3. L'absence de prévisibilité des dotations de l'Etat
L'autonomie financière des collectivités territoriales suppose, enfin, qu'elles puissent prévoir de façon fiable le montant des ressources dont elles disposent. Les modalités de calcul et de répartition des dotations de l'Etat n'ont pas permis, loin s'en faut, de répondre à leur attente.
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000, la Cour des comptes dénonçait ainsi « l' inflation des dotations pour des objectifs peu identifiables » observant que « se mêlent ainsi des objectifs de stabilisation des budgets des collectivités, de péréquation entre celles-ci, de compensation de moindres recettes fiscales, ou encore d'encouragement à l'investissement qui rendent délicates la mise en place d'indicateurs de résultats et l'appréciation de l'efficacité de tels concours ».
Les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement illustrent parfaitement cette complexité, puisque la répartition de certaines de ses composantes fait encore intervenir pas moins de seize critères différents...
Le « contrat de croissance et de solidarité », institué pour les années 1999 à 2001 en remplacement du pacte de croissance et de stabilité et prorogé d'année en année depuis, était destiné à garantir aux collectivités territoriales des ressources évolutives et prévisibles : il assurait à un ensemble de dotations regroupées au sein d'une enveloppe dite « normée », une progression globale en fonction d'un indice composé de l'évolution des prix de l'année à venir majorée d'une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours : 20 % en 1999, 25 % en 2000, 33 % en 2001.
En fait, ce mécanisme a constitué avant tout un instrument de maîtrise des concours de l'Etat aux collectivités territoriales .
En effet, au sein de l'enveloppe « normée », les dotations évoluent selon leur propre règle d'indexation, à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui en constitue la « variable d'ajustement » : le montant de cette dernière est ainsi déterminé de manière à assurer le respect de l'indexation de l'enveloppe.
La principale composante du contrat de croissance et de solidarité, la dotation globale de fonctionnement, bénéficiant d'une indexation plus favorable que l'enveloppe normée, égale au taux d'inflation majoré de 50 % de la croissance du produit intérieur brut, la dotation de compensation de la taxe professionnelle a connu une diminution régulière de son montant.
Par ailleurs, l'empilement des dotations hors contrat et des abondements exceptionnels destinés à éviter une diminution trop forte des dotations de péréquation a rendu le montant des concours de l'Etat imprévisible.
Conjuguée au mécanisme du « recalage » de la dotation globale de fonctionnement d'une année sur l'autre et des régularisations a posteriori , qui provoquent des variations erratiques des dotations, l'utilisation des abondements exceptionnels a contribué à altérer définitivement la lisibilité des concours de l'Etat par rapport aux prévisions initiales.