat avait également conclu dans le cadre de son
examen de l'article 63 du projet de loi de finances, à la
nécessité de compenser, d'une certaine manière, la
suppression du bénéfice du régime des ARD pour les
personnes soumises à l'impôt sur le revenu.
Pour ce faire, elle avait adopté un amendement, retiré en
séance publique à la demande du gouvernement afin de le rattacher
au présent article du projet de loi de finances rectificative, car son
dispositif était identique à celui du présent article, si
ce n'est qu'il devait être applicable à compter de l'imposition
des revenus au titre de 2004, c'est à dire qu'il devait prendre ses
premiers effets en 2005 et non pas, comme le présent article, à
compter de 2011.
Cette
divergence de date d'effet
résulte d'une différence
d'approche.
En effet, la date d'effet proposée par le présent article se
justifie d'un point de vue technique, puisque les contribuables assujettis
à l'impôt sur le revenu ne seront effectivement perdants
qu'à raison des ARD qu'ils n'auront pas pu constituer à partir de
2004, soit en fait à partir de 2011.
En revanche, votre commission des finances avait estimé, pour sa part,
qu'il convenait dans le double contexte de l'institution d'un report
illimité des déficits pour les sociétés soumises
à l'impôt sur les sociétés, d'un côté,
de la suppression du régime des ARD pour les personnes soumises à
l'impôt sur le revenu, de l'autre, de
donner
à cette
dernière catégorie de contribuables un
signal favorable
rapidement perceptible sous la forme d'une augmentation de la durée de
report en avant de leurs déficits à compter de l'imposition de
leurs revenus au titre de 2004.
On pourrait objecter qu'il en résulterait un effet d'aubaine pour les
contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu, puisque leur
stock de déficits serait reportable une année
supplémentaire, mais il convient d'observer que cet effet d'aubaine,
qui n'est que la contrepartie d'une souplesse, est similaire à celui
proposé par l'article 63 pour les entreprises soumises à
l'impôt sur les sociétés, dont le stock de déficits
au 31 décembre 2003 deviendra indéfiniment reportable.
En outre, le
coût de cette mesure symbolique serait extrêmement
limité
et d'ailleurs circonscrit dans le temps, puisqu'elle ne
ferait qu'avancer la date d'effet du présent article.
Comme elle n'a aucune raison de se déjuger, votre commission vous
propose ainsi de réintroduire, dans le cadre du présent article,
l'amendement qu'elle avait déjà adopté dans le cadre du
projet de loi de finances, en avançant la date d'entrée en
vigueur du présent article à compter de l'imposition des revenus
au titre de 2004.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 30 nonies (nouveau)
Relèvement à 66 % sous
plafond de la réduction d'impôt à laquelle donnent droit
les dons aux organismes d'aide aux personnes en
difficulté
Commentaire : le présent article a pour objet de
relever à 66 % le taux de la réduction d'impôt
accordée aux contribuables qui effectuent des versements au profit
d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture
gratuite de repas à des personnes en difficulté, ou qui
contribuent à favoriser leur logement ou à leur fournir des soins
gratuits. Le plafond des dons susceptibles de bénéficier de ce
taux préférentiel est fixé à 414 euros.
Cinq mois après le vote de la loi n° 2003-709 du
1
er
août 2003 relative au mécénat, aux
associations et aux fondations, le présent article, issu de l'adoption
par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos
collègues députés Xavier Bertrand et Jean-Pierre Door,
avec l'avis favorable du gouvernement, modifie sensiblement l'équilibre
de notre régime fiscal des dons aux oeuvres d'intérêt
général, tel qu'il est défini à l'article 200 du
code général des impôts.
I. L'INITIATIVE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a décidé de procéder au
rétablissement d'un régime spécifique des dons aux
organisme d'intérêt général venant en aide aux
personnes en difficulté
à la suite d'initiatives
convergentes, tant de la majorité que de l'opposition, et à
l'issue d'un débat en commission des finances jugé très
constructif par notre collègue député Gilles Carrez,
rapporteur général du budget.
La question de l'opportunité du rétablissement d'une
régime fiscal spécifique des dons aux oeuvres caritatives a
été relancé à la suite d'amendements de nos
collègues députés Didier Migaud, d'une part, Xavier
Bertrand et Jean-Pierre Door, d'autre part, qui ont respectivement
proposé de relever le taux de la réduction d'impôt à
70 % et à 66 %.
Les participants au débat ont surtout cité
le cas des
Restaurants du coeur,
dont la création avait conduit, en 1988, le
Parlement à adopter l'amendement dit « Coluche »
créant un régime de déductibilité
spécialement favorable pour les versements effectués au profit
d'organismes d'aide aux plus démunis, même si d'autres
organisations d'aide ont également été mentionnées,
parmi lesquelles le Secours populaire, le Secours catholique, la Banque
alimentaire ou les Petits frères des pauvres.
Le débat a révélé des évolutions
sensibles des positions des uns et des autres
. Notre collègue
député Pierre Méhaignerie, président de la
commission des finances, s'est d'abord demandé s'il convenait de
modifier une législation à peine votée, alors même
que l'Assemblée nationale venait d'adopter, en deuxième partie du
projet de loi de finances pour 2004, un article tendant à évaluer
l'impact de la loi sur le mécénat. Mais il a également
reconnu que le financement des oeuvres caritatives n'était pas
assuré, s'agissant notamment des Restaurants du coeur, du fait de la
baisse des ressources issues de la vente des disques et des incertitudes pesant
sur la pérennité des financements européens.
Le ministre délégué au budget et à la
réforme budgétaire, de son côté, a fait savoir que
le gouvernement en était arrivé à la conclusion qu'il
était souhaitable de rétablir un avantage comparatif au profit
des organismes venant en aide à des personnes en difficulté
et qu'en conséquence, il était favorable à l'amendement
déposé par nos collègues députés Xavier
Bertrand et Jean-Pierre Door, auquel se sont également ralliés
nos collègues députés Charles de Courson et Didier Migaud.
En définitive, le régime spécifique dont
bénéficiaient ces associations avant la loi du
1
er
août 2003 sur le mécénat a donc
été rétabli, mais au
taux de réduction
d'impôt de 66 %,
au lieu de 60 %, et
avec un plafond de
414 euros,
au lieu de 335 euros.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances a pu hésiter entre plusieurs attitudes
tout aussi légitimes.
En premier lieu, elle était fondée à considérer
que la question avait été tranchée l'été
dernier et qu'il ne convenait pas de revenir sur un texte adopté
il
y a quelques mois seulement,
sans s'être donné le temps de la
réflexion, et en tout cas sans avoir pu mesurer, de façon
précise et exhaustive, les effets de la loi sur les diverses
associations caritatives
.
Il convient en effet de se pencher sur l'ensemble des associations
concernées, et ne pas considérer que les difficultés que
semblent connaître les Restaurants du coeur, sont partagées par
les autres organisations déjà citées, voire d'autres,
telles l'Armée du Salut ou Emmaüs.
Dans cette approche, c'est seulement si l'on avait constaté que
l'alignement du régime fiscal de tous les organismes à but non
lucratif, quel que soit leur objet, s'était révélé
préjudiciable à ceux ayant pour objet de venir en aide aux
personnes en difficulté, qu'il eût été
légitime de rétablir leur avantage comparatif fiscal.
Une telle attitude est la seule vraiment raisonnable, car il faut
évaluer l'impact d'un nouveau régime fiscal avant de le
changer
.
Mais le coeur a ses raisons et il est difficile de rester insensible à
des situations de détresse dans un climat qui n'est à
l'évidence pas le même qu'au moment du vote de la loi sur le
mécénat, les associations et les fondations.
Aussi,
la deuxième attitude envisageable était de
rechercher
, une nouvelle fois,
une voie médiane consistant
à
s'attacher aux principes :
trouver un avantage
spécifique pour les oeuvres caritatives, tout en maintenant à
60 % le taux de réduction d'impôt,
au motif qu'il s'agit
d'un « mur » difficile à franchir, dans la mesure
où aller au-delà revient à vider de son sens la notion
même de don, puisque le contribuable se voit reconnaître un droit
de tirage sur les ressources publiques sensiblement supérieur à
sa propre mise.
C'est ce que votre commission des finances avait déjà
tenté de faire, en première lecture de la loi du 1
er
août 2003 déjà citée, en prévoyant sur
proposition de notre collègue Yann Gaillard rapporteur du texte, un
plafond spécifique en pourcentage du revenu imposable pour les dons
déductibles à ces associations. Le système proposé
concernait, il est vrai, davantage les fondations ou les organismes dispensant
des soins, ou cherchant à offrir un logement aux personnes en
difficulté, que les organisations qui, tels les Restaurants du coeur,
distribuent des repas gratuits. Votre commission des finances n'a pas voulu
revenir sur cette idée trop compliquée et qui ne répond
pas aux besoins exprimés par les intéressés.
En revanche, elle estime qu'il serait
légitime de prévoir un
système de réduction d'impôt en matière d'ISF pour
les dons effectués aux organismes caritatifs
, sur le modèle
du régime qu'elle a proposé d'introduire en deuxième
partie du projet de loi de finances pour 2004, après l'article 69, pour
les fondations et associations reconnues d'utilité publique. Nul doute
que le monopole de ce type d'avantage fiscal constituerait un atout non
négligeable pour les organismes en question, tandis que les redevables
accepteraient sans doute plus facilement le principe de l'impôt s'ils
savaient pouvoir y imputer une partie de leur contribution au bien-être
de leurs concitoyens les plus défavorisés.
Il s'agirait d'une
voie prometteuse, si l'ISF n'était pas devenu un impôt
intouchable
, un impôt symbole dont le paiement devait faire le plus
de mal possible à tous ceux que la réussite individuelle ou les
hasards de l'histoire familiale ont mis à l'abri du besoin.
La troisième voie possible pour votre commission des finances est
d'accepter de revenir sur la position qu'elle avait adoptée au moment de
la loi sur le mécénat
, les associations et les fondations
au motif qu'effectivement, on ne peut pas rester inerte face à la
multiplication
, en cette période de basse conjoncture,
des
personnes vivant dans la rue ou simplement dans le besoin.
Si le taux de 70 % était franchement inacceptable, celui de
66 % paraît envisageable, dès lors que votre commission des
finances a toujours considéré qu'on ne pouvait mettre toutes les
oeuvres d'intérêt général sur le même plan.
On peut en effet estimer que l'aide aux personnes en difficulté va au
delà de « l'intérêt
général »
qui est la notion clé de l'article
200 du code général des impôts
pour participer des
missions de base du service public
. C'est ce qui, en définitive,
apparaît pouvoir fonder l'octroi d'un régime de faveur aux oeuvres
caritatives.
Techniquement,
on reviendrait au mécanisme antérieur de double
plafond
, sur lequel la loi sur le mécénat, les associations
et les fondations avait voulu revenir dans un souci de simplification : il
y aurait, d'une part, les dons
177(
*
)
de droit commun ouvrant droit
à la réduction d'impôt de 60 % dans la limite de
20 % du revenu imposable, assortie de possibilité de report sur
cinq ans, et, d'autre part, les dons aux oeuvres d'aide aux personnes en
difficulté ouvrant droit, dans la limite
178(
*
)
de 414 euros - mais hors plafond de
20 % -, au taux de réduction d'impôt de 66 %.
Telle est la raison pour laquelle votre commission des finances vous propose,
après réflexion, d'accepter le nouveau régime des dons aux
oeuvres proposé par l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 decies (nouveau)
Extension du régime de sursis
d'imposition aux stocks à rotation lente
Commentaire : le présent article a pour objet de
neutraliser l'incidence d'un changement de régime fiscal,
particulièrement prégnante pour les entreprises agricoles, sur
les stocks à rotation lente, en faisant bénéficier ces
derniers du sursis d'imposition déjà applicable à d'autres
bénéfices.
Sur proposition de notre collègue député Charles de
Courson, l'Assemblée nationale a adopté le présent article
avec l'avis favorable du gouvernement.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'ATTÉNUATION DES CONSÉQUENCES D'UN CHANGEMENT DE
RÉGIME FISCAL
Une société de personnes soumise au régime de
l'impôt sur le revenu (IR) peut devenir assujettie à l'impôt
sur les sociétés (IS)
, que ce soit du fait d'une
décision expresse des associés (transformation juridique en une
société assujettie de plein droit à l'IS, ou exercice de
l'option fiscale pour cet impôt
179(
*
)
) ou à raison de
l'activité exercée et des modalités de fonctionnement de
la société (cas des société civiles à objet
commercial et des groupements d'intérêt économique). Qu'il
soit ou non le corollaire d'une modification de la forme juridique de la
société, le passage du régime fiscal des
sociétés de personnes à celui de l'IS emporte des
conséquences fiscales
, tant en matière de droits
d'enregistrement que d'impôts directs.
