III. - AUTRES MESURES
ARTICLE 42
Suppression de la contribution alimentant le Fonds de
compensation des risques de l'assurance de la
construction
Commentaire : le présent article vise à
supprimer au 1
er
janvier 2005 la contribution alimentant le Fonds de
compensation de l'assurance de la construction.
I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
A. UN FONDS DONT LA PRINCIPALE MISSION ARRIVE À SON TERME
La réforme de l'assurance-construction de 1982 a mis en place un
système de capitalisation pour les chantiers ouverts à compter du
1
er
janvier 1983. Afin de couvrir également les chantiers
antérieurs à cette date, elle a créé le Fonds de
compensation des risques de l'assurance de la construction
217(
*
)
chargé à titre
provisoire de financer les sinistres de responsabilité décennale
qui surviendraient à compter du 1
er
janvier 1983 sur des
chantiers ouverts avant cette date. Conformément aux dispositions de
l'article L. 431-14 du code des assurances, le Fonds de compensation des
risques de l'assurance de la construction (FCAC) a aujourd'hui une
triple
mission
:
- il est chargé d'indemniser les entreprises d'assurance des
sinistres qui trouvent leur origine dans les chantiers ouverts avant le 31
décembre 1982 ;
- il est chargé de compenser les incidences financières de
l'évolution des coûts de construction sur les garanties
d'assurance décennale ;
- il contribue au financement d'actions de prévention des
désordres et de promotion de la qualité dans la
construction ; il mène cette action par l'intermédiaire de
l'Agence de qualité construction financée par une subvention du
fonds (2 millions d'euros en 2003 et 2004).
B. DES RESSOURCES AUJOURD'HUI SUFFISANTES
1. Nature des ressources du fonds
Pour
assurer ses missions, le fonds dispose d'une «
contribution des
assurés assise sur les primes ou cotisations d'assurance
émises à compter du 1
er
janvier 1986 et correspondant
aux garantie d'assurance des dommages à la construction ainsi qu'aux
garanties d'assurance décennale souscrites par toute personne (...) pour
couvrir sa responsabilité dans les travaux de
bâtiment
».
Le taux de la contribution est de 4 % en ce qui concerne les primes ou
cotisations d'assurance payées par les entreprises artisanales et de
12,5 % en ce qui concerne les autres primes ou cotisations d'assurance (ces
dispositions sont reprises dans l'article 1635
bis
AB du code
général des impôts).
Il a également bénéficié, à titre provisoire
entre 1991 et 1996
, d'une
contribution additionnelle
due par
toute personne ayant souscrit un contrat d'assurance de responsabilité
décennale pour couvrir sa garantie dans les travaux de bâtiment.
Le taux de cette contribution additionnelle était de 0,4 %.
Le cas échéant, il peut avoir recours à l'
emprunt
.
Le fonds est géré par la Caisse centrale de réassurance,
détenue à 100 % par l'Etat et la COFACE.
2. Situation financière
Après avoir traversé une longue période de
difficultés financières (1985-1996)
218(
*
)
, le fonds est aujourd'hui largement
équilibré financièrement.
A tel point que la réduction du stock de sinistres à la charge du
fonds a permis de diminuer en 2003
219(
*
)
le taux de la contribution de 8,5 %
à 4 % en ce qui concerne les primes ou cotisations d'assurance
payées par les entreprises artisanales et de 25,5 % à 12,5 % en
ce qui concerne les autres primes ou cotisations d'assurance. Le produit annuel
de la contribution en 2003 et 2004 a ainsi été réduit
à
110 millions d'euros
.
Le stock de sinistres à la charge du fonds n'est plus
évalué qu'à 39 millions d'euros en 2003, 31 millions
d'euros en 2004 et 93 millions d'euros pour les sinistres restant à
couvrir au-delà. Le fonds aura honoré toutes ses dettes en 2003.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
1. La suppression de la contribution des assurés
Le
présent article propose de poursuivre la réforme engagée
l'année dernière et de supprimer la cotisation des assurés
qui alimente le fonds. Sa trésorerie existante lui permettrait en effet
de liquider l'ensemble des dossiers restant à traiter et de rembourser
les dettes contractées. La suppression de la contribution des
assurés vise donc à éviter le gonflement inutile de la
trésorerie du fonds et à faire profiter les assurés de la
baisse d'activité enregistrée.
Pour ce faire, le
I
du présent article propose d'abroger
plusieurs dispositions :
- les cinquième à septième alinéas, ainsi que
le onzième alinéa, de l'article L. 431-14 du code des assurances
relatifs à la contribution des assurés ;
- les huitième à douzième alinéas du
même article relatifs à la contribution additionnelle qui a
disparu depuis 1996 ;
- le treizième alinéa du même article qui autorisait
le fonds à recourir à l'emprunt ;
- l'article 1635
bis
AB du code général des
impôts qui reprenait les disposition du code des assurances relatives
à la contribution des assurés.
Le
II
du présent article prévoit que ces dispositions
seront applicables aux primes ou cotisations et, en cas de paiement
fractionné, aux fractions de primes ou cotisations, échues
à compter du 1
er
janvier 2005.
2. L'avenir du fonds
S'il
supprime toutes ses sources de financement, le présent article n'en
maintient pas moins le fonds lui-même qui demeure chargé de
régler les dossiers restants. Les actions de prévention et de
promotion de la qualité continueront d'être exercées par
l'Agence de qualité construction dans le cadre d'une convention liant
les parties prenantes et l'Etat, actuellement en négociation.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article
sans
modification
.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 42 bis (nouveau)
Mesures en faveur des
rapatriés
Commentaire : le présent article tend à
revaloriser l'allocation de reconnaissance et à prolonger certaines
mesures existantes en faveur du logement.
L'Assemblée nationale a introduit, sur proposition du gouvernement, le
présent article.
I. LA REVALORISATION DE L'ALLOCATION DE RECONNAISSANCE
L'allocation de reconnaissance en faveur des rapatriés, qui a
succédé à un dispositif de rente viagère, a
été instituée par l'article 67 de la seconde loi de
finances rectificative pour 2002
220(
*
)
. Ce dispositif s'adresse aux
personnes désignées par le premier alinéa de l'article 2
de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens
membres des formations supplétives et assimilées ou victimes de
la captivité en Algérie et de leurs conjoints ou ex-conjoints
survivants non remariés, dite « loi Romani »,
c'est-à-dire
221(
*
)
les
«
anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations
supplétives ayant servi en Algérie, qui ont conservé la
nationalité française en vertu de l'article 2 de
l'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines
dispositions concernant la nationalité française,
prises
en application de la loi n° 62-421 du 13 avril 1962 et qui ont fixé
leur domicile en France
»
222(
*
)
, ainsi qu'à leurs conjoints ou
ex-conjoints survivants non remariés.
Cette allocation est versée sous condition d'âge. Elle est
indexée sur le taux d'évolution en moyenne annuelle des prix
à la consommation de tous les ménages (hors tabac). Cette
allocation est affranchie d'impôt sur le revenu, de contribution sociale
généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement
de la dette sociale (CRDS).
L'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1999
223(
*
)
prévoit que
les conditions
d'attribution et le montant cette rente sont fixés par
décret
. Le montant de l'allocation de reconnaissance a
été fixé à
1.372 euros par an
224(
*
)
.
D'après le rapport de notre collègue député Michel
Diefenbacher
225(
*
)
, 12.600
personnes bénéficient de cette allocation, alors que seules 6.800
personnes bénéficiaient de la rente viagère, qui
était soumise à condition de ressources, et le coût de
cette allocation représente environ 16 millions d'euros (contre 9
millions d'euros pour la précédente rente viagère).
Le I du présent article propose d'intervenir dans le domaine
réglementaire pour préciser dans la loi le montant de
l'allocation : celui-ci serait porté à 1.830 euros à
compter du 1
er
janvier 2004.
II. LA PROLONGATION DE CERTAINES MESURES RELATIVES AU LOGEMENT
Le présent article comporte un second volet, qui tend à proroger
certaines mesures
226(
*
)
prévues par la loi du 11 juin 1994 précitée.
Ainsi, le
1° du II
du présent article propose de prolonger
d'un an la date d'échéance des articles 7 et 9 de cette loi.
Ces deux articles prévoient deux dispositifs
complémentaires :
- l'article 7 prévoit une
aide spécifique pour l'accession
à la propriété
, cumulable avec les aides de droit
commun, qui est réservée aux personnes non imposables à
l'impôt sur le revenu. D'un montant forfaitaire de 12.196 euros en 2003,
elle a bénéficié depuis l'origine à 1.155 harkis,
pour un montant de 14,1 millions d'euros depuis 1994 ;
- l'article 9 prévoit qu'un
secours exceptionnel
peut être
accordé par l'Etat
pour permettre la résorption d'un
surendettement
consécutif à une opération d'accession
à la propriété de la résidence principale
réalisée avant le 1
er
janvier 1994. Le rapport
précité de notre collègue député Michel
Diefenbacher chiffre le nombre de bénéficiaires de cette aide
à 890 personnes, pour un montant de 9,2 millions d'euros depuis 1994.
Dans les deux cas, les dossiers de demande de bénéfice de ces
mesures devaient être adressés avant le 31 décembre 2003.
Le
II
du présent article proroge cette date, en portant le
délai au 31 décembre 2004.
En outre, le
2° du II
du présent article prévoit
également une prorogation de l'aide spécifique de l'Etat à
l'amélioration de la résidence principale, prévue par
l'article 8 de la loi du 11 juin 1994 précitée. Le montant
maximum de cette aide est fixé à 7.600 euros. Elle est cumulable
avec toute autre forme d'aide prévue par le code de l'habitat et de
l'habitation.
Les dossiers de demande de cette aide spécifique devaient être
déposés avant le 31 décembre 2002
.
Cette aide est
donc caduque depuis le 1
er
janvier 2003.
Le rapport
précité de notre collègue député
Michel Diefenbacher précise que cette aide a été
versée à 5.200 harkis, pour un montant de 14,5 millions d'euros
depuis 1994.
Le présent article propose de réactiver cette mesure, en portant
la date limite de demande d'aide au 31 décembre 2004.
Le coût de ces mesures est évalué à
9 millions
d'euros
, dont 5,5 millions d'euros au titre de la
réévaluation de l'allocation de reconnaissance et 3,5 millions
d'euros au titre de la prolongation en 2004 des mesures en faveur du logement.
Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit une
ouverture de 18,5 millions d'euros sur le chapitre 46-32 « actions en
faveur des rapatriés » du budget de la santé, de la
famille, des personnes handicapées et de la solidarité, afin
d'ajuster la dotation aux besoins.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 42 ter (nouveau)
Recours par le service des essences aux
instruments financiers de couverture des risques économiques liés
à l'approvisionnement en produits
pétroliers
Commentaire : le présent article a pour objet
d'autoriser le service des essences des armées à recourir aux
instruments financiers de couverture des risques de variations de cours ou de
change liés à l'approvisionnement des armées en produits
pétroliers.
Dans le cadre de la modernisation de la gestion des armées, il est
proposé, à la suite d'un amendement du gouvernement, de modifier
les textes applicables à la gestion du compte de commerce
n° 904-20 «
Approvisionnement des armées en
produits pétroliers
» pour permettre au service des
essences de se couvrir contre les risques de variations de cours ou de taux de
change.
On peut rappeler que l'approvisionnement en produits pétroliers par le
service des essences des armées (SEA) fait, pour l'essentiel, l'objet de
marchés publics par appel d'offres lancés au niveau
européen. Les commandes pour un mois donné sont ainsi
passées le 25 du mois précédent. A cette date, le SEA
fournit une estimation de commandes pour dans deux mois, les prix des
carburants et le taux de conversion euro/dollar étant
déterminés par la moyenne des valeurs sur le mois
écoulé.
Compte tenu de la grande volatilité des cours, tant du pétrole
que du dollar, le ministère de la défense se trouve en position
de risque. Dans ces conditions, il est légitime pour lui de recourir aux
instruments financiers usuels utilisés par tous les grands
opérateurs privés.
Cette démarche, qui s'analyse comme une politique d'assurance, suppose
une intervention législative destinée à fixer les
objectifs poursuivis, en l'occurrence la couverture des risques, et autorisant
le compte de commerce géré par le service des essences à
effectuer ce type d'opération.
En effet, la loi de finances pour 1985, qui a autorisé l'ouverture de ce
compte de commerce, fixe limitativement la nature des opérations pouvant
y être retracées. On y inscrit uniquement en recettes les cessions
de produits pétroliers et les revenus de l'exploitation de
l'oléoduc Donge-Metz, et en dépenses l'achat de produits
pétroliers, le remboursement au budget de la défense de frais
engagés pour des cessions à des gouvernements étrangers et
les charges d'exploitation de l'oléoduc susmentionné.
Le ministre ne serait autorisé à effectuer ce type
d'opération que jusqu'au 31 décembre 2007. La mise en oeuvre
de ce dispositif devrait faire l'objet d'un rapport au Parlement, en
application du paragraphe 4 de l'article 54 de la loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois
de finances (LOLF). En d'autres termes, le présent article tend à
anticiper l'entrée en vigueur de la LOLF en demandant au
ministère de la défense d'établir, dès les
années 2004 et 2005, un rapport annuel de performance rendant compte de
l'utilisation de cette nouvelle facilité.
Si votre commission des finances approuve le principe de cette initiative, elle
s'interroge sur ses modalités et les risques encourus par le service des
essences. Celui-ci dispose-t-il des compétences
nécessaires ? Comment la politique de couverture sera-t-elle
déterminée, et par qui ? Comment, enfin, son application
sera-t-elle contrôlée ? Telles sont les questions auxquelles
elle souhaiterait que le gouvernement lui fournisse les explications et les
assurances indispensables.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 42 quater (nouveau)
Renforcement de l'immunité
d'exécution de l'Agence française de développement
Commentaire : le présent article a pour objet
d'accroître la sécurité juridique des concours financiers
accordés par l'Agence française de développement au profit
d'Etats étrangers, en précisant que les créances
nées des concours financiers qu'elle accorde ne peuvent faire l'objet de
saisies entre ses mains.
I. LES MENACES DE SAISIE PORTANT SUR LES CRÉANCES SUR L'AGENCE
FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT
A. DES TENTATIVES RÉCENTES DE SAISIE-ATTRIBUTION DANS LE CADRE DE
L'ACTION DE L'AFD AU CONGO
L'Agence française de développement (AFD), établissement
public industriel et commercial soumis à la loi bancaire et
opérateur-pivot de l'aide française au développement,
s'est au cours des dernières années vue notifier plusieurs
saisies-attributions sur les créances détenues sur elle par des
Etats étrangers, au titre des concours financiers qu'elle leur accorde.
Ces mesures d'exécution ont été plus
particulièrement mises en oeuvre dans le cadre des interventions de
l'AFD au Congo-Brazzaville
. A la suite d'une sentence arbitrale rendue par
la Cour internationale d'arbitrage de Lausanne le 31 juillet 1990
227(
*
)
, certains créanciers
privés de cet Etat, notamment japonais (domicilié au Bahrein) et
français, ont ainsi recherché la saisie d'actifs
228(
*
)
de l'Etat du Congo sur le territoire
français. Ces créanciers ont demandé à la justice
française, qui s'est prononcée à deux reprises en 2000, de
procéder à la saisie-attribution de sommes que détenait
l'AFD dans le cadre de son activité de payeur du Fonds de
solidarité prioritaire au Congo.
Deux procès-verbaux de saisie-attribution ont ainsi été
notifiés à l'AFD. Il a été dans les deux cas
répondu à l'huissier que
la saisie était
considérée comme inopérante
, et l'AFD n'a pas
donné suite au certificat de non-contestation, c'est-à-dire
à la demande de paiement.
Actuellement, les prêts souverains (qui constituent le vecteur
majoritaire d'aide) de l'AFD à l'Etat du Congo sont interrompus, en
application tant du régime de sanctions pour arriérés de
paiement
229(
*
)
que de ladite
procédure de saisie-attribution. Seuls sont instruits des prêts
non souverains. Le Congo, pays éligible à l'initiative pour les
pays pauvres très endettés (PPTE), devrait toutefois trouver
prochainement un accord avec le Fonds monétaire international
(décision de reprise des prêts et de point de départ PPTE),
qui déterminerait une négociation avec le Club de Paris,
notamment en vue de l'apurement des importants arriérés.
Bien qu'ayant fait l'objet de procédures de saisie-attribution, l'AFD
n'est pas directement impliquée dans les contentieux en cours
et n'a
pas été individuellement mise en cause, dans la décision
du tribunal de grande instance de Paris du 12 septembre 1996 et l'arrêt
de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 8 novembre 2000, en tant que
débitrice du Congo et
in fine
des créanciers saisissants.
Mais si l'AFD n'a pas été explicitement citée, les
jugements portaient sur l'ensemble des débiteurs français du
Congo, et peuvent donc potentiellement impliquer l'Agence de manière
plus exclusive.
