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2. Le financement de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées

Créée par la loi du 20 juillet 2001, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) a profondément modifié l'organisation institutionnelle de la prise en charge la dépendance.

Auparavant, celle-ci relevait de l'aide sociale départementale, dont la prestation spécifique dépendance (PSD) avait réformé les contours. Avec l'APA, le financement de la dépendance relevait, pour la première fois, d'un cadre global financé pour partie par la sécurité sociale à laquelle il fut alors soustrait une fraction de CSG.

Pour autant, le fonds destiné au financement de l'autonomie (FFAPA) ne relevait ni des lois de finances, ni des lois de financement de la sécurité sociale, et échappait à ce titre à tout examen parlementaire.

La loi du 1er juillet 2004, relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, a accru l'acuité de cette question en transformant le FFAPA en caisse nationale, la CNASA, dotée d'une nouvelle recette fiscale et dont la mission est étendue aux personnes handicapées.

Il semble d'un côté anormal que plus de 2 milliards d'euros ne fassent pas l'objet d'un examen annuel systématique, mais dès lors que le législateur n'a pas fait de l'autonomie un cinquième risque de la sécurité sociale, l'examen des comptes de la CNSA en loi de financement y serait-il justifié ? Ce point reste à trancher.

3. Les éléments du « périmètre social maastrichtien »

Le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale, défini par la loi organique, exclut l'examen d'un certain nombre d'organismes sociaux dont les résultats participent pourtant à la fixation des soldes des administrations de sécurité sociale présentés, par la France, aux autorités européennes dans le cadre de ses obligations communautaires.

a) Les organismes complémentaires obligatoires et l'assurance-chômage

Dans sa décision n° 2001-453 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Conseil constitutionnel a confirmé l'exclusion de la protection sociale complémentaire obligatoire du champ de la sécurité sociale en censurant une disposition relative aux régimes de retraite AGIRC et ARRCO.

Logique au regard des dispositions de la loi organique, cette attitude restrictive pose toutefois deux difficultés :

- une difficulté d'ordre comptable tenant à l'existence d'interférences entre le champ de la loi de financement et ces régimes. Le remboursement à ces régimes, par le FSV, des validations de certaines périodes de chômage l'illustre de manière permanente ;

- une difficulté d'ordre intellectuel car les comptes de ces régimes creusent ou améliorent, selon leurs résultats, un solde dont les pouvoirs publics nationaux doivent se justifier au niveau international.

Pour autant, l'approbation par le Parlement des dépenses et recettes des régimes complémentaires présente cette difficulté que leur équilibre financier relève exclusivement des partenaires sociaux qui finiraient, dans cette hypothèse, par être dessaisis d'une compétence qu'ils exercent effectivement.

Ainsi, si une entière liberté de gestion leur était laissée, un vote en loi de financement de la sécurité sociale se résumerait à une ratification peu valorisante pour le Parlement. En revanche, les difficultés d'articulations comptables devront être résolues dans un cadre approprié.

Une solution analogue devrait conduire à exclure l'examen des comptes de l'assurance chômage (UNEDIC), dont l'objet est encore plus éloigné de la loi de financement et qui relèvent également de la responsabilité des partenaires sociaux.

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