Le 1 de l'article 201 du code général des impôts dispose
ainsi que dans le cas de
cession ou de cessation d'activité
,
complète ou partielle, d'une entreprise industrielle, commerciale,
artisanale, minière, ou d'une exploitation agricole dont les
résultats sont soumis au régime du bénéfice
réel, l'IR dû sur les bénéfices qui n'ont pas encore
été imposés est
immédiatement établi
.
S'agissant d'un changement de régime fiscal en vue de l'assujettissement
à l'IS, le premier alinéa du I de l'article 202
ter
du
même code dispose qu'il y a lieu d'appliquer les conséquences
fiscales d'une cessation d'entreprise à une société de
personnes qui devient passible de l'IS, en particulier au regard des
impôts directs. Les bénéfices sont ainsi
immédiatement soumis à l'IR lorsque ces sociétés de
personnes «
cessent totalement ou partiellement d'être
soumis à ce régime ou s'ils changent leur objet social ou leur
activité réelle
», ou lorsque certaines
catégories de sociétés
180(
*
)
deviennent passibles de l'IS.
Le second alinéa du I du même article permet toutefois
d'atténuer et de reporter ces effets lorsque certaines conditions sont
satisfaites
. Les bénéfices en sursis d'imposition et les
plus-values latentes ne font ainsi pas l'objet d'une imposition
immédiate
en l'absence de création d'une nouvelle personne
morale
181(
*
)
, si les
écritures comptables ne sont pas modifiées et si l'imposition de
ces bénéfices demeure possible dans le nouveau régime
fiscal applicable.
Inversement, l'article 221
bis
du code général des
impôts prévoit une atténuation similaire pour les
entités qui cessent d'être entièrement ou partiellement
soumises à l'IS au taux normal. Le premier alinéa de cet article
prévoit ainsi les mêmes conditions de sursis d'imposition en
l'absence de création d'une personne morale.
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA VALORISATION DES STOCKS
L'imposition immédiate des bénéfices à l'IR
implique de valoriser les éventuels stocks constitués et les
profits y afférents, dans la perspective de leur intégration dans
la base imposable. Le 3 de l'article 38 du code général des
impôts précise ainsi la
méthode générale
d'évaluation des stocks
qui sont intégrés dans le
bénéfice imposable : ces derniers sont valorisés à
leur prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice
d'imposition, si ce cours est inférieur au prix de revient.
L'article 72 B du code général des impôts prévoit
en outre un régime spécifique d'évaluation pour les stocks
dits « à rotation lente »
, c'est-à-dire
ceux d'une durée supérieure à un an, qui concernent
essentiellement les exploitants agricoles et viticoles soumis au régime
réel d'imposition. Ce dispositif consiste à « geler
» la valeur des stocks de produits ou d'animaux jusqu'à la vente de
ces biens, en les comptabilisant à la valeur déterminée
à la clôture du premier exercice suivant celui de leur
entrée en stock. L'application de cette règle doit
résulter d'une option expresse
182(
*
)
valable pour cinq ans et
reconductible tacitement. Le deuxième alinéa du I de cet article
prévoit en outre une
disposition particulière pour les stocks
de vins et spiritueux
, dont la valeur n'est pas majorée des frais de
mise en bouteille, qui constituent des frais de production, engagés
après la clôture de l'exercice de référence.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit par notre collègue
député Charles de Courson, propose d'élargir le sursis
d'imposition, actuellement prévu par l'article 202
ter
du code
général des impôts pour les plus-values latentes incluses
dans l'actif social d'une personne morale,
aux profits latents sur les
stocks,
en cas de transformation ou de changement de régime fiscal
d'une société. Ces dispositions seraient applicables aux
opérations réalisées à compter du 1
er
janvier 2004.
Le a) du 1° du
I
du texte proposé par le présent
article prévoit donc de modifier l'article 202
ter
précité pour inclure les «
profits non encore
imposés sur les stocks
» dans les bénéfices
susceptibles de ne pas faire l'objet d'une imposition immédiate lors du
passage au régime de l'IS.
Les trois conditions cumulatives
prévues par l'article 202
ter
demeurent inchangées
;
le bénéfice du sursis d'imposition requiert donc qu'il n'y ait
pas de création d'une nouvelle personne morale, que des modifications ne
soient pas apportées aux écritures comptables et que l'imposition
des bénéfices et plus-values demeure possible sous le nouveau
régime fiscal.
Corrélativement, le b) du 1° du
I
du texte proposé
par le présent article tend à plafonner la valorisation de
l'encours des stocks à rotation lente de vins et spiritueux et à
assurer la continuité de leur évaluation après le
changement de régime fiscal
. Il dispose ainsi que le montant des
frais constituant des éléments du coût de production, qui
conformément aux dispositions précédemment décrites
du deuxième alinéa du I de l'article 72 B du code
général des impôts, ne sont pas venus majorer la valeur des
stocks de vins et spiritueux, continuent de ne pas être pris en compte
dans le cadre du principe général d'évaluation des stocks,
prévu au 3 de l'article 38 du code général des
impôts. Cet aménagement au principe de valorisation permet de
maintenir le « gel » de la valorisation des stocks à
rotation lente, et ainsi d'éviter un « saut » de
taxation lors de l'application du régime de l'IS à la
société agricole.
Enfin le 2° du texte proposé par le présent article
prévoit une disposition semblable à celle introduite par le a) du
1°, mais pour la
situation inverse d'une société qui
cesse totalement ou partiellement d'être soumise à l'IS
au
taux normal pour être assujettie à l'IR. Il propose ainsi, selon
les mêmes termes que ceux du a) du 1°, de modifier le premier
alinéa de l'article 221
bis
du code général des
impôts, afin que les profits latents sur les stocks puissent
également bénéficier du sursis d'imposition lors du
changement de régime fiscal.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cet amendement s'inscrit dans une problématique qui a déjà
fait l'objet d'amendements
lors de l'examen de projets de loi de finances
antérieurs. Deux amendements poursuivant le même objectif
d'aménagement de la fiscalité des stocks à rotation lente
avaient ainsi été déposés par plusieurs de nos
collègues
183(
*
)
lors de
l'examen du projet de loi de finances pour 2002. Ces propositions, sur
lesquelles votre commission avait demandé l'avis du gouvernement,
n'avaient cependant pas fait l'objet d'un examen suffisamment approfondi pour
que le gouvernement puisse émettre un avis favorable.
Ces dispositions s'appliquent de manière générale au
changement de régime fiscal des sociétés de personnes,
mais
concernent essentiellement les producteurs de vins et spiritueux
,
dont la durée de stockage des produits constitue une composante
déterminante de leur activité commerciale et de la valorisation
qualitative de leur offre. Les stocks de certains vins de grande
qualité, et surtout de cognac et d'armagnac, connaissent ainsi une
durée moyenne de rotation pouvant aller jusqu'à vingt ans.
Cette mesure permettrait de maintenir le mécanisme de suspension des
plus-values constituées sur les stocks, lors de la transformation d'une
entreprise individuelle agricole en société à objet
agricole, et de taxer au taux proportionnel de l'IS des profits qui auraient
été autrement taxés à l'IR, à des taux
marginaux plus élevés. Nombre de viticulteurs devraient
dès lors être incités à changer de régime
fiscal. Elle rétablit en outre une certaine
équité
en tenant compte de l'impact décisif sur l'équilibre financier de
leur activité de la fiscalité des stocks à rotation lente,
dont l'importance n'est que marginale dans d'autres activités. Le
coût fiscal de cette mesure n'est pas connu, mais devrait demeurer dans
une « fourchette » raisonnable.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 undecies (nouveau)
Précision quant au régime
des sociétés de financement pour l'outre-mer
(SOFIOM)
Commentaire : le présent article vise à
préciser que l'ensemble des financements apportés par les SOFIOM
ne peut faire l'objet d'une
« double-défiscalisation ».
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
La loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003
184(
*
)
a mis en place une nouvelle forme
juridique permettant d'investir en outre-mer, les sociétés de
financement de l'outre-mer (SOFIOM).
Dans son rapport au nom de votre commission des finances sur la loi de
programme
185(
*
)
, notre
collègue Roland du Luart définissait ainsi ces
sociétés :
«
Ces sociétés agréées, dites
sociétés de financement de l'outre-mer (SOFIOM) interviennent
sous forme d'une souscription au capital dans le financement des entreprises
qui exercent dans l'outre-mer, dans les secteurs éligibles en
application de l'article 199 undecies B
186(
*
)
.
«
La société financière permet de proposer
à des contribuables plus nombreux que dans le cas d'une SNC
187(
*
)
un instrument leur permettant
d'investir en toute sécurité dans les entreprises d'outre-mer.
Les mécanismes classiques de la défiscalisation ne sont en effet
intéressants que pour les contribuables dont la cotisation d'impôt
sur le revenu est d'un montant élevé. Des réseaux
bancaires d'envergure pourraient donc proposer des produits financiers qui
permettraient de drainer une épargne plus importante vers les
entreprises d'outre-mer
».
Le principe de ces SOFIOM est donc de permettre à des contribuables de
bénéficier d'une
réduction
d'impôt sur le
revenu
pour ceux d'entre eux qui réalisent des
«
souscriptions en numéraire, agréées par le
ministre en charge du budget, au capital de sociétés qui ont pour
objet le financement par souscriptions en numéraire au capital ou par
prêts participatifs
[les SOFIOM]
» dans les
entreprises qui exercent leur activité outre-mer dans certains secteurs
dits «
éligibles
», selon les termes du g du
2 du I de l'article 199
undecies
A du code général des
impôts, dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 2003
précitée.
Cependant, les sociétés en outre-mer ont également la
possibilité de bénéficier d'une
déduction de
leur base imposable à l'impôt sur les sociétés
.
Il convient donc
d'éviter que les deux avantages fiscaux
(réduction de l'impôt sur le revenu de l'article 199
undecies
A du code général des impôts,
déduction de la base imposable de l'impôt sur les
sociétés de l'article 217
undecies
du même code) ne
puissent se cumuler pour un même investissement.
Faute de telles dispositions, une entreprise pourrait bénéficier
de capitaux investis qui bénéficient de la réduction
d'impôt sur le revenu, et retrancher les investissements financés
par ces capitaux de sa base imposable à l'impôt sur les
sociétés, mettant ainsi en oeuvre une
« double-défiscalisation ».
Le deuxième alinéa du I de l'article 217
undecies
précitée prévoit donc que la déduction de la base
imposable à l'impôt sur les sociétés ne peut
s'appliquer que sur la fraction du prix de revient des investissements qui
excède le montant des apports en capital ouvrant droit aux
déductions prévues au titre de l'impôt sur le revenu.
Les SOFIOM peuvent participer au financement des sociétés par le
biais de
prêts participatifs
188(
*
)
.
La réduction
d'impôt sur le revenu est alors de 50 %, c'est à dire égale
au taux de droit commun
pour les investissements réalisés
dans les secteurs éligibles.
II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, issu d'un amendement présenté par le
gouvernement, permet de préciser, à la suite de la modification
du champ d'intervention des SOFIOM, que
l'ensemble des sommes investies par
ces sociétés
(et qui ont donc déjà fait l'objet
d'une défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu) doit
venir en diminution de la base susceptible de bénéficier de
l'abattement au titre de l'impôt sur les sociétés. Les
termes «
le montant des apports en capital
»
seraient en effet remplacé par «
le montant des
financements, apports en capital et prêts participatifs
».
En conséquence, il serait impossible pour une entreprise ultramarine qui
bénéficierait par ailleurs de financement d'une SOFIOM de
pratiquer une « double défiscalisation » sur la
fraction de son capital qui provient de la SOFIOM.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article apporte une
précision utile
, et permet
de s'assurer qu'un même investissement ne sera pas
défiscalisé au titre de l'impôt sur le revenu, puis de
l'impôt sur les sociétés.
En ce qui concerne la mise en oeuvre des dispositions relatives aux SOFIOM, le
ministère de l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur
général que
les décrets d'application devraient
être pris au début de l'année 2004.