B. LES MODALITÉS D'APPLICATION DE LA SAISIE-ATTRIBUTION
Il convient de rappeler que la procédure de saisie-attribution constitue
une innovation de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant
réforme des procédures civiles d'exécution
230(
*
)
. Il s'agit d'une mesure
d'exécution forcée qui, à la différence de la
saisie-arrêt à laquelle elle tend à se substituer, ne peut
porter que sur des créances de sommes d'argent.
L'article 42 de la loi précitée pose ainsi le principe suivant :
«
tout créancier muni d'un titre exécutoire constatant
une créance liquide et exigible peut, pour en obtenir le paiement,
saisir entre les mains d'un tiers les créances de son débiteur
portant sur une somme d'argent
, sous réserves des dispositions
particulières à la saisie des rémunérations
prévues par le code du travail
».
Ces créances peuvent être «
conditionnelles, à
terme ou à exécution successive
», ainsi que le
précise l'article 2 de la loi précitée, et la
jurisprudence de la Cour de cassation n'a exclu que les créances
éventuelles. Il doit exister entre le débiteur du
créancier saisissant et le tiers entre les mains duquel est
opérée la saisie-attribution un rapport d'obligation, et
l'attribution a pour effet de faire du saisissant le créancier du
tiers saisi.
II. LES INCERTITUDES JURIDIQUES PESANT SUR LA VALIDITÉ DE
PROCÉDURES CIVILES D'EXÉCUTION À L'ENCONTRE DE L'AFD
L'argumentation juridique que peut aujourd'hui avancer l'AFD pour s'opposer
à l'application d'une procédure civile d'exécution
à son encontre n'apparaît pas vraiment de nature à lui
apporter une réelle sécurité juridique.
Les
ambiguïtés et incertitudes existantes tiennent à la fois au
principe d'immunité d'exécution, aux conditions de
saisissabilité et de naissance d'une créance et à la
portée « protectrice » de la mission de service
public de l'AFD.
A. LES DIFFICULTÉES NÉES DE LA JURISPRUDENCE SUR
L'IMMUNITÉ D'EXÉCUTION ET LA SAISISSABILITÉ DES
CRÉANCES
Le principe d'immunité d'exécution dont bénéficient
les personnes publiques constitue, d'après la Cour de cassation, un
principe général du droit applicable sans texte
. La
jurisprudence (cf. Cass. Civ.
Bureau de recherche géologique et
minière
du 21 décembre 1987) a ainsi confirmé que les
personnes publiques, y compris un établissement public industriel et
commercial (EPIC) tel que l'AFD, bénéficient d'une
immunité d'exécution
. Cette immunité est
justifiée par le fait que les biens et deniers publics sont
affectés au fonctionnement du service public et ne peuvent, à ce
titre, être « détournés » au profit
d'un particulier.
Cette analyse est toutefois
a priori
inopérante en ce qui
concerne une saisie-attribution pratiquée entre les mains d'une personne
publique, dans la mesure où il s'agit de saisir un bien d'un de ses
créanciers, et non un élément du patrimoine de la personne
publique elle-même. Saisi par le ministre de la coopération d'une
demande d'avis relative à des saisies-arrêts notifiées
à la Caisse centrale de coopération économique
231(
*
)
, le Conseil d'Etat a ainsi admis dans
son avis du 30 janvier 1992 que
de telles saisies étaient, dans leur
principe, possibles
.
De même, il semble que
les Etats bénéficiaires de
concours de l'AFD, et en l'espèce le Congo, soient désormais
amenés à renoncer systématiquement à leur
immunité d'exécution
. Cette immunité des Etats ne
pourrait dès lors plus constituer une sorte de garantie de
« protection » pour l'AFD, qui la mettrait à l'abri
de saisies-attributions opérées entre ses mains. Ce point est
important, car
il s'agit bien là de l'élément principal
de fragilisation de la situation de l'AFD au regard de créanciers
saisissants.
En dépit de la clarification jurisprudentielle opérée par
la Cour de cassation, le principe même d'une immunité
d'exécution au profit des EPIC continue en outre d'être
contesté par une partie de la doctrine, qui se fonde sur le fait que les
EPIC ne sont pas dotés d'un comptable public.
Il paraît aller de soi que le créancier d'un Etat étranger
ne saurait prétendre opérer une saisie-attribution entre les
mains de l'AFD
si son débiteur n'a en réalité aucune
relation contractuelle avec l'AFD
. Cela se produit lorsque l'AFD apporte un
financement à une personne morale de droit public ou de droit
privé distincte de l'Etat dont elle relève. Néanmoins, il
convient de se demander si le fait que l'AFD accorde un concours financier
à un Etat étranger suffit à faire naître une
créance saisissable. La jurisprudence récente de la Cour de
cassation a fait l'objet d'un revirement s'agissant des prêts
232(
*
)
, dont la logique peut être
étendue aux subventions que l'Agence accorde.
On peut dès lors
exciper de cette jurisprudence, sans certitude absolue mais dans un objectif de
prudence, que dès lors qu'une convention de prêt ou de subvention
est signée par l'AFD, une créance est née qui n'est pas
une créance éventuelle, et est donc en principe saisissable
.
B. L'AFD DISPOSERAIT DE RÉELS ARGUMENTS MAIS DONT LA
FIABILITÉ N'EST PAS ÉPROUVÉE
Dans la double hypothèse où le pays bénéficiaire
d'un concours financier de l'AFD aurait renoncé à son
immunité d'exécution et où il détiendrait une
créance saisissable,
l'AFD pourrait-elle encore faire valoir des
arguments pour invalider une saisie-attribution entre ses mains
?
L'avis précité du Conseil d'Etat met en exergue trois arguments
potentiels :
l'atteinte à la régularité et
à la continuité du service public, la mise en cause des relations
internationales de la France et le non-respect des conditions d'affectation des
sommes
. Ces arguments ont été évoqués de
manière éparse par les juridictions françaises dans des
affaires relatives à la Caisse centrale de coopération
économique
233(
*
)
(CCCE),
mais apparaissaient seulement destinés à conforter
l'immunité d'exécution dont les Etats en cause se
prévalaient. On ne peut donc déduire de ces quelques
décisions ce que serait la position du juge si, dans des
hypothèses comparables, l'Etat bénéficiaire
renonçait expressément à son immunité
d'exécution, comme c'est aujourd'hui le cas.
Une analogie peut toutefois être effectuée avec la
jurisprudence récente de la Cour de justice des communautés
européennes
dans le domaine de la politique communautaire de
coopération au développement : dans une ordonnance du 29 mai
2001 (
Cotecna Inspection SA c/ Commission des communautés
européennes
), la Cour a considéré qu'une
saisie-arrêt entre les mains de la Commission était
« incompatible » avec le bon fonctionnement de celle-ci,
dès lors qu'elle faisait obstacle à la mise en oeuvre de ses
politiques publiques (en l'espèce, celle de coopération) et au
respect de l'affectation prévue pour les fonds qu'elle gère.
Considérant la nature des missions de service public de l'AFD et
l'impossibilité, en en cas de saisie-attribution, d'assurer le respect
des conditions prévues par les conventions d'attribution des concours
financiers, il serait donc possible de tirer profit de cette argumentation,
proche de celle du Conseil d'Etat, pour
soutenir que les missions dont l'AFD
est chargée devraient bénéficier d'une
« protection » contre d'éventuelles mesures
d'exécution
.
Il serait donc possible à l'AFD de soutenir qu'une saisie-attribution
entre ses mains de l'AFD poserait effectivement problème au regard de
l'affectation des concours financiers de l'Agence,
en tant qu'elle
« détournerait » ces fonds vers des
intérêts privés non prévus par les conventions
d'affectation
, et porterait donc atteinte au fonctionnement du service
public qu'elle assure, et plus largement remettrait en cause la
réalisation d'une politique publique de la France. Cette argumentation
constitue de fait, comme il a été souligné, un des
fondements de l'immunité d'exécution des personnes publiques.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il ressort de ce qui précède que l'AFD pourrait sans doute faire
valoir de solides arguments juridiques pour s'opposer à
l'exécution d'une saisie-attribution qui serait directement
prononcée à son encontre, en premier lieu du fait de son
immunité de juridiction et de la nature même de ses
activités. Le gouvernement considère toutefois qu'il serait
imprudent de s'en remettre à la seule jurisprudence, dont on a vu
qu'elle pouvait être complexe et instable, ne serait-ce que parce que le
juge s'est jusqu'à présent toujours fondé, pour ordonner
la mainlevée des saisies-attributions entre les mains de l'AFD, sur le
principe d'immunité d'exécution des Etats
bénéficiaires.
Dès lors rien ne garantit qu'en
l'absence d'un tel motif, ce qui constitue précisément le risque
actuel, il retiendrait les arguments précédemment
évoqués pour prononcer une mainlevée.
Ce risque serait particulièrement présent dans le cas où
l'Agence serait considérée comme débitrice de l'Etat
concerné par les mesures d'exécution
. Cette situation
pourrait advenir si des créanciers privés obtenaient le
prononcé d'une saisie au cours de la période de temps
s'insérant entre l'engagement conventionnel, passé entre l'AFD et
l'Etat bénéficiaire, d'affectation de concours financiers, et le
versement effectif de ces concours, ou si l'intégralité des
conditions suspensives prévues dans la convention étaient
remplies, et que l'Etat affectataire demande à l'Agence le paiement de
sommes qui n'auraient pas été versées.
Le gouvernement juge donc plus approprié, dans un but de
sécurité juridique, de prévoir une disposition
législative spécifique
tendant à garantir l'absence de
saisies entre les mains de l'Agence, pour les créances nées de
concours financiers qu'elle accorde et qui constituent la
« substance » même de sa mission de service public.
Plutôt que d'attendre de soumettre au Parlement un projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier, et compte tenu
des risques que font peser les récents contentieux relatifs aux
créances sur le Congo, il propose d'insérer cette disposition
dès le présent projet de loi de finances rectificative.
Cette disposition, qui n'aurait naturellement
pas de portée
rétroactive pour les jugements passés en force de chose
jugée
, serait
in fine
de nature à sécuriser la
mise en oeuvre de la politique française d'aide au développement
dans certains Etats en proie à des difficultés financières.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 43
Application de tarifs différenciés, outre-mer,
pour les redevances
des licences
UMTS
Commentaire : le présent article tend à
restreindre à la seule métropole l'application du régime
de la redevance due par les opérateurs de réseaux mobiles de
troisième génération (UMTS), tel qu'il a été
défini par les lois de finances pour 2001 et pour 2002.
I. LES VICISSITUDES DE LA REDEVANCE UMTS
A. LE RÉGIME INSTAURÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2001
Malgré l'importance de la recette attendue (130 millions de
francs), le Parlement n'a été conduit à débattre de
la redevance UMTS (Universal Mobile Telecommunication system), dans le cadre de
la discussion du projet de loi de finances pour 2001, que de façon
incidente, en raison :
- de son
affectation
prévue à la caisse d'amortissement de
la dette publique et du fonds de réserve pour les retraites qui
exigeait, en vertu de l'article 18 de l'ordonnance de 1959,
«
une disposition de loi de finances d'initiative
gouvernementale
» ;
- du
caractère dérogatoire de son mode de paiement
par
rapport aux principes de la domanialité publique (la moitié du
total des redevances exigibles devait, en effet, être versée
durant les deux premières des 15 années de
l'échéancier envisagé, alors que l'article L. 31 du
code du domaine de l'Etat interdisait «
tout paiement
anticipé de redevances domaniales pour des périodes autres que
triennales, s'agissant d'autorisations d'une durée supérieure
à cinq ans
»).
En fait, l'utilisation de l'espace hertzien étant assimilée
à une occupation privative du domaine public de l'Etat
234(
*
)
, le Conseil constitutionnel a
estimé que la redevance prévue par l'article 36 de la loi de
finances pour 2001
235(
*
)
n'était pas une imposition mais un revenu domanial dont la
détermination du montant relevait du pouvoir
réglementaire
236(
*
)
.
B. LES AJUSTEMENTS DE LA LOI DE FINANCES POUR 20002
La France ne s'est ralliée que tardivement à un système de
soumission comparative, de préférence à un recours
à des enchères, déjà pratiquées en
Grande-Bretagne et en Allemagne, pour la sélection des opérateurs
devant développer des réseaux mobiles de troisième
génération sur son territoire.
Elle a en outre exigé de ces derniers un « droit
d'entrée » relativement élevé (puisque la
moitié des redevances exigibles devait être versée durant
les deux premières années de validité des licences).
De ce fait, les enchères britanniques et allemandes ayant
« asséché » les liquidités disponibles
des grands groupes, puis en raison de la dégradation des conditions
boursières du marché des télécommunications (suite
à « l'éclatement de la bulle internet »),
seuls deux opérateurs au lieu de quatre prévus se sont
portés candidats à l'acquisition d'une licence UMTS en
France : Orange (France Telecom) et SFR (Vivendi). Suez, allié
à Telefonica, y avait, de son côté, renoncé.
Aussi, le gouvernement a-t-il dû modifier, par l'article 33 de la loi de
finances pour 2002
237(
*
)
, le
système initialement envisagé, de façon à le rendre
plus attractif :
- par dérogation à l'article L. 33-1 du code des postes et
télécommunications, la durée de la licence
délivrée a été portée de quinze à
vingt ans ;
- seule a été exigée, à l'entrée, une part
fixe de redevance, s'élevant à environ 620 millions
d'euros
238(
*
)
, à laquelle
devrait venir s'ajouter, chaque année, une part variable calculée
en pourcentage du chiffre d'affaires engendré par l'UMTS.
Cette offre de conditions nouvelles, plus avantageuses, a conduit Bouygues
Telecom à se joindre, en décembre 2002, aux deux autres
opérateurs autorisés précités, pour la mise en
service, en France, de l'UMTS.
II. DES CONDITIONS ENCORE TROP ONÉREUSES POUR L'OUTRE-MER
A. L'IMPRÉCISION DES TEXTES INITIAUX
Le 28 juillet 2003, l'autorité de régulation des
télécommunications (ART) prévoyait implicitement
«
d'attribuer, dans un premier temps, des autorisations de
portée métropolitaine
» et soulignait la
nécessité de tenir compte de la spécificité de la
«
situation de la téléphonie mobile dans les
départements d'outre-mer
».
Mais les principes de l'article L. 33-1 du code des postes et
télécommunications, auxquels se référaient les
dispositions de la loi de finances pour 2002 relative aux montants des
redevances UMTS, semblaient devoir s'appliquer à toute licence, quelle
que soit l'étendue de la zone couverte par l'infrastructure
autorisée.
Or, les montants exigibles paraissaient manifestement disproportionnés
aux moyens des opérateurs locaux et à la rentabilité
potentielle des réseaux outre-mer. Le développement de la
téléphonie mobile de troisième génération
dans les départements concernés s'en est trouvé, sans nul
doute, freiné.
B. LA MISE AU POINT DU PRÉSENT ARTICLE
Conformément à l'intention initiale implicite du
législateur, le présent article propose de restreindre le champ
géographique d'application de l'article 36 de la loi de finances pour
2001, modifié par l'article 33 de la loi de finances pour 2002, au seul
territoire métropolitain.
Dès lors, le montant des redevances exigibles dans les
départements d'outre-mer pourra être fixé par voie
réglementaire s'agissant de compétences considérées
comme relevant du pouvoir exécutif, par assimilation de l'usage des
fréquences à une occupation privative du domaine public de l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 44
Refonte du régime des taxes acquittées par les
opérateurs
de
télécommunications
Commentaire : le présent article a pour objet
d'adapter au droit communautaire le régime des taxes acquittées
par les opérateurs de télécommunications. Il supprime la
taxe de constitution de dossier, forfaitise, et allège, la taxe de
gestion et de contrôle, mais augmente, en revanche, le taux de la taxe de
brouillage des fréquences et de non conformité des
installations
.
I. LE DROIT EN VIGUEUR
A. UN RÉGIME D'AUTORISATION PRÉALABLE
1. Les objectifs
Depuis
la loi de réglementation des télécommunications
n° 96-659 du 26 juillet 1996, ces activités qui
s'exercent librement sont soumises à un régime d'autorisation
préalable destiné à garantir :
- la qualité du service rendu aux usagers ;
- le respect
des exigences de la concurrence et de
l'aménagement du territoire ;
- une gestion cohérente des ressources disponibles (en ce qui
concerne les fréquences et la numérotation).
2. Les assujettis
Il
existe trois catégories d'opérateurs :
- ceux des réseaux de télécommunication
« ouverts au public »
239(
*
)
;
- ceux des réseaux indépendants
240(
*
)
à usage personnel ou
partagé ;
- et, enfin, les fournisseurs de services téléphoniques au
public
241(
*
)
.
3. Les conditions de délivrance des autorisations
L'ART
(Autorité de régulation des télécommunications)
instruit, pour le compte du ministère chargé des
télécommunications, les autorisations relatives à la
première (réseaux ouverts au public) et à la
dernière (services téléphoniques) des trois
catégories de réseaux mentionnées ci-dessus.
