CHAPITRE III
-
Commission des droits et de l'autonomie des personnes
handicapées
Article 29
(art. L. 241-5 à L. 241-11 du code de
l'action sociale et des familles)
Création des commissions des droits
et de l'autonomie
des personnes handicapées
Objet : Cet article vise à fusionner les actuelles CDES et COTOREP dans une nouvelle instance, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, aux compétences élargies.
I - Le dispositif proposé
Le présent article vise à mettre fin à l'éclatement des compétences en matière d'instruction des décisions relatives aux droits, aux prestations et à l'orientation des personnes handicapées, en fusionnant en une commission unique les actuelles CDES et COTOREP.
Si la composition exacte et les modalités de fonctionnement de la nouvelle commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, l'article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles, dans sa nouvelle rédaction proposée par le projet de loi, fixe toutefois les grandes orientations de cette composition .
Ni le code de l'action sociale et des familles - pour la CDES -, ni le code du travail - pour la COTOREP - ne précisaient la composition des commissions. La création de la commission des droits et de l'autonomie ne conduit toutefois pas, dans les faits, à un bouleversement en la matière. Elle comprend ainsi obligatoirement :
- des représentants du département ;
- des représentants des services de l'État : ceux-ci ne sont pas expressément désignés. Il est toutefois vraisemblable que les directions départementales de l'action sanitaire et sociale, les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et les inspections académiques continueront d'y être représentées ;
- des représentants des organismes de protection sociale ;
- des personnalités qualifiées désignées par les différentes catégories d'associations d'usagers : il convient d'ailleurs de noter que le projet de loi consacre une représentation distincte des personnes handicapées elles-mêmes et de leurs familles ;
- des personnalités qualifiées désignées par les associations de parents d'élèves d'une part, les organisations syndicales d'autre part ;
- des personnalités qualifiées désignées par les organismes gestionnaires d'établissements ou de services accueillant des personnes handicapées.
S'agissant du président de la commission, la possibilité ouverte aujourd'hui de renvoyer sa désignation au président du tribunal d'instance parmi les magistrats de ce tribunal est supprimée. Il ne peut donc plus être nommé que parmi les membres de la commission. L'article L. 241-5 ne précise pas, en revanche l'autorité responsable de sa désignation.
Dans la mesure où la nouvelle commission des droits remplace les actuelles CDES et COTOREP, il est prévu qu'elle puisse siéger en deux formations distinctes , selon qu'elle se prononce sur les droits d'un enfant ou d'un adulte handicapé.
Une formation plénière est toutefois conservée pour les situations de transition, c'est-à-dire pour les décisions concernant le maintien provisoire - au titre de l'amendement Creton - de jeunes adultes handicapés dans les établissements pour enfants, l'orientation professionnelle de ceux-ci ou encore l'orientation vers une formation en apprentissage ou une formation d'enseignement supérieur. Comme les actuelles COTOREP, elle peut être organisée en sections.
Les compétences de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées consistent en une synthèse des missions aujourd'hui confiées aux COTOREP et aux CDES. Elles s'étendent à :
- l'orientation scolaire et professionnelle de la personne handicapée : à ce titre, elle peut décider des mesures propres à assurer une intégration en milieu ordinaire de scolarité ou de travail ou désigner les établissements spécialisés correspondant à ses besoins ;
- l'attribution de l'ensemble des droits et prestations destinés aux personnes handicapées : la carte d'invalidité, la carte « Station debout pénible », l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation aux adultes handicapés et la nouvelle prestation de compensation ;
- la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, qui ouvre notamment le bénéfice de l'obligation d'emploi.
Les décisions de la commission des droits et de l'autonomie emportent les mêmes conséquences que les décisions similaires prises par les COTOREP et les CDES : elles s'imposent, en matière d'orientation, aux établissements désignés et, en matière de prestations et d'hébergement, aux financeurs.
Les garanties pour les personnes handicapées et leurs familles ne sont guères modifiées :
- la commission conserve l'obligation d'inscrire sur la liste des établissements qu'elle désigne, l'établissement choisi par la personne handicapée ou sa famille, dès lors qu'il entre dans la catégorie de ceux vers lesquels elle a décidé de l'orienter. Elle peut néanmoins toujours, à titre exceptionnel, désigner un seul établissement ou service ;
- comme aujourd'hui, les financeurs ne peuvent refuser de prendre en charge le coût afférent à l'accueil dans un établissement, dès lors que celui-ci figure sur la liste dressée par la commission. De façon curieuse, cette garantie ne concerne plus toutefois que les mineurs handicapés ;
- la personne handicapée n'est plus convoquée devant la commission mais invitée : si cette rédaction est plus respectueuse des droits de la personne, elle n'apporte, sur le fond, aucune garantie supplémentaire par rapport à la situation actuelle. Elle peut toujours se faire assister de la personne de son choix.