Dans son rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi de
programme sur l'outre-mer, notre collègue Roland du Luart relevait toute
l'utilité de ce dispositif : «
La création des
sociétés de financement de l'outre-mer (les
« SOFIOM »), est susceptible de démocratiser
l'accès, pour les contribuables, aux avantages des investissements en
outre-mer, et par conséquent, de drainer une épargne plus
importante vers l'outre-mer. Certains réseaux bancaires de grande
envergure auraient d'ores et déjà manifesté leur intention
de proposer ce type de placement. Il conviendra cependant d'en contrôler
les modalités pratiques
».
Il est donc opportun, par le présent article, de mieux préciser
le champ d'intervention et les possibilités offertes par les SOFIOM.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 duodecies (nouveau)
Précision des règles
d'assujettissement à la taxe professionnelle des biens mis à
disposition d'une personne par une autre
Commentaire : le présent article tend à
valider, pour le règlement des litiges en cours et pour les impositions
établies au titre de 2004, le principe selon lequel les immobilisations
mises à disposition sont incluses dans les bases de taxe professionnelle
de leur propriétaire et non pas de leur utilisateur.
I. LE DROIT EXISTANT
Les mises à disposition d'équipements à titre gratuit dans
le cadre de relations d'affaires sont fréquents dans la vie
économique.
Ainsi, les grands groupes industriels donneurs d'ordre mettent-ils souvent
à disposition de leurs sous-traitants des outillages de pointe dont la
valeur est relativement élevée.
C'est notamment le cas des constructeurs automobiles, qui mettent à
disposition de leurs sous-traitants les moules industriels permettant la
fabrication des pièces spécifiques qu'ils leur commandent (par
exemple le tableau de bord d'une automobile d'un type donné).
Cette configuration se justifie pleinement d'un point de vue
économique. En effet, les sous-traitants n'ont pas toujours la
capacité de consentir les investissements nécessaires. En outre,
ils courraient un risque élevé en investissant dans des
outillages destinés à la fabrication de pièces
spécifiques à un seul de leurs clients. Inversement, les donneurs
d'ordre ont intérêt à conserver la propriété,
notamment intellectuelle, des moules correspondant aux pièces
détachées de leurs véhicules.
Cela étant, la
mise à disposition d'immobilisations
corporelles par une entreprise à une autre déborde largement le
cadre de la sous-traitance
industrielle
, puisque cette situation
concerne aussi, par exemple, outre de nombreux distributeurs de boissons ou
machines de jeux électroniques :
- les machines à bières pression mise à disposition des
cafetiers par les brasseurs ;
- ou bien les présentoirs mis à disposition des
détaillants par les producteurs de cosmétiques.
Enfin, il convient d'observer que certaines immobilisations corporelles, comme
des véhicules de transport, des équipements informatiques ou
bien, en tout ou en partie, des panneaux publicitaires, sont mises à
disposition de collectivités publiques par des entreprises.
Se pose alors la question de savoir quel est le redevable de la taxe
professionnelle au titre des immobilisations corporelles ainsi mises à
disposition
et, dans le cas particulier d'équipements mis à
disposition de collectivités publiques, si ceux-ci doivent donner lieu
à une imposition au titre de la taxe professionnelle.
En effet, le a du 1° de l'article 1467 du code général des
impôts précise que, pour les contribuables autres que les
titulaires de bénéfices non commerciaux et assimilés
employant moins de cinq salariés et n'étant pas soumis à
l'impôt sur les sociétés,
la taxe professionnelle a pour
base la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable
a
disposé
pour les besoins de son activité professionnelle
.
Or cette rédaction n'est
pas très claire
pour les
immobilisations corporelles qui, sans être louées ou
sous-louées, sont mises à la disposition d'une entreprise par une
autre.
Cette question s'est tout d'abord posée, dès l'institution de la
taxe professionnelle, pour les sous-traitants industriels.
En réponse, l'administration fiscale a forgé une
doctrine
,
diffusée seulement au travers de réponses à des questions
parlementaires, selon laquelle «
les donneurs d'ordre doivent
comprendre dans leurs bases imposables à la taxe professionnelle la
valeur locative des matériels qu'ils fournissent aux sous-traitants. En
effet, ces derniers ne doivent pas en principe être
considérés comme disposant de ces matériels dès
lors qu'ils peuvent en être privés à tout moment
et
qu'ils agissent comme simples prestataires de services
»
(Réponse Jargot, JO Sénat du 1
er
mars 1979).
Cette doctrine a d'ailleurs été continûment
réaffirmée depuis 1979, en dernier lieu en mars 2003 en
réponse à une question écrite de notre collègue
député André Chassaigne (Réponse Chassaigne, JO AN
du 10 mars 2003).
En réponse à une question au gouvernement de notre
collègue Marie-Claude Beaudeau, l'administration a par ailleurs
précisé que le lieu d'imposition du donneur d'ordre à la
taxe professionnelle est le lieu de son principal établissement
(Réponse Beaudeau, JO Sénat du 8 février 2001).
Cette doctrine a prospéré sans difficultés jusqu'au
début des années 1990
, dès lors que le plafonnement,
à partir de 1980, de la taxe professionnelle en fonction de la valeur
ajoutée
189(
*
)
rendait en
pratique cette question sans enjeu pour les entreprises industrielles, qu'elles
soient donneuses d'ordre ou sous-traitantes, puisqu'elles étaient
quasiment toutes,
de facto
, assujetties à la taxe professionnelle
au prorata de leur valeur ajoutée.
Cependant,
des contentieux sont apparus au cours des années 1990
en raison de la complexification croissante de la vie des affaires, de la
diversification des types de relations entre les groupes industriels et leurs
fournisseurs, et surtout des différentes mesures prises successivement
par les lois de finances pour 1994 et pour 1995 afin de réduire le
coût pour l'Etat de la prise en charge du plafonnement de la taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, à savoir :
- le plafonnement par la loi de finances initiale pour 1994 du
dégrèvement susceptible d'être obtenu par une même
entreprise au titre du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de
la valeur ajoutée, à un montant initialement fixé à
1 milliard de francs puis réduit par la loi de finances initiale pour
1995 à 500 millions de francs (soit 76 millions d'euros) ;
- le rehaussement par la loi de finances initiale pour 1995 du plafonnement
à 3,8 % de la valeur ajoutée pour les entreprises dont le chiffre
d'affaires est compris entre 21,35 millions d'euros et 76,225 millions d'euros
et à 4 % de la valeur ajoutée pour les entreprises dont le
chiffre d'affaires est supérieur à 76,225 millions d'euros ;
- enfin,
la non application de ce plafonnement aux augmentations de taux
décidées par les collectivités territoriales
et les
établissements publics intercommunaux à fiscalité propre
à partir de 1995.
Ces diverses mesures ont conduit des entreprises à contester leurs bases
de taxe professionnelle.
Les
contentieux
relatifs à la prise en compte dans les bases de
taxe professionnelle des immobilisations mises à disposition ont
été par surcroît
nourris
:
- d'une part, par
l'absence de doctrine claire
de l'administration et
par les pratiques divergentes des services fiscaux en matière
d'assujettissement à la taxe professionnelle des
immobilisations
mises à disposition par d'autres personnes que des donneurs d'ordre
;
- d'autre part, par la rigueur croissante dont a fait preuve l'administration
fiscale dans l'exercice de sa mission de recouvrement de la taxe
professionnelle au profit des collectivités locales.
Certains de ces contentieux ont cheminé jusqu'au Conseil d'Etat qui,
dans un premier arrêt Fabricauto-Essaurauto du 19 avril 2000, a
dégagé trois critères pour caractériser la notion
de disposition d'utilisations corporelles : le contrôle
exercé sur les biens, l'utilisation matérielle de ceux-ci et la
finalité de l'opération que le redevable effectue.
Cette jurisprudence, forgée dans le cas particulier de la mise à
disposition
de presses
à des garagistes par la SA
Fabricauto-Essarauto afin d'assurer la vente des
plaques
minéralogiques
fabriquées par cette société,
fut appliquée avec pragmatisme à d'autres configurations comme la
mise à disposition de
mobiliers de terrasse
et de
matériels de brasserie
mis à disposition de
débitants de boisson (CE 23 novembre 2001, SA Elidis Occitanie
Distribution).
La portée et la hiérarchie de ces critères demeuraient
toutefois relativement floue et ils n'avaient jamais été
appliqués au cas de la sous-traitance industrielle avant cette
année en avril 2003.
Dans cinq arrêts rendus le même jour, le 29 avril 2003, et portant
tous sur des donneurs d'ordre et des sous-traitants industriels,
le Conseil
d'Etat a toutefois affirmé de manière extrêmement claire la
prévalence de l'utilisation matérielle des immobilisations
corporelles
, ce qui l'a conduit à conclure que les biens mis
à disposition dans le cadre de relations de sous-traitance devaient
être assujettis à la taxe professionnelle au niveau du
sous-traitant et non plus à celui du donneur d'ordre.
En d'autres termes,
le Conseil d'Etat a très clairement
invalidé dans le cas des donneurs d'ordre et des sous-traitants, la
doctrine administrative
et, dans le cas plus général des
immobilisations corporelles mises à disposition, la pratique de
l'administration.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Sensible aux risques de délocalisation des activités des
sous-traitants plasturgistes de l'industrie automobile si ceux-ci venaient
à supporter la charge de la taxe professionnelle au titre des moules et
des outillages industriels mis à leur disposition par leurs donneurs
d'ordre constructeurs automobiles, et estimant que la jurisprudence du Conseil
d'Etat pouvait entraîner des conséquences substantiellement
dommageables en termes d'emploi, de transferts de charges et de transferts de
recettes entre collectivités locales, la
commission des finances de
l'Assemblée nationale
a adopté un
amendement
tendant
à modifier l'article 1469 du code général des
impôts, relatif à la définition de la valeur locative, afin
de préciser que les immobilisations corporelles utilisées
«
par une personne qui n'en est pas propriétaire, ni
locataire, ni sous-locataire, sont imposées au nom de leur
propriétaire dans le cas où celui-ci est passible de la taxe
professionnelle
».
En d'autres termes, l'ensemble des immobilisations corporelles mises
à disposition à titre gratuit devraient être, par
exception, imposées :
- au niveau de leur
propriétaire
si celui-ci était
passible de la taxe professionnelle ;
- au niveau de l'utilisateur si la personne mettant à disposition les
immobilisations corporelles concernées n'était pas passible de la
taxe professionnelle, ce qui est notamment le cas si elle est établie
à l'étranger.
Cet amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale,
présenté par notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget, devait s'appliquer
«
à compter des impositions établies au titre
de 2004
».
Cette date d'effet a toutefois été modifiée par un
sous-amendement du gouvernement
, adopté par l'Assemblée
nationale avec un avis favorable de sa commission des finances, afin que
la précision précitée des règles d'assujettissement
à la taxe professionnelle des biens mis à disposition :
- s'applique, «
sous réserve des décisions
passées en force de chose jugée, pour le règlement des
litiges en cours
», en d'autres termes,
s'applique à
titre rétroactif
;
-
s'applique
, conformément au souhait initial de la commission
des finances de l'Assemblée nationale, aux impositions établies
au titre de 2004
;
- en revanche,
ne
s'applique plus à compter des impositions
établies au titre de 2005
, le gouvernement devant en contrepartie
remettre au Parlement, avant le 30 juin 2004, «
un
rapport
sur la notion de mise à disposition de la taxe professionnelle et sur
les solutions envisageables à compter des impositions établies au
titre de 2005, notamment dans le cadre des relations de
sous-traitance
».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. TEL QU'IL EST RÉDIGÉ, LE PRÉSENT ARTICLE EST
INAPPLICABLE ET NE RÉPOND PAS AUX INTENTIONS DE SES AUTEURS
1. Le présent article ne répond pas aux intentions de ses auteurs
La
commission des finances de l'Assemblée nationale et le gouvernement
souhaitent principalement, pour des raisons qui seront débattues
infra
, valider au travers du présent article, à titre
rétroactif et jusqu'aux impositions établies au titre de 2004, la
doctrine administrative relative aux sous-traitants et aux donneurs d'ordre.
Or cette doctrine administrative tend, pour les biens mis à
disposition, à assujettir à la taxe professionnelle le
donneur
d'ordre
, tandis que le présent amendement propose d'assujettir le
propriétaire
des biens.
Certes, le propriétaire des biens et le donneur d'ordre sont souvent
confondus.
Cependant, cela n'est pas toujours le cas.