Les autorisations sont délivrées pour une durée de quinze
ans, à l'issue d'un appel à candidatures et d'une
sélection dont les résultats sont publiés et
motivés.
Les licences relatives à l'exploitation des réseaux
indépendants sont directement délivrées par l'ART, sur la
base d'une instruction simplifiée.
4. Les taxes spécifiques acquittées par les opérateurs de réseaux
L'article 45 de la loi de finances initiale pour 1987
(n° 86-1317 du 30 décembre 1986) distingue cinq taxes
dont trois sont modifiées par le présent article, à
savoir
242(
*
)
:
- la taxe de constitution de dossier ;
- la taxe pour brouillage d'une fréquence radioélectrique ;
- la taxe de gestion et contrôle des autorisations.
a)
La première (
taxe de constitution de dossier
),
créée par l'article 36 de la loi de finances pour
1997
243(
*
)
, ne s'applique plus
qu'aux demandeurs d'une autorisation :
- de créer et exploiter un réseau de
télécommunications ouvert au public ;
- de fournir des services téléphoniques au public.
Les opérateurs exerçant leur activité à titre
expérimental pendant moins de trois ans en ont été
exonérés
244(
*
)
, de
même que les créateurs de réseaux
indépendants
245(
*
)
.
La taxe est forfaitaire pour les services téléphoniques au public
et les réseaux satellitaires ouverts au public (38.112 euros). Elle
varie, selon l'étendue de la zone de couverture, pour les autres
réseaux ouverts au public (terrestres : filaires ou hertziens).
Au total, son produit serait de 560.000 euros.
b)
La
taxe de gestion et contrôle des autorisations
,
créée en même temps que la taxe de constitution de dossier,
est égale à la moitié de celle-ci et perçue
annuellement
246(
*
)
.
Elle varie, elle aussi, en fonction de la superficie couverte, tout en
étant forfaitisée, en ce qui concerne le satellite et la
radiomessagerie. Elle est censée compenser la charge administrative du
suivi des autorisations délivrées par l'ART.
Les opérateurs expérimentaux en sont exonérés,
comme de la taxe de constitution de dossier.
Elle rapporterait environ 10 millions d'euros par an.
c)
La
taxe
forfaitaire perçue en cas
de brouillage
d'une fréquence radioélectrique
est de 228,67 euros.
B. L'ÉVOLUTION DU CADRE COMMUNAUTAIRE
1. La directive du Conseil des communautés européennes du 10 avril 1997
L'article 11 de la directive 97/13/CEE relative aux
autorisations
générales et aux licences individuelles dans le secteur des
services de télécommunications exige que les redevances
perçues soient rigoureusement proportionnelles aux frais de gestion et
de contrôle correspondants.
Estimant que cette condition n'était pas respectée, les
opérateurs ont contesté devant les tribunaux le barème de
la taxe de gestion et de contrôle des autorisations mentionnée
ci-dessus.
Dans un jugement du 19 juin 2003, le tribunal administratif de Paris
a donné raison sur ce point à la société Global
Telesystem Europe BV (GIS).
D'autres recours contentieux pourraient intervenir.
En attendant, une autre société, Viatel, a entamé, sur le
même fondement, une procédure de remboursement à l'amiable
d'un trop-perçu de taxe.
2. Le « paquet Télécom » de 2002
En 2002,
six directives et une décision
247(
*
)
, adoptées par l'Union
européenne et regroupées sous l'appellation de « paquet
Télécom », ont profondément affecté
l'environnement juridique des activités de
télécommunications.
Il en est résulté :
- la confirmation de la volonté européenne d'établir
une concurrence effective sur l'ensemble du marché des communications
électroniques, dans un cadre réglementaire harmonisé,
moyennant un renforcement du rôle des autorités de
réglementations nationales (ARN), dont le pouvoir d'appréciation
serait accru et les actions mieux coordonnées ;
- un rapprochement des principes de la régulation sectorielle et de
ceux du droit de la concurrence.
C. UNE MISE EN CONFORMITÉ TARDIVE ET INCOMPLÈTE
1. Une transposition qui n'aura pas été effectuée dans les délais impartis
Cinq des
directives précitées auraient dû être
transposées par les Etats membres à compter du 25 juillet
2003.
Il s'agit des directives « cadre »,
« autorisation », « accès »,
« service universel » et
« concurrence ».
Or, un projet de loi (n° 1055) a certes été
élaboré à cette fin par le gouvernement, mais il n'a
été examiné en Conseil des ministres que le
31 juillet dernier, et n'a pas pu être encore discuté par
l'Assemblée nationale, sur le bureau de laquelle il a été
déposé.
2. Les expédients utilisés
A
défaut de transposition, ont été publiées le
17 juillet dernier, des « lignes directrices »,
inspirées par le nouveau régime européen qui ont
été, déterminées par le ministre
délégué à l'industrie et l'ART.
Ces indications étant dépourvues de valeur juridique, il reste au
gouvernement, pour faire respecter le droit communautaire, à compter sur
les effets des jurisprudences de la Cour de justice des communautés
européennes (CJCE) ou du Conseil d'Etat.
La CJCE, contrairement au Conseil d'Etat, permet aux requérants
d'invoquer les directives à l'appui d'une demande dirigée contre
une décision individuelle.
Mais le Conseil d'Etat, pour sa part, n'en considère pas moins que le
pouvoir réglementaire est tenu d'abroger les actes contraires à
une directive non transposée dans les délais (CE 3 février
1989,
Compagnie Alitalia
). Il sanctionne les dispositions contraires aux
objectifs des directives
248(
*
)
.
Il considère donc que les directives ont un caractère obligatoire
et qu'il peut en contrôler le respect de la transposition, même si
elles ne peuvent pas être invoquées à l'appui d'un recours
dirigé contre un acte administratif individuel
249(
*
)
.
Les dispositions des directives susceptibles d'être ainsi directement
appliquées, en l'absence de transposition formelle, doivent être
« claires, inconditionnelles et suffisamment
précises », selon la jurisprudence des deux instances
précitées.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LES CONSÉQUENCES DE LA DIRECTIVE
« AUTORISATION »
1. Le passage d'un régime d'autorisation à un régime déclaratif
L'article 3 de la directive
« autorisation »
précitée dispose qu'
une entreprise de
télécommunications ne peut être tenue d'obtenir une
décision expresse ou tout autre acte administratif de l'autorité
réglementaire nationale
avant d'exercer les droits découlant
de l'autorisation
générale
dont fait l'objet la fourniture
de réseaux ou de services de communications électroniques.
L'entreprise ne peut être invitée qu'à soumettre une
notification qui
se limite à une déclaration
à
l'attention de l'autorité réglementaire nationale.
Dès lors, le ministère de l'industrie et l'ART ont
considéré, à juste titre, dans les « lignes
directrices » du 17 juillet 2003, qu'il ne pouvait plus
être exigé d'autorisation individuelle préalable des
candidats à l'établissement ou à l'exploitation de
réseaux de télécommunications ouverts au public ou
à la fourniture de services téléphoniques au public.
L'ART a donc mis en place, depuis le 25 juillet 2003, un régime de
déclaration préalable à l'intention des opérateurs
(qui s'applique à ceux qui, n'ayant pas encore obtenu leur autorisation,
avaient déposé un dossier avant cette date).
En revanche, l'attribution d'une fréquence aux exploitants de
réseaux indépendants reste soumise à une autorisation
individuelle délivrée par l'ART.
2. Les prémisses d'une modification du régime de taxation en vigueur
Les
mêmes lignes directrices du 17 juillet 2003 ont estimé que
l'ordonnancement, par l'ART, de la taxe de constitution de dossiers ne se
justifiait plus à partir du moment où aucune autorisation
individuelle ne devait plus être requise pour entrer
250(
*
)
sur le marché
(l'arrêté d'autorisation étant le fait
générateur de cette taxe).
En revanche, la directive « autorisation » ne s'oppose pas
à la perception d'une taxe de gestion et de contrôle à
condition que le montant n'en couvre exclusivement que les coûts
administratifs, minimisés, d'une manière équitable et
transparente.
Son produit continue à ne pas être encaissé directement par
l'ART, contrairement à la volonté exprimée par le
législateur dans la loi du 26 juillet 1996 de
réglementation des télécommunications (disposition
figurant à l'article L 36-4 du code des postes et
télécommunications). Normalement, la subvention du
ministère de l'industrie (chapitre 37-06) ne devrait venir satisfaire
les besoins de financement de l'autorité qu'en complément de ses
ressources propres.
B. LE CONTENU DU PRÉSENT ARTICLE
1. La suppression de la taxe de constitution de dossier
La suppression par le présent article de la taxe de constitution de dossier découle de l'application de la directive « autorisation », telle que l'ont correctement interprétée les lignes directrices de juillet dernier.
2. L'adaptation du barème de la taxe de contrôle et de gestion
Afin
d'éviter de nouveaux contentieux sur la proportionnalité du
montant de la taxe aux coûts de gestion et de contrôle de l'ART,
celui-ci est forfaitisé, diminué, et fixé annuellement
à 20.000 euros.
Cette somme est divisée par deux, s'agissant de réseaux ou de
services qui ne couvrent que les départements d'outre-mer ou un seul
département métropolitain.
Elle est, en revanche, quadruplée (alors qu'elle n'est actuellement que
doublée), s'agissant des opérateurs censés, au vu de leur
part de marché, y exercer une influence significative
251(
*
)
.
L'exonération consentie aux opérateurs exerçant leur
activité à titre expérimental n'est pas remise en cause.
Ce nouveau barème sera applicable aux taxes recouvrées au titre
de 2003.
3. L'augmentation de la taxe pour brouillage
Il est
proposé de porter de 228,67 euros à 450 euros, afin
d'en renforcer le caractère dissuasif, le taux de la taxe pour
brouillage.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 45
Application rétroactive de certaines dispositions
favorables relatives au calcul des redevances de gestions dues par les
opérateurs de boucle locale
radio
Commentaire : le présent article vise à
permettre l'application rétroactive de dispositions relatives à
la redevance de gestion due par les opérateurs de boucle locale radio.
I. LE DROIT EXISTANT
A. DES REDEVANCES INSTITUÉES SUITE À LA DIVERSIFICATION
TECHNOLOGIQUE DES MODES D'ACCÈS DES OPÉRATEURS RADIO À
LEURS CLIENTS
La création d'une redevance de mise à disposition des
fréquences et d'une redevance de gestion à la charge des
opérateurs de boucle locale radio résulte d'une diversification
technologique des modes d'accès des opérateurs à leurs
clients.
Ainsi que le précise notre collègue député Gilles
Carrez, rapporteur général du budget, la boucle locale
désigne «
l'ensemble des infrastructures de transmission
d'un réseau de télécommunication ouvert au public reliant
directement les clients aux équipements de commutation auxquels ils sont
rattachés
».
A l'accès filaire traditionnel appartenant à France
Télécom s'est ajouté le raccordement direct des clients
par la boucle locale radio, lequel utilise des fréquences dans les
bandes de fréquence de 3,5 GHz et 26 GHz pour la métropole, et de
3,5 GHz pour les départements d'outre-mer.
Les exploitants de réseaux titulaires d'autorisations
délivrées par l'Autorité de régulation des
télécommunications (ART) sont redevables de deux redevances
versées au budget général de l'Etat :
- une redevance due au titre de la mise à disposition des
fréquences ;
- une redevance de gestion des fréquences, dont la détermination
du montant fait l'objet des dispositions du présent article.
B. UN ABAISSEMENT DU TAUX DE LA REDEVANCE DE GESTION
Initialement, le montant annuel de la redevance de la gestion a
été fixé forfaitairement à 533.572 euros par le
décret du 3 février 1993 relatif aux redevances de mise à
disposition de fréquences radioélectriques et de gestion dues par
les titulaires des autorisations délivrées en application des
articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des
télécommunications
252(
*
)
.
Ce niveau relativement élevé traduisait l'attente d'un essor
rapide de cette nouvelle technologie à partir de 2000. Or, parmi la
quinzaine d'opérateurs initialement retenus, seuls deux poursuivent
toujours leur activité en métropole (LD COM, dont 9
Télécom est une filiale, et Altitude) et quatre outre-mer. Cette
évolution du marché traduit aussi un phénomène de
concentration.
Compte tenu des difficultés financières des opérateurs et
de la méconnaissance du principe de proportionnalité
253(
*
)
, faute de prise en compte de la
surface d'affectation de la bande et de la surface du territoire
métropolitain couverte au regard des frais administratifs réels,
le décret n° 2002-238 du 21 février 2002 a
modifié le décret du 3 février 1993 selon les principes
suivants :
- les opérateurs dont la couverture est nationale doivent continuer
de s'acquitter d'une redevance dont le montant est fixé forfaitairement
à 533.572 euros ;
- pour les opérateurs dont la couverture est régionale (hors
départements d'outre-mer), conformément aux dispositions du b) du
chapitre B de l'article 1
er
du décret du 3 février
1993 précité ainsi modifié, «
le montant de
la redevance de gestion annuelle est multiplié par le rapport entre la
surface couverte par l'attribution de fréquences et la surface totale du
territoire métropolitain
», c'est-à-dire qu'elle
représente une fraction du taux forfaitaire de 533.572 euros selon la
part du territoire national qui est couverte ;
- pour les opérateurs dont la couverture régionale est
située outre-mer, le montant forfaitaire de la redevance
s'élève à 1.524 euros, compte tenu de l'étroitesse
des surfaces couvertes outre-mer.
Les montants facturés aux opérateurs le 19 juin 2002 se sont
élevés à 9,75 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La diminution des montants des redevances de gestion dues par les
opérateurs de boucle locale radio, opérée par le
décret du 21 février 2002 précité, n'a toutefois
pas de portée rétroactive, compte tenu de la
non-rétroactivité des dispositions réglementaires.
Afin de prendre en compte les difficultés des opérateurs, suite
notamment à la crise du secteur des télécommunications, le
présent article propose d'appliquer rétroactivement à la
date du 4 août 2000 les dispositions du décret du 21
février 2002 précité. La date du 4 août 2000
correspond à l'attribution des premières licences de boucle
locale radio.
Le coût pour le budget de l'Etat des mesures proposées
s'élève à 6,64 millions d'euros.
Il est observé que l'absence de rétroactivité crée
une distorsion de concurrence entre les opérateurs passés et
présents, dont plusieurs ont effectué des demandes de remise
gracieuse, et les nouveaux entrants éventuels.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans
modification.
Bien que réservée sur le principe du recours à la loi pour
conférer un portée rétroactive à des dispositions
réglementaires, votre commission vous propose d'adopter le
présent article, compte tenu des difficultés réelles des
opérateurs et d'anciens barèmes inadaptés qui ont
entravé le développement d'un véritable marché.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 46
Prélèvement sur le Fonds pour le
renouvellement urbain (FRU)
Commentaire : le présent article a pour objet de
prélever en 2004 106 millions d'euros sur le Fonds pour le
renouvellement urbain (FRU), dont 50 millions d'euros seraient affectés
à l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et 56 millions
d'euros seraient affectés au budget général de l'Etat.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE FONDS POUR LE RENOUVELLEMENT URBAIN DE LA CAISSE DES
DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
Le
programme de renouvellement urbain
de la Caisse des
dépôts et consignations, issu d'une convention signée entre
l'Etat et cette dernière en octobre 1998 et actualisée en juin
2000, a pour objet de favoriser des investissements de renouvellement urbain,
notamment à travers :
- des prêts pour le renouvellement urbain (PRU) ;
- des prêts projets urbains (PPU) ;
- un
Fonds pour le renouvellement urbain (FRU).
1. Un fonds doté de 457 millions d'euros
Conformément aux décisions prises lors du
comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, la
Caisse des dépôts, après avis favorable de la commission de
surveillance et en accord avec l'Etat, a décidé de créer,
le 30 décembre 1999, un
Fonds pour le renouvellement urbain
(FRU).
A cette fin, elle a conclu le 7 juin 2000 avec l'Etat, pour une durée de
trois ans, un avenant à la convention du 8 octobre 1998 relative au
renouvellement urbain.
Ce document indique
les modalités de fonctionnement du FRU
. Il
prévoit que la Caisse des dépôts affecte aux actions de ce
fonds la somme de
457 millions d'euros
à compter de sa date de
création, financée sur ses fonds propres.
2. Des dépenses de l'ordre de 150 millions d'euros en 2003
Selon le « jaune » budgétaire intitulé « Etat récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain » annexé au projet de loi de finances pour 2004, les dépenses du FRU seraient de l'ordre de 150 millions d'euros en 2003, comme l'indique le graphique ci-après.
Les dépenses du Fonds pour le renouvellement urbain
(en millions d'euros)
(1) 75
millions d'euros au titre du Fonds de renouvellement urbain puis 75 millions
d'euros de concours sur fonds propres.
Source : « jaune » « Etat
récapitulatif de l'effort financier consacré à la
politique de la ville et du développement social urbain »
annexé au projet de loi de finances pour 2004
Les
interventions du FRU prennent la forme :
-
d'investissements en capital
dans des opérations de
rénovation urbaine ;
-
d'aides à l'ingénierie
;
-
d'avances aux investisseurs
.
