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4. Les rapports avec la loi de finances

a) La coordination des dispositions relatives aux dépenses

Le premier objectif est d'assurer une bonne coordination entre les deux textes tant sur le volet des recettes que celui des dépenses.

Cette question a déjà été évoquée pour les recettes. Les sujets ne manquent pas non plus sur les dépenses comme, par exemple, la création d'un compte des pensions de l'État par la LOLF. Les charges de retraites des fonctionnaires constituent une dépense historique du budget général mais également une fraction significative de l'objectif de dépenses de la branche vieillesse voté en lois de financement. La solution proposée par la LOLF conduit à adopter un budget (en loi de financement sur laquelle le Parlement se prononce en premier), puis ensuite à en débattre (en loi de finances). Dans les deux cas, la représentation nationale est liée. Mais peut-on priver la discussion de la loi de finances d'un débat sur les pensions de l'État ? Peut-on débattre des dépenses d'assurance vieillesse en lois de financement sans évoquer celles d'un quart des salariés ?

Plusieurs sujets soulèvent ce type de difficulté. Il en serait de même si la proposition de créer un compte de compensation entre finances sociales et finances de l'État était retenue.

Il est regrettable que la réforme de la LOLF n'ait pas été l'occasion de les aplanir. Il est souhaitable que celle de la loi organique relative aux lois de financement y parvienne. A minima, votre commission estimera que tout élément ne se traduisant pas par un vote en loi de financement méritera de figurer de manière détaillée dans une annexe explicative. La lisibilité et l'intelligibilité de la loi exige en effet que les parlementaires ne soient pas obligés de se rapporter à plusieurs catégories de documents explicatifs relevant de textes différents et ne concordant souvent pas entre eux.

b) Apports et limites d'une démarche inspirée de celle de la LOLF

Le deuxième objectif est d'évaluer dans quelle mesure les principes nouveaux qui régiront l'examen des budgets en lois de finances à partir de 2005, - à savoir une démarche par programme et mission recourant à l'adoption d'indicateurs de performance - peuvent inspirer la réforme des lois de financement. Cette transposition peut-elle être intégrale ? Votre commission ne le pense pas pour deux raisons :

- les lois de finances s'appuient sur des traditions séculaires et une administration dotée des moyens de rendre parfaitement clair l'examen du budget (notamment grâce à la qualité de ses annexes). Les lois de financement de la sécurité sociale constituent, en revanche, un exercice récent, s'appuyant sur des comptes dont la stabilisation n'est pas encore totalement acquise et sur laquelle l'information est parcellaire. L'objectif prioritaire apparaît, dès lors, plutôt comme l'approbation de chiffres détaillés et fiables que comme la fixation de multiples indicateurs de performance élaborés sur des chiffres incertains ;

- une fraction significative des dépenses de sécurité sociale consiste en des versements de prestations répondant à des droits légaux. La classification en missions ou programmes du versement des pensions de retraites ou des allocations familiales revêtirait, à bien des égards, un caractère artificiel.

En revanche, votre commission estime que cette démarche pourrait compléter utilement deux catégories d'objectifs :

- les dépenses de gestion administrative et d'actions sociales sur lesquelles la fixation d'objectifs et d'indicateurs de performance n'apparaît pas aberrant dès lors que ces dépenses sont importantes. Pour mémoire, en 2004, l'ensemble des dépenses de gestion administrative du régime général atteint 8,7 millions d'euros ;

- l'ONDAM, dont la philosophie repose sur une maîtrise médicalisée des dépenses, réclame naturellement une telle démarche.

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