En particulier l'un des principaux constructeurs automobiles français
est organisé sous la forme :
- d'une société centrale qui, afin de maintenir l'unité du
groupe, notamment vis-à-vis de ses salariés, possède
l'ensemble des immobilisations de la division automobile du groupe ;
- de sociétés filiales propres à chacun de ses principaux
sites d'exploitation, auxquelles la société centrale loue les
immobilisations destinées à la production de chaque site et qui,
ensuite, mettent certains moules et outillages à la disposition de leurs
sous-traitants.
Aux termes de la jurisprudence du Conseil d'Etat, la valeur locative des moules
et des outillages ainsi mis à disposition des sous-traitants devrait
être intégrée dans les bases de taxe professionnelle de ces
derniers.
Aux termes de la doctrine administrative que le présent article souhaite
valider, la valeur locative de ces équipements était
jusqu'à présent intégrée aux bases de taxe
professionnelle de chacune de ces sociétés filiales, les recettes
de taxe professionnelle correspondantes étant ainsi réparties
entre plusieurs départements.
En revanche, aux termes de la rédaction du présent article, la
valeur locative de ces équipements serait rapportée pour 2004 aux
bases de taxe professionnelle de leur propriétaire, c'est-à-dire,
en l'espèce, de la société centrale.
En d'autres termes, la rédaction actuelle du présent article
se traduirait, en 2004, par un transfert de recettes de taxe professionnelle
à hauteur de plusieurs dizaines de millions d'euros
des
collectivités sur lesquelles sont implantés les sites de
production de ce constructeur automobile vers les collectivités dont
dépendent son siège social.
Comme l'intention des auteurs du présent article est de maintenir un
certain
statu quo ante
, il convient, si l'on suit leur logique, de
modifier la rédaction du présent article afin que la personne
assujettie à la taxe professionnelle au titre de biens mis à
disposition ne soit pas leur propriétaire, mais bien la personne qui met
ces biens à disposition ou alors, ce qui revient au même, que les
biens mis à disposition s'imputent dans les bases de taxe
professionnelle du locataire, s'il y en a un.
Si elle devait être retenue pour les années postérieures
à 2004, cette nouvelle rédaction présenterait
également l'avantage d'éviter les montages consistant, pour un
donneur d'ordre industriel, à transférer la
propriété de l'ensemble des biens mis à disposition de
sous-traitants à une filiale implantée à l'étranger
à cet effet, afin que la charge de la taxe professionnelle liée
à ces équipements retombe sur lesdits sous-traitants.
Il convient d'ailleurs d'observer, en incise, que le code général
des impôts ne permet pas de réprimer l'abus de droit en
matière de taxe professionnelle, alors qu'il le permet en matière
d'impôt sur les sociétés, ce qui traduit la priorité
historiquement accordée par l'Etat au recouvrement de l'impôt sur
les sociétés, c'est-à-dire à ses propres recettes,
plutôt qu'à celui de la taxe professionnelle, c'est-à-dire
aux recettes des collectivités territoriales.
Votre commission des finances vous propose d'ailleurs d'adopter un article
additionnel après le présent article visant à
remédier à cette anomalie.
2. Le présent article est excessivement flou et pour partie inapplicable
Le
présent article entend temporairement clarifier un problème,
à vrai dire, fort complexe.
Or le moins que l'on puisse dire est que sa rédaction n'est pas un
parangon de clarté.
En premier lieu, cette rédaction prévoit que les
précisions relatives aux règles d'assujettissement des biens mis
à disposition seraient applicables «
pour le
règlement des litiges en cours
».
Cette rédaction soulève immédiatement chez le lecteur peu
averti une interrogation :
quid
des impositions passées qui
n'ont pas fait l'objet de contentieux devant les juridictions administratives,
mais, par exemple, seulement de réclamations de la part des redevables ?
En réponse à cette interrogation, l'administration répond
que sa doctrine n'a pas été formellement annulée par le
Conseil d'Etat pour excès de pouvoir et donc qu'elle trouve encore
à s'appliquer dès lors que les contribuables n'engagent pas de
procédure contentieuse.
Cette réponse ne règle toutefois pas le cas des litiges qui
pourraient naître postérieurement à l'entrée en
vigueur de la loi
et relatifs aux impositions au titre de 2003, voire de
2002, puisque les contribuables ont jusqu'au 31 décembre de
l'année n+1 pour contester leur imposition de l'année n.
En second lieu, la rédaction du présent article prévoit
que les précisions relatives aux règles d'assujettissement des
biens mis à disposition seraient applicables «
aux
impositions établies au titre de 2004
», mais pas aux
impositions établies au titre de 2005 et au delà.
Cette rédaction soulève tout d'abord un double
problème
de
vocabulaire
. En effet, les bases de taxe
professionnelle de l'année n sont établies l'année n-1. La
notion d'imposition établie au titre de 2004 est donc, en matière
de taxe professionnelle, source de
confusion
, puisque l'on ne sait si
elle porte sur les cotisations recouvrées en 2004 ou bien sur celles
recouvrées en 2005. Par surcroît, les rôles
supplémentaires de taxe professionnelle ne sont pas des impositions
« établies ».
Il convient donc de lever ces ambiguïtés en remplaçant les
termes «
impositions établies au titre de
l'année n
» par ceux «
impositions relatives
à l'année
n
».
Par ailleurs, l'intention du gouvernement, maladroitement traduite par la
rédaction du présent article est de ne valider sa doctrine, c'est
à dire le
statu quo ante
, que jusqu'aux cotisations
acquittées par les entreprises et perçues par les
collectivités locales en 2004.
S'agissant en revanche des cotisations acquittées par les entreprises en
2005 et au delà, le présent article propose à l'initiative
du gouvernement, et contrairement à l'intention initiale de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, de renvoyer à
un rapport devant être remis au Parlement avant le 30 juin 2004, puis
à la loi de finances initiale pour 2005.
Ce
calendrier semble toutefois peu opératoire pour 2005
.
Il convient en effet de rappeler que la taxe professionnelle de
l'année n :
- a pour base les immobilisations de l'année n-2 ;
- aux termes de l'article 1477 du code général des impôts,
est déclarée à l'administration fiscale au plus tard le
1
er
mai de l'année n-1 ;
- fait l'objet en octobre de l'année n-1 d'une information de
l'administration fiscale aux collectivités locales relative à
l'évolution des bases des établissements dominants du ressort de
ces collectivités, parmi lesquels il est à craindre que ne
figurent nombre de donneurs d'ordre ou de sous-traitants industriels ;
- fonde pour partie les budgets prévisionnels des collectivités
locales établis en décembre de l'année n-1 pour
l'année n ;
- fait l'objet en janvier de l'année n d'une communication de
l'administration fiscale aux communes relatives aux bases constatées
pour l'imposition de l'année n ;
- voit alors en principe son taux déterminé par les
collectivités locales avant le 31 mars
190(
*
)
de l'année n ;
- puis voit son montant notifié à celles-ci par l'administration
dans ce même délai ou, au plus tard, quinze jours après
leur détermination des taux ;
- est effectivement acquittée par acomptes ou mensualités
provisionnels au cours de l'année n, le solde étant versé
par les entreprises au plus tard en décembre de l'année n.
En d'autres termes, si l'on suit le calendrier proposé par le
gouvernement
pour les cotisations dues en 2005, c'est-à-dire si l'on
retient le principe d'un rapport remis avant juin 2004 et du règlement
définitif des règles d'assujettissement à la taxe
professionnelle des immobilisations mises à disposition dans la loi de
finances initiale pour 2005,
les entreprises déclareront en avril
2004 les bases de 2005 sans avoir la moindre idée des dispositions
législatives applicables.
On pourrait objecter que cela n'est pas très grave, puisqu'il suffirait
aux entreprises de souscrire une déclaration rectificative au
début de 2005.
Cependant :
- les collectivités locales auront adopté leurs budgets primitifs
sans connaître leurs bases de taxe professionnelle alors même que
celles-ci sont susceptibles de connaître des inflexions importantes ;
- il n'est pas certain -c'est un euphémisme- que les entreprises et
l'administration fiscale soient respectivement en mesure de rédiger et
de traiter ces déclarations rectificatives de manière à
notifier aux collectivités locales leurs bases de taxe professionnelle
avant le 31 mars 2005 ;
- enfin, les sous-traitants et les donneurs d'ordre souscriront en 2004 des
contrats dont l'équilibre économique serait à court terme
menacé.
In fine
, il
serait donc à tout le moins plus sage de
prévoir que la règle proposée par le présent
article s'applique non seulement aux impositions relatives à 2004, mais
aussi aux impositions relatives à 2005.
B. LE PRÉSENT ARTICLE SOULÈVE TOUTEFOIS DES ENJEUX ESSENTIELS
A titre liminaire, il convient d'observer, s'agissant des donneurs d'ordre et
des sous-traitants :
- que la
doctrine administrative
, prévoyant que les
immobilisations corporelles mises à disposition des sous-traitants
devaient être rapportées aux bases de taxe professionnelle des
donneurs d'ordre,
n'était pas sans fondements économiques et
juridiques
, dès lors notamment que ces biens mis à
disposition concourent à l'activité professionnelle du donneur
d'ordre, comme c'est évidemment le cas des moules de pièces
d'automobiles mis à disposition de sous-traitants ;
- de même, que la
jurisprudence du Conseil d'Etat
prévoyant
que ces immobilisations corporelles doivent être rapportées aux
bases des sous-traitants qui les utilisent,
repose également sur de
solides arguments juridiques et économiques,
en particulier sur la
fin de l'article 1448 du code général des impôts qui pose
le principe selon lequel :
« la taxe professionnelle est
établie suivant la capacité contributive des redevables,
appréciée d'après des critères économiques
en fonction de l'importance des activités exercées par eux sur le
territoire de la collectivité bénéficiaire ou dans la zone
de compétence de l'organisme concerné
».
En d'autres termes, il n'est pas illogique que les immobilisations soient
taxées là où elles sont utilisées,
c'est-à-dire là où elles exercent éventuellement
des nuisances et là où les collectivités territoriales
doivent consentir des aménagements spécifiques (routes,
réseaux, etc.) pour qu'elles puissent être utilisées de
manière efficiente.
Cela étant, quels sont les enjeux et les conséquences de la
solution proposée par le Conseil d'Etat et quels sont les arguments qui
plaident en faveur de l'idée maladroitement retranscrite par le
présent article ?
Il convient à cet égard de distinguer le passé et l'avenir.
1. Les enjeux pour le passé
Pour
le passé
,
l'enjeu est essentiellement budgétaire pour les
finances publiques
.
En effet, les donneurs d'ordre peuvent désormais se prévaloir de
la jurisprudence du Conseil d'Etat pour contester leur assujettissement
à la taxe professionnelle au titre des biens mis à disposition de
leurs sous-traitants.
Dans le même temps, ces sous-traitants peuvent opposer à
l'administration sa propre doctrine en application du second alinéa de
l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, selon lequel
«
lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon
l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses
instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas
rapportée à la date des opérations en cause, elle ne peut
poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation
différente
».
Certaines immobilisations mises à disposition ne devraient donc
donner lieu à aucune perception de taxe professionnelle par l'Etat
,
contre lequel les collectivités locales concernées sont
fondées à engager un recours en responsabilité.
Le délai de prescription est, en matière de taxe professionnelle,
fixé à trois années pour l'administration, mais au 31
décembre de l'année suivante pour les redevables, cette
asymétrie constituant d'ailleurs l'une des bizarreries de notre
régime de taxe professionnelle.
En conséquence, sont potentiellement concernés par l'absence
d'imposition précédente tous les donneurs d'ordre et les
sous-traitants pour les cotisations 2002 et 2003, ainsi que ceux d'entre eux
qui ont engagé des contentieux encore en cours relatifs aux impositions
des années précédentes : au total,
le
coût de la jurisprudence du Conseil d'Etat pourrait être ainsi de
plusieurs centaines de millions d'euros pour l'Etat
.
Votre commission des finances éprouve traditionnellement les plus vives
réticences envers les validations rétroactives
.
Compte tenu de cet enjeu budgétaire, comme de ce qu'il s'agit, en
l'espèce, non pas d'aggraver la charge totale d'imposition des
contribuables, mais bien d'éviter que certaines activités ne
bénéficient d'un effet d'aubaine juridique à raison de
leur forme d'exercice, elle peut toutefois y consentir, sous réserve des
modifications rédactionnelles exposées
supra
.
2. Les enjeux pour l'avenir
Quoi
qu'il en soit, il convient d'exposer de manière détaillée
les enjeux de la jurisprudence du Conseil d'Etat et,
a contrario
, ceux
du présent article, pour 2004 et au delà.