Les projets financés par le FRU s'inscrivent dans la géographie
prioritaire de la politique de la ville.
Parmi les
300 projets
déjà recensés en 2001, plus
de
100 projets
ont été rendus opérationnels en
2002.
Ces projets portent principalement sur le
réaménagement de grands ensembles d'habitat social
:
- opérations de démolition et de reconstruction de logements
sociaux
254(
*
)
;
- aménagements et équipements publics ;
- infrastructures de transports ;
- opérations de développement économique et commercial.
Le FRU intervient également dans
d'autres domaines
:
- requalification de friches urbaines ou industrielles (comme en
Seine-Saint-Denis, dans la banlieue lyonnaise ou dans l'agglomération de
Creil) ;
- opérations de traitement de quartiers anciens dans les centres-villes
(comme à Roubaix, Bordeaux ou Perpignan) ;
- actions particulières pour le traitement de
copropriétés en difficulté
, les interventions
financières de la Caisse des dépôts se plaçant dans
le cadre d'une convention passée avec l'agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH), de manière à offrir
aux collectivités territoriales et aux opérateurs un service
financier global, comprenant les subventions de l'ANAH et des financements de
la Caisse des dépôts
255(
*
)
.
B. L'AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE
1. Un objectif de démolitions ambitieux
La
loi n° 2003-710 du 1
er
août 2003 d'orientation pour la
ville et la rénovation urbaine
définit les objectifs du
programme national de rénovation urbaine, comme la constitution d'une
offre nouvelle de 200.000 logements locatifs sociaux pour la période
2004-2008, la réhabilitation d'un nombre équivalent de logements
dans les zones urbaines sensibles, et la démolition de 200.000 logements
locatifs sociaux ou de copropriétés dégradées.
Ces objectifs sont ambitieux si l'on en juge par les constructions,
réhabilitations et démolitions effectuées au cours des
dernières années, comme l'indique le graphique ci-après.
Nombre
de constructions, de réhabilitations et de démolitions :
réalisations et objectifs
Source : direction générale de l'urbanisme, de
l'habitat et de la construction
Ainsi,
il faudrait multiplier par cinq les opérations de
démolition dès 2004.
Les objectifs en termes de construction
et de réhabilitation sont davantage conformes au rythme des
réalisations actuelles.
On peut observer à cet égard que le projet de loi de finances
pour 2004 propose, dans les indicateurs de résultats de
l'agrégat « politique de la ville et du développement
social urbain », de
détruire 26.000 logements en 2004
, ce
qui est nettement
inférieur
à la moyenne annuelle
théorique, mais plus réaliste, compte tenu de la
nécessaire montée en charge du dispositif.
2. La création de l'agence nationale pour la rénovation urbaine
Selon la
loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation
urbaine du 1
er
août 2003, les crédits de l'Etat en
faveur de la rénovation urbaine inscrits en loi de finances initiale
doivent s'élever à au moins 2,5 milliards d'euros sur la
période 2004-2008, avec
une dotation annuelle au moins égale
à 465 millions d'euros.
Ces crédits sont affectés
à un nouvel établissement public à caractère
industriel et commercial,
l'agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU).
La création de l'ANRU vise à simplifier les circuits de
financement. L'agence centralisera tous les moyens. Cette centralisation,
associée à des programmations pluriannuelles, sera, sans aucun
doute, un facteur d'efficacité pour le suivi de l'ensemble de la
politique de rénovation urbaine.
Pour 2004, le montant minimal de 465 millions d'euros serait atteint pour
les autorisations de programme, mais pas pour les crédits de
paiement
, comme l'indique le graphique ci-après.
Dotations budgétaires de l'agence nationale de rénovation urbaine proposées pour 2004
(en millions d'euros)
Source : projet de loi de finances pour 2004 (budgets de la ville et du
logement)
Outre
les subventions de l'Etat, l'ANRU recevra :
- des contributions de l'Union d'économie sociale du logement (le
« 1 % logement ») ;
- la contribution des organismes HLM prévue au dernier alinéa de
l'article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- des subventions de la
Caisse des dépôts et consignations
,
qui font l'objet du présent article.
Selon le « jaune » précité,
la
contribution du « 1 % logement » serait de 550 millions
d'euros en 2004
, ce qui correspondrait à la quasi-totalité de
l'augmentation des concours publics à la politique de la ville.
Au total, les recettes de l'ANRU devraient s'élever à 1,2
milliard d'euros en 2004.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA DISPARITION PROGRAMMÉE DU FRU
1. L'article 8 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine
A
l'initiative de sa commission des affaires économiques,
l'Assemblée nationale a supprimé, à l'article 8 de la loi
du 1
er
août 2003 précitée, la mention selon
laquelle la Caisse des dépôts et consignations mobilise ses
ressources propres dans le cadre d'un fonds spécifique dont elle est
gestionnaire.
Ainsi, l'article 8 précité prévoit que «
la
Caisse des dépôts et consignations participe au financement du
programme national de rénovation urbaine par l'octroi de prêts sur
les fonds d'épargne dont elle assure la gestion (...) et
par la
mobilisation de ses ressources propres
».
Les missions actuelles du FRU sont néanmoins rappelées
. Il
est en effet précisé que les ressources propres de la Caisse des
dépôts «
financent des avances aux investisseurs, des
prises de participation dans les opérations de rénovation urbaine
et des aides à l'ingénierie
», ce qui correspond
aux missions actuelles du FRU.
2. Le projet de nouvelle convention
a)
L'arrivée à échéance de la convention relative aux
années 2001 à 2003
Ainsi que ceci a été indiqué, l'avenant en date du 7 juin
2000 à la convention précitée du 8 octobre 1998, entre
l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, a
été conclu pour une durée de
trois ans
. Ainsi,
il est arrivé à expiration en juin 2003.
Par ailleurs, l'article 8 précité prévoit qu'une
convention
conclue entre l'Etat et la Caisse des dépôts et
consignations assure la cohérence des interventions de cette
dernière avec les orientations du programme national de
rénovation urbaine, et «
détermine le montant
annuel des subventions à verser à l'Agence nationale pour la
rénovation urbaine
».
b) Le projet de nouvelle convention
Cette nouvelle convention, actuellement en cours de finalisation,
ne
prévoit pas d'individualiser ces moyens au sein d'un fonds
. En
effet, l'existence d'un tel fonds a été jugée peu utile,
voire source d'une inutile complexité.
Par ailleurs,
le montant exact de la contribution de la Caisse des
dépôts et consignations est encore incertain.
Selon le « jaune » précité, la Caisse des
dépôts et consignations participerait sur ses fonds propres au
renouvellement urbain à hauteur de
150 millions d'euros en
2004
, soit le même montant qu'en 2003.
Cependant, selon les informations transmises à votre rapporteur
général, le projet de convention prévoirait une
participation de
seulement 90 millions d'euros par an
.
B. LA MESURE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
1. L'affectation en 2004 de 56 millions d'euros au budget de l'Etat
Le
I
du présent article propose de
prélever
en 2004
106 millions d'euros
sur le FRU, et de les affecter :
- à raison de 50 millions d'euros, à l'ANRU ;
- pour le solde, soit 56 millions d'euros, au budget général de
l'État.
L'ensemble des crédits publics relatifs au renouvellement urbain s'en
trouverait donc réduit à hauteur de 56 millions d'euros.
Les 106 millions d'euros prélevés sur le FRU correspondent
à l'estimation de ses
disponibilités nettes
à la
fin de l'année 2003. En effet, avec des engagements bruts annuels de
l'ordre de 120 millions d'euros de 2001 à 2003, la somme des
engagements nets
256(
*
)
à la fin de l'année 2003 devrait être de l'ordre de
350
millions d'euros.
2. L'affection au budget de l'Etat des disponibilités nettes des années ultérieures
Par
ailleurs, le
II
du présent article prévoit que
jusqu'à la clôture du FRU et selon des modalités
définies par convention entre l'Etat et la Caisse des
dépôts et consignations, les
disponibilités nettes
de ce fonds, constatées au 31 décembre de chaque année,
sont
versées au budget général de l'Etat.
En effet, le reliquat disponible à la fin de l'année 2003 ne
constitue pas le solde définitif du fonds, ce dernier ayant pris des
engagements de long terme (participations, prêts de « haut de
bilan ») et devant bénéficier de remboursements de
préfinancements.
*
Le
présent article a été adopté sans modification par
l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Ainsi que ceci a été souligné, le présent article
tend à
réduire
de
56 millions d'euros en
2004
les crédits publics
disponibles
pour le renouvellement
urbain.
On peut cependant se demander s'il en résultera une diminution des
dépenses consacrées au renouvellement urbain.
En effet, il
serait peut-être optimiste de supposer que la totalité des
crédits prévus seront consommés en 2004.
A défaut, cette mesure contribuerait utilement à la
maîtrise du déficit public.
En effet, les 56 millions
d'euros correspondants seront
affectés au budget
général de l'Etat.
Par ailleurs, il convient de rappeler que, selon le
« jaune » précité,
l'ensemble des moyens
consacrés en 2004 à la politique de la ville et au
renouvellement urbain
augmenterait
en 2004 d'environ
600 millions
d'euros.
En effet, si le projet de loi de finances pour 2004 propose de
réduire
les crédits du budget de la ville et de la
rénovation urbaine de 7 %,
l'ensemble des crédits publics
consacrés à la politique de la ville
passerait de
5,4 milliards d'euros à 6 milliards d'euros,
essentiellement du
fait de l'instauration de la contribution
257(
*
)
du « 1 %
logement », indiquée ci-avant, au financement de l'ANRU, en
conséquence de la loi n° 2003-710 du 1
er
août
2003 précitée.
Enfin, il faut également rappeler que la loi du 1
er
août 2003 précitée prévoit que l'Etat consacre
chaque année au moins
465 millions d'euros
au financement de
l'ANRU, ce qui représente un effort financier considérable.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 47
Application aux agents des douanes exerçant leurs
fonctions dans les services de la surveillance de la bonification du
cinquième du temps de service
accompli
Commentaire : le présent article vise à
étendre aux agents des douanes exerçant ou ayant exercé
des fonctions de surveillance le bénéfice, en termes de droits
à pension, de la bonification du cinquième du temps de service
accompli existant pour les agents des services de police et de gendarmerie.
I. LE CONTEXTE ACTUEL
A. LE RÉGIME DE LA BONIFICATION DU CINQUIÈME
La bonification du cinquième consiste à accorder (avec ou sans
retenue supplémentaire en ce qui concerne la cotisation pour retraite)
une annuité supplémentaire par période de cinq
années de services effectifs. Elle est plafonnée à cinq
annuités et ne peut être inférieure à trois
annuités du fait de la condition de quinze ans de services effectifs
exigée pour la constitution du droit à pension civile ou
militaire. Elle est généralement diminuée d'une
annuité pour chaque année supplémentaire au-delà de
cinquante-cinq ans, l'objectif initial de cette mesure étant d'offrir
une retraite à taux plein pour des personnels ayant un âge de
départ en retraite précoce.
Ce régime bénéficie :
-
aux policiers
, en application de l'article 1
er
de la loi
n° 57-444 du 8 avril 1957 ;
-
aux gendarmes
, en vertu de les articles L.12 et R. 25-1 du code des
pensions civiles et militaires de retraite ;
- aux
sapeurs-pompiers professionnels
, en application du III de
l'article 125 de la loi de finances pour 1984 et du décret
n° 86-169 du 5 février 1986 ;
- aux
ingénieurs du contrôle de la navigation
aérienne
, en vertu de la loi n° 89-1007 du 31
décembre 1989 ;
- aux
surveillants pénitentiaires
, en application de l'article 24
de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996.
Seule la bonification du cinquième des militaires est prévue par
le code des pensions, les bonifications du cinquième des policiers, des
surveillants pénitentiaires et des sapeurs-pompiers professionnels ayant
été instituées par des textes particuliers.
B. LA REVENDICATION DES AGENTS DES DOUANES
Les agents de la surveillance des douanes demandent, depuis de nombreuses
années, à pouvoir bénéficier d'une bonification
d'ancienneté comparable à celles déjà
accordées aux policiers en 1957, aux gendarmes en 1975, aux sapeurs
pompiers professionnels en 1983 et aux personnels de l'administration
pénitentiaire en 1995.
Ce type de mécanisme appliqué à des métiers
spécifiques « exercés dans des conditions dangereuses
et contraignantes », est associé à un âge
d'ouverture des droits à pension, selon le cas, à 50 ou 55 ans.
Les douaniers de la surveillance bénéficient, depuis 1936, d'une
ouverture des droits à pension à 55 ans. Ils ne sont pas souvent
en mesure, en l'absence d'un mécanisme de bonification, de prendre leur
retraite à taux plein à cet âge.
A de nombreuses reprises, et en dernier lieu, en 1997, 1998 et 2002, des
propositions visant à instituer une bonification d'ancienneté au
profit des agents de la surveillance ont été portées
à l'arbitrage du ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie.
A l'issue du conflit des agents de la surveillance des douanes au printemps
2002, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du
précédent gouvernement a pris l'engagement de reconsidérer
le dossier relatif aux bonifications de retraite. Lors du comité
technique paritaire du 7 octobre 2002, l'actuel ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie a confirmé que ce
dossier, qui devait être traité en équité pour
l'ensemble des agents chargés de missions de sécurité,
serait examiné dès que le projet gouvernemental de réforme
des retraites aurait abouti. Dans son discours au comité technique
paritaire du 24 juin 2003, dans le contexte du débat sur le projet de
loi portant réforme des retraites, le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie a réitéré son engagement :
«
J'aborde maintenant un sujet sur lequel vous attendez une
réponse : la bonification du cinquième pour les douaniers de
la surveillance. Il s'agit d'un dossier délicat, dont nous avions dit
l'an dernier qu'il serait traité en équité avec le reste
du dossier des retraites. Il va donc l'être, grâce à
l'avancement du dossier d'ensemble.
L'application actuelle de la bonification du cinquième
|
|
OUVERTURE
|
LIMITE D'ÂGE |
BONIFICATION DU CINQUIÈME |
||||
|
DATE D'EFFET |
SERVICES OUVRANT
|
CONDITIONS D'ÂGE
|
COTISATION
|
DÉGRESSIVITÉ
|
|||
|
Policiers |
-
Justifier au 1
er
janvier de l'année considérée
de 25 années de services effectifs ouvrant droit à la
bonification du 5
ème
|
55 ans sauf pour les commissaires (57 ans pour les commissaires et les commissaires principaux et 58 ans pour les commissaires divisionnaires) |
Depuis 1957 - mise en oeuvre immédiate |
Bonification d'un 5 ème du temps passé en position d'activité dans des services actifs de police |
A compter de 50 ans si 25 années de services ouvrant à la bonification |
Retenue supplémentaire de 1% |
Réduction à concurrence de la durée des services accomplis au-delà de 55 ans sans qu'il soit tenu compte des reculs de limite d'âge pour enfants. |
|
Gendarmes |
-
Après 15 ans de services effectifs pour les sous-officiers de la
gendarmerie
|
De 55 ans à 61 ans selon les grades |
Depuis 1975 - mise en oeuvre immédiate |
Bonification du 5 ème du temps de service accompli par les militaires |
Avoir
accompli au moins 15 ans de services militaires effectifs.
|
- |
Réduction d'une annuité pour chaque année
supplémentaire au-delà de 55 ans
(57 ans)
et
jusqu'à 58 ans
(60 ans)
. Nulle au-delà de 58 ans
(60
ans)
.
|
|
Surveillants pénitentiaires |
-
Justifier de 25 années de services effectifs en position
d'activité dans un des corps du personnel de surveillance de
l'administration pénitentiaire
|
55 ans |
Depuis 1996 - montée en charge progressive en 5 ans (1 an en 1996, 2 ans en 1997, 3 ans en 1998, 4 ans en 1999 et 5 ans depuis 2000) |
Bonification égale au 5 ème du temps effectivement passé en position d'activité dans les corps du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire |
A compter de 50 ans si 25 ans de services dans les corps concernés. Sans condition d'âge pour les départs anticipés des mères de 3 enfants |
- |
- |
|
Sapeurs-pompiers professionnels (fonctionnaires territoriaux) |
55 ans |
60 ans |
Depuis 1984 - mise en oeuvre immédiate |
Bonification du 5 ème du temps effectivement accompli en qualité de SPP |
A compter de 55 ans pour les SPP qui ont accompli 30 années de services effectifs dont 15 en qualité de SPP |
Retenue supplémentaire de 2% |
- |
Les
engagements du 7 octobre seront tenus : les douaniers seront
traités comme les autres forces de sécurité. Ce sera
applicable au 1
er
janvier 2004 et figurera donc dans le projet de
loi de finances pour 2004. Le détail des mesures applicables aux
services actifs sera précisé fin juillet et le directeur
général des douanes vous réunira à cet effet. En
conclusion sur ce dossier, un mot : évoqué et discuté
depuis de très nombreuses années, nous le réglons
positivement comme nous en avions pris l'engagement
».
