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3. La notion d'équilibre

Le législateur organique de février 1996 a, par défaut, organisé l'absence d'équilibre des lois de financement. Les objectifs de dépenses sont fixés par branche, les prévisions de recettes par catégorie et les plafonds de trésorerie ne concernent, pour leur part, que certains régimes.

Cette structure de vote instaure une impossibilité pratique à confronter dépenses et recettes et à déterminer un solde général de la sécurité sociale. L'absence d'un article d'équilibre identique, ou voisin dans son inspiration, à celui adopté en loi de finances, traduit cette impossibilité.

A minima, il est fait référence à l'équilibre du régime général, mais ce dernier ne restitue qu'une image imparfaite de la situation financière de la sécurité sociale. À titre d'exemple, il ne comprend qu'une petite moitié des charges de retraite. Cette polarisation de l'attention sur le régime général conduit parfois à soustraire de l'attention du Parlement un certain nombre de difficultés qui mériteraient d'être sérieusement étudiées.

Pour autant, la notion d'équilibre n'est pas étrangère au caractère des lois de financement, le conseil constitutionnel ayant dégagé, par sa jurisprudence, l'« exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale ».

Lors de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, a estimé qu'il importe que la loi fixe des objectifs financiers clairs et, notamment, qu'elle précise un « objectif de solde du budget de la sécurité sociale ».

 Les possibilités offertes par la loi organique de 1996 : la construction d'un « indicateur d'équilibre »

Cette option - qui ne nécessite pas de réforme de la loi organique - consiste à comparer les objectifs de dépenses aux prévisions de recettes. Pour votre Commission, qui s'est livrée cette année à cet exercice, il permet au Parlement de disposer d'une référence pour effectuer des comparaisons infra et pluriannuelles. Mais son caractère extrêmement frustre ne constitue pas une base de travail suffisante pour juger de la situation des comptes sociaux.

 L'équilibre général : l'approche par la synthèse budgétaire

Dans l'hypothèse d'une réforme de la présentation des prévisions de recettes, il est envisageable de parvenir à la définition d'un équilibre global par consolidation.

Différentes de l'approche adoptée pour la loi de finances, qui est fondée sur le principe d'unité budgétaire, les règles régissant les finances sociales reposent sur le principe d'affectation et donc ne s'opposent pas à la détermination d'un solde par branche.

La consolidation des soldes des différentes branches et, le cas échéant des fonds sociaux, permet de construire un équilibre général du « périmètre loi de financement de la sécurité sociale », sans occulter tel ou tel déséquilibre de branche. Ce sont sur ces équilibres, par branche, puis généraux, que le Parlement pourrait être invité à se prononcer.

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