Tout d'abord, l'application de la jurisprudence du Conseil d'Etat conduirait
à un
transfert de recettes fiscales
, au détriment des
collectivités, souvent de grandes agglomérations, où sont
établies les établissements principaux des donneurs d'ordre et en
faveur des collectivités, souvent des villes moyennes, où sont
implantés leurs sous-traitants.
Ce transfert n'est pas, par lui-même, injustifié, mais il convient
de souligner qu'il pourrait être extrêmement brutal pour certaines
collectivités.
Parallèlement, l'application de la jurisprudence du Conseil d'Etat
conduirait à un
transfert de charges fiscales
des donneurs
d'ordre vers leurs sous-traitants. De prime abord, ce transfert de charges
devrait être neutre à long terme d'un point de vue
économique, puisque la charge de la taxe professionnelle des
équipements se répercute sur le prix de vente final des biens.
Cela suppose toutefois que les taux effectifs d'imposition à la taxe
professionnelle des équipements soient identiques selon qu'ils sont
imposés chez le donneur d'ordre ou chez le sous-traitant. Or cela n'est
évidemment pas le cas, en raison des écarts de taux entre
collectivités, mais aussi des effets différenciés selon
les entreprises du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la
valeur ajoutée.
En outre, ce transfert de charges suppose, si les entreprises concernées
n'ont pas anticipé sur la jurisprudence du Conseil d'Etat, une
renégociation des contrats
entre donneurs d'ordre et
sous-traitants. Or il est permis de penser que ces derniers sont
économiquement plus faibles.
Enfin, ce transfert de charges modifie les risques de
délocalisation
des activités. La doctrine administrative
pouvait inciter les donneurs d'ordre à délocaliser leurs
sièges sociaux, tandis que l'application de la jurisprudence du Conseil
d'Etat pourrait conduire les donneurs d'ordre à privilégier des
sous-traitants étrangers, puisque ceux-ci, non assujettis à la
taxe professionnelle, bénéficient
a priori
d'un avantage
comparatif.
La commission des finances de l'Assemblée nationale, comme nos
collègues Jean-Paul Emin et Roland du Luart, cosignataires d'un
amendement du même esprit au projet de loi de finances initiale,
retiré en séance au bénéfice d'une discussion
approfondie sur le présent article
craignent ainsi que les
activités de petits bassins industriels qui vivent aujourd'hui de la
sous-traitance ne soient rapidement délocalisées.
C'est pourquoi ils proposaient de
valider la doctrine
administrative
à compter des impositions établies au titre de 2004.
En d'autres termes, ils souhaitaient, pour préserver l'emploi dans leurs
départements, renoncer à une augmentation potentielle de leurs
ressources de taxe professionnelle.
Ces arguments semblent pour partie fondés, du moins à court
terme. Comme le reconnaissait ainsi un grand donneur d'ordre, la
délocalisation éventuelle des activités des donneurs
d'ordre est relativement lente, puisqu'elle s'effectue au rythme du
renouvellement de leurs usines. En revanche, la délocalisation des
activités des sous-traitants peut être rapide puisqu'il suffit au
donneur d'ordre de changer de fournisseur.
Au total, ces éléments plaident donc en faveur de la
validation de la doctrine administrative pour 2004 et même, compte tenu
des observations pratiques formulées précédemment, au
moins pour 2005.
C. CONVIENT-IL, COMME LE PROPOSE LE PRÉSENT ARTICLE, DE S'EN REMETTRE
À UN RAPPORT POUR L'AVENIR ?
Demeure à ce stade une question l'essentielle : convient-il de
souscrire à l'approche proposée par le gouvernement consistant
à s'en remettre, pour l'avenir, à un rapport remis au Parlement
d'ici juin 2004 à l'issue d'une période de consultation, selon
les informations transmises à votre rapporteur général,
des milieux économiques, des associations d'élus et,
in
fine
, du comité des finances locales ?
Le gouvernement estime qu'il s'agit là de la voie de la sagesse car,
selon les propos tenus par M. Alain Lambert, ministre
délégué au budget et à la réforme
budgétaire pour emporter sur ce point la conviction de
l'Assemblée nationale, «
la question est trop complexe pour
qu'une décision pondérée puisse déjà
être prise
».
Cette solution quelque peu
dilatoire
prête toutefois à
discussion.
En premier lieu, il convient d'observer que le schéma proposé par
le gouvernement est source
d'incertitudes économiques
pour les
donneurs d'ordre comme pour les sous-traitants, dont l'équilibre des
contrats est ainsi susceptible d'être remis en cause. De même, ce
schéma est, pour les collectivités locales, source d'incertitudes
quant à l'évolution future de leurs recettes de taxe
professionnelle.
En second lieu, il n'est point besoin d'être devin pour prévoir
que le rapport qui sera déposé au Parlement d'ici juin 2004,
c'est à dire dans moins de six mois, invitera celui-ci à valider
définitivement la doctrine administrative sous réserve sans doute
de quelques ajustements rédactionnels relatifs à des
configurations particulières non identifiées à ce jour. En
effet :
- on voit mal comment les organismes représentatifs des entreprises,
à ce jour déchirés sur la question, pourraient parvenir
à un consensus tant les intérêts des uns et des autres sont
divergents. De même, compte tenu de l'ampleur des transferts de recettes
potentiellement induits par une réforme, il est peu probable qu'une
solution recueille l'adhésion unanime des collectivités locales.
Dans ces conditions, et dans le délai prescrit,
la sagesse conduira
vraisemblablement les rédacteurs du rapport à préconiser
le
statu quo ante
, c'est à dire la validation de la doctrine
administrative
;
- par surcroît, la doctrine administrative « tourne »
à peu près depuis près de trente ans. En revanche il
semble que
la mise en oeuvre de la jurisprudence du Conseil d'Etat soit en
pratique malaisée
, car les biens mis à disposition
n'apparaissent pas au bilan de leur utilisateur et celui-ci, ne les ayant ni
fabriqués, ni achetés, ne peut en connaître aisément
la valeur locative. Certes, cela n'est sans doute pas le cas des
équipements de pointe mis à disposition des sous-traitants
industriels dans le cadre de contrats détaillés, et qui sont
d'ailleurs le plus souvent assurés par les sous-traitants
eux-mêmes, mais il pourrait s'agir là d'une difficulté
réelle pour les petits équipements mis à disposition des
cafetiers ou de certains commerçants. En outre, le contrôle par
l'administration fiscale de la valeur locative d'un bien mis à
disposition deviendrait beaucoup plus difficile, sinon impossible.
S'agissant par ailleurs d'une question politique au sens noble du terme, on
pourrait en outre estimer à l'honneur du Parlement, d'ores et
déjà raisonnablement éclairé sur les grands enjeux
de ce débat, d'affirmer dès aujourd'hui une position de principe,
quitte à ce que des travaux ultérieurs conduise à des
amodiations de détail, plutôt que de s'en remettre
de facto
aux conclusions d'un rapport préparé par l'administration.
Enfin, votre rapporteur général s'interroge sur la
conformité à la Constitution du dispositif proposé par le
gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale.
Le Conseil constitutionnel veille en effet à ce que les lois de
validation répondent strictement à des motifs
d'intérêt général.
En particulier, il a considéré dans sa décision n°
95-369 DC du 28 décembre 1995 qu'un intérêt financier,
il est vrai plus modeste, ne suffisait pas à établir
l'intérêt général :
«
Considérant que le législateur a la faculté
d'user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de
valider à la suite de l'intervention d'une décision passée
en force jugée... ils ne peut le faire qu'en considération de
motifs d'intérêt général ; qu'eu égard
aux sommes concernées et aux conditions générales de
l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile qui
n'étaient pas susceptibles d'être modifiées en
l'espèce, la seule considération d'un intérêt
financier lié à l'absence de remise en cause des titres de
perception concernés ne constituait pas un motif d'intérêt
général autorisant le législateur à faire obstacle
aux effets d'une décision de justice déjà intervenue et,
le cas échéant, d'autres à intervenir
... ».
Or quelle est la légitimité d'une disposition
législative consistant à valider pour le règlement des
litiges en cours une doctrine administrative, tout en affirmant que l'on ne
sait pas si elle est conforme à l'intérêt
général pour l'avenir ?
A tout le moins, cette question doit être posée et débattue.
Sur le fond, on l'aura compris, votre rapporteur général est
favorable au maintien du
statu quo ante
, pour un ensemble de raisons
d'ordre politique, budgétaire et fiscal. Il estime que renvoyer à
six mois une décision nécessaire n'est pas une bonne
méthode de gouvernement. Il considère enfin, par ailleurs, que le
juge administratif devrait à tout le moins être en mesure
d'apprécier toutes les implications de ses évolutions
jurisprudentielles et qu'il a fait preuve en la matière d'une certaine
légèreté.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 30 duodecies
Extension de la
procédure d'abus de droit à la taxe
professionnelle
Commentaire : le présent article additionnel
tend
à préciser que la procédure de répression des abus
de droit est applicable en matière de taxe professionnelle.
L'Etat s'est doté d'un arsenal juridique impressionnant pour
préserver ses recettes fiscales. En revanche, il n'a pas jusqu'ici
toujours fait preuve d'un « zèle » semblable pour
sauvegarder les recettes fiscales des collectivités locales.
On peut ainsi observer que la fraude à la fiscalité directe
locale n'est pas passible d'incrimination pénale. De même, la
procédure d'abus de droit régie par les articles L. 64 et L. 64
A du livre des procédures fiscales n'est pas applicable en
matière de fiscalité directe locale, notamment en matière
de taxe professionnelle, alors qu'elle est applicable pour les principaux
impôts directs de l'Etat.
Compte tenu d'un côté du
caractère dissuasif
de la
procédure de répression des abus de droit ; de l'autre, du risque
croissant de montages visant à éluder la taxe professionnelle,
notamment en en contournant le principe de territorialité, cet
amendement propose de compléter l'article L. 64 A du
livre des procédures fiscales de manière à ce que cette
procédure de répression des abus de droit soit applicable en
matière de taxe professionnelle.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 30 terdecies (nouveau)
Possibilité de
« recalcul » du taux moyen pondéré de taxe
professionnelle unique d'un établissement public de coopération
intercommunale à taxe professionnelle unique en cas d'adhésion
d'une nouvelle commune
Commentaire : le présent article tend à
permettre aux instances délibérantes d'un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe
professionnelle unique (TPU) de décider, à la majorité
simple, de procéder à un nouveau calcul du taux moyen
pondéré de taxe professionnelle et à un nouveau vote de
son taux de taxe professionnelle en cas d'adhésion d'une nouvelle
commune.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement de notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du
gouvernement.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 1638
quater
du code général des impôts
prévoit les modalités de rapprochement des taux de taxe
professionnelle en cas d'adhésion d'une nouvelle commune à un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
à taxe professionnelle unique (TPU). Le I de cet article dispose en
effet que «
en cas de rattachement volontaire ou à la suite
d'une transformation
(...)
d'une commune à un
établissement public de coopération intercommunale soumis aux
dispositions de l'article 1609 nonies C ou à une
communauté ou à un syndicat d'agglomération nouvelle, le
taux de taxe professionnelle de la commune est rapproché du taux de taxe
professionnelle de l'établissement public de coopération
intercommunale, de la communauté ou du syndicat d'agglomération
nouvelle
». Il fixe ensuite les modalités pouvant
être retenues pour mettre en oeuvre ce rapprochement des taux.
Il convient de rappeler que, lors de la mise en place de la taxe
professionnelle unique par un EPCI, celui-ci en fixe le taux selon les
dispositions prévues par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale.
Ces dispositions, qui figurent au 1° du III de l'article 1609
nonies
C du code général des impôts,
prévoient notamment que, la première année,
«
le taux de taxe professionnelle voté par le conseil de
l'établissement public de coopération intercommunale ne peut
excéder le taux moyen de la taxe professionnelle des communes membres
constaté l'année précédente, pondéré
par l'importance relative des bases de ces communes.
«
Lorsqu'il est fait application à un établissement
public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité
propre additionnelle des dispositions du présent article, le taux moyen
pondéré mentionné au premier alinéa est
majoré du taux de taxe professionnelle perçue l'année
précédente par cet établissement public de
coopération intercommunale
».
Par ailleurs, le 3° du
III
de ce même article dispose que
«
en cas de rattachement d'une commune à un
établissement public de coopération intercommunale faisant
application du présent article, les dispositions des I, II et V de
l'article 1638 quater sont applicables
».