Au terme des travaux menés avec les partenaires syndicaux et
après arbitrage du Premier ministre, des projets de textes permettant la
mise en oeuvre de cette mesure ont été adressés à
la direction du budget au mois d'août 2003. Pour des raisons de
calendrier, cette mesure a été inscrite dans le présent
projet de loi de finances rectificative.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'OCTROI DE LA BONIFICATION DU CINQUIÈME AUX AGENTS DE
SURVEILLANCE DES DOUANES
Le présent article accorde, de manière graduelle jusqu'au
31 décembre 2005, le bénéfice de la bonification du
cinquième aux fonctionnaires appartenant aux corps des douanes
exerçant ou ayant exercé des fonctions de surveillance à
la condition qu'ils aient accompli au moins
vingt-cinq ans de services
publics effectifs
dont
quinze ans de services dans un emploi de
surveillance des douanes classé en catégorie active
.
Ne peuvent bénéficier du maximum de bonification que les
fonctionnaires qui quittent le service au plus tard à 58 ans
258(
*
)
. La bonification est réduite
d'un trimestre pour chaque trimestre supplémentaire de services
jusqu'à l'âge de soixante ans. Aucune bonification n'est
accordée au-delà de l'âge de soixante ans.
En contrepartie de cet avantage, les douaniers de surveillance seraient
assujettis à compter du 1
er
janvier 2004 à une retenue
supplémentaire pour pension assise sur le traitement et
l'indemnité de risques dont le taux serait fixé par décret.
B. L'ÉCONOMIE DE LA RÉFORME
Sur les 9.000 douaniers affectés aux activités de surveillance de
la douane, 5.331 profiteraient à l'échéance de 2015 de la
bonification du cinquième pour un coût brut de
69,98 millions
d'euros
cumulés sur la période 2004-2015.
Coût brut lié à la bonification au cinquième sur la période 2004-2015
(en euros)
|
Catégorie |
Nombre d'agents bénéficiaires |
Surcoût total sur la période |
|
Catégorie A |
283 |
5.797.069 |
|
Catégorie B |
1.879 |
26.593.570 |
|
Catégorie C |
3.169 |
37.590.429 |
|
Total |
5.331 |
69.981.068 |
La participation des agents au financement de la bonification au cinquième, correspondant à une surcotisation de 1,5 %, s'élèverait à 34,787 millions d'euros sur la période 2004-2015.
Contrepartie financière liée à une cotisation retraite de 10,35% (8,85 %+1,5 %)
(en euros)
|
1 - PRELEVEMENT A 8,85 % |
|
|
Catégorie |
Incidence financière globale |
|
A |
780.858 |
|
B |
6.217.880 |
|
C |
10.077.810 |
|
TOTAL |
17.076.548 |
|
2 - PRELEVEMENT COMPLEMENTAIRE SUR LA BASE DE 10,35 % |
|
|
Catégorie |
Incidence financière globale |
|
A |
913.116 |
|
B |
7.271.904 |
|
C |
11.790.487 |
|
TOTAL |
19.975.507 |
|
Cotisations complémentaires attachées sur une pension civile égale à 10,35 % du traitement pension civile |
2.898.959 |
|
Cotisations complémentaires sur la période 2004-2015 |
34.787.508 |
Le
coût net de la réforme sur la période 2004-2015
s'établirait ainsi à 35.193.560 euros.
En 2004, il serait constaté une économie nette de 1,2 million
d'euros correspondant à un coût brut lié à la
bonification du cinquième de 1,7 million d'euros et à un
surcroît de cotisations de 2,9 millions d'euros.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
9.000 agents chargés de missions de surveillance sont concernés
sur les 20.000 que compte la direction générale des douanes et
des droits indirects.
Il peut sembler étonnant que la présente disposition n'ait pas
été examinée dans le cadre du projet de loi de
réforme pour les retraites : son opportunité aurait ainsi
été mise en perspective avec les objectifs généraux
de la réforme présentée par le gouvernement consistant
à assurer une équité entre salariés du secteur
privé et salariés du secteur public. Le présent article ne
correspond pas à l'orientation donnée par la loi du 21 août
2003 sur les retraites visant à garantir des avantages
supplémentaires liées à la pénibilité. Si
les missions des agents des douanes présentent d'indéniables
difficultés, mais celles-ci ne correspondent pas aux critères
retenus pour juger de la pénibilité d'un emploi.
La loi précitée n'a néanmoins pas remis en cause les
régimes de bonification déjà octroyés au
bénéfice de personnels exerçant des missions comparables
à celles des agents des douanes.
La direction générale des douanes et des droits indirects juge
que des contreparties, notamment financières, sont apportées par
ses agents en échange de l'octroi de cet avantage :
«
Afin d'assurer une cohérence par rapport aux autres
forces de sécurité qui ne disposent pas du droit de grève,
l'octroi de la bonification aux fonctionnaires des douanes de la surveillance
est concomitant à la mise en place d'un dispositif de
réglementation du droit de grève. Le nouveau dispositif interdit
la participation à un mouvement de grève aux douaniers dont la
présence est jugée indispensable à l'exercice des missions
de sécurité des personnes et des biens
».
Par ailleurs, d'ici au 31 décembre 2005, le nombre d'unités des
douanes chargées des contrôles sera réduit de 300 à
200. Environ 1.500 agents, soit près du cinquième des effectifs,
feraient l'objet d'un redéploiement.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 48
Abaissement progressif à 50 ans de l'âge de
jouissance de la majoration de pension résultant de l'intégration
de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP)
dans le calcul de la pension des personnels militaires de la
gendarmerie
Commentaire : le présent article vise à
abaisser progressivement de 55 ans à 50 ans l'âge de jouissance de
la majoration de pension résultant de l'intégration de
l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) dans
le calcul de la pension des personnels militaires de la gendarmerie.
I. LE DROIT EXISTANT
Le décret n° 58-639 du 28 juillet 1958 portant attribution d'une
indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) aux
personnels militaires de la gendarmerie visait à prendre en compte
«
l'exécution
de travaux de nature
exceptionnelle
», en application de l'article 11 du décret
n° 48-1366 du 27 août 1948 déterminant les
indemnités diverses susceptibles d'être payées au titre de
la solde aux militaires des armées de terre, de mer et de l'air.
Le taux actuel de l'indemnité de sujétions spéciales de
police varie entre 14 % et 25 % de la solde de base, le taux moyen
s'élevant à 16 % de la solde de base.
L'article 131 de la loi de finances pour 1984
259(
*
)
a prévu l'intégration
progressive sur quinze ans de cette prime, du 1
er
janvier 1984 au
1
er
janvier 1998, dans le calcul des pensions, en contrepartie d'une
augmentation des cotisations à due proportion. Cette mesure se traduit
par une majoration des pensions de 3.800 euros.
La majoration des pensions est différée jusqu'à
l'âge de 55 ans, sauf pour les militaires radiés des cadres pour
invalidité et pour les ayants cause de ces militaires
décédés avant leur admission à la retraite.
Les fonctionnaires de la police nationale bénéficient d'une
mesure analogue en application de l'article 95 de la loi de finances pour
1983
260(
*
)
, mais sans condition
d'âge. Les fonctionnaires de la police nationale peuvent faire valoir
leurs droits à la retraite à partir de 50 ans.
Cette différence de régime, justifiée par des conditions
différentes de départ à la retraite dans la police et la
gendarmerie nationales, avait cristallisé certaines revendications dans
la gendarmerie nationale, notamment lors du conflit de 2001.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose que, à compter du 1
er
février 2006, la limite d'âge jusqu'à laquelle est
différée la majoration de pension au titre de l'ISPP soit
abaissée de 55 ans à 50 ans.
Comme dans le droit existant, les militaires de la gendarmerie radiés
des cadres ou mis à la retraite pour les invalidités et les
ayants cause des militaires de la gendarmerie décédés
avant leur admission à la retraite pourraient bénéficier
de la majoration de pension sans limite d'âge.
Cet abaissement devrait être opéré progressivement par voie
réglementaire, du 1
er
février 2002 au 1
er
février 2006. La mesure proposée s'appliquerait ainsi
partiellement de manière rétroactive.
Cette rétroactivité résulte de la volonté du
gouvernement de respecter le calendrier prévu par le conseil de la
fonction militaire le 8 décembre 2001, suite au mouvement de
protestation des gendarmes : la date du 1
er
février 2002
a marqué l'entrée en vigueur d'autres mesures indemnitaires et la
fin du mouvement de protestation des gendarmes.
Le coût de la mesure est estimé à 23,6 millions d'euros en
2004, dont 13,3 millions d'euros pour l'application de la mesure au titre
des années 2002 et 2003.
Estimation du coût en 2004 de l'abaissement progressif de l'âge des militaires de la gendarmerie nationale et de la garde républicaine dans le dispositif d'intégration de l'ISPP
(en euros)
|
|
Effectifs |
Montant principal en euros |
Surcoût en année pleine |
Surcoût en année pleine avec majoration pour enfants |
|
Au titre de 2002 |
1.422 |
22.744.505 |
4.577.958 |
4.728.775 |
|
Au titre de 2003 |
2.481 |
38.321.479 |
8.359.053 |
8.610.170 |
|
Au titre de 2004 |
3.138 |
46.449.311 |
9.988.602 |
10.250.551 |
|
Total |
7.041 |
107.515.295 |
22.925.614 |
23.589.496 |
Valeur
du point au 31 décembre 2002 : 52,4933 euros.
Etude réalisée à partir du stock de pensions en paiement
au 31 décembre 2002, génération s1948 à 1952, et
des flux 2003 et 2004 calqués sur le flux 2002.
Il a été tenu compte des taux normaux d'ISPP au 1
er
janvier 2003 (décret n° 2003-544 du 25 juin 2003).
L'incidence du nouveau dispositif sur les pensions de réversion n'a pas
été chiffrée.
Source : ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans
modification.
Dans son rapport spécial pour les crédits de la défense
pour 2004, notre collègue François Trucy a souligné par
ailleurs que «
l'harmonisation au taux de 22 % pour tous les
sous-officiers de l'indemnité de sujétion spéciale de
police - ISSP , qui est en application depuis le 1
er
février
2002, a été budgétée en loi de finances initiale
pour 2002 à concurrence de 22 millions d'euros. Cette indemnité a
été augmentée de 2 points en 2003 pour un coût
budgétaire de 29,1 millions d'euros l'année dernière et de
2,3 millions d'euros supplémentaires dans le projet de budget pour 2004.
On note qu'il est prévu l'intégration progressive de cette
indemnité dans les calculs de la pension de
retraite
»
261(
*
)
.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 48 bis (nouveau)
Possibilité de versement de la part
variable de l'allocation de vétérance aux anciens
sapeurs-pompiers volontaires par les conseils d'administration des services
départementaux d'incendie et de
secours
Commentaire : le présent article tend à
permettre aux conseils d'administration des services départementaux
d'incendie et de secours (SDIS) de verser aux anciens sapeurs-pompiers
volontaires la part variable de l'allocation de vétérance.
I. LE DROIT EXISTANT
La loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du
volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers a amélioré le
statut des sapeurs pompiers volontaires, et en particulier, leur protection
sociale, notamment en cas d'accident.
L'article 18 de cette loi a créé une allocation de
vétérance versée aux anciens sapeurs-pompiers volontaires
qui ont effectué au moins vingt ans de services. Il dispose en effet
que : «
Les sapeurs-pompiers volontaires qui, ayant
cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de
la présente loi, remplissent les conditions fixées à
l'article 12 perçoivent la part forfaitaire de l'allocation de
vétérance.
«
Les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient
avant le 1
er
janvier 1998 d'un régime d'allocation de
vétérance plus favorable pourront conserver le
bénéfice de ce régime si les collectivités
territoriales et les établissements publics concernés le
décident
».
L'allocation de vétérance est donc constituée de deux
parts :
- une part forfaitaire ;
- une part variable, calculée sur la base du dernier grade de
l'intéressé et du nombre total d'années effectuées.
La loi a limité le bénéfice de la part variable aux
sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité depuis le
1
er
janvier 1998. Par conséquent, les sapeurs-pompiers
volontaires plus anciens (dont le nombre, d'après les évaluations
du gouvernement, serait d'environ 60.000), ne peuvent percevoir que la part
forfaitaire de l'allocation, soit 308,29 euros par an, versée par les
services départementaux d'incendie et de secours. Ils ne peuvent pas
bénéficier de la part variable complémentaire, soit
environ 80 euros par an, et ce, même si les conseils d'administration des
SDIS le souhaitent.
Plusieurs conseils d'administration de SDIS ont toutefois versé cette
part variable aux sapeurs-pompiers partis avant 1998, sans disposer de la base
juridique pour le faire.
En réponse à une question écrite de notre collègue
Michel Doublet, le ministère de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales
indiquait, le 7 novembre 2002, que : «
en effet, les
dispositions en vigueur ne permettent pas, à l'heure actuelle, de verser
la part variable de cette allocation aux sapeurs-pompiers volontaires les plus
anciens malgré une proposition en ce sens déposée au
Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la
démocratie de proximité, amendement qui n'a finalement pu
être adopté. Le ministre de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales a
rappelé, dès sa nomination, son vif intérêt pour le
volontariat et il a demandé à M. Jean-Paul Fournier, maire de
Nîmes, de présider une commission chargée d'effectuer un
bilan des actions menées en faveur des sapeurs-pompiers depuis 1990,
d'en vérifier l'application réelle sur le terrain et de formuler
des propositions en vue de la définition d'une politique de
fidélisation et de développement du volontariat que pourraient
conduire l'Etat et les collectivités locales, avec l'appui des acteurs
de la profession. Sans attendre les résultats définitifs de la
mission volontariat, le ministre de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales a
annoncé le 14 septembre dernier, lors du congrès national
des sapeurs-pompiers, l'extension du bénéfice de la part variable
de l'allocation de vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires
ayant cessé leur activité avant le 1
er
janvier 1998,
mesure qui sera intégrée dans le projet de loi relatif à
la modernisation de la sécurité civile, soumis au printemps
prochain au Parlement (...)
»
262(
*
)
.
En réponse à une autre question écrite de notre
collègue Serge Mathieu, en date du 2 octobre 2003, le ministère
de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales ajoutait que «
le ministre, lors de la
remise du rapport Fournier, le 31 mars dernier, a confirmé sa
volonté de mettre rapidement en oeuvre des mesures portant sur les
conditions statutaires de l'exercice du volontariat afin de faciliter sa
gestion. Il s'est prononcé en faveur de l'institution d'un avantage
retraite permettant de reconnaître le temps passé par les
sapeurs-pompiers volontaires au service de la population et de l'extension de
la part variable de l'allocation de vétérance aux
sapeurs-pompiers volontaires partis avant le 1
er
janvier 1998
(...)
»
263(
*
)
.
II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte du vote par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par le gouvernement,
sous-amendé par notre collègue député Charles de
Courson. Il vise, selon l'exposé des motifs du gouvernement, à
«
rétablir la sécurité juridique des
collectivités territoriales et établissements publics qui, de
leur propre initiative, accordent le bénéfice de la part variable
aux anciens volontaires ayant cessé leur activité avant le
1
er
janvier 1998
». Le sous-amenemdement
présenté par notre collègue député Charles
de Courson vise à prévoir que ce ne sont pas les
collectivités territoriales et les établissements publics
intéressés, mais les conseils d'administration des SDIS, qui
pourront décider le versement de la part variable de l'allocation de
vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé
leur activité avant 1998.
La discussion de cette disposition à l'Assemblée nationale a
permis d'opérer une clarification utile quant à sa portée.
Ainsi, le ministre délégué au budget et à la
réforme budgétaire, M. Alain Lambert, a indiqué que
le dispositif n'était pas rétroactif. Notre collègue
député Charles de Courson, en défendant son
sous-amendement, a indiqué que, avec le dispositif proposé
par le gouvernement, «
on risquait donc qu'une partie des
pompiers du département de l'Orne, pour prendre un exemple au hasard,
bénéficie de la part variable de l'allocation de
vétérance, et d'autres non.
«
Après concertation avec les ministères de
l'intérieur et du budget, nous avons opté pour un système
simple : ce sont les SDIS qui prendront la décision. Cela permettrait,
si le SDIS en décide ainsi, que tous les sapeurs-pompiers, qu'ils
appartiennent au corps départemental ou n'y soient pas
intégrés, touchent l'allocation. Qui la versera ? Le SDIS.
Comment la financera-t-il ? En la répercutant sur les communes ou
en la mutualisant, à son choix
»
264(
*
)
.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. DES CHARGES NOUVELLES SUPPORTÉES PAR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES AU TITRE DES SDIS
Votre commission des finances est partagée au sujet du présent
article. Certes,
nul ne saurait contester le bien-fondé d'une
égalité de traitement entre les pompiers volontaires partis
à la retraite après 1998 et ceux qui sont partis à la
retraite avant cette date
. Il s'agit donc d'une
mesure
d'équité
, visant à faire bénéficier
l'ensemble des sapeurs-pompiers volontaires de l'intégralité de
l'allocation de vétérance, à laquelle votre commission est
favorable. Toutefois, elle est plus réservée quant à la
méthode utilisée. Le ministre de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales, M.
