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2. Observations sur les gestions ministérielles

a) Ministère de la Justice

Les principales observations relatives à l'utilisation des crédits du ministère de la justice, formulées par la Cour des comptes dans son rapport publié en juin 2004 sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, traduisent largement la demande sociale croissante à laquelle la Chancellerie est soumise.

En premier lieu, la Cour des comptes s'inquiète des difficultés prévisibles d'évaluation de l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ n° 2002-1138 du 9 septembre 2002) : « à l'évidence, la relation entre la LOPJ et les lois de finances n'a pas été clairement définie, ce qui rendra le bilan de la première particulièrement difficile à réaliser, voire artificiel ». En effet, selon l'article 2 (3ème alinéa) de la LOPJ, « les crédits prévus par la présente loi s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 et à ceux nécessaires pour faire face aux conséquences, sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ». Cette rédaction ouvre le champ à des discussions récurrentes entre le ministère de la justice et celui du budget sur l'imputabilité ou non des mesures prises à la LOPJ, relève la Cour des comptes.

De plus, les résultats de gestion de l'exercice 2003 font apparaître ou confirment trois domaines de dépenses augmentant rapidement et qui tendent à peser lourdement sur le budget du ministère :

- les frais de justice (expertises, consignations, écoutes téléphoniques, etc.) augmentent de 30 % en deux ans et restent difficiles à évaluer et surtout à gérer de manière maîtrisée. Les frais d'enquêtes criminelles, notamment, ne semblent ni gérés efficacement ni même prévus de manière précise. Les efforts de la Chancellerie pour maîtriser ce type de dépenses (procédures de commandes groupées, par exemple) devront être très sérieusement renforcés, puisque ces crédits, engagés sur la base des demandes des magistrats « donneurs d'ordre », perdront, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001relative aux lois de finances (LOLF), leur caractère évaluatif. Ils seront globalisés au sein d'une enveloppe fermée accordée à chaque juridiction (crédits limitatifs), ce qui devrait ralentir leur progression ;

- le contrôle des budgets du secteur privé habilité ou conventionné de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) n'est pas assuré, malgré les efforts accomplis depuis la publication en juillet 2003 d'un rapport public particulier de la Cour des comptes la concernant. Les dépenses se sont en effet accrues de 20 % entre 2000 et 2003. La Cour des comptes s'interroge à nouveau « sur les capacités des services de la PJJ pour assurer la tutelle de budgets souvent gérés par des associations » ;

- l'amélioration des conditions d'attribution de l'aide juridique et la revalorisation de la rémunération des auxiliaires de justice ont débouché sur un accroissement des dépenses de 44 % en trois ans (dont 23 % de 2002 à 2003), évolution qui devrait se poursuivre dans les années à venir.

En outre, les résultats de la gestion font apparaître un certain nombre de difficultés pour répondre aux besoins considérables d'investissements, transcrits en dotations d'autorisations de programme en forte hausse. Seulement un tiers des dotations disponibles a été utilisé en 2003 (contre 39,5 % en 2002 et 52,9 % en 2001). La nouvelle agence de maîtrise d'ouvrage de travaux du ministère de la justice (AMOTJ), créée par un décret n° 2001-798 du 31 août 2001, doit encore trouver son rythme de fonctionnement, particulièrement sur les opérations concernant l'administration pénitentiaire.

Enfin, la Cour des comptes pointe « la difficulté rencontrée par le ministère à évaluer le coût final de ses opérations ». Pour illustration, la Cour des comptes évoque l'évaluation du coût final estimé du projet de rénovation des cinq grandes prisons, qui a fait l'objet d'une augmentation de 25 % par rapport à mars 2002 et dont les dates lointaines de livraison (2012 pour les Baumettes et Fleury Mérogis, non fixées pour les autres) « laissent craindre une nouvelle dérive ».

b) Ministère de l'Intérieur

Les principales observations relatives à l'utilisation des crédits du ministère de l'intérieur, formulées par la Cour des comptes dans son rapport publié en juin 2004 sur l'exécution des lois de finances pour 2003, portent sur les effectifs de la police nationale.

La politique de résorption des surnombres (3.190 emplois en surnombre de gradés et gardiens de la paix autorisés depuis 1998) a connu en 2003 un coup d'arrêt, puisqu'au cours de l'exercice seuls 45 emplois ont été résorbés, laissant un solde de 2.117 emplois non régularisés. Selon le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ces emplois seront résorbés par intégration dans les effectifs budgétaires pendant la période 2004-2007 d'application de la loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI n° 2002-1094 du 29 août 2002). Selon la Cour des comptes, la question se pose de savoir si les créations d'emplois prévues par la LOPSI serviront à résorber les surnombres existants ou à créer des emplois supplémentaires.

L'effectif réel des adjoints de sécurité (ADS) est passé de 16.011 en 2000 à 11.692 en 2003. En loi de finances initiale (LFI) pour 2004, le nombre d'emplois d'ADS autorisés a été réduit à 11.300, contre 20.000 autorisés en LFI pour 2000. Les emplois d'ADS, désormais détachés du dispositif des emplois jeunes, ont été pérennisés et le ministère est autorisé à procéder aux recrutements selon les conditions initiales.

L'impossibilité de pourvoir les emplois initialement autorisés et la diminution de l'effectif réel des ADS contredisent les perspectives d'évolution envisagées par le ministère. Celui-ci considère en effet que l'apport en terme d'effectifs d'ADS est indispensable au fonctionnement des services de police.

Malgré les observations précédemment présentées par la Cour des comptes, l'appréciation de la capacité opérationnelle des forces de police reste incertaine. Les effectifs réels communiqués par le ministère (134.603 hors ADS) sont réduits à 133.608 équivalents temps plein (ETP), si l'on prend en compte les temps partiels. Il faudrait cependant décompter en outre, d'une part, les personnels statutairement indisponibles pour le service (mise à disposition ou en situation de décharge syndicale) et, d'autre part, la perte de capacité opérationnelle théorique liée à la réduction du temps de travail.

Une politique de redéploiement des effectifs de personnels actifs a été mise en place depuis le conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999, afin de les renforcer prioritairement dans 26 départements dits sensibles. Cependant, l'évolution des effectifs des fonctionnaires et agents de police nationale par département sensible n'est pas homogène. Certains de ces départements avaient, le 1er janvier 2004, un effectif inférieur à celui du 1er janvier 1999.

D'une manière générale, pour l'année 2003, la direction générale de la police nationale ne disposait pas d'outil d'information centralisé permettant de suivre la répartition des effectifs de la police et les tâches auxquelles sont affectés les fonctionnaires de manière opérationnelle.

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