Les dispositions figurant aux articles 1609
nonies
C et 1638
quater
du code général des impôts impliquent
donc :
- que le taux fixé la première année par l'EPCI passant
à la taxe professionnelle unique est fixé dans la limite du taux
moyen pondéré de taxe professionnelle de ses communes membres. Il
évolue ensuite en fonction des règles générales de
lien entre les taux ;
- que le rattachement d'une commune à un établissement public de
coopération intercommunale à taxe professionnelle unique implique
un rapprochement de son taux de taxe professionnelle vers le taux
appliqué sur le territoire de l'EPCI.
Par conséquent, le taux moyen pondéré de taxe
professionnelle d'un établissement public est calculé
« une fois pour toute ».
Il peut en résulter, dans certaines circonstances, un certain
déséquilibre dans les relations financières entre un EPCI
à TPU et une commune adhérant à cet EPCI.
En effet, si une commune disposant de bases importantes de taxe professionnelle
et appliquant sur son territoire un taux de taxe professionnelle
supérieur à celui mis en oeuvre par l'EPCI adhère à
celui-ci, elle sera contrainte de réduire progressivement son taux dans
le cadre de la procédure de rapprochement entre les taux. Or, l'EPCI
à TPU versera à cette commune une attribution de compensation
calculée en fonction du taux de taxe professionnelle de la commune
l'année précédant son adhésion.
Dans ce cas, il apparaît clairement qu'un décalage existe entre le
taux pris en compte pour le calcul des ressources fiscales du groupement et
celui pris en compte pour le calcul du montant de l'attribution de compensation
à la commune, au détriment du premier.
L'exposé des motifs de l'amendement présenté par notre
collègue député Gilles Carrez, rapporteur
général du budget, est particulièrement explicite. Il
indique :
«
Le taux moyen pondéré (TMP) de taxe
professionnelle d'un établissement public de coopération
intercommunal à taxe professionnelle unique est calculé à
partir du taux de taxe professionnelle des communes qui le composent
l'année de sa création. L'adhésion ultérieure de
nouvelles communes n'a en revanche pas d'effet sur cette moyenne
.
«
Cette situation est de nature à freiner certaines
extensions de périmètres de groupements.
«
En effet, dans un premier cas, le taux de la taxe
professionnelle d'une commune potentiellement adhérente peut être
inférieur au TMP de l'EPCI. Si elle avait adhéré au
groupement l'année de sa création, son taux aurait fait baisser
le taux moyen et ses entreprises auraient supporté une hausse plus
faible de la taxe professionnelle. La situation actuelle a donc pour effet que
son adhésion fera augmenter plus fortement le taux de TP payée
par les entreprises, ce qui peut la dissuader d'adhérer.
«
A l'inverse, une commune peut avoir un taux de taxe
professionnelle supérieur au TMP de l'EPCI. Dans ce cas, ce dernier doit
reverser à la commune une attribution de compensation calculée
avec le taux communal, tandis que lui-même ne mobilisera les bases
communales qu'avec le TMP qui lui est inférieur. Il en résulte
une perte nette de produit pour l'EPCI
».
Le droit actuel détermine le taux moyen pondéré des
EPCI à taxe professionnelle unique de telle sorte que le produit
perçu par l'établissement public soit égal à la
somme des produits antérieurement perçus par les communes
membres. Toutefois, en cas de rattachement d'une nouvelle commune, ce principe
n'est pas respecté
: si le taux de la commune nouvelle
adhérente est supérieur au taux moyen communautaire, l'EPCI
enregistre une perte de recettes ; si le taux communal est inférieur,
l'EPCI bénéficie de recettes supplémentaires.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Ainsi que l'indique l'exposé des motifs de l'amendement de notre
collègue député Gilles Carrez, rapporteur
général du budget, il vise à faciliter les extensions de
périmètres des EPCI.
Il est précisé que ce
dispositif «
vise à donner la possibilité au
conseil communautaire de procéder à un recalcul de son TMP afin
de prendre en compte le taux de taxe professionnelle de la commune
adhérente, comme il l'aurait fait si l'adhésion avait eu lieu
l'année de la création de l'EPCI. Il ne s'agit donc pas d'une
obligation qui remettrait systématiquement en cause les
équilibres fiscaux du groupement mais d'une faculté ouverte aux
élus locaux afin de faciliter l'adhésion de nouvelles
communes
».
Le
I
du présent article insère un II
bis
dans
l'article 1638
quater
du code général des impôts.
Le 1 du
II
bis
de l'article 1638
quater
du code
général des impôts inséré par le
présent article prévoit que le conseil communautaire d'un EPCI
peut, l'année suivant celle du rattachement de la commune à
l'EPCI, décider,
à la majorité simple
de ses
membres, de voter son taux de taxe professionnelle «
dans la
limite du taux moyen de la taxe professionnelle de l'établissement
public de coopération intercommunale et de la commune rattachée
constaté l'année précédente, pondéré
par l'importance relative des bases imposées au profit de
l'établissement public de coopération intercommunale et de la
commune
».
Concrètement, cela implique la possibilité, pour l'EPCI à
TPU, de recalculer un taux moyen pondéré, pour le vote du taux de
taxe professionnelle unique, en tenant compte du taux et des bases de taxe
professionnelle de la commune rattachée.
Le
2
du II
bis
de l'article 1638
quater
du code
général des impôts inséré par le
présent article précise les modalités d'application du 1,
en fonction de la situation de la commune préalablement à son
rattachement.
Ainsi, le
a
dispose que lorsque la commune rattachée était
auparavant membre d'un EPCI à TPU, le taux moyen pondéré
tient compte des produits perçus par cet EPCI et des bases
imposées à son profit sur le territoire de cette commune.
Le
b
prévoit le cas où la commune rattachée
était auparavant membre d'un EPCI sans fiscalité propre ou
à fiscalité propre additionnelle.
Le
c
dispose que le nouveau taux calculé par l'EPCI selon les
dispositions prévues au 1, s'applique dans toutes les communes
dès la première année, ou, en fonction des
différences de taux constatées, entraîne la mise en oeuvre
d'une procédure de rapprochement entre les taux.
Il est précisé que, «
pour l'application de
ces dispositions, il est tenu compte des taux effectivement appliqués
sur le territoire des communes lorsqu'un processus de réduction des
écarts de taux était en cours ou, à défaut, du taux
de l'établissement public de coopération intercommunale qui
s'était substitué aux communes pour l'application des
dispositions de la taxe professionnelle
». Par conséquent,
si le conseil communautaire décide de voter un nouveau taux de taxe
professionnelle unique en tenant compte des taux et des bases de taxe
professionnelle de la commune, une nouvelle procédure de rapprochement
entre les taux pourrait être engagée pour l'ensemble des communes
membres, à partir de leur taux de l'année précédant
celle ou une telle décision aura été prise.
Il est précisé que pour la mise en oeuvre d'une telle
procédure, le taux pris en compte pour la commune rattachée tient
compte, si elle faisait auparavant partie d'un EPCI sans fiscalité
propre ou à fiscalité propre additionnelle, du taux de l'EPCI.
Le
3
précise que «
les dispositions du IV (nouveau)
de l'article 1636 B decies ne sont pas applicables au montant
reporté au titre de l'année de rattachement et des deux
années antérieures
». Il convient de rappeler que
le IV de l'article 1636 résulte des dispositions de l'article 69
nonies
du projet de loi de finances pour 2004, issu de l'adoption par
l'Assemblée nationale d'un amendement proposé par notre
collègue député Didier Migaud, avec l'avis favorable du
gouvernement. Ce dispositif prévoit la possibilité pour un EPCI
de capitaliser sur trois années ses droits à augmentation de la
taxe professionnelle. Le « montant reporté » reprend
la formulation mentionnée dans le dernier alinéa du IV (nouveau)
de l'article 1636 B
decies
, et se rapporte aux droits à
augmentation des taux de professionnelle
« capitalisés » par l'EPCI. Il semble
cohérent de ne pas appliquer à un nouveau périmètre
des droits à augmentation acquis préalablement à son
extension.
Cette précision vise à neutraliser la possibilité
d'utiliser cette disposition lorsqu'un EPCI fait usage de la possibilité
offerte par le présent article. Dès lors qu'il vote un taux de
taxe professionnelle unique à partir d'un nouveau taux moyen
pondéré, lui permettre de mettre en oeuvre cette capitalisation
impliquerait de procéder à des calculs complexes et pourrait
aboutir à des augmentations importantes de taxe professionnelle sur le
territoire de l'EPCI.
Le
II
du présent article modifie les références qui
sont faites dans plusieurs articles du code général des
impôts, afin de prendre en compte l'insertion du II
bis
dans
l'article 1638
quater
par le présent article.
Le
III
du présent article indique que les dispositions du I sont
applicables à compter de 2004.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances rappelle qu'un amendement ayant un objet
similaire avait été présenté au Sénat par
notre collègue Michel Charasse et les membres du groupe socialiste,
à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2003. Le
ministre délégué au budget et à la réforme
budgétaire, M. Alain Lambert, avait indiqué que le gouvernement
approuvait l'objectif visé par l'amendement, mais que le dispositif
proposé n'était pas satisfaisant. Suite à l'engagement du
gouvernement de trouver une solution à ce problème, l'amendement
avait été retiré.
Le présent article répond au souhait qui avait été
exprimé à l'occasion de la présentation de l'amendement
précité, en permettant de prendre en compte le taux et les bases
de taxe professionnelle de la nouvelle commune membre et de revoir
l'échelonnement dans le temps la convergence des taux des communes vers
le taux communautaire.
Votre commission se félicite qu'une rédaction satisfaisante ait
été trouvée afin de régler cette difficulté.
Elle considère en effet que le présent article permettra
d'inciter certaines communes à intégrer un établissement
de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique,
alors que les modalités prévues par le droit actuel peuvent
constituer un obstacle à l'extension du périmètre de
certains groupements.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 30 terdecies
Assouplissement des
modalités de fixation du montant de l'attribution de compensation et des
conditions de sa révision
Commentaire : le présent article additionnel a
pour
objet de permettre aux conseils municipaux des communes membres d'un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
à taxe professionnelle unique (TPU) de fixer librement le montant de
l'attribution de compensation et les conditions de sa révision, à
la majorité des trois quarts représentant les quatre
cinquièmes de la population ou des quatre cinquièmes
représentant les trois quarts de la population.
I. LE DROIT EXISTANT
L'attribution de compensation
versée par un groupement à taxe
professionnelle unique (TPU) à ses communes membres, dont le
régime est fixé par les dispositions de l'article 1609
nonies
C du code général des impôts, constitue
une dépense obligatoire
.
Sa formule de calcul est
définie par la loi
et diffère en fonction du régime
fiscal du groupement l'année précédant la mise en place de
la TPU.
Son montant ne peut être indexé
. Il peut, en outre,
être diminué par décision du conseil communautaire
après accord des conseils municipaux des communes concernées, ou
encore dans les cas suivants :
- à l'occasion de chaque nouveau transfert de charges ;
- si une diminution des bases imposables de taxe professionnelle réduit
le produit de la TPU (dans ce cas, les attributions de compensation sont
réduites dans la même proportion pour chaque commune).
La loi interdit donc que l'attribution de compensation soit indexée
à la hausse
, ce qui revient à la plafonner, même dans
le cas où les bases de taxe professionnelle augmenteraient.
Le système actuel de calcul des montants des attributions de
compensation n'est pas sans poser certains problèmes
, et ce,
d'autant plus que
l'évaluation des charges
à laquelle la
commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges
procède
a un caractère irréversible
pour la
détermination des montants correspondants.
L'article 123 du projet de loi relatif aux responsabilités locales,
adopté en première lecture par le Sénat, prévoit un
assouplissement de ces dispositions, en permettant de fixer librement le
montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa
révision, sous réserve de l'unanimité des conseils
municipaux des communes membres de l'EPCI.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article additionnel permet aux
de fixer librement,
sous la condition d'une délibération concordante des trois
quarts des conseils municipaux des communes membres représentant au
moins les quatre cinquièmes de la population de celles-ci ou des quatre
cinquièmes des conseils municipaux représentant au moins les
trois quart de la population
:
- d'une part,
le montant de l'attribution de compensation
;
- d'autre part,
les conditions de sa révision
.
Il s'agit donc d'une souplesse supplémentaire accordée aux EPCI
qui adoptent la taxe professionnelle unique, qui n'est toutefois rendue
possible qu'à la condition qu'une majorité très
significative des conseils municipaux des communes membres de l'EPCI à
taxe professionnelle unique puisse se mettre d'accord.