Nicolas Sarkozy, a annoncé à plusieurs reprises qu'il
était favorable à une telle mesure. Dans son discours devant le
109
ème
congrès de la fédération
nationale des sapeurs-pompiers, il indiquait en effet : «
Je
veux que les années passées comme volontaire soient reconnues et
pour cela que soit examinée dans le cadre de la réforme du
régime de retraite, la possibilité d'instituer un avantage
retraite pour les sapeurs pompiers volontaires. J'ai pris l'initiative de la
concertation interministérielle qui va le permettre. Je veux aussi que
soit ouvert le bénéfice de la totalité de l'allocation de
vétérance aux sapeurs-pompiers ayant quitté le service
actif avant le 1
er
janvier 1998 ».
Lors du dernier
congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de
France, le 27 septembre dernier, il indiquait : «
Cette
reconnaissance des sapeurs pompiers doit être aussi celle de leur
fidélité.
«
Vous venez de le rappeler, il faut régler le
différend sur l'extension de la part variable de l'allocation
vétérance aux sapeurs-pompiers volontaires qui ont cessé
leur activité avant 1998. Qui peut me dire qu'ils ont été
moins méritants que leurs cadets ?
«
J'ai entendu leur impatience. J'ai reçu, avec vous
Président Ory, un de leurs représentants. Mais, sur ce sujet,
comme sur tant d'autres, vous savez que l'accord des élus est
incontournable. C'est aujourd'hui chose faite. Je vais enfin corriger
rapidement ce que les plus anciens vivent comme une injustice. Et au lieu de
laisser cette disposition dans le projet de loi sur la sécurité
civile, qui viendra en discussion au Parlement au printemps, j'ai voulu qu'elle
soit inscrite dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2003. Ainsi,
nous gagnons le temps des débats parlementaires. Et, cette extension, je
vous le dis, sera appliquée dès le 1
er
janvier
2004
».
Ce faisant, le ministre de l'intérieur, de la sécurité
intérieure et des libertés locales apparaît comme le
principal auteur de cette mesure, et bénéficie du crédit
correspondant auprès des sapeurs-pompiers. Or, il convient de souligner
que le financement de cette mesure ne sera pas à la charge de l'Etat,
mais des collectivités territoriales qui participent au financement des
SDIS, et, en grande partie, des départements, qui en sont les principaux
financeurs.
Le gouvernement fait en quelque sorte une promesse aux
sapeurs-pompiers, qu'il reviendra aux collectivités territoriales de
tenir - et de financer - ensuite
.
Certes, il ne s'agit pas, dans le cas de la mesure proposée par le
présent article, d'une dépense obligatoire à la charge des
collectivités territoriales, mais d'une simple faculté offerte
aux SDIS. Toutefois,
dès lors que la mesure a été
annoncée publiquement par le gouvernement, et qu'elle sera mise en
oeuvre dans un certain nombre de départements, il pourrait être
difficile aux conseils d'administration des SDIS de résister aux
pressions qui ne manqueront pas de s'exercer pour la mise en place de cette
mesure
.
Lors du dernier congrès de la fédération nationale des
sapeurs-pompiers de France, le 27 septembre 2003, le ministre de
l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales a indiqué : «
(...) je me suis
engagé devant vous pour que les sapeurs-pompiers volontaires
bénéficient d'un véritable avantage retraite
spécifique, un avantage qui soit la reconnaissance de votre
fidélité après 20 ans d'engagement au service des
autres.
«
La formule apparemment la plus simple, que j'avais reprise
à mon compte, est celle de la bonification de vos annuités
calculées au titre de votre activité principale. A l'analyse,
cette idée se heurte à de réelles difficultés
techniques. D'abord en raison de la diversité de vos statuts
professionnels. Ensuite, du fait qu'elle n'offre aucun bénéfice
à ceux d'entre vous qui ont déjà le nombre
d'annuités suffisant pour bénéficier d'une retraite
à taux plein. Sans oublier la difficulté, vous l'imaginez, de
toucher à plus de trente régimes de base différents.
«
Aussi, je vous propose une autre solution pour que vous puissiez
bénéficier d'une retraite complémentaire après un
minimum de 20 ans d'engagement.
«
Cette solution, c'est de créer un nouveau régime
de retraite complémentaire qui se substituera progressivement à
l'allocation de vétérance. Pour vous dire les choses de
manière simple : le socle est la cotisation de l'employeur qui vous
garantit à partir de 20 ans de service un complément de retraite.
Le plus, naturellement facultatif, est la possibilité que vous aurez de
cotiser également. Et le bonus sera le doublement de votre cotisation
par l'Etat. L'objectif est de créer un complément de retraite de
1.800 euros par an comme le préconise le rapport Fournier. J'ai tenu
à présenter ce dernier projet aux élus. Et je leur ai
donné rendez-vous dans un mois pour arrêter définitivement
le dispositif. L'objectif est qu'il soit adopté avant votre prochain
congrès.
«
Toutefois un régime de ce type porte ses effets au
fur et à mesure du cumul des cotisations. C'est pourquoi, pour la
période transitoire, j'ai obtenu des élus qu'à partir de
2004, ceux d'entre-vous qui quitterez le service, perçoivent de toute
façon un revenu revalorisé. Concrètement, ils toucheront
le double du montant de l'indemnité versée actuellement.
«
Vous voyez la logique de ce dispositif : les plus anciens
bénéficieront dès le 1
er
janvier 2004 de
l'extension de la part variable ; pour vous tous, un nouveau dispositif de
retraite complémentaire se substituera à l'allocation de
vétérance ; et dans la période de mise en place, le
montant de l'indemnité versée à ceux qui partiront
dès 2004 sera doublé.
«
C'était un engagement, je ne vous cache pas qu'il
n'était pas facile à obtenir. Mais cet engagement je vous le
devais. Il est aujourd'hui réalité
».
On notera enfin que le ministre a confirmé, dans une lettre
adressée aux sapeurs-pompiers le 10 octobre 2003, que
«
avant la fin du mois, le Conseil d'Etat aura rendu son avis sur
la refonte du décret de 1999 sur l'exercice du volontariat et ces
dispositions deviendront le nouveau cadre de votre engagement. Mais je
considère que ces mesures ne suffiront pas si elles ne sont pas
accompagnées de la création d'un véritable avantage
retraite spécifique qui reconnaisse la fidélité de ceux
qui se sont engagés pendant plus de 20 ans au service de la
collectivité.
«
C'est pourquoi j'ai obtenu du gouvernement la création
d'un nouveau régime de retraite complémentaire qui viendra
remplacer progressivement l'allocation vétérance. Ce
régime, qui pourra être abondé par les cotisations des
sapeurs-pompiers volontaires qui le souhaiteraient, sera alimenté par
les SDIS avec le soutien de l'Etat.
«
Il permettra de créer un complément de retraite
pouvant atteindre 150 euros par mois
».
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, les services du ministère de l'intérieur,
de la sécurité intérieure et des libertés locales
réfléchissent actuellement, en concertation avec les élus,
aux modalités selon lesquelles un tel système pourrait être
mis en place à l'avenir.
Il convient toutefois de noter que le financement des mesures annoncées
par le ministre de l'intérieur, de la sécurité
intérieure et des libertés locales n'est pas prévu. Il
semble raisonnable de penser qu'elles seront, pour partie au moins, à la
charge des collectivités territoriales, en particulier, le doublement de
l'allocation de l'indemnité versée aux sapeurs-pompiers
volontaires cessant leur activité à compter de 2004, qui a
déjà été annoncé.
B. UN DISPOSITIF QUI POURRAIT RENCONTRER DES DIFFICULTÉS
D'APPLICATION
S'agissant des dispositions issues de l'amendement adopté par
l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue
député Charles de Courson, votre commission des finances est
quelque peu perplexe.
En effet, si elle comprend le souhait exprimé, elle considère
toutefois que les modalités de mise en oeuvre de cette modification ne
seraient pas sans poser des problèmes, tant au niveau des principes que
d'un point de vue pratique.
Confier au conseil d'administration du service départemental d'incendie
et de secours (SDIS) le soin de décider du versement de la part variable
de l'allocation de vétérance conduirait à lui faire
prendre une décision concernant l'ensemble des sapeurs-pompiers
volontaires du département qui ont cessé leur activité
avant 1998, y compris ceux qui relevaient d'une autre autorité d'emploi
que le SDIS. En effet, il convient de rappeler que, sur près de 200.000
sapeurs pompiers volontaires, près d'un cinquième relèvent
des centres de première intervention (CPI) qui dépendent des
communes et de leurs groupements.
L'article 14 de la loi de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996
relative au développement du volontariat dans les corps de
sapeurs-pompiers dispose que «
l'allocation de
vétérance est financée par les contributions des
collectivités territoriales et des établissements publics,
autorités d'emploi des sapeurs-pompiers volontaires. Les contributions
des autorités d'emploi constituent des dépenses
obligatoires
». L'article 15 de la même loi
précitée dispose que «
les services
départementaux d'incendie et de secours perçoivent les
contributions et versent l'allocation de
vétérance
». Il ressort de ces dispositions que
l'allocation de vétérance est versée par les SDIS, mais
est financée par les contributions des collectivités
territoriales et des établissements publics, autorités d'emploi
des sapeurs-pompiers volontaires, pour lesquels elle constitue une
dépense obligatoire
.
Il convient de s'interroger sur les conséquences potentielles du texte
adopté par l'Assemblée nationale, qui pourrait aboutir à
confier au SDIS le soin de prendre une décision ayant des
conséquences sur les dépenses obligatoires des communes et de
leurs groupements, ce qui ne paraît pas souhaitable.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 48 ter (nouveau)
Instauration d'une cessation anticipée
d'activité et d'une allocation au profit des fonctionnaires et agents
non titulaires exerçant ou ayant exercé certaines fonctions dans
un établissement de construction ou de réparation navales
où était traité de l'amiante, ainsi que des agents
atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par
l'amiante
Commentaire : le présent article tend à
étendre le dispositif de cessation anticipée d'activité
des travailleurs de l'amiante.
Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée
nationale d'un amendement présenté par le gouvernement.
L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2000
265(
*
)
avait étendu
aux salariés des entreprises de la construction et de la
réparation navales le dispositif de cessation anticipée
d'activité instauré au profit des salariés et des anciens
salariés des entreprises fabriquant des matériaux contenant de
l'amiante. Ces dispositions ont également été
étendues par voie réglementaire aux ouvriers de l'Etat du
ministère de la défense travaillant ou ayant travaillé
dans ce secteur de la construction et de la réparation navales du
ministère de la défense.
Le présent article propose d'étendre le bénéfice
de cette mesure. Il prévoit ainsi d'instaurer un dispositif de cessation
anticipée d'activité et une allocation :
- d'une part au profit des fonctionnaires et agents non titulaires
exerçant ou ayant exercé certaines fonctions dans des
établissements ou parties d'établissement de construction ou de
réparation navales, lorsqu'y était traité de
l'amiante ;
- d'autre part au profit des agents atteints de certaines maladies
professionnelles provoquées par l'amiante.
Cette mesure poursuit un
objectif d'équité
, afin que les
ouvriers de l'Etat, les agents sous contrat et les fonctionnaires relevant du
ministère de la défense ou mis à disposition de
l'entreprise nationale DCN soient traités de la même
manière.
D'après les éléments communiqués à votre
rapporteur général, environ 560 fonctionnaires et 160 agents sous
contrat pourraient bénéficier de ce dispositif. Le taux de
recours au dispositif est évalué à 15 %, ce qui signifie
qu'une centaine de personnes opteraient pour cette cessation anticipée
d'activité.
Un élargissement progressif du dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante
L'article 41 de la loi de financement de la
sécurité
sociale pour 1999 (loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998) a
créé une allocation de cessation anticipée
d'activité, c'est-à-dire une préretraite, destinée
aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans, et a
également institué le fonds de cessation anticipée
d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) qui finance cette
allocation.
Le dispositif était initialement ouvert aux personnes atteintes d'une
maladie professionnelle provoquée par l'amiante et aux personnes ayant
travaillé dans un établissement de fabrication de
matériaux contenant de l'amiante.
L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2000 précitée a élargi le dispositif aux personnes ayant
travaillé dans un établissement de flocage et de calorifugeage
à l'amiante, de même qu'il a été étendu aux
personnes qui avaient exercé un métier dans un
établissement de construction ou de réparation navale ou avaient
été « ouvriers dockers professionnels ».
Un arrêté du 3 décembre 2001 a étendu le dispositif
aux personnes atteintes de plaques pleurales. L'article 54 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2003 a également
étendu le dispositif aux salariés agricoles reconnus atteints
d'une maladie professionnelle liée à l'amiante. Depuis le
1
er
janvier 2003, quatre arrêtés complétant
et modifiant les listes d'établissements ouvrant droit au
bénéfice de l'allocation ont été pris.
Le nombre d'allocataires présents dans le dispositif, inférieur
à 4.000 personnes à la fin de l'année 2000,
s'élevait à 13.519 personnes à la fin du mois de juin
2002. A la fin du mois de juin 2003, 21.936 personnes percevaient ou avaient
perçu cette allocation.
Le présent article précise que
l'allocation peut se cumuler
avec une pension militaire de retraite et une allocation temporaire
d'invalidité.
Il prévoit également que
la durée de la cessation
anticipée d'activité est prise en compte pour la constitution et
la liquidation des droits à pension des fonctionnaires qui sont
exonérés du versement des retenues pour pension.
Un décret en Conseil d'Etat devrait fixer les conditions d'application
de ces dispositions, notamment les conditions d'âge, de cessation
anticipée ainsi que les modalités d'affiliation au régime
de sécurité sociale et de cessation du régime selon
l'âge de l'intéressé et ses droits à pension.
Un arrêté interministériel devrait fixer la liste des
établissements concernés. De même, la liste des maladies
professionnelles ouvrant droit à ce dispositif de cessation
anticipée d'activité serait fixée par arrêté
interministériel.
Le gouvernement a indiqué que les bénéficiaires de la
cessation anticipée d'activité pourraient être maintenus en
cessation anticipée d'activité au-delà de 60 ans s'ils
n'ont pas acquis le nombre maximum de trimestres liquidables pour percevoir une
pension à taux plein. Ils seraient radiés lorsqu'ils
atteindraient ce nombre maximum ou, au plus tard, à l'âge de
65 ans.
Le présent article vise à donner un support juridique à
une mesure nouvelle inscrite au projet de loi de finances pour 2004, sur les
crédits de la défense (au chapitre 33-91
«
Prestations sociales versées par l'Etat
»,
article 50 «
Direction de la fonction militaire et du
personnel civil. Personnels civils des services
déconcentrés
»).
Le coût du dispositif est
estimé à 1,37 million d'euros pour 2004
.
Votre commission est favorable au principe posé par le présent
article, qui poursuit un objectif d'équité. Elle observe
toutefois que la rédaction proposée pourrait ne pas être
totalement satisfaisante, dans la mesure où le champ des
bénéficiaires potentiels de la mesure n'est pas défini de
manière suffisamment précise.
Décision de la commission : votre commission a décidé
de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE 49
Réforme de l'aide médicale de
l'Etat
Commentaire : le présent article a pour objet de
mettre en place différentes mesures de nature à mieux encadrer
l'attribution de l'aide médicale de l'Etat (AME), tout en confirmant la
vocation humanitaire du dispositif.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN DISPOSITIF REMANIÉ AVEC LA MISE EN PLACE DE LA COUVERTURE
MALADIE UNIVERSELLE
1. L'aide médicale de l'Etat a succédé au dispositif d'aide médicale
Avant
l'entrée en vigueur de la loi n° 99-641 portant création de
la couverture maladie universelle (CMU) existait déjà un
système d'aide médicale. Les dispositions issues de la loi
n° 92-772 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n° 88-1088
du 1
er
décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion
(RMI) prévoyaient en effet que les personnes, françaises ou
étrangères, dépourvues de ressources suffisantes pouvaient
obtenir l'aide médicale, de plein droit, si elles justifiaient de
ressources inférieures au barème d'admission.
La loi fixait un barème national au niveau du RMI, mais les conseils
généraux pouvaient appliquer un barème plus favorable. Les
personnes ayant des ressources immédiatement supérieures au
barème pouvaient être admises après un examen particulier
de leur situation. L'admission était alors partielle.
Sous condition de justifier d'une résidence effective en France et non
d'y être seulement de passage, les étrangers, comme les autres
bénéficiaires, relevaient soit du département dans lequel
ils résidaient, soit de l'Etat si, étant sans résidence
stable, ils élisaient domicile auprès d'une association.