L'article L. 241-9, dans sa nouvelle rédaction, précise les voies de recours ouvertes contre les décisions de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées. Il n'apporte pas de modification de fond par rapport aux dispositions applicables aux décisions des COTOREP et des CDES :
- l'ensemble des décisions concernant l'enfant handicapé, ainsi que les décisions relatives à l'orientation en établissement, à la fixation du taux d'invalidité et à l'attribution des cartes et prestations pour les adultes handicapés, continuent de relever du contentieux technique de la sécurité sociale ;
- les décisions relatives à l'orientation professionnelle et à la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé demeurent du ressort de la juridiction administrative de droit commun.
Il est enfin précisé que les membres de la commission, comme ceux de l'équipe pluridisciplinaire, sont soumis au secret professionnel .
II - La position de votre commission
Votre commission approuve tout à fait la fusion des COTOREP et des CDES car elle estime qu'elle devrait contribuer à mettre fin aux barrières d'âge qui empêchent à l'heure actuelle la mise en place de projets de vie pour les personnes handicapées et conduisent à des ruptures de prise en charge préjudiciables à leur insertion sociale et professionnelle.
Elle regrette, en revanche, qu'à l'occasion de ce rapprochement, une réforme plus ambitieuse de ces structures ne soit pas mise en place.
Dans son rapport d'information du 24 juillet 2002 précité, elle avait en effet mis en lumière - au-delà des dysfonctionnements liés à des insuffisances de moyens humains et matériels - les problèmes qui affectent de façon structurelle COTOREP comme CDES.
S'agissant tout d'abord de la composition et des modalités d'organisation de la nouvelle commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, elle rappelle la faiblesse de la représentation des personnes handicapées au sein de ces instances.
Sans aller jusqu'au système paritaire réclamé par certaines associations, votre commission estime que le nombre de représentants des personnes handicapées devrait au moins permettre de représenter l'ensemble des grandes familles de handicap (mental, physique, sensoriel et désormais psychique).
Elle engage donc le Gouvernement, à qui il appartient de préciser par décret la composition exacte de ces commissions, à renforcer la présence des personnes handicapées elles-mêmes au sein de cette instance qui les concerne au tout premier chef.
Le fonctionnement en section des COTOREP a été largement critiqué, du fait du morcellement de l'examen de la situation de la personne handicapée auquel il conduit. Cette situation oblige aujourd'hui les personnes handicapées au mieux à entamer deux démarches parallèles, devant chacune des sections de la COTOREP, ou plus généralement à devoir se limiter à l'une d'entre elles.
Une circulaire du 27 février 2002 a mis en place, dans dix départements, une expérimentation de fusion des deux sections de COTOREP qui a permis de progresser dans la voie de la constitution de dossiers uniques et de la mise en place de secrétariats unifiés. D'après les informations qui avaient été transmises à votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, un décret aurait été soumis à la signature des ministres, tendant à supprimer les deux sections de COTOREP.
Votre commission estime donc qu'il est dangereux de rétablir, pour la nouvelle commission des droits et de l'autonomie, une telle possibilité de fonctionnement en sections, cette simple possibilité ayant été transformée en organisation systématique dans le cas de COTOREP.
En revanche, dans des départements de taille ou de population importantes, il peut être utile que la commission puisse siéger non pas en sections spécialisées par type de décision, mais en sections locales. Elle vous proposera donc d' amender le présent article dans ce sens.
Pour empêcher que, dans son fonctionnement quotidien, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ne retombe dans les travers de ces prédécesseurs, votre commission vous propose, outre deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination , de préciser, sur un certain nombre de points, les principes qui doivent guider son travail :
- il est d'abord indispensable d'obliger la commission à proposer un « panel » de solutions à la personne handicapée et à sa famille , lorsqu'elle prend une décision d'orientation : elle est en effet censée prononcer une orientation et non un placement. Elle doit donc prévoir au moins une alternative pour la personne handicapée ;
- il convient ensuite de reconnaître un droit à la personne handicapée de demander la révision de son orientation, lorsque l'évolution de son état le justifie : la décision de la commission doit en effet rester un droit, qui ouvre les portes d'un établissement correspondant aux besoins de la personne, et non un carcan dont elle ne pourrait pas s'affranchir. La périodicité et les modalités de révision des décisions doivent, en outre, être adaptées au caractère évolutif et réversible ou non du handicap .
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.