L'assouplissement proposé par le présent article permettra de
mettre fin aux difficultés rencontrées par certaines communes du
fait des modalités d'évaluation des charges
transférées et du plafonnement des attributions de compensation
déterminées en conséquence de cette évaluation. Il
accorde une place plus importante à la liberté locale et à
l'établissement de relations contractuelles entre l'EPCI et ses communes
membres.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 30 quaterdecies (nouveau)
Renforcement des dispositions
répressives en matière de contributions
indirectes
Commentaire : le présent article vise à
accroître le dispositif de sanctions applicables en matière de
revente illicite de tabacs et tend à faciliter la mise en oeuvre des
poursuites judiciaires en matière de contributions indirectes.
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur
proposition du gouvernement, tend à accroître le dispositif de
sanctions applicables en matière de revente illicite de tabacs et
à faciliter la mise en oeuvre des poursuites judiciaires en
matière de contributions indirectes.
I. UN RENFORCEMENT DES SANCTIONS FISCALES AFIN DE LUTTER CONTRE LA REVENTE
ILLICITE DE TABACS
Le
I
du présent article propose de renforcer les sanctions
fiscales applicables en cas de fraude en matière de tabacs.
L'article 1791 du code général des impôts fixe le
principe des sanctions fiscales en matière de contributions indirectes.
Il dispose que,
sous réserve de dispositions
spéciales
, toute infraction en matière de contributions
indirectes et toute manoeuvre ayant pour but ou pour résultat de frauder
ou de compromettre ces droits sont punies d'une amende de 15 euros à 750
euros, d'une pénalité dont le montant est compris entre une et
trois fois celui des droits, taxes, redevances, soultes ou autres impositions
fraudés ou compromis, sans préjudice de la confiscation des
objets, produits ou marchandises saisis en contravention.
L'article 1793 A du code général des impôts prévoit
en outre que les infractions commises en matière de tabacs donnent lieu
à une pénalité dont le montant est compris entre une et
trois fois l'amende de 15 euros à 750 euros prévue à
l'article 1791, lorsqu'il ne peut être fait application des autres
pénalités mentionnées à cet article.
Le I du présent article tend à insérer un article
additionnel après l'article 1791
bis
du code
général des impôts, afin de prévoir que la
pénalité de une à trois fois le montant des droits
prévue à l'article 1791 précité est
fixée de une à cinq fois le montant des droits fraudés en
cas de fabrication, de détention, de vente ou de transports illicites de
tabacs.
Les autres dispositions de l'article 1791, qui sont des dispositions
génériques, s'appliqueraient sans changement.
Ces dispositions s'appliqueraient quelles que soient l'espèce et la
provenance de ces tabacs fabriqués.
Le I du présent article précise que seraient
considérés et punis comme fabricants frauduleux, en application
des a, b et c du 10° de l'article 1810 du code général des
impôts
191(
*
)
:
- les particuliers chez lesquels il est trouvé des ustensiles, machines
ou mécaniques propres à la fabrication ou à la
pulvérisation et, en même temps, des tabacs en feuilles ou en
préparation, quelle qu'en soit la quantité, ou plus de 10
kilogrammes de tabacs fabriqués non revêtus des marques de
l'administration ;
- ceux qui font profession de fabriquer pour autrui ou fabriquent
accidentellement, en vue d'un profit, des cigarettes avec du tabac à
fumer ;
- les préposés aux entrepôts et à la vente des
tabacs qui falsifient des tabacs manufacturés.
Cette mesure participe de la volonté de lutter plus efficacement contre
la revente illicite de tabacs. Votre commission des finances approuve cette
volonté de lutter contre ces trafics. Elle s'interroge toutefois sur la
portée réelle de l'augmentation de la sanction fiscale, qui
paraît essentiellement constituer un témoin de la
détermination du gouvernement de lutter contre la revente illicite des
tabacs. En revanche, il pourrait être envisagé d'adapter les
sanctions pénales afin de lutter plus efficacement contre les fraudes et
les agressions dont peuvent, par exemple, faire l'objet les buralistes.
II. DE NOUVELLES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MISE EN oeUVRE DES
POURSUITES JUDICIAIRES EN MATIÈRE DE CONTRIBUTIONS INDIRECTES
Le
II
du présent article tend à insérer deux
articles après l'article L. 239 du livre des procédures
fiscales, précisant les dispositions particulières aux
contributions indirectes applicables en matière d'exercice des
poursuites pénales. Le champ de ce II du présent article est donc
plus large que le champ du I, puisqu'il vise l'ensemble des contributions
indirectes, et pas seulement les tabacs.
Le nouvel article L. 239 A du livre des procédures fiscales tendrait
à prévoir que les dispositions de droit commun sur l'instruction
des flagrants délits devant les tribunaux correctionnels sont
applicables dans les cas où une peine d'emprisonnement est
prévue.
Cette disposition permettrait la
comparution immédiate
des
auteurs de ces flagrants délits, ce qui est actuellement impossible. La
procédure de comparution immédiate devrait permettre de juger
dans les meilleurs délais les personnes concernées et de
procéder à l'incarcération immédiate de celles
à l'encontre desquelles une peine de prison aura été
prononcée à l'issue de l'instance.
Le nouvel article L. 239 B du livre des procédures fiscales tendrait
à prévoir que, dans les cas où une peine d'emprisonnement
est prévue, le ministère public peut exercer l'action pour
l'application des sanctions fiscales accessoirement à l'action
publique.
En matière de contributions indirectes, conformément aux
dispositions de l'article L. 235 du livre des procédures fiscales, les
poursuites visant à l'application des sanctions fiscales sont
exclusivement exercées par l'administration, le ministère public
étant compétent pour réclamer les peines d'emprisonnement.
En revanche, s'agissant des infractions douanières, le ministère
public peut exercer l'action fiscale accessoirement à l'action publique,
ce qui permet d'assurer l'application des peines d'amende, notamment en cas
d'absence de l'administration des douanes à l'instance.
L'alignement de la procédure applicable en matière de
contributions indirectes sur la procédure douanière a donc paru
souhaitable dans la mesure où cela correspond à un
souci de
bonne administration de la justice
.
Par ailleurs, dans les cas de constatation d'infractions mixtes ou lorsque
coexistent une infraction de droit commun et une infraction fiscale (par
exemple lorsque l'infraction de droit commun de vol de tabac manufacturé
s'accompagne d'une infraction fiscale subséquente d'atteinte au monopole
d'Etat de vente au détail des tabacs manufacturés),
l'administration aurait désormais la possibilité de recourir
à l'acte introductif d'instance fiscale, qui permet de saisir le
procureur de la République afin que celui-ci demande l'ouverture d'une
information judiciaire, destinée à éclaircir les
circonstances entourant l'accomplissement des infractions concernées.
Votre commission des finances approuve le principe de ces mesures relatives
à la mise en oeuvre des poursuites judiciaires, qui sont de nature
à améliorer la lutte contre la fraude.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 30 quindecies (nouveau)
Aménagement des dispositifs
d'exonération de cotisations sociales patronales prévus dans le
cas des nouvelles zones franches
urbaines
Commentaire : le présent article propose
d'apporter
certains aménagements aux exonérations de cotisations sociales
patronales que la loi du 1
er
août 2003 d'orientation et
de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit
dans le cas des nouvelles zones franches urbaines, afin notamment de les rendre
conformes aux contraintes communautaires en matière de concurrence.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par le gouvernement.
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES DES ENTREPRISES
ET DES ASSOCIATIONS SITUÉES EN ZONE DE REDYNAMISATION URBAINE
1. Présentation du dispositif
L'article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
prévoit que, dans certaines conditions, les gains et
rémunérations versés aux salariés employés
dans les zones franches urbaines (ZFU) sont exonérés des
cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales,
des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de
transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au
logement. Cette exonération se fait dans la limite du produit du nombre
d'heures rémunérées par le montant du SMIC majoré
de 50 %.
Cette exonération prévue est applicable pendant une
période de
cinq ans
, suivie d'une sortie en
« sifflet », l'exonération étant maintenue de
manière dégressive pendant les trois années suivantes au
taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième
année et de 20 % la troisième année.
2. L'extension de l'exonération aux associations situées en ZFU, par la loi du 1 er août 2003
L'article 12-1 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
relative
à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville,
inséré par la loi précitée du 1
er
août 2003, à l'initiative de notre collègue Pierre
André, étend cette exonération aux
associations
implantées dans une ZRU ou une ZFU.
L'exonération est ouverte, dans la limite de
15 salariés
,
au titre de l'emploi de salariés résidant dans la ZRU ou la ZFU,
dont l'activité «
réelle, régulière et
indispensable à l'exécution du contrat de travail
»
s'exerce principalement dans ces zones.
B. L'EXONÉRATION DE COTISATIONS D'ASSURANCE-MALADIE DES ARTISANS
ET COMMERÇANTS SITUÉS EN ZONE DE REDYNAMISATION URBAINE
1. Présentation du dispositif
L'article 146 de la loi de finances initiale pour 2002
prévoit que les personnes exerçant une activité non
salariée non agricole et qui sont installées dans une
zone de
redynamisation urbaine (ZRU)
sont
exonérées de cotisations
sociales au titre de l'assurance maladie des artisans et
commerçants
192(
*
)
pendant
5 ans
, la possibilité d'entrer dans le dispositif
expirant au
31 décembre 2004
.
En application de l'article 30 de la loi précitée du
1
er
août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville
et la rénovation urbaine, inséré à l'initiative de
notre collègue Jean-Paul Alduy, la possibilité d'entrer dans ce
dispositif a été étendue jusqu'au
31 décembre
2008
(au lieu du 31 décembre 2004).
2. L'extension à 10 ans de la durée d'exonération par la loi du 1 er août 2003
L'article 30 de la loi du 1
er
août 2003
précitée a étendu la durée de l'exonération
à
10 ans
si le début de la première activité
non salariée dans la ZRU est intervenu
entre le 31 juillet 1998 et le
31 juillet 2003
.
Cette extension résulte d'un amendement de notre collègue
député Alain Venot, adopté par l'Assemblée
nationale en première lecture et rétablie par la commission mixte
paritaire,
après sa suppression par le Sénat.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article, résultant d'un
amendement du
gouvernement
, propose d'apporter quelques aménagements aux
exonérations sociales
prévues par la loi du 1
er
août 2003 précitée. Il s'agit :
- de les
mettre en conformité avec les règles communautaires
de concurrence
;
- de
supprimer l'extension à 10 ans
de la durée
d'exonération de cotisations d'assurance-maladie des artisans et
commerçants, qui avait été adoptée malgré
l'opposition du Sénat ;
- d'apporter quelques
améliorations techniques.
A. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES DE
CONCURRENCE DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES
PRÉVUES PAR LA LOI DU 1
ER
AOÛT 2003
Ainsi que votre rapporteur général l'a souligné dans le
commentaire de l'article 30
septies
du présent projet de loi de
finances rectificative, le projet de loi d'orientation et de programmation pour
la ville et la rénovation urbaine a été discuté
avant
d'avoir été autorisé par la Commission
européenne, ce qui avait été justement
déploré par notre collègue Eric Doligé, rapporteur
pour avis au nom de votre commission des finances. Les échanges entre la
Commission européenne et le gouvernement se sont poursuivis jusqu'au 18
novembre 2003, date à laquelle le gouvernement
s'est engagé
à mettre en oeuvre les mesures demandées par la Commission
européenne
, afin de rendre le régime des nouvelles ZFU
conforme au droit communautaire de la concurrence.
Le présent article propose à cette fin de modifier le
régime des exonérations de
cotisations sociales
patronales
, l'article 30
septies
du présent projet de loi de
finances rectificative proposant des dispositions analogues en matière
d'exonérations
fiscales
.
Le 1° du III du présent article propose de modifier
l'article 12
de la loi précitée du 14 novembre 1996
, relatif au
régime d'exonération de
cotisations sociales patronales
applicable aux entreprises situées en ZFU, afin de préciser que
les conditions qu'il fixe à cet égard s'appliquent exclusivement
à la
première génération
de ZFU.
La
nouvelle génération
de ZFU serait soumise à des
dispositions
plus restrictives
, prévues par le 2° du III du
présent article, qui tend à insérer un II
bis
à l'article 12 précité de la loi du 14 novembre 1996.