Ils bénéficiaient de la prise en charge des soins
dispensés par un établissement de santé ou de
prescriptions ordonnées à cette occasion, y compris en cas de
consultation externe, à la condition de justifier de leur
résidence en France.
Mais un régime d'accès limité à la médecine
de ville leur était toutefois réservé, s'ils ne
justifiaient pas de la régularité de leur séjour en
France. Faute d'être en situation régulière, il leur
fallait justifier d'une résidence ininterrompue en France depuis au
moins trois ans, pour avoir droit à l'aide médicale en
médecine de ville.
D'après les données fournies par le ministère des affaires
sociales, du travail et de la solidarité, les dépenses annuelles
résultant de l'aide médicale relevant de l'Etat étaient de
l'ordre de 122 millions d'euros annuellement. Toutefois, la limitation de cette
dotation budgétaire et les retards des facturations des
établissements de santé avaient occasionné l'accumulation
d'une dette : au 1
er
janvier 2000, 80 millions d'euros
restaient à rembourser par l'Etat aux hôpitaux et aux URSSAF pour
les cotisations d'assurance personnelle et 36,8 millions d'euros restaient dus
à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs
salariés (CNAMTS) par l'Etat pour le remboursement de la gestion de
l'aide médicale des personnes sans résidence stable par les
caisses primaires d'assurance maladie (CPAM).
Les retards de facturation et de liquidation ont en outre, depuis le
1
er
janvier 2000 jusqu'au 30 novembre 2003, occasionné
une dette supplémentaire de plus de 107 millions d'euros au titre des
soins antérieurs au 1
er
janvier 2000 liquidés par les
CPAM après cette date.
2. L'aide médicale de l'Etat est essentiellement destinée aux personnes étrangères en situation irrégulière
Depuis
l'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU), le
1
er
janvier 2000, l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et
des familles dispose que tout étranger résidant en France sans
remplir les conditions fixées par l'article L. 380-1 du code de la
sécurité sociale
266(
*
)
, et dont les ressources ne
dépassent pas le plafond de la couverture maladie universelle, soit
566,5 euros par mois depuis le 1
er
juillet 2003, a droit, pour
lui-même et les personnes à sa charge, à l'aide
médicale de l'Etat.
Deux catégories de personnes sont principalement concernées par
l'aide médicale de l'Etat :
- les personnes de nationalité étrangère en situation
irrégulière ;
- à titre transitoire, les personnes de nationalité
étrangère en situation régulière mais qui ne
peuvent justifier d'une résidence ininterrompue en France depuis plus de
trois mois, et ne peuvent donc prétendre au bénéfice de la
couverture maladie universelle.
En outre, toute personne qui, ne résidant pas en France, est
présente sur le territoire français, et dont l'état de
santé le justifie, peut, par décision individuelle prise par le
ministre chargé de l'action sociale, bénéficier de l'aide
médicale de l'Etat. Dans ce cas, la prise en charge des dépenses
peut être partielle. De même, toute personne gardée à
vue sur le territoire français, qu'elle réside ou non en France,
peut, si son état de santé le justifie, bénéficier
de l'aide médicale de l'Etat.
Ces personnes ont droit à la prise en charge par l'Etat des frais de
soins et du forfait journalier. Le bénéficiaire de l'AME est
dispensé d'avance des frais pour la part ne relevant pas de sa
participation. Le champ de couverture de l'AME est défini, par l'article
L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, par
référence aux articles L. 321-1 et L. 331-2 du code la
sécurité sociale. L'AME permet :
- la couverture des frais de médecine générale et
spéciale, des frais de soins et de prothèses dentaires, des frais
pharmaceutiques et d'appareils, des frais d'analyses et d'examens de
laboratoire, y compris la couverture des frais relatifs aux actes
d'investigation individuels, des frais d'hospitalisation et de traitement dans
des établissements de soins, de réadaptation fonctionnelle et de
rééducation ou d'éducation professionnelle, ainsi que des
frais d'interventions chirurgicales nécessaires pour l'assuré et
les membres de sa famille, y compris la couverture des médicaments,
produits et objets contraceptifs et des frais d'analyses et d'examens de
laboratoire ordonnés en vue de prescriptions contraceptives ;
- la couverture des frais de transport de l'assuré ou des ayants droit
se trouvant dans l'obligation de se déplacer pour recevoir les soins ou
subir les examens appropriés à leur état ainsi que pour se
soumettre à un contrôle prescrit en application de la
législation de sécurité sociale ;
- la couverture des frais de soins et d'hospitalisation afférents
à l'interruption volontaire de grossesse ;
- la couverture des frais relatifs aux actes et traitements à
visée préventive réalisés dans le cadre des
programmes prioritaires de prévention et notamment des frais relatifs
aux examens de dépistage et des frais afférents aux examens
prénuptiaux et aux vaccinations ;
- la couverture des frais médicaux, pharmaceutiques, d'appareils et
d'hospitalisation relatifs à la grossesse, à l'accouchement et
à ses suites.
Initialement, la prise en charge des frais était intégrale.
L'article 57 de la seconde loi de finances rectificative pour
2002
267(
*
)
a institué une
participation plafonnée des bénéficiaires de l'AME
.
Le décret d'application n'a cependant pas été pris en
2003 : il devrait être pris au début de l'année 2004.
Votre commission s'étonne de ce retard, qui a clairement
contrarié la mise en oeuvre de la volonté nettement
exprimée par le Parlement.
La participation financière sera demandée aux
bénéficiaires pour les dépenses de médecine de
ville, les dépenses de transports sanitaires, les dépenses
d'interruption volontaire de grossesse, les frais d'examen prénuptiaux
et les frais liés à la maternité.
En revanche, des exonérations sont prévues :
- lorsque les frais sont engagés pour un mineur ;
- lorsqu'ils concernent une pathologie grave ou coûteuse
268(
*
)
;
- lorsqu'une femme est en état de grossesse, pendant une période
qui débute quatre mois avant la date présumée de
l'accouchement et se termine à la date où l'accouchement a lieu ;
- en cas d'hospitalisation des nouveaux-nés, dans des conditions
fixées par décret en Conseil d'Etat ;
- pour les soins consécutifs aux sévices subis par les mineurs
victimes de sévices sexuels ;
- pour les frais d'examens de dépistage effectués dans le cadre
des programmes de prévention.
L'article L. 252-3 du code de l'action sociale et des familles précise
que
l'admission à l'aide médicale de l'Etat
,
prononcée par le représentant de l'Etat dans le
département, qui peut déléguer ce pouvoir au directeur de
la caisse primaire d'assurance maladie des travailleurs salariés,
est
accordée pour une période d'un an
.
Les demandeurs dont la situation l'exige sont admis immédiatement au
bénéfice de l'AME.
Cette admission immédiate est
actuellement prononcée sur la base d'une instruction réduite
à la constatation de l'urgence médicale, le dossier comportant
éventuellement une déclaration d'intention de résider en
France et une déclaration sur l'honneur d'une insuffisance de
ressources.
B. UN NOMBRE CROISSANT DE BÉNÉFICIAIRES
Le tableau suivant retrace la progression du nombre de
bénéficiaires de l'AME depuis 2000. Celle-ci a été
particulièrement importante, puisqu'ils sont passés de 75.000
à la fin 2000 à 165.000 au troisième trimestre 2003.
A la
suite d'une mission de l'inspection générale des affaires
sociales
269(
*
)
(IGAS), la CNAMTS
a été conduite à revoir ses fichiers de
bénéficiaires, notamment pour en exclure des personnes dont
l'admission n'avait pas été renouvelée. Une nouvelle
série commence dans le décompte avec les résultats
indiqués pour le 4
e
trimestre 2002.
C. UN COUT ÉLEVÉ, DIFFICILE À
APPRÉHENDER
1. Les raisons de la progression de la dépense
Le
coût de ce dispositif est élevé et est allé
croissant. Outre la progression du nombre de bénéficiaires,
plusieurs raisons expliquent cette progression de la dépense :
-
les retards de la facturation hospitalière
: dans les
dépenses liquidées en 2003 par les caisses primaires d'assurance
maladie figurent en effet plus de 76 millions d'euros de factures relatives
à des soins des années antérieures à 2002 ;
-
la gestion souple du dispositif par les caisses primaires d'assurance
maladie et le manque de contrôle de la dépense.
En effet, les difficultés particulières aux étrangers en
situation irrégulière au regard du séjour pour justifier
par des documents probants la nature et le montant de leurs moyens d'existence
ont été prises en compte. De même, l'imprécision de
la condition de résidence en France instaurée par la loi du 27
juillet 1999, du fait notamment de l'absence d'une exigence d'une certaine
durée de séjour, a donné lieu le plus souvent à
l'application la plus favorable permettant notamment de tenir compte des
intentions déclarées des personnes arrivées de
fraîche date sur le territoire français. Ainsi, la circulaire
n° 2000-14 du 10 janvier 2000 a formulé les recommandations
suivantes :
«
une appréciation des situations
particulières est nécessaire, notamment lorsque l'étranger
a seulement un ou quelques mois de résidence en France, afin de
vérifier s'il est effectivement un étranger résident, et
non pas un étranger de passage
» ou encore, plutôt
qu'un rejet pur et simple des demandes sans justificatifs des
ressources :
«
Le demandeur justifie ses ressources
par tout moyen. Au besoin, s'il ne dispose d'aucun document pouvant les
attester, il lui est nécessairement demandé par le service
constituant le dossier d'établir une déclaration sur l'honneur
précisant le montant de ses revenus
». Elle
précisait que «
l'objectif sanitaire et social est de ne
pas freiner l'accès aux soins de personnes particulièrement
précaires
».
En pratique, le nombre de déclarations sur l'honneur s'est
révélé très important, notamment en ce qui concerne
les ressources.
Il a été indiqué à votre rapporteur
général que les projets de décrets préparés
par le ministère des affaires sociales, du travail et de la
solidarité devraient permettre de renforcer les moyens de contrôle
des caisses primaires d'assurance maladie, en exigeant notamment des demandeurs
de l'aide médicale une description précise des moyens d'existence
durant les 12 mois précédant le dépôt de la
demande ;
-
le coût élevé des dépenses des
bénéficiaires de l'AME
: la prestation moyenne d'AME,
qui correspond à une prise en charge totale, se chiffre à un
coût plus élevé (2.995 euros en 2001) que celles de la
CMU (1.953 euros en 2000) ou des autres patients du régime
général (1.504 euros en 2000).
2. Une dépense toujours supérieure aux dotations prévues
La loi
de finances initiale pour 2002 avait prévu une dotation de 60,98
millions d'euros au titre de la dépense liée à l'AME.
Toutefois, 445 millions d'euros ont été ouverts en collectif
d'été 2002, dont 265 millions d'euros pour couvrir les dettes
cumulées jusqu'au 31 décembre 2001 et 180 millions d'euros
pour combler les insuffisances de financement pour 2002.
La loi de finances initiale pour 2003 avait revu la dotation à la
hausse, en prévoyant des crédits de 233,48 millions d'euros.
Ceux-ci se révèlent pourtant très insuffisants et
nécessitent un nouvel ajustement en loi de finances rectificative pour
2003 : 208 millions d'euros sont prévus à ce titre.
Votre
rapporteur général estime que ce surcoût aurait pu
être dans une large mesure évité si le gouvernement
s'était conformé à l'intention exprimée par le
Parlement à l'article 57 de la seconde loi de finances rectificative
pour 2002.
Ce montant ne devrait toutefois pas suffire à satisfaire la
dépense 2003.
Le ministère des affaires sociales, du travail
et de la solidarité a en effet indiqué à votre rapporteur
général que «
la dépense 2003
s'établit à 489 millions d'euros, auxquels s'ajoutent
89,6 millions d'euros d'insuffisances de financement de l'année
2002
». Le besoin total de crédits s'établit donc
à 578,6 millions d'euros, contre 441,48 millions d'euros inscrits en loi
de finances initiale et en loi de finances rectificative : 137 millions
d'euros de charges devraient donc être reportés vers 2004.
Les dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2004, sur le chapitre
46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes
handicapées et de la solidarité s'élèvent à
233,48 millions d'euros.
Il faut toutefois noter que la stabilité de la dotation masque un double
mouvement. Il s'agit, d'une part, d'une mesure nouvelle majorant les
crédits de 411,52 millions d'euros afin d'ajuster la dotation aux
prévisions de dépenses, si aucune action n'est envisagée.
Le coût total du dispositif atteindrait donc 645 millions d'euros. Mais
est prévu un ajustement en sens inverse de la dotation, du même
montant, afin de tenir compte des mesures de réforme souhaitées
par le gouvernement.
Compte tenu de la dette qui sera reportée vers 2004, et du flou
entourant le chiffrage des mesures d'économie résultant des
réformes annoncées, il apparaît manifeste que le montant
inscrit au budget de la santé, de la famille, des personnes
handicapées et de la solidarité pour 2004 ne suffira pas à
satisfaire les besoins.
Le ministère des affaires sociales, du travail et de la
solidarité indique toutefois que l'incertitude persiste sur
l'évolution du nombre d'étrangers en situation
irrégulière, potentiellement bénéficiaires de
l'AME, celui-ci étant lui-même partiellement dépendant des
effets des réformes en cours du droit d'asile et de la politique
d'immigration.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. L'INSTAURATION D'UN DÉLAI DE RÉSIDENCE CONTINUE ET
PRÉALABLE DE TROIS MOIS
Le
1°
du présent article vise à instaurer, pour les
personnes souhaitant obtenir le bénéfice de l'AME,
un
délai de résidence continue et préalable de trois
mois
, afin d'
éviter que l'AME ne prenne en charge des personnes
qui ne séjournent sur le territoire que pour une courte
durée
. Alors que toute personne en situation
irrégulière peut avec le dispositif actuel demander à
être admise à l'AME quelle que soit la durée de sa
résidence en France, le dispositif proposé restreint cette
possibilité aux étrangers résidant «
de
manière ininterrompue depuis plus de trois mois
» sur le
sol français.
Ce délai de trois mois est identique à celui requis pour
l'accès à la couverture maladie universelle. Cette mesure devrait
donc permettre de recentrer l'AME sur sa vocation humanitaire et éviter
la prise en charge de simples séjours sanitaires de personnes
étrangères qui n'ont jamais résidé en France.
Le nombre des bénéficiaires de l'AME admis avant le terme des
trois premiers mois de séjour en France ne fait pas l'objet par la
CNAMTS d'un décompte particulier. On observe au contraire en
règle générale dans la pratique des services instructeurs
des CPAM qu'ils évitent de prononcer l'admission des personnes
titulaires d'un visa de court séjour en cours de validité,
même lorsque l'intéressé effectue une démarche de
régularisation administrative tendant à prolonger son
séjour en France, notamment pour y soigner une pathologie grave.
Les décisions prenant effet pendant les premiers mois de séjour
interviennent souvent, à titre rétroactif, au profit de personnes
admises à l'AME après l'expiration de la validité de leur
visa de court séjour ou après l'obtention d'une autorisation
provisoire de séjour pour soins, afin d'éviter à
l'établissement de santé ayant hospitalisé
l'intéressé pendant les premiers mois de présence en
France une créance irrécouvrable.
B. LA DISTINCTION DE L'AIDE MÉDICALE DE L'ETAT ET DU TRAITEMENT
DES INTERVENTIONS URGENTES
Le
2°
du présent article propose deux modifications :
- il supprime le dernier alinéa de l'article L. 252-3 du code de
l'action sociale et des familles, qui dispose que «
les demandeurs
dont la situation l'exige sont admis immédiatement au
bénéfice de l'aide médicale de l'Etat
» ;
- il insère un nouveau chapitre et un nouvel article consacrés
à la prise en charge des soins urgents dans le code de la
sécurité sociale.
Dispensés par les établissements de santé, les soins
urgents visés par le nouvel article L. 254-1 du code de l'action sociale
et des familles seraient ceux dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital
ou pourrait conduire à une altération grave et durable de
l'état de santé de la personne ou d'un enfant à
naître. Le nombre annuel des soins urgents, tels que définis par
le présent article, est estimé entre 5.000 et 10.000.
La mesure proposée au
2°
du présent article vise donc
à distinguer, d'une part, l'AME, dont l'attribution est soumise à
une véritable instruction administrative, et, d'autre part, le
traitement des interventions médicales urgentes.
La prise en charge
des dépenses de soins urgents
des étrangers résidant
en France sans remplir les conditions de régularité
mentionnée à l'article L. 380-1 du code de la
sécurité sociale
270(
*
)
, et qui ne
bénéficieraient pas de l'AME,
serait assurée par
l'Etat, dans le cadre d'une dotation forfaitaire spécifique à
l'assurance maladie.
L'objectif de ce système est d'instaurer un financement global et
maîtrisé de l'obligation déontologique des
établissements de santé de ne pas laisser sans soins ces
personnes qui ne bénéficient pas de l'AME.
Le ministère des affaires sociales, du travail et de la
solidarité indique que les crédits nécessaires au
financement des soins urgents seront ouverts au chapitre budgétaire
46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes
handicapées et de la solidarité. Le montant et les
modalités de calcul de cette dotation ne sont pas définis pour le
moment.