1. Le respect de la règle communautaire de minimis
Le
présent article propose en particulier de garantir le respect de la
règle communautaire dite
de minimis
193(
*
)
.
On rappelle que cette
règle fixe à
100.000 euros
par entreprise, sur trois
ans, le
montant total des aides
qui peuvent être accordées
librement.
Le deuxième alinéa du texte proposé par le 2° du III
du présent article pour le II
bis
de l'article 12
précité de la loi du 14 novembre 1996 prévoit
explicitement que, pour les contribuables dont un établissement est
implanté dans une nouvelle ZFU au 1
er
janvier 2004,
l'exonération de cotisations sociales patronales
s'applique dans
les limites prévues par le règlement communautaire relatif
à la règle
de minimis
194(
*
)
.
Selon les indications fournies à votre rapporteur général,
le gouvernement
ne disposerait pas d'évaluations
de l'impact de
la règle
de minimis
sur le montant global des exonérations
accordées dans les nouvelles ZFU. Il faut cependant indiquer que 85 %
des 10.000 entreprises concernées ont moins de 5 salariés.
Le
nombre d'entreprises concernées devrait donc être faible
, dans
la mesure où plus une entreprise est petite, moins elle risque de
bénéficier d'une aide supérieure à 100.000 euros
sur trois ans.
2. Autres dispositions
D'autres
dispositions visent à permettre le respect des règles
communautaires de concurrence dans le cas des nouvelles ZFU.
Pour être éligible, une entreprise devrait répondre
cumulativement
aux conditions suivantes.
Tout d'abord, elle devrait être une PME, au sens
du droit
communautaire
195(
*
)
.
Ainsi,
elle devrait employer moins de 50 salariés et, soit avoir
réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 7
millions d'euros au cours de l'exercice, soit avoir un total de bilan
inférieur à 5 millions d'euros, ces seuils étant
portés à compter du 1
er
janvier 2005 à 10
millions d'euros dans chaque cas.
Ensuite, elle devrait répondre à des critères
d'indépendance.
Son capital ou ses droits de vote ne devraient
pas être contrôlés, directement ou indirectement, par une ou
plusieurs entreprises employant 250 salariés ou plus et dont le chiffre
d'affaires annuel excède 50 millions d'euros ou dont le total du bilan
annuel excède 43 millions d'euros.
Enfin,
certains secteurs
ne pourraient pas bénéficier de
l'exonération : la sidérurgie, la construction navale,
fabrication de fibres textiles artificielles et synthétiques, la
construction automobile et le secteur des transports routiers de marchandises.
3. Deux dispositions de coordination
Le
présent article propose
deux dispositions de coordination.
Le V
quater
de l'article 12 précité de la loi du 14
novembre 1996 fixe le régime de l'exonération de cotisations
sociales patronales dans le cas des entreprises implantées dans les
nouvelles ZFU
. Il indique en particulier que cette exonération
est applicable aux gains et rémunérations versés par les
entreprises «
mentionnées au II et aux deuxième et
troisième alinéas du III
», c'est-à-dire
à celles répondant aux mêmes critères que ceux en
vigueur dans le cadre de la première génération de ZFU.
Par coordination, le 5° du III du présent article propose que
soient éligibles seulement les gains et rémunérations
versés par les entreprises «
mentionnées au II
bis
» de l'article 12 précité proposé par le
présent article, c'est-à-dire celles respectant les règles
de concurrence précitées.
De même, le 3° du III du présent article propose de
préciser que le III de l'article 12 précité de la loi du
14 novembre 1996, relatif aux exonérations dans le cas des entreprises
qui s'implantent ou sont créées dans une ZFU ou y créent
un établissement postérieurement à la date de sa
délimitation, s'applique exclusivement à la première
génération de ZFU.
B. LA SUPPRESSION DE L'EXTENSION À 10 ANS DE LA DURÉE
D'EXONÉRATION DE COTISATIONS D'ASSURANCE-MALADIE DES ARTISANS ET
COMMERÇANTS
1. La disposition proposée
Le I du
présent article tend à
supprimer l'extension à 10
ans
de la durée d'exonération de cotisations
d'assurance-maladie des artisans et commerçants des entreprises
situées en ZRU. Il est pour cela proposé :
- d'une part, de supprimer le deuxième alinéa du I de l'article
146 précité de la loi de finances pour 2002, qui étend la
possibilité d'entrer dans ce dispositif jusqu'au 31 décembre
2008, et étend à 10 ans de la durée de
l'exonération si le début de la première activité
non salariée dans la ZRU est intervenu entre le 31 juillet 1998 et le 31
juillet 2003 ;
- d'autre part, de modifier le premier alinéa du I de l'article 146
précité, afin d'y inclure l'extension au 31 décembre 2008
de la possibilité d'entrer dans le dispositif.
2. Le retour au texte du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine voté par le Sénat
La
suppression de cette extension correspond à un
retour
au texte du
projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la
rénovation urbaine
voté par le Sénat.
Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, saisie
pour
avis
, avait en effet
supprimé cette disposition.
Sa
position s'expliquait par une
double considération.
Tout d'abord, les dispositions proposées par l'Assemblée
nationale étaient contraires au principe qui consistait à
concentrer les exonérations fiscales et sociales sur les ZFU
, qui
correspondaient aux quartiers les plus défavorisés des ZRU, et,
contrairement aux ZRU, semblaient efficaces en terme de créations
d'emplois.
Ensuite, elles
auraient alourdi le coût
des exonérations
fiscales et sociales en vigueur dans le cadre de la politique de la ville, ce
qui ne semblait pas souhaitable, compte tenu en particulier de la situation
budgétaire et du coût important des nouvelles ZFU.
Notre collègue Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de notre
commission des finances, s'était néanmoins
rallié
à l'amendement précité de notre collègue Jean-Paul
Alduy, tendant à étendre jusqu'au
31 décembre 2008
la possibilité d'entrer dans le dispositif d'exonération,
considérant que ses dispositions étaient
financièrement
acceptables.
La
commission mixte paritaire
a cependant
rétabli
l'extension à 10 ans de la durée de l'exonération,
adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.
Votre commission des finances se félicite de ce retour au texte
voté par le Sénat.
C. QUELQUES AMÉLIORATIONS TECHNIQUES
1. L'amélioration technique du régime d'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux associations
Le II du
présent article propose d'apporter quelques
améliorations
techniques
au régime d'exonération de cotisations sociales
patronales applicable aux
associations situées dans une ZFU
,
défini par l'article 12-1 de la loi du 14 novembre 1996
précitée, et résultant d'une disposition de la loi du
1
er
août 2003 précitée adoptée à
l'initiative de notre collègue Pierre André.
Son 1° est rédactionnel.
Son 2° améliore la rédaction de l'article 12-1
précité et prévoit que cette exonération est
subordonnée à la condition que l'employeur soit
à jour
de ses obligations à l'égard de l'organisme de recouvrement des
cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales
ou ait souscrit un engagement d'apurement progressif de ses dettes, comme
dans le cas du régime existant dans le cas des entreprises.
Son 3° est rédactionnel.
Son 4° a pour objet
d'éviter qu'une association
bénéficie successivement
de l'exonération
prévue dans le cas des
entreprises
(défini par l'article
12 de la loi précitée du 14 novembre 1996) et de celle
prévue pour les
associations.
Il propose à cette
fin de compléter l'article 12-1 précité par quatre
alinéas, prévoyant en particulier qu'une association remplissant
simultanément les conditions fixées par les deux régimes
d'exonération doit opter pour l'un ou l'autre régime.
2. La suppression de dispositions tombées en désuétude
a) La
suppression de dispositions relatives aux mécanismes de sortie du
dispositif ZFU
Par ailleurs, le 4° du III du présent article propose de supprimer
les dispositions relatives à certains mécanismes de sortie
du dispositif ZFU,
tombées en désuétude.
Les dispositions concernées sont celles des troisième à
septième alinéas du V
bis
de l'article 12
précité de la loi du 14 novembre 1996, qui prévoient :
- les modalités de sortie des entreprises exonérées
à 50 % les cinq premières années (la loi du 1
er
août 2003 précitée ne prévoyant que des
exonérations à 100 %) ;
- la possibilité, pour les entreprises éligibles à la
réduction de charges sociales dans le cadre du dispositif dit
« Aubry I » de réduction du temps de travail,
d'opter opter soit pour celle-ci, soit pour le dispositif de sortie en sifflet.
b) La suppression d'une disposition relative aux départements
d'outre-mer
Le 6° du III du présent article propose de
supprimer
une
disposition prévoyant la possibilité, pour les entreprises
situées dans les départements d'outre-mer,
d'opter
entre
les exonérations de charges sociales prévues par le régime
ZFU et celles prévues par la loi n° 94-638 du 25 juillet
1994
196(
*
)
.
En effet, cette disposition était
tombée en
désuétude
, du fait notamment de la loi n° 2000-1207 du
13 décembre 2000 pour l'outre-mer et de la loi n° 2003-660 du 21
juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, récemment adoptée.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est
globalement favorable
au
présent article, qui
prend en compte certaines des
préoccupations qu'elle avait exprimées lors de la discussion de
la loi du 1
er
août 2003 précitée.
Elle se réjouit en particulier qu'il mette les dispositions fiscales
adoptées à cette occasion
en conformité avec le droit
communautaire
, et qu'il
supprime l'allongement de la durée de
certaines exonérations en ZRU
, coûteuse et sans doute peu
efficace.
Elle vous propose néanmoins plusieurs amendements, tendant :
- à apporter des améliorations
rédactionnelles
;
- à
harmoniser
les règles d'éligibilité
proposées par le présent article afin de prendre en
considération les contraintes communautaires (en particulier en
matière d'application de la règle
de minimis
, de taille de
l'entreprise, d'indépendance de l'entreprise et de secteurs non
éligibles) avec celles proposées dans le domaine fiscal par
l'article 30
septies
du présent projet de loi de finances
rectificative (certaines différences étant involontaires et
source d'une complexité juridique excessive).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 30 sexdecies (nouveau)
Conséquences fiscales de la
transformation statutaire des
« incubateurs »
Commentaire : le présent article tend à
neutraliser les conséquences fiscales des changements de statuts des
incubateurs qui ont actuellement la forme d'association.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Le rôle des « incubateurs » est de fournir des
services à des créateurs d'entreprises ou à des jeunes
entreprises
197(
*
)
. Ces
incubateurs labellisés par le ministère suite à un appel
à projets lancé en 1999 sont au nombre de 29. La plupart d'entre
eux ont le statut d'association et seuls quelques uns d'entre eux sont, soit
société anonyme, soit groupement d'intérêt publique,
soit groupement d'intérêt économique ou même service
d'un établissement d'enseignement supérieur.
Dans le cadre du «
Plan innovation
»
présenté le 9 avril 2003 par les ministres
déléguées à l'industrie, Mme Nicole Fontaine, et
à la recherche et aux nouvelles technologies, Mme Claudie
Haigneré, il a été décidé de
pérenniser ces structures et conclure avec elles des contrats
d'objectifs.
Celles d'entre elles qui ont la forme d'association devront toutefois
faire
évoluer leurs statuts
,
- soit en devenant société anonyme, groupement
d'intérêt public ou groupement d'intérêt
économique ;
- soit en prévoyant au sein de leur conseil d'administration un
commissaire du gouvernement.
Dans l'état actuel du droit fiscal, la transformation d'une association
en société anonyme, groupement d'intérêt
économique ou groupement d'intérêt public entraîne la
dissolution de l'ancienne association et la taxation immédiate non
seulement des profits courants, mais surtout des provisions, qui doivent alors
être rapportées, et des plus-values latentes.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article a été adopté par
l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue
député Hervé Novelli, avec l'avis favorable du
gouvernement.
Il propose
neutraliser l'incidence fiscale
des changements de statuts
choisis par les associations qui ont «
pour objet de fournir des
prestations de services à es créateurs d'entreprises ou à
des jeunes entreprises
» en prévoyant que cette
transformation «
n'entraîne pas la création d'une
personne morale nouvelle
». Ainsi, comme lorsque qu'une
société anonyme se transforme en société à
responsabilité limitée, il n'y aurait pas de taxation
immédiate des plus-values latentes, ni des provisions
éventuellement constituées.
Cette neutralisation s'appliquerait aux transformations
réalisées entre le 1
er
janvier 2004 et le 31
décembre 2006.
Elle devrait toutefois n'avoir qu'un faible effet d'encouragement sur les
associations pour changer de statut, compte tenu des contraintes qui
s'attachent aux autres statuts proposés.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification
.