Les procédures de remboursement des établissements de
santé par la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs
salariés seront précisées par décret.
Le texte
du présent article prévoyant que les soins urgents seraient pris
en charge
« dans les conditions prévues à l'article
L 251-2 du code de l'action sociale et des familles »,
il
leur serait fait
« application des tarifs servant de base au
calcul des prestations de l'assurance maladie »
et du ticket
modérateur
.
Dans l'AME actuelle, peuvent en principe prétendre à l'admission
les étrangers résidents qui ne remplissent pas les conditions
d'admission à la CMU et à la CMU complémentaire,
c'est-à-dire non seulement les personnes étrangères en
situation irrégulière mais aussi celles qui ne remplissent pas la
condition de stabilité de résidence pour pouvoir
bénéficier de la CMU (plus de trois mois) et qui se trouvent en
situation régulière, par exemple sous le couvert d'un visa de
court séjour en cours de validité.
Avec les dispositions prévues par les 1° et 2° du
présent article, ces personnes en situation régulière ne
pourraient plus prétendre à l'AME. Elles n'auraient pas droit non
plus aux soins urgents. En application du 2° de l'article 5 de
l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifié par la loi
n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de
l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la
nationalité, elles sont en effet tenues, pour entrer en France,
d'être munies sous réserve des conventions internationales, des
documents prévus par décret en Conseil d'Etat relatif à la
prise en charge par un opérateur d'assurance agréé des
dépenses médicales et hospitalières, y compris d'aide
sociale, résultant de soins qu'elles pourraient engager en France. Cette
disposition vise à lutter contre le phénomène dit de
« tourisme médical ».
C. LA PROVISION VERSÉE PAR LES PERSONNES ÉTRANGÈRES
RESTERAIT À LEUR CHARGE
L'article R. 716-9-1 du code de la santé publique dispose que,
«
dans le cas où les frais de séjour des malades ne
sont pas susceptibles d'être pris en charge soit par les services de
l'aide médicale, soit par un organisme d'assurance maladie, soit par le
ministère chargé des anciens combattants et victimes de guerre ou
par tout autre organisme public, les intéressés ou, à
défaut, leur famille ou un tiers responsable souscrivent un engagement
d'acquitter les frais de toute nature afférents au régime choisi.
Ils sont tenus, sauf dans les cas d'urgence, de verser au moment de leur
entrée dans l'établissement une provision renouvelable
calculée sur la base de la durée estimée du séjour.
En cas de sortie avant l'expiration du délai prévu, la fraction
dépassant le nombre de jours de présence est
restituée
».
Le
3°
du présent article précise le régime
applicable aux provisions versées et aux engagements de souscriptions.
Il prévoit que, lorsqu'une provision a été versée
à un établissement de santé pour couvrir des frais de
soins et de séjour ou qu'un engagement de versement a été
souscrit, la partie des frais correspondant à la provision ou à
l'engagement reste à la charge des bénéficiaires.
L'exposé des motifs indique par ailleurs que le gouvernement prendrait
les mesures réglementaires nécessaires pour que, lorsqu'une
provision est constituée auprès d'un établissement de
santé, l'établissement en informe immédiatement le
directeur de la caisse primaire d'assurance maladie concerné.
Un
décret pris en Conseil d'État préciserait ce dispositif,
qui éviterait les admissions à l'AME dès lors qu'un
versement de provision aurait été effectué.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article s'inscrit dans un plan de réforme globale de
l'aide médicale, engagée dès le collectif d'hiver 2002,
même si les dispositions contenues dans cette loi n'ont pas trouvé
d'application en 2003.
Le gouvernement a annoncé une réforme d'ensemble de l'AME en
2004, comprenant :
- un meilleur de contrôle de l'accès aux soins, prévu par
les mesures du présent article et par un décret à
venir ;
- l'introduction d'une participation financière des
bénéficiaires, qui correspond à la mise en oeuvre des
dispositions prévues par l'article 57 de la seconde loi de finances
rectificative pour 2002 ;
- la création d'un « panier de soins »,
c'est-à-dire une restriction des soins remboursés à ceux
qui sont médicalement indispensables : la réflexion, qui
nécessitera une modification législative, est en cours.
Cette orientation paraît souhaitable afin de ne pas dévoyer le
système de l'aide médicale de l'Etat et de maîtriser
davantage le coût de cette dépense. Il faut toutefois souligner
que celui-ci est difficile à appréhender et dépend du
nombre d'étrangers en situation irrégulière.
Cependant, votre rapporteur général regrette l'absence de
chiffrage des mesures proposées par cet article, comme il déplore
le flou entourant la dépense prévue en 2004. D'ores et
déjà, compte tenu des données fournies par le
ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité,
il est manifeste que la dotation prévue à ce titre au chapitre
46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes
handicapées et de la solidarité en 2004 ne suffirait à
couvrir les besoins.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 50 (nouveau)
Aménagement des procédures de
recouvrement de la redevance d'archéologie
préventive
Commentaire : le présent article a pour objet de
sécuriser les procédures d'assiette qui permettent de liquider la
redevance d'archéologie préventive en complétant la loi du
17 janvier 2001 pour que les autorités compétentes qu'elle a
désignées pour les mettre en oeuvre, puissent
déléguer leur signature aux chefs des services de l'Etat
concernés dans le département ou la région et
procéder à la rectification éventuelle des
déclarations accompagnant les demandes volontaires de réalisation
d'un diagnostic.
Le présent article a été introduit, avec l'avis favorable
du gouvernement, par notre collègue député Laurent
Hénart, auteur, au nom de la mission d'évaluation et de
contrôle de la commission des finances de l'Assemblée nationale,
d'un rapport intitulé : «
Pour notre patrimoine :
des acteurs responsabilisés, des délais garantis, des coûts
maîtrisés
».
L'actuel gouvernement a hérité d'une situation de crise en
matière archéologique préventive C'est ainsi qu'il a fait
voter la loi n° 2003-707 du 1
er
août 2003 qui
est venue modifier la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative
à l'archéologie préventive pour essayer de remettre sur
les rails une réforme mal conçue et difficilement applicable.
Alors que le nouvel établissement public, l'Institut national de
recherches archéologiques préventives (INRAP) qui avait pris la
succession de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales,
traversait une grave crise financière
271(
*
)
, en dépit et sans doute
à cause du monopole qui lui avait été
conféré, les redevables s'étaient trouvés
confrontés à des situations ressenties comme d'un arbitraire
difficilement tolérable.
Pour essayer de « calmer le jeu », l'Assemblée
nationale avait été amenée à introduire dans la loi
de finances pour 2003 un article 105 réduisant, avant même
l'intervention annoncée de la loi précitée du
1
er
août 2003, de 25 % les redevances
d'archéologie préventive.
Le sentiment d'incompréhension suscité par la loi initiale avait
été accentué par la rigueur des procédures qui
prévoyaient que, dès lors que les prescriptions étaient
éditées par le Préfet et transmises à l'INRAP, un
avis de recouvrement était émis par l'établissement.
Sans revenir sur le détail de la réforme introduite par la loi
précitée du 1
er
août 2003, on doit rappeler que,
tandis que les opérations de fouilles elles-mêmes incombent
à l'aménageur qui les paye sur la base de leur coût
réel, les diagnostics sont financés au moyen d'une taxe d'un
faible montant forfaitaire de 32 centimes d'euros, intitulée
« redevance d'archéologie préventive »,
perçue sur les terrains d'une superficie supérieure à
3.000 m².
Le fait générateur de la redevance n'est donc plus
l'édiction de prescriptions mais des actes relevant des
procédures d'urbanisme : délivrance des autorisations
d'urbanisme ou non opposition aux travaux, acte décidant de la
réalisation du projet pour les travaux soumis à étude
d'impact, dépôt de la déclaration administrative
préalable pour les autres affouillements.
En ce qui concerne la perception de la redevance, le calcul de la redevance et
son recouvrement sont effectués, selon les cas, par le directeur
départemental de l'équipement ou le directeur régional des
affaires culturelles ou par la collectivité territoriale, dès
lors que celle-ci a compétence en matière de taxes d'urbanismes.
Le recouvrement est dans tous le cas effectué par le comptable du
Trésor. Il est prévu des pénalités de retard
égales à 10 % des sommes restant dues.
Le premier alinéa du présent article tend à
compléter le premier alinéa de l'article 9 de la loi
précitée du 17 janvier 2001 relative à
l'archéologie préventive. Celui-ci prévoit que le montant
de la redevance d'archéologie préventive est liquidé et
ordonnancé par le représentant de l'Etat dans le
département ainsi que, dans les cas prévus à l'article 255
A du livre des procédures fiscales
272(
*
)
, par le maire lorsqu'il s'agit de
permis de construire ou d'autorisations de travaux ou par le
représentant de l'Etat dans la région lorsqu'il s'agit de travaux
donnant lieu à étude d'impact ou d'opérations
d'affouillement.
Dans un souci d'efficacité,
le 1° du présent article
permet aux représentants de l'Etat dans le département et dans la
région de déléguer leur signature respectivement au
directeur départemental de l'équipement et au directeur
régional des affaires culturelles territorialement compétents
.
On note que ces deux derniers fonctionnaires peuvent également
subdéléguer leur signature à leurs subordonnés.
Quelque circonspect que l'on puisse être face à une telle
« cascade de délégations de signatures »,
votre commission vous propose, pour accélérer les
procédures, de vous rallier à l'initiative de l'Assemblée
nationale.
Le 2° du présent article permet au service responsable de la
liquidation de rectifier d'office les déclarations inexactes en ce qui
concerne la superficie déclarée par l'aménageur
,
lorsque l'on se trouve dans le cas prévu au 6
ème
alinéa du I de l'article 9 de la loi précitée du
17 janvier 2001, c'est-à-dire dans le cas où
l'aménageur souhaite que le diagnostic soit réalisé avant
la délivrance du permis de construire ou la non opposition aux travaux
ou avant l'acte autorisant la réalisation d'un projet soumis à
étude d'impact.
Ce redressement intervient dans les conditions de l'article L. 55 du livre des
procédures fiscales qui garantit le caractère contradictoire de
la procédure.
Votre commission des finances vous propose également d'approuver la
mesure préconisée par l'Assemblée nationale.
Toutefois, elle souhaite que le gouvernement explicite en séance
publique l'analyse qu'il fait des conséquences de ce changement pour le
recouvrement de la redevance d'archéologie préventive.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver sa position sur cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 50
Réforme de la gouvernance
du réseau des caisses
d'épargne
Commentaire : le présent article additionnel a
pour
objet de modifier les modalités de représentation des caisses
d'épargne et de prévoyance au conseil de surveillance de la
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE),
de prévoir une saisine de la commission de surveillance de la Caisse des
dépôts et consignations avant toute opération portant sur
le capital de la CNCE et de supprimer les sociétés locales
d'épargne (SOLE).
I. AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES CAISSES D'ÉPARGNE
En vertu de l'article L. 512-90 du code monétaire et financier,
les
caisses d'épargne et de prévoyance sont dirigées par un
directoire sous le contrôle d'un conseil de surveillance.
Ce dernier
prend le nom de conseil d'orientation et de surveillance (COS). Il est
composé de dix-sept membres. Il comprend des membres élus
directement par les salariés sociétaires de la caisse
d'épargne et de prévoyance, des membres élus directement
par les collectivités territoriales et des membres élus par
l'assemblée générale des sociétaires de la caisse
d'épargne et de prévoyance.
Les membres du directoire sont proposés par le conseil d'orientation et
de surveillance (COS). C'est le directoire de la Caisse nationale des caisses
d'épargne qui propose leur agrément au conseil de surveillance de
la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance
(CNCE).
Par ailleurs, en vertu de l'article L. 512-94, la Caisse nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance est une société anonyme
à directoire et conseil de surveillance, dont les caisses
d'épargne et de prévoyance détiennent ensemble au moins la
majorité absolue du capital et des droits de vote.
Son conseil de surveillance comprend notamment des membres élus par les
salariés du réseau des caisses d'épargne dans les
conditions prévues par ses statuts. La nomination du président du
directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance est soumise à un agrément du ministre
chargé de l'économie.
Actuellement, les présidents de directoires des caisses d'épargne
jouent un rôle déterminant dans le conseil de surveillance de la
CNCE qui désigne le président du directoire, alors qu'ils sont
également soumis à l'agrément du directoire pour leur
nomination.
Votre commission des finances vous propose donc d'améliorer sur ce
point la gouvernance du groupe des caisses d'épargne.
Le présent article additionnel propose que les caisses d'épargne
soient représentées au conseil de surveillance de la Caisse
nationale des caisses d'épargne et de prévoyance par une
majorité de présidents de conseils d'orientation et de
surveillance (COS)
désignés sur proposition de la
Fédération nationale des caisses d'épargne. Ces
présidents représentent en effet le sociétariat des
caisses et sont des personnalités indépendantes.
On rappellera que la Fédération nationale des caisses
d'épargne et de prévoyance regroupe l'ensemble des caisses
d'épargne et de prévoyance représentées par deux
membres de leur conseil d'orientation et de surveillance, dont le
président, et par le président de leur directoire. Elle est
consultée par la Caisse nationale des caisses d'épargne et de
prévoyance sur tout projet de réforme concernant les caisses
d'épargne et de prévoyance. Elle est l'organe
représentatif des intérêts collectifs du réseau.
II. PERMETTRE UNE CONSULTATION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET
CONSIGNATIONS EN CAS DE MODIFICATION DU CAPITAL DE LA CNCE
L'année 2004 sera marquée par la mise en place d'une nouvelle
Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance, issue de
l'intégration d'Eulia et de la banque d'investissement CDC Ixis au sein
de la CNCE, détenue à 65 % par les caisses d'épargne et
à 35 % par la Caisse des dépôts et consignations.
La Caisse des dépôts et consignations, actionnaire minoritaire du
nouvel ensemble, accèdera cependant aux revenus issus de
l'activité du réseau de banque de détail grâce
à l'émission des certificats coopératifs d'investissement
(CCI) qui seront détenus par la CNCE à hauteur de 20 % du capital
des caisses d'épargne.
Afin de conforter cet ensemble, et de préserver les
intérêts de la Caisse des dépôts et consignations,
le présent article additionnel propose que la commission de
surveillance de la Caisse des dépôts et consignations soit saisie
pour avis avant toute opération portant sur le capital de la CNCE et
affectant sa participation.
Par ailleurs, elle en informerait les commissions des finances de
l'Assemblée nationale et du Sénat.
III. SUPPRIMER LES SOCIÉTÉS LOCALES D'ÉPARGNE
Par le présent article additionnel, votre commission des finances vous
propose, enfin, de reprendre une disposition que le Sénat avait
adoptée en 1999, lors de l'examen du projet de loi relatif à
l'épargne et à la sécurité financière qui
avait réformé le statut des caisses d'épargne.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi relatif à
l'épargne et à la sécurité financière
créait des groupements locaux d'épargne (GLE) sous forme de
sociétés coopératives, chargées de favoriser la
détention la plus large du capital des caisses d'épargne et
d'animer le sociétariat. Ces groupements étaient toutefois
privés de la faculté de faire des opérations de banque et
dispensés de l'immatriculation au registre du commerce, ce qui avait
conduit votre commission des finances à estimer qu'ils étaient
des « coquilles vides » uniquement destinées
à porter le capital des caisses d'épargne.
Convaincu de leur caractère parfaitement virtuel, le Sénat avait
supprimé les GLE et confié à des sections locales de
l'assemblée générale des sociétaires de chaque
caisse d'épargne, le soin d'animer le sociétariat localement,
comme le permet la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la
coopération.
L'Assemblée nationale avait toutefois rétabli en nouvelle lecture
les GLE sous une nouvelle dénomination, les
« sociétés locales d'épargne » (SOLE)
en précisant que la création d'une SOLE devait être
préalablement approuvée par la caisse d'épargne à
laquelle la SOLE était affiliée ainsi que par la Caisse nationale
des caisses d'épargne et de prévoyance.
Votre commission des finances vous propose donc de supprimer les
« sociétés locales d'épargne » (SOLE)
en reprenant les amendements adoptés par le Sénat en nouvelle
lecture du projet de loi épargne et sécurité
financière.
Cette disposition a pour but de favoriser l'émergence d'un
véritable sociétariat des caisses d'épargne, et, par
là même, d'une gouvernance plus proche du droit commun du secteur
coopératif.
Au moment où le groupe des caisses d'épargne prend une nouvelle
dimension du fait de l'acquisition de l'ensemble Eulia-Ixis, en affichant des
ambitions internationales, il lui faut, pour inspirer durablement confiance
à ses partenaires, se conformer à des principes de transparence
et d'équilibre des pouvoirs internes que traduit en particulier la
modification souhaitée par votre commission des finances de la
composition du conseil de surveillance de la caisse nationale et la suppression
des sociétés locales d'épargne.
Décision de la commission : la commission vous demande d'adopter
cet